61 Af 7/2022– 85

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Hájka, Ph.D., a soudců Mgr. Heleny Nutilové a Mgr. Miroslava Jurmana, ve věci žalobkyně: České dráhy, a.s., IČO 70994226 se sídlem nábřeží L. Svobody 1222/12, 110 15 Praha 1 zastoupená advokátem Mgr. Martinem Kramářem, LL.M. se sídlem Křižovnické nám. 1/193, 110 00 Praha 1 proti žalovanému: Ministerstvo financí se sídlem Letenská 525/15, 118 10 Praha 1 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 6. 2022, čj. MF–29242/2018/1203–14 takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Regionální rada regionu soudržnosti Jihozápad (dále jen „poskytovatel dotace“) uzavřela se žalobkyní smlouvu ze dne 26. 9. 2011 o poskytnutí dotace z rozpočtových prostředků Regionální rady regionu soudržnosti Jihozápad (včetně čtyř dodatků) na realizaci projektu č. CZ.1.14/1.3.00/09.02175 „MODERNÍ ŽELEZNIČNÍ VOZIDLA PRO JIHOČESKÝ KRAJ“, ve výši 34,92 % z celkových způsobilých výdajů projektu, nejvýše 156 532 894,85 Kč.

2. Příslušný auditní orgán provedl kontrolu shora uvedeného projektu, přičemž konstatoval pochybení ve veřejné zakázce na dodávku 4 ks dvouvozových dvousystémových elektrických jednotek v důsledku podstatné změny kupní smlouvy ze dne 15. 2. 2011, č. 4/EMU160/60049781/2011, uzavřené s uchazečem ŠKODA VAGONKA, a. s., dodatkem ze dne 22. 5. 2012 (dále jen „dodatek č. 1“) měnícím podmínky uplatnění smluvní pokuty za prodlení s dodávkou. Dodatkem č. 1 došlo ke změně původního zadání, což dodavateli umožnilo po dobu prodlení nasadit jednotky do zkušebního provozu, aniž by mu vznikla původní povinnost k úhradě smluvní pokuty za prodlení s dodávkou.

3. Na základě uvedených pochybení vydal Úřad Regionální rady regionu soudržnosti Jihozápad (dále jen „správce daně“) platební výměr ze dne 14. 6. 2016, č. 3/2016, jímž žalobkyni vyměřil odvod za porušení rozpočtové kázně ve výši 39 110 400 Kč.

4. Odvolání žalobkyně proti tomuto platebnímu výměru žalovaný rozhodnutím ze dne 15. 2. 2021, čj. MF–29242/2018/1203–8, zamítl a napadený platební výměr potvrdil.

5. Toto rozhodnutí však následně krajský soud rozsudkem ze dne 20. 4. 2022, čj. 61 Af 4/2021–146, zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Krajský soud shledal důvodnou žalobní námitku, dle níž správní orgány stanovily nesprávnou právní kvalifikaci vytýkaného jednání žalobkyně.

6. Žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím změnil platební výměr tak, že ve výroku nahradil slova „odst. 2 věty první zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů“ slovy „odst. 2 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění zákona č. 465/2011 Sb.“ Ve zbytku ponechal platební výměr beze změny.

II. Shrnutí žaloby

7. Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně dne 19. 8. 2022 žalobu ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích. II.A Námitka nenaplnění pojmu porušení rozpočtové kázně 8. Žalobkyně vyjádřila přesvědčení, že vytýkané pochybení nemůže mít povahu nesrovnalosti, porušení rozpočtové kázně či jiného porušení podmínek poskytnutí dotace.

9. Za nedostatečný žalobkyně označila odkaz žalovaného a krajského soudu na rozhodnutí Úřadu na ochranu hospodářské soutěže (dále jen „ÚOHS“) a na ně navazující rozhodnutí správních soudů, která se týkala porušení § 6 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Tato rozhodnutí nedávají odpověď na to, zda porušením zákona o veřejných zakázkách mohlo dojít též k porušení rozpočtové kázně. Tento důsledek není dle názoru žalobkyně automatický. Žalovaný na vlastní hodnocení této problematiky rezignoval.

10. Pojem nesrovnalosti definuje čl. 2 odst. 7 nařízení Rady č. 1083/2006 (dále jen „nařízení č. 1083/2006“), a dále nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1303/2013 (dále jen „nařízení č. 1303/2013“). Porušení rozpočtové kázně pak obdobně definuje § 22 odst. 1 a 2 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění rozhodném pro posuzovanou věc (dále jen „malá rozpočtová pravidla“), potažmo čl. 21.2 smlouvy o poskytnutí dotace. Je přitom zřejmé, že žalobkyně dotaci použila v souladu se zákonem i smlouvou o jejím poskytnutí. Uzavření dodatku č. 1 se vynaložení přijatých finančních prostředků netýkalo a nemohlo jej ovlivnit. Nedošlo k navýšení ceny či změně jejích parametrů. Žalobkyně bezezbytku naplnila účel poskytnuté dotace.

11. Uzavření dodatku č. 1 nemohlo ani hypoteticky vést ke ztrátě v rozpočtu Evropské unie nebo České republiky, neboť smluvní pokuta není příjmem, který by měl být odečten od způsobilých výdajů projektu. Nejedná se tak o příjem dle čl. 55 odst. 1 nařízení č. 1083/2006 a čl. 65 odst. 8 nařízení č. 1303/2013. Neexistoval tedy zákonný důvod ke krácení dotace. Smluvní pokuta nepředstavuje ani jiný příjem ve smyslu revidovaného metodického pokynu Evropské komise č. COCOF 07/0074/09, potažmo metodické příručky Ministerstva pro místní rozvoj pro projekty vytvářející příjmy dle čl. 55 nařízení č. 1083/2006. Rozhodnutí správce daně i žalovaného jsou proto nezákonná. Žalovaný se se žalobkyninou argumentací nikterak nevypořádává, neboť na straně 13 svého rozhodnutí pouze konstatuje, že porušila § 22 malých rozpočtových pravidel. II.B Námitka zjevné nepřiměřenosti uloženého odvodu 12. Žalobkyně vyjádřila přesvědčení, že i kdyby se vytýkaného pochybení dopustila, bylo by vyčíslení uloženého odvodu zjevně nepřiměřené a excesivní.

13. Správce daně i žalovaný vycházeli z paušálních sazeb oprav obsažených v rozhodnutí Komise ze dne 19. 12. 2013, č. C(2013) 9527, kterým se stanoví a schvalují pokyny ke stanovení finančních oprav, jež má Komise provést u výdajů financovaných Unií v rámci sdíleného řízení v případě nedodržení pravidel pro zadávání veřejných zakázek [dále jen „rozhodnutí Komise č. C(2013) 9527“], které pro ně nejsou právně závazné, neboť dopadají pouze na útvary Komise u projektů financovaných Evropskou unií. Žalovaný tak nebyl oprávněn tyto sazby aplikovat a dávat jim přednost před zákonem a judikaturou správních soudů.

14. Žalobkyně k tomu poukázala na požadavek přiměřenosti stanoveného odvodu k závažnosti porušení s přihlédnutím k (ne)naplnění účelu dotace vyjádřený v rozsudcích Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2014, čj. 2 As 106/2014–46, ze dne 26. 10. 2016, čj. 1 Afs 117/2016–30, ze dne 30. 7. 2019, čj. 2 Afs 364/2017–39, a ze dne 17. 3. 2022, čj. 1 Afs 120/2021–32. Odvod by v žádném případě neměl překračovat reálné finanční dopady zjištěného porušení (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2014, čj. 2 Afs 49/2013–34). Požadavek přiměřenosti uloženého odvodu pak vyslovil též rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 30. 10. 2018, čj. 1 Afs 291/2017–33, č. 3854/2019 Sb. NSS. Správce daně i žalovaný na posouzení závažnosti vytýkaného pochybení zcela rezignovali a jejich rozhodnutí v této souvislosti neobsahují žádné přezkoumatelné úvahy. Tím zůstaly opomenuty všechny polehčující okolnosti svědčící ve prospěch žalobkyně, které ve svých rozhodnutích vzal při stanovení výše pokuty v potaz i ÚOHS.

15. Žalobkyně považuje za nesprávné a rozporné s uvedenou judikaturou též závěry, které v původním zrušujícím rozsudku v této věci vyslovil krajský soud. Dle žalobkyně je absurdní, aby krajský soud aproboval postup spočívající v tom, že žalovaný své závěry o vymezení deliktu zcela převezme od ÚOHS, současně nijak nezohlední konkrétní polehčující okolnosti v dané věci a uloží odvod ve výši 25 % výše dotace. Ve srovnáni s ÚOHS je tak žalovaný daleko přísnější (ÚOHS vyměřil žalobkyni pokutu 200 000 Kč, ačkoli horní zákonná hranice činila 124 milionů Kč). Takový postup znemožňuje jakkoliv ekonomicky racionálně a v souladu s účelem dotace reagovat na žalobkyní nezaviněné situace.

16. Polehčující okolností je předně skutečnost, že žalobkyně uzavřením dodatku č. 1 reagovala na jí nezaviněnou situaci hrozícího prodlení prodávajícího a snažila se nalézt rovnocenné náhradní řešení umožňující naplnit účel kupní smlouvy a poskytnutí dotace. Dále pak z provozně–technického hlediska v době uzavření dodatku č. 1 byly dotčené jednotky plně způsobilé k provozu s cestujícími (byly vyrobené, odzkoušené a bez vad). Po relativně krátkou dobu se čekalo pouze na vydání jejich průkazu způsobilosti ze strany Drážního úřadu. Nebyl tedy racionální důvod namísto nich používat starší vozidla. Dodatkem č. 1 zajištěný zkušební provoz s cestujícími byl nadto ekvivalentem běžného provozu. I z toho plyne naplnění účelu kupní smlouvy a účelu dotace.

17. Uzavření dodatku č. 1 taktéž žalobkyni umožnilo dostát závazku ze smluv uzavřených s příslušnými kraji, čímž žalobkyně zabránila možným škodám a narušení její pověsti coby spolehlivého partnera. Starší jednotky totiž požadavkům krajů nevyhovovaly.

18. Dodatek č. 1 byl pro naplnění účelu dotace nezbytný. Z původní kupní smlouvy nárok požadovat zkušební provoz s cestujícími – o jehož povolení může požádat pouze prodávající – nevyplýval. Zkušební provoz nebyl nutnou podmínkou pro získání rozhodnutí Drážního úřadu o schválení typu či udělení průkazu způsobilosti předmětné jednotky, a nebyl tak ani nutnou součástí řádného odzkoušení jednotek dle čl. IV odst. 3 kupní smlouvy. Žalobkyně tedy neměla jinou možnost, než se pokusit tuto variantu s prodávajícím vyjednat.

19. Dodatek č. 1 obsahoval i další pro žalobkyni přínosná ustanovení (možnost uplatňovat smluvní pokuty spojené s nesplněním dohodnutých koeficientů provozuschopnosti již v průběhu zkušebního provozu a o dobu zkušebního provozu došlo i k prodloužení záruční doby. Ze znaleckého posudku ze dne 15. 8. 2016, č. 12/2016, zpracovaného doc. K., přitom plyne, že přínosy dodatku č. 1 převažují nad jeho negativy. Správce daně ani žalovaný k tomuto posudku nepřihlédli a neprovedli jej coby důkaz, což žalobkyně považuje za závažné pochybení.

20. Dodatek č. 1 měl pouze velmi malý dopad, neboť se jedná o krátkodobé přechodné opatření. Uvedené řešení se přitom týkalo pouze jednotky č. 01, která měla být dle kupní smlouvy dodána do 19 měsíců (jednotky č. 02 až 04 měly dodací termíny 30 a více měsíců). Prodávající sice dodal jednotku č. 04 opožděně, ale tato jednotka nebyla nasazena do zkušebního provozu a žalobkyně za zpoždění uplatnila smluvní pokutu. Maximální výše nákladů spojených s uzavřením dodatku č. 1 tedy činila pouze 5 241 600 Kč odpovídajících neuplatněné smluvní pokutě za prodlení s dodávkou jednotky č.

1. Výše odvodu přesahující 39 milionů je tak zcela nepřiměřená.

21. Je taktéž sporné, zda by bylo v souladu s dobrými mravy uplatňovat smluvní pokutu ve vztahu k jednotce č. 01, neboť ta byla vyrobena včas, avšak bylo nutné vyčkat rozhodnutí Drážního úřadu. II.C Námitka neprovedení řádného daňového řízení 22. Žalobkyně namítla, že správce daně porušil její právo na spravedlivý proces tím, že neprovedl řádné daňové řízení. Správce daně totiž vyhotovil platební výměr dříve, než vůbec žalobkyni doručil oznámení o zahájení daňového řízení, v rámci něhož měl teprve provádět dokazování a posoudit veškeré aspekty uzavření dodatku č. 1.

23. Správce daně daňové řízení neprovedl a pouze nekriticky přijal závěry obsažené v auditní zprávě ze dne 20. 10. 2015. Žalovaný toto pochybení nenapravil.

24. Není přípustné, aby prvním úkonem řízení dle § 91 odst. 1 daňového řádu byl samotný platební výměr, kterým se řízení v prvním stupni končí. K podpoře své argumentace žalobkyně odkázala na rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 22. 9. 2016, čj. 22 Af 46/2015–42, rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 19. 6. 2020, čj. 31 Af 28/2018–227, a dále komentářovou literaturu (Lichnovský, O., Ondrýsek, R., Nováková, P., Kostolanská, E., Rozehnal, T. Daňový řád. Komentář. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2021).

25. Žalovaný i správce daně rezignovali na objektivní, nestranné a nezávislé posouzení věci. O vině žalobkyně i výši odvodu bylo rozhodnuto předem, aniž by žalobkyně měla prostor uplatňovat svá práva. To je dle žalobkyně v rozporu s čl. 36 Listiny základních práv a svobod. II.D Navrhovaný petit 26. Žalobkyně navrhla, aby krajský soud rozhodnutí žalovaného, jakož i platební výměr správce daně zrušil.

III. Shrnutí vyjádření žalovaného

27. Žalovaný ve vyjádření k žalobě nejprve stručně shrnul dosavadní průběh daňového řízení. Jelikož je žalobní argumentace shodná s tou, kterou žalobkyně již uplatnila zejména v odvolání, žalovaný odkázal na obsah žalobou napadeného rozhodnutí. Žalovaný uvedl, že touto věcí se již v režimu zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, zabývali jak ÚOHS, tak i Krajský soud v Brně v rozsudku ze dne 18. 4. 2019, čj. 62 Af 130/2016–553, i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 8. 8. 2019, čj. 9 As 153/2019–73, a to v neprospěch žalobkyně. Nadto již věc meritorně posoudil i Krajský soud v Českých Budějovicích (nosné důvody obsažené ve zrušujícím rozsudku krajského soudu žalovaný převzal i do své argumentace obsažené ve vyjádření).

28. K námitce nesprávného posouzení dodatku č. 1 žalovaný odkázal na znění § 22 odst. 1 a 2 malých rozpočtových pravidel. Podstatou pochybení je uzavření dodatku č. 1 ke kupní smlouvě, kterým byly podstatně změněny zadávací podmínky a původní kupní smlouva, čímž mohlo dojít k ovlivnění okruhu uchazečů a výběru nejvhodnější nabídky, o čemž již pravomocně rozhodl jak ÚOHS, tak i správní soudy. Protože postup žalobkyně byl v rozporu s § 6 zákona o veřejných zakázkách, došlo použitím dotace na úhradu výdajů veřejné zakázky k porušení rozpočtové kázně ve smyslu § 22 odst. 2 malých rozpočtových pravidel. Argument, dle něhož došlo k naplnění účelu dotace, nemůže nic změnit na tom, že uzavřením dodatku došlo k podstatné změně smlouvy, která je nepřípustná.

29. K námitce nepřiměřené výše odvodu žalovaný konstatoval, že odvod byl ukládán podle bodu 22 rozhodnutí Komise č. C(2013) 9527 charakterizovaného jako podstatná změna prvků zakázky uvedených v oznámení o zakázce nebo zadávacích podmínkách, podle něhož se stanoví odvod v případech, kdy není možné přesně vyčíslit finanční důsledky pochybení. V případě takového pochybení se dle rozhodnutí Komise sníží dotace o 25 % výše zakázky. Odvod byl tedy proporcionální k závažnosti žalobkynina pochybení. Požadavek přiměřenosti je dostatečně zohledněn již v samotném rozhodnutí Komise č. C(2013) 9527. ÚOHS tvrzené polehčující okolnosti zvažoval v souvislosti s uložením správní sankce, avšak odvod za porušení rozpočtové kázně naproti tomu není sankcí ve smyslu trestním, nýbrž plní reparační funkci.

30. Ačkoli žalobkyně uvádí celou řadu „polehčujících okolností“, byla to právě ona, kdo podmínky pro zadávací řízení nastavil, a musí proto nést i důsledky svého postupu. Následný preferenční přístup k vybranému dodavateli, kterému žalobkyně umožnila vyhnout se povinnosti uhradit smluvní pokutu z prodlení, proto nelze omlouvat snahou o dosažení účelu poskytnuté dotace (formou zkušebního provozu s cestujícími).

31. Judikatura, na kterou žalobkyně v souvislosti se stanovením výše odvodu poukazuje, se týkala tzv. marginálních pochybení a není v nynější věci aplikovatelná.

32. K námitce neprovedení řádného daňového řízení žalovaný konstatoval, že podle § 91 odst. 1 daňového řádu je daňové řízení zahájeno dnem, kdy správce daně vůči osobě zúčastněné na správě daní učinil první úkon ve věci. Takovým úkonem může být i doručení rozhodnutí. Správce daně nemusel provádět rozsáhlé daňové řízení, protože měl k dispozici dostatek důkazů, na jejichž základě mohl rozhodnout. K podpoře své argumentace žalovaný poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2022, čj. 10 Afs 251/2020–45.

33. Žalovaný navrhl, aby krajský soud žalobu zamítl.

IV. Průběh jednání

34. Účastníci řízení při jednání konaném dne 4. 10. 2023 setrvali na svých procesních stanoviscích a shora uvedené argumentaci. Žalobkyně nad rámec žalobní argumentace poukázala na stanovisko generálního advokáta ze dne 15. 12. 2022, C–545/21, ANAS, ECLI:EU:C:2022:998, a související rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 8. 6. 2023, C–545/21, ANAS, ECLI:EU:C:2023:451.

35. Účastníci řízení nevznesli žádné důkazní návrhy.

V. Právní hodnocení krajského soudu

36. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 s. ř. s.).

37. Žaloba není důvodná.

38. Jelikož žalobní argumentace je v podstatě shodná s tou, kterou žalobkyně uplatnila již v předchozím žalobním řízení, krajský soud vycházel ze závěrů obsažených ve shora citovaném rozsudku čj. 61 Af 4/2021–146, neboť neshledal důvod se od nich jakkoli odchýlit. V.A K námitkám nepřezkoumatelnosti 39. Krajský soud se nejprve zabýval námitkami nepřezkoumatelnosti, jejichž důvodnost by sama o sobě byla důvodem pro zrušení žalobou napadeného rozhodnutí. Těmto námitkám nepřisvědčil.

40. V otázce požadavků na kvalitu odůvodnění správního rozhodnutí lze poukázat například na rozsudek ze dne 16. 6. 2006, čj. 4 As 58/2005–65, v němž Nejvyšší správní soud konstatoval, že z rozhodnutí správního orgánu musí být mimo jiné patrno, „proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné, nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti předestírané účastníkem za nerozhodné, nesprávné, nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl, jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů“. Jinými slovy z rozhodnutí správního orgánu musí plynout, jaký skutkový stav vzal správní orgán za rozhodný, jak uvážil o pro věc podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem rozhodné skutečnosti posoudil. Povinnost odůvodnit rozhodnutí však z druhé strany nemůže být chápána tak, že vyžaduje podrobnou odpověď na každý argument účastníků řízení (srov. obdobně například nález Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2012, sp. zn. IV. ÚS 3441/11). Rozhodnutí správních orgánů obou stupňů tvoří z hlediska soudního přezkumu jeden celek a není proto vyloučeno, aby případné mezery odůvodnění tato rozhodnutí vzájemně zaplňovala (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2014, čj. 6 As 161/2013–25). V.A.1 K námitce nezohlednění zásady přiměřenosti při stanovení výše odvodu 41. Nedůvodná je předně námitka nepřezkoumatelnosti spočívající v tom, že správce daně i žalovaný neprovedli posouzení závažnosti vytýkaného pochybení a přiměřenosti stanoveného odvodu.

42. Jak správce daně, tak i žalovaný v této souvislosti shodně odkázali na rozhodnutí Komise č. C(2013) 9527. Krajský soud nezpochybňuje závěry obsažené v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 1 Afs 291/2017–33 (jakož i další žalobkyní citované judikatury) požadujícím vycházet při stanovení výše odvodu za porušení rozpočtové kázně ze zásady přiměřenosti, avšak neshledal, že by s ním byl postup správce daně a žalovaného v rozporu.

43. Jakkoli rozhodnutí Komise č. C(2013) 9527 zavazuje striktně vzato pouze orgány Komise samotné, krajský soud v jeho aplikaci na posuzovanou věc pochybení nespatřuje. Přílohou uvedeného rozhodnutí jsou pokyny ke stanovení finančních oprav, jež mají být provedeny u výdajů financovaných Unií v rámci sdíleného řízení v případě nedodržení pravidel pro veřejné zakázky (dále jen „pokyny pro stanovení finančních oprav“), v nichž Komise uvádí, že „[p]říslušným orgánům v členských státech se doporučuje, aby při opravě nesrovnalostí zjištěných jejich vlastními útvary používaly stejná kritéria a sazby, ledaže by uplatnily normy přísnější.“ Tento apel považuje krajský soud za zcela pochopitelný, neboť přispívá k zajištění jednoty rozhodovací praxe napříč všemi členskými státy Evropské unie i mezi orgány vnitrostátními. O použitelnosti rozhodnutí Komise č. C(2013) 9527 pak svědčí i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2021, čj. 4 Afs 297/2018–29, v jehož závěru jmenovaný soud žalovaného (v dotační věci jiné žalobkyně) zavázal k tomu, aby k pokynům pro stanovení finančních oprav přihlédl.

44. Správce daně dle názoru krajského soudu sice mohl provést úvahu o výši odvodu nezávisle na rozhodnutí Komise č. C(2013) 9527 (pak by se samozřejmě musel konkrétně vyjádřit ke všem rozhodným okolnostem posuzované věci), avšak nic mu nebránilo citované rozhodnutí v nynějším případu využít. Použití předem stanoveného sazebníku finančních oprav totiž představuje rozumnou kombinaci požadavku právní jistoty na straně jedné a zásady proporcionality na straně druhé. Jedná se pak samozřejmě i o vhodný nástroj pro vyloučení libovůle správního orgánu.

45. Komise zároveň v pokynech pro stanovení finančních oprav výslovně uvedla, že „[t]yto pokyny stanoví řadu oprav v sazbě 5 %, 10 %, 25 % a 100 %, které se uplatní na výdaje v rámci zakázky. Tyto sazby zohledňují závažnost nesrovnalostí a zásadu proporcionality. Použijí se v případech, kdy není možné přesně vyčíslit finanční důsledky pro danou zakázku.“ Jinými slovy sama Komise měla při formulování uvedených pokynů zásadu proporcionality na paměti. Pokyny pro stanovení finančních oprav zároveň obsahují podrobné kazuistické členění možných nesrovnalostí, jejich právní základ i podrobný popis a konečně též samotné sazby opravy. To ve výsledku umožňuje dostatečnou individualizaci posuzované věci s ohledem na závažnost vytýkaného pochybení. Výše sazby opravy je přitom v řadě případů variabilní tak, aby odpovídala konkrétním okolnostem věci, což se týká i aplikovaného bodu 22, který umožňuje navýšit základní sazbu odvodu 25 % o dodatečné částky zakázky vyplývající z podstatných změn jejích prvků. Významná je též skutečnost, že takto stanovený odvod se použije ve chvíli, kdy není možné finanční důsledky pochybení přesně vyčíslit (odvod tedy v takové situaci musí z povahy věci podléhat určité paušalizaci, a nemůže se tak odvíjet od konkrétní výše finančních dopadů zjištěného pochybení). K obdobným závěrům ostatně dospěl i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 10. 7. 2019, čj. 2 Afs 192/2018–74 (byť ve vztahu k jinému sazebníku výše finančních oprav).

46. Požadavek proporcionálního stanovení odvodu vůči závažnosti vytýkaného pochybení je tak ve výsledku dostatečně zohledněn již v samotném rozhodnutí Komise č. C(2013) 9527. Z uvedených důvodů považuje krajský soud odkaz daňových orgánů na toto rozhodnutí – jakkoli stručný až strohý – za dostatečný a kritériím přezkoumatelnosti odpovídající.

47. Na tomto posouzení nic nemění ani rozsudek Soudního dvora ve věci ANAS (včetně stanoviska generálního advokáta), na který žalobkyně poukázala. Soudní dvůr uzavřel, že „[č]lánek 98 odst. 1 a 2 nařízení č. 1083/2006 musí být vykládán v tom smyslu, že v případě ‚nesrovnalosti‘, jak je definována v čl. 2 bodě 7 tohoto nařízení, ukládá členským státům, aby za účelem určení použitelné finanční opravy provedly při dodržení zásady proporcionality posouzení každého jednotlivého případu, přičemž zohlední zejména povahu a závažnost zjištěných nesrovnalostí, jakož i jejich finanční dopad na dotyčný fond.“ 48. Soudní dvůr však zároveň uvedl, že „[v] tomto kontextu lze za účelem konkretizace kritérií uvedených v čl. 98 odst. 2 nařízení č. 1083/206, jinými slovy kritérií použitelných na finanční opravy prováděné členskými státy, zohlednit pokyny z roku 2013, které zmiňuje předkládající soud a které stanoví stupnici sazeb finančních oprav použitelných mimo jiné na základě článku 99 tohoto nařízení, jenž se týká kritérií pro finanční opravy prováděné Komisí. I když tyto pokyny nejsou pro členské státy závazné, v bodě 1.1 těchto pokynů se jim nicméně doporučuje‚ aby při opravě [zejména na základě článku 98 tohoto nařízení] nesrovnalostí zjištěných jejich vlastními útvary používaly stejná kritéria a sazby‘“ (důraz doplněn). Z toho je patrno, že použití pokynů ke stanovení finančních oprav je i z pohledu Soudního dvora nejen možné, ale i žádoucí.

49. Soudní dvůr dodal, že „[z] bodu 1.3 prvního pododstavce uvedených pokynů týkajícího se ‚kritérií, která je třeba vzít v úvahu při rozhodování o sazbě opravy, jež má být uplatněna‘, vyplývá, že není–li možné přesně vyčíslit finanční důsledky pro danou zakázku, musí použití sazby oprav ve výši 5 %, 10 %, 25 % nebo 100 % zohlednit závažnost nesrovnalosti a zásadu proporcionality“ (důraz doplněn).

50. Dle názoru krajského soudu přitom ke zohlednění závažnosti nesrovnalostí a zásady proporcionality došlo v nynějším případě již při samotném podřazení nesrovnalosti pod příslušnou „skutkovou podstatu“ (tj. druh a popis nesrovnalosti) v rámci pokynů ke stanovení finančních oprav, které pak odpovídá konkrétní sazba odvodu. To se projevilo tak, že žalovaný s ohledem na výsledek řízení před ÚOHS (a následného soudního přezkumu) vyhodnotil jako podstatnou změnu prvků zakázky uvedených v oznámení o zakázce nebo zadávacích podmínkách dle čl. 22 pokynů ke stanovení finančních oprav (s tímto hodnocením se krajský soud ostatně i ztotožnil). Právě závěr, že se s ohledem na skutkové okolnosti věci jedná o podstatnou (a tedy nikoli nevýznamnou) změnu, čemuž odpovídá odvod ve výši 25 %, je konkrétním vyjádřením zásady proporcionality. Pokud by měl být postup správního orgánu v tomto případě opačný, tj. že by až po podřazení pochybení pod příslušný článek pokynů ke stanovení finančních oprav teprve zvažoval přiměřenou výši odvodu nehledě na jinak pevně stanovenou sazbu, pak by sama existence těchto pokynů v podstatě postrádala smysl. Těžko by pak totiž mohly přispívat ke sjednocování správní praxe a její předvídatelnosti.

51. Je třeba dodat, že pokyny ke stanovení finančních oprav v případě některých nesrovnalostí umožňují stanovenou sazbu dále modifikovat dle závažnosti nesrovnalosti. V těchto případech se tak hodnocení přiměřenosti dále promítá nejen v podřazení pod příslušnou položku pokynů, ale též v úvaze, zda je na místě odvod snížit. Vždy se tak ovšem děje na základě jednoznačně stanovených pravidel a jen tehdy, pokud takový postup pokyny výslovně umožňují. V případě aplikace čl. 22 pokynů ke stanovení finančních oprav však takovýto postup není možný.

52. Žalovaný ve svém rozhodnutí uvedl, „že v posuzovaném případě byl odvod stanoven přiměřeně k závažnosti pochybení, tj. dle pokynů ke stanovení finančních oprav ve výši 25 % uplatněných výdajů. Uzavření dodatku č. 1 ke kupní smlouvě představuje podstatnou změnu práv a povinností ze smlouvy, která by mohla za použití v původním zadávacím řízení umožnit účast jiných dodavatelů, jak uvedl NSS ve výše uvedeném rozsudku. Proto považuje odvolací orgán uložení odvodu ve výši 25 % z celkových způsobilých výdajů veřejné zakázky za odpovídající závažnosti pochybení, zejména s přihlédnutím k tomu, že se jednalo o nakládání s veřejnými prostředky.“ 53. Dále žalovaný uvedl, že „pochybení odvolatele spočívalo v porušení zásad uvedených v § 6 ZVZ, resp. v porušení § 82 odst. 2 ZVZ, tj. v důsledku změny původních zadávacích podmínek dodatkem ke kupní smlouvě, kterým byly podstatně změněny původní zadávací podmínky. Jednalo se o porušení povinnosti bez ohledu na počet jednotek dodaných opožděně. Jinými slovy uvedeným pochybením bylo postiženo celé zadávací řízení. Odvod tak byl správně stanoven podle čl. 22 pokynů ke stanovení finančních oprav ve výši 25 % z celkových výdajů předmětné VZ. Tato sazba odpovídá závažnosti pochybení při zohlednění možného jiného, příznivějšího, výsledku zadávacího řízení při zadávacích podmínkách odpovídajících jejich úpravě dodatkem ke kupní smlouvě. Není vyloučeno, že by jiný dodavatel mohl nabídnout výhodnější cenu, což by mělo dopad na veřejné prostředky, z nichž byla dotace poskytnuta.“ 54. Takovéto hodnocení považuje krajský soud nejen za dostatečně odůvodněné, ale i věcně správné. V.A.2 Ostatní námitky nepřezkoumatelnosti 55. Žalobkyně dále namítla, že se žalovaný nevypořádal s její argumentací, dle níž v jejím jednání nelze spatřovat porušení rozpočtové kázně a uzavření dodatku č. 1 nemohlo ani hypoteticky vést ke ztrátě v rozpočtu Evropské unie nebo České republiky. K tomu žalovaný zcela přezkoumatelným způsobem vysvětlil, v čem porušení rozpočtové kázně v nynějším případě spočívá; žalobkyně totiž uzavřením dodatku č. 1 primárně porušila zákon o veřejných zakázkách (strana 15 žalobou napadeného rozhodnutí). Je tedy zcela zřejmé, z jakých důvodů žalovaný považoval uvedenou argumentaci za nedůvodnou.

56. Žalobkyně spatřovala nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného také v tom, že vycházel z rozhodnutí ÚOHS ze dne 25. 9. 2015, čj. ÚOHS–S0464/2015/VZ–30331/2015/531/JDo, a na něj navazujícího rozhodnutí předsedy ÚOHS ze dne 7. 11. 2016, čj. ÚOHS–R328/2015/VZ–44706/2016/321/BRy, aniž se zabýval jejich aplikovatelností v nynějším případu. Ani tato námitka není důvodná. Žalovaný na stranách 13 a 14 svého rozhodnutí konstatoval, že ÚOHS se v rozhodnutích ze dne 25. 9. 2015 a 7. 11. 2016 zabýval otázkou podstatné změny smlouvy a změnou hospodářské rovnováhy smluvního vztahu v důsledku uzavření dodatku ke kupní smlouvě s vybraným dodavatelem a jeho vlivu na výběr nejvhodnější nabídky. Jedná se tedy o typově totožnou věc, jako v nyní posuzovaném případě. Žalovaný proto nikterak nepochybil, pokud k těmto rozhodnutím přihlédl, přičemž neměl ani důvod své úvahy o jejich aplikovatelnosti blíže rozvíjet. Žalobkyně ostatně ani nenamítá konkrétní důvody, pro které by závěry ÚOHS v uvedených věcech aplikovatelné nebyly. V.B K námitce nenaplnění pojmu porušení rozpočtové kázně 57. Krajský soud nepřisvědčil ani argumentaci, dle níž vytýkané pochybení nemůže mít povahu nesrovnalosti, porušení rozpočtové kázně či jiného porušení podmínek poskytnutí dotace.

58. Žalobkyně v této souvislosti odkázala na definici pojmu nesrovnalosti obsaženou v nařízení č. 1083/2006 a č. 1303/2013, § 22 odst. 1 a 2 malých rozpočtových pravidel a čl. 21.2 smlouvy o poskytnutí dotace. V návaznosti na to žalobkyně vyjádřila přesvědčení, že uzavření dodatku č. 1 se vynaložení přijatých finančních prostředků netýkalo a nemohlo jej ovlivnit. S tímto hodnocením se však krajský soud neztotožnil.

59. Podstatou pochybení, které správní orgány žalobkyni vytkly, je změna původního zadání veřejné zakázky, což dodavateli umožnilo po dobu prodlení nasadit jednotky do zkušebního provozu, aniž by mu vznikla původní povinnost k úhradě smluvní pokuty za prodlení s dodávkou. Krajský soud nemá pochybnost o tom, že postup žalobkyně představoval porušení zákona o veřejných zakázkách, které mohlo ovlivnit výsledek zadávacího řízení, tj. nejen možné zapojení dalších uchazečů, ale ve výsledku též i výši výsledné ceny dodávky. Tento závěr zcela jednoznačně podporuje zejména shora citovaný rozsudek čj. 9 As 153/2019–73 ve skutkově obdobné věci žalobkyně, ve vztahu k němuž Nejvyšší správní soud v právní větě výstižně shrnul, že „[s]mluvní ujednání, jímž zadavatel změní smlouvu na veřejnou zakázku uzavřenou v souladu se zadávací dokumentací s vybraným uchazečem tím způsobem, že po vybraném uchazeči nebude oprávněn požadovat smluvní pokutu nikoliv zanedbatelné výše sjednanou za prodlení s dodáním, představuje podstatnou změnu práv a povinností ze smlouvy, která by mohla za použití v původním zadávacím řízení umožnit účast jiných dodavatelů ve smyslu § 82 odst. 7 písm. b) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách ve znění do 30. 9. 2016.“ Právě taková situace přitom nastala i v nynějším případě.

60. Skutečnosti, že přijetím dodatku č. 1 nedošlo k navýšení kupní ceny a zároveň žalobkyně naplnila účel dotace, jsou z pohledu možného ovlivnění veřejné zakázky zcela nepodstatné. Potenciální zájemci o veřejnou zakázku nemohli s takovouto změnou dopředu počítat, což pak samozřejmě mohlo ovlivnit jejich rozhodování, zda a s jakou nabídkou se zadávacího řízení zúčastní. Žalobkyně tedy porušila unijní předpisy provedené skrze zákon o veřejných zakázkách, přičemž šlo o jednání, „které vede nebo by mohlo vést ke ztrátě v souhrnném rozpočtu Evropské unie, a to započtením neoprávněného výdaje do souhrnného rozpočtu“ (čl. 2 odst. 7 nařízení č. 1083/2006; obdobnou úpravu obsahuje též čl. 2 odst. 36 aktuálního nařízení č. 1303/2013).

61. Porušení zákona o veřejných zakázkách pak samozřejmě vede též k naplnění pojmu porušení rozpočtové kázně ve smyslu § 22 malých rozpočtových pravidel. Dle odstavce 1 citovaného ustanovení je porušením rozpočtové kázně „každé neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků poskytnutých jako dotace nebo návratná finanční výpomoc z rozpočtu poskytovatele.“ Dle odstavce 2 téhož ustanovení je pak neoprávněným použitím peněžních prostředků „jejich použití, kterým byla porušena povinnost stanovená právním předpisem, přímo použitelným předpisem Evropské unie, veřejnoprávní smlouvou nebo při poskytnutí peněžních prostředků podle zvláštního právního předpisu“ (důraz doplněn). Z uvedeného je zřejmé, že žalobní námitka, dle níž porušení zákona o veřejných zakázkách nemusí automaticky představovat porušení rozpočtové kázně, je lichá.

62. Žalobkynina úvaha, dle níž smluvní pokuta není příjmem, který by měl být odečten od způsobilých výdajů projektu, je tak ve výsledku zcela mimoběžná s podstatou posuzované věci. Základ žalobkynina pochybení totiž tkví v porušení pravidel zadávacího řízení následnou změnou podmínek veřejné zakázky. V.C K námitce zjevné nepřiměřenosti uloženého odvodu 63. Nedůvodná je též námitka zjevné nepřiměřenosti uloženého odvodu.

64. Předně krajský soud v této souvislosti opětovně uvádí, že požadavek přiměřenosti je dostatečně zohledněn již v samotném rozhodnutí Komise č. C(2013) 9527, které správce daně na věc aplikoval. Odvod ve výši 25 % nikterak neevokuje dojem zjevné nepřiměřenosti, jak žalobkyně dovozuje. Nelze přehlédnout, že porušení rozpočtové kázně, kterého se žalobkyně dopustila, je poměrně závažné, neboť podstatně změnilo podmínky původního zadávacího řízení, což zpětně ovlivnilo či alespoň mohlo ovlivnit výsledek zadávacího řízení, a tím i výslednou kupní cenu. Taková změna by totiž při použití již v původním zadávacím řízení mohla umožnit účast dalších dodavatelů.

65. Krajský soud nepovažuje za rozhodné, jak existenci určitých „polehčujících okolností“ ve shora uvedené věci posoudil ÚOHS (srov. odstavec 86 jeho rozhodnutí ze dne 25. 9. 2015). Nelze přehlédnout, že ÚOHS tyto okolnosti zvažoval pro účely stanovení výše pokuty, tj. v rovině správního trestání. Krajský soud na tomto místě opětovně připomíná, že odvod za porušení rozpočtové kázně naproti tomu není sankcí ve smyslu trestním, neboť plní reparační funkci. S ohledem na rozdílný účel pokuty dle zákona o veřejných zakázkách a stanovením odvodu za porušení rozpočtové kázně dle malých rozpočtových pravidel nelze nikterak srovnávat jejich poměrnou výši vůči celkové hodnotě veřejné zakázky, jak to činí žalobkyně. V případě stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně pak striktně vzato nedochází ke zvažování „polehčujících“ a „přitěžujících“ okolností (mezi něž by bylo možné zařadit například i pohnutky žalobkyně a okolnosti spáchání „deliktu“, na které žalobkyně poukazuje), jako je tomu typicky v případě sankce za přestupek, ale k hodnocení závažnosti vytýkaného pochybení jako takového.

66. Žalobkyně v této souvislosti poukazuje na řadu skutečností, které dle jejího názoru představují „polehčující okolnosti“ opodstatňující snížení stanoveného odvodu. Tyto okolnosti – jak je žalobkyně v žalobě popisuje – plynou z potíží způsobených výběrem dodavatele, který nedokázal včas dostát všem svým smluvním závazkům.

67. Bylo však takřka výhradně na žalobkyni, jaké podmínky pro zadávací řízení nastavila, a musí proto nést i důsledky svého postupu. Následný preferenční přístup k vybranému dodavateli, kterému žalobkyně umožnila vyhnout se povinnosti uhradit smluvní pokutu z prodlení, proto nelze dle názoru krajského soudu omlouvat snahou o dosažení účelu poskytnuté dotace (formou zkušebního provozu s cestujícími). Z ničeho neplyne, že by dodavatel nemohl tento účel vůbec naplnit i při zachování původních podmínek, byť by se přitom mohl dostat do prodlení a vznikla by mu povinnost uhradit smluvní pokutu. Lze sice namítnout, že dodavatel by nebyl bez dalšího motivován k případnému zavedení zkušebního provozu, ale to je opět pouze následek žalobkyní stanovených podmínek zadávacího řízení, které se následně promítly do kupní smlouvy. Dodatkem č. 1 se tak žalobkyně v podstatě pouze snažila vyhnout negativním důsledkům podmínek, které sama nastolila. Žalobkynina argumentace „polehčujícími okolnostmi“ se tak v posuzované věci míjí s podstatou věci, kterou je následná změna podmínek zadávacího řízení, která zpětně zvýhodnila vybraného dodavatele oproti ostatním.

68. Na uvedeném nic nemění ani skutečnost, že v době uzavření dodatku č. 1 byly dotčené jednotky plně způsobilé k provozu s cestujícími. Do vydání příslušného rozhodnutí Drážního úřadu, resp. řádného převzetí objednaných jednotek nebylo plnění ze strany dodavatele jednoduše kompletní, a nebyl tedy důvod, aby se žalobkyně dobrovolně vzdávala nároku na smluvní pokutu z prodlení. Nárokování takovéto smluvní pokuty nikterak neodporuje ani dobrým mravům, jak žalobkyně uvádí, jelikož je zcela věcí dodavatele, aby při podání nabídky zvážil, zda je v požadovaném termínu schopen plnění dodat bez faktických či právních vad.

69. Z tohoto pohledu je též irelevantní, pokud i sama žalobkyně přijetím dodatku č. 1 získala dodatečné výhody (např. faktické prodloužení záruční lhůty) nebo pokud z něho vůči žalobkyni plynuly další pozitivní následky (zajištění schopnosti dostát jejím smluvním závazkům vůči jednotlivým krajům či zachování pověsti spolehlivého partnera). Není „polehčující okolností“, pokud žalobkyně získala jakékoli výhodnější postavení v důsledku vlastního protiprávního jednání v podobě porušení rozpočtové kázně. Krajský soud proto ani nepovažuje za pochybení, pokud správce daně a žalovaný nepřihlédli ke znaleckému posudku, který měl pozitiva uzavření dodatku č. 1 dokládat.

70. Ačkoli se žalobkyně snaží dopad uzavření dodatku č. 1 relativizovat tím, že jeho dopad byl „velmi omezený“, stále platí, že při stanovení možnosti využití zkušebního provozu (a tím i vyhnutí se smluvní pokutě z prodlení) již v původním zadávacím řízení mohlo dojít k výběru zcela jiného uchazeče. Finanční dopad takového pochybení proto není možné v posuzované věci přesně vyčíslit, a není tudíž na závadu, pokud správce daně na věc aplikoval paušální výši odvodu dle rozhodnutí Komise č. C(2013) 9527. Z pohledu krajského soudu žádné ze žalobkyniných tvrzení nedokázalo přiměřenost takto stanoveného odvodu zpochybnit.

71. Zda je postup správce daně či žalovaného z pohledu žalobkyně subjektivně přísnější, než jak postupoval ÚOHS, je zcela irelevantní, a to s ohledem na shora uvedený odlišný smysl stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně a stanovení správní sankce. V.D K námitce neprovedení řádného daňového řízení 72. Krajský soud se dále zabýval námitkou neprovedení řádného daňového řízení. Této námitce nepřisvědčil.

73. Obdobnou námitkou se již v jiném případu nynější žalobkyně zabýval i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 1. 2022, čj. 10 Afs 251/2020–45, v němž uvedl, že „jelikož odvolací orgán nemá možnost napadený platební výměr zrušit a věc vrátit správci daně, musí mít možnost odstranit pochybení prvostupňového správce daně. Daňové řízení je tak sice řízením dvoustupňovým, avšak provázanějším mnohem více, než jak bývá zvykem v jiných procesních předpisech. Odvolací orgán tak má zásadně pravomoc napravovat jakákoliv pochybení učiněná v prvním stupni a tedy i faktickou absenci prvostupňového řízení. Jinak řečeno odvolací orgán musí umožnit žalobci v odvolacím řízení realizovat veškerá procesní práva, která mu byla v řízení před prvostupňovým orgánem upřena. Opačný pohled na tuto otázku by znamenal konec řízení o odvodu, neboť prvostupňový orgán nemůže po zrušení svého rozhodnutí v řízení pokračovat a vydat nové rozhodnutí“ (důraz doplněn). Tyto závěry jsou zcela aplikovatelné i v nynějším případě.

74. Žalobkyní namítaná pochybení jsou tak zhojitelná i v rámci odvolacího řízení. Faktické neuskutečnění prvostupňového řízení, ani namítaná zaujatost správce daně v daném ohledu nemohou představovat důvod ke zrušení rozhodnutí žalovaného, neboť žalobkyně v průběhu odvolacího řízení měla možnost veškerá svá procesní práva řádně uplatňovat.

VI. Závěr a náklady řízení

75. Na základě shora uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že žaloba není důvodná, a proto ji dle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

76. O náhradě nákladů řízení rozhodl krajský soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobkyně nebyla ve věci úspěšná, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. V případě procesně úspěšného žalovaného nevyšlo najevo, že by vynaložil náklady nad rámec své běžné činnosti, proto mu soud náhradu nákladů nepřiznal.

Poučení

I. Vymezení věci II. Shrnutí žaloby II.A Námitka nenaplnění pojmu porušení rozpočtové kázně II.B Námitka zjevné nepřiměřenosti uloženého odvodu II.C Námitka neprovedení řádného daňového řízení II.D Navrhovaný petit III. Shrnutí vyjádření žalovaného IV. Průběh jednání V. Právní hodnocení krajského soudu V.A K námitkám nepřezkoumatelnosti V.A.1 K námitce nezohlednění zásady přiměřenosti při stanovení výše odvodu V.A.2 Ostatní námitky nepřezkoumatelnosti V.B K námitce nenaplnění pojmu porušení rozpočtové kázně V.C K námitce zjevné nepřiměřenosti uloženého odvodu V.D K námitce neprovedení řádného daňového řízení VI. Závěr a náklady řízení