62 A 29/2023–127

Rubrum

Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Davida Rause, Ph.D., a soudců Mgr. Kateřiny Kopečkové, Ph.D., a Mgr. Filipa Skřivana v právní věci žalobce: SHAKAI s.r.o. sídlem Baarova 317/26, Olomouc zastoupen JUDr. Danielem Ševčíkem, Ph.D., advokátem sídlem Kobližná 47/19, Brno proti žalovanému: Krajský úřad Jihomoravského kraje sídlem Žerotínovo náměstí 3, Brno za účasti:

1. R. L. bytem X zastoupena JUDr. Michalem Skoumalem, advokátem sídlem Drobného 306/34, Brno 2. Ing. L. J. bytem X o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 2. 2023, č. j. JMK 26561/2023, sp. zn S–JMK 174672/2022 OD, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Krajského úřadu Jihomoravského kraje ze dne 17. 2. 2023, č. j. JMK 26561/2023, sp. zn S–JMK 174672/2022 OD, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen nahradit žalobci náklady řízení ve výši 26 570 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce, advokáta JUDr. Daniela Ševčíka, Ph.D.

III. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení.

IV. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Městský úřad Rosice (dále jen „městský úřad“) rozhodnutím ze dne 5. 10. 2022, č. j. MR–S 9162/19–ODO HORR/91, MR–C 45116/22–ODO (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), deklaroval, že účelová komunikace nacházející se na pozemcích p. č. X, XA, XB, XC, XD, XE v katastrálním území X, nemá charakter veřejně přístupné účelové komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“), nýbrž svým umístěním a využíváním naplňuje znaky charakterizované v § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, tj. pozemní komunikace v uzavřeném prostoru nebo objektu sloužící k potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu, neboť se jedná o příjezdovou komunikaci užívanou vlastníkem k obsluze zastavěného pozemku (parkovací plochy Automotodromu). Ve druhém výroku rozhodnutí městský úřad uvedl, že účelová komunikace na pozemku p. č. XF (pokračující na dalších specifikovaných pozemcích) je nezpevněnou lesní cestou, u které je obecné užívání omezeno zvláštním zákonem a vjezd motorovými vozidly je možný pouze s povolením vlastníka. Žalovaný napadeným rozhodnutím prvostupňové rozhodnutí změnil tak, že je ve výroku I. a II. zrušil a nahradil výrokem: komunikace nacházející se na pozemcích p. č. XF, X, XA, XB, XC, XD v k. ú. X, je veřejně přístupnou účelovou komunikací (pozn. soudu parcela č. XE během řízení zanikla).

II. Žaloba

2. Žalobce je vlastníkem pozemků parc. č. XB a XC. Proti napadenému rozhodnutí podali původní vlastníci pozemku parc. č. XC včasnou žalobu, žalobce poté vstoupil do řízení na místo původních vlastníků. Žalobce namítá, že osoba zúčastněná na řízení 1., na jejíž žádost bylo správní řízení zahájeno (dále jen „žadatelka“), svou žádostí účelově sleduje legalizaci nepovolených staveb, postavených v letech 2016 až 2018 na pozemku parc. č. XG, který byl do té doby sadem ovocných stromů. Nepovolené stavby nemohou dle žalobce vyvolat nutnou komunikační potřebu.

3. Z provedeného dokazování vyplývá, že areál Automotodromu včetně parkoviště a deklarované cesty je uzavřeným areálem ve smyslu § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích a minimálně souhlas vlastníka s obecným užíváním a nutná komunikační potřeba v dané věci chybí. Jedná se o příjezdovou komunikaci k parkovišti. Parkoviště je obklopené pozemky určenými k plnění funkce lesa nebo ornou půdou, což tvoří přirozené ohraničení jeho prostoru. Komunikace vedoucí k parkovišti je opatřena fyzickými překážkami, uzamykatelnou branou a betonovými bloky. Samotné parkoviště je lemováno sloupy osvětlení, které jej jasně oddělují od ostatních pozemků. Právní uzavřenost je dána nesouhlasem vlastníka, právní předchůdci žalobce po celé správní řízení vyjadřují svůj nesouhlas s veřejným užíváním dotčených pozemků. Uzavřenost areálu je tedy dána právními i faktickými překážkami a široké veřejnosti je na první pohled zřejmá.

4. Znak nutné komunikační potřeby není naplněn, jelikož existuje alternativní přístup k pozemkům žadatelky přes pozemky ve vlastnictví Benediktského opatství Rajhrad směrem z místní komunikace Ostrovačice (dále jen „lesní cesta“). Ve smlouvě o průchodu a průjezdu k pozemku parc. č. XF mezi žadatelkou a opatstvím je výslovně uvedeno, že komunikaci na tomto pozemku užívá jako neveřejnou a nezpevněnou cestu. Tvrzení žadatelky o nutné komunikační potřebě pokládá žalobce za úsměvná v situaci, kdy žadatelka nelegálně zastavěla sad ovocných stromů a pozemek využívá jako odstavnou plochu pro stavební techniku. Žalovaný si v napadeném rozhodnutí v části týkající se nutné komunikační potřeby protiřečí, když na jednu stranu dovozuje, že žadatelka v době uzavřených závor využívá jinou komunikaci, a zároveň tvrdí, že alternativní cesta neexistuje. Zároveň uvádí, že obhospodařování sadu není v současné době evidentně primární potřebou žadatelky, ovšem nutnou komunikační potřebu dovozuje právě pro účely obhospodařování sadu. Žalobce proto navrhuje, aby zdejší soud napadené rozhodnutí zrušil.

III. Vyjádření žalovaného a replika žalobce

5. Žalovaný odkazuje na napadené rozhodnutí. V něm deklaroval na předmětných pozemcích existenci veřejně přístupné účelové komunikace, přičemž v odůvodnění specifikoval rozsah konkludentního souhlasu s užíváním cesty veřejností, a to v rozsahu pro pohyb pěších, nemotorovými vozidly či jízdou na kole. První část žaloby se týká nepovolených staveb žadatelky. Ty však nesouvisí s předmětem řízení.

6. Aby se jednalo o uzavřený areál, musí být uzavřenost areálu veřejnosti zřejmá pro všechny způsoby vstupu do něj, tj. i pro vstup pěší, na kole či na koni. Tak tomu však není a nikdy nebylo. Cestu bylo vždy možné užívat pěšky či na kole a závora byla mnohdy zvednuta. Cesta je mimo oplocený areál Automotodromu. Pokud nebyly pozemky oploceny již v době zbudování areálu, nelze o jeho uzavřenosti ani uvažovat.

7. Žalovaný neposuzoval komunikační potřebu jen ve vztahu k žadatelce, ale také k ostatním účastníkům řízení. Uvedl, že vlastníci pozemků, na nichž se komunikace nachází, používají tuto komunikaci k obhospodařování svých pozemků. Společnost ČEPS, a.s. cestu požívá pro přístup ke sloupům elektrického vedení. Část cesty ve vlastnictví Benediktinského opatství nelze hodnotit jako alternativu komunikace deklarované v napadeném rozhodnutí. Obě části tvoří pouze jednu cestu. Přístup přes pozemky opatství je ve vztahu k pozemkům žadatelky navíc podstatně delší a vede lesem. Žalovaný považuje žalobu za neurčitou, příliš obecnou a jen těžko se proto může vyjádřit k žalobním bodům. Navrhuje proto její zamítnutí.

8. Žalobce v replice uvádí, že existence alternativní cesty není zpochybněna tím, že je tato varianta delší. Alternativní cesta existuje, na komfortu a délce nezáleží. Pozemek žadatelky je s veřejnou komunikací spojen dostatečně i bez deklarované komunikace. Žalovaný nereagoval na vytýkanou vnitřní rozpornost jeho rozhodnutí. Žalobce dodává, že příslušný stavební úřad opět zamítl žádost o dodatečné povolení nepovolených staveb na pozemku žadatelky.

9. V dalším vyjádření ze dne 1. 12. 2023 žalobce uvádí, že žalovaný se nevypořádal s vyjádřeními dotčených osob ve správním řízení a bez řádného odůvodnění dospěl k nepodloženému závěru, že na předmětné komunikaci údajně byl umožněn pohyb veřejnosti, ať už motorovými vozidly, na kolech či pěšky, tudíž údajně vznikl konkludentní souhlas vlastníků s obecným užíváním cesty veřejností. Z napadeného rozhodnutí není nikterak zřejmé, ze kterých důkazů žalovaný vycházel a z jakého důvodu nepřisvědčil důkazům tomuto závěru odporujícím. Žalobce upozorňuje na to, že právní předchůdci žadatelky si aktivně opatřovali souhlasy ke vstupu na předmětnou komunikaci. Žalovaný dle žalobce rovněž nelogicky dovozuje, že když byla od roku 1987 ze strany příjezdu od Automotodromu umístěna závora zamezující pohybu osob a zejména vozidel, dali tím údajně vlastníci pozemků jasně najevo svoji vůli ponechat možnost regulovat průjezd motorových vozidel, pročež údajně byl pro veřejnost seznatelný konkludentní souhlas s užíváním cesty veřejností. Z toho bylo dle žalobce naopak seznatelné, že se nejedná o veřejně přístupný pozemek a vlastník nesouhlasí s jeho obecným užíváním veřejností. Alternativní přístup k pozemkům žadatelky je možný kupříkladu přes pozemky ve vlastnictví Benediktinského opatství směrem z místní komunikace Ostrovačice (spojnice silnice č. II/602 do obce Kývalka).

IV. Vyjádření žadatelky

10. Žadatelka ve svém vyjádření uvedla, že na pozemek v jejím vlastnictví se lze dopravit pouze po deklarované komunikaci. Již v minulosti doložila čestné prohlášení předchozího vlastníka jejího pozemku, dle kterého tento k pozemku vždy (od vzniku pozemku v roce 1998), soustavně a bez omezení přistupoval osobním automobilem po deklarované komunikaci. Zajištění přístupu a příjezdu k pozemku bylo nutnou podmínkou schválení jeho oddělení. Z toho důvodu opatství zřídilo ve prospěch nově vzniklého pozemku věcné břemeno chůze a jízdy po povinném pozemku p. č. XH v k. ú. X, na kterém se již nacházela pozemní komunikace s volným a neomezeným přístupem, která přes pozemky parc. č. X, XA, XB, XC, XD a XE pokračovala až k silnici č. III/6021. Prohlášení dále potvrzuje, že přístup a příjezd k pozemku nebyl nijak omezen, a to ani dopravním značením, ani pevnou překážkou. Souhlas vlastníka komunikace přitom může být konkludentní, tedy postačí, že vlastník užívání komunikace nijak nebránil. Jakmile jednou na pozemku komunikace vznikne a je umožněno její užívání, nemůže se z vůle vlastníka tento stav změnit. Užívání komunikace prokazatelně nikdo nebránil až do roku 2019.

11. Znatelnost komunikace v terénu je nesporná. Je zcela nepochybné, že se komunikace nenachází v uzavřeném areálu. K zákonnému účelu žadatelka uvádí, že předmětná komunikace jednoznačně slouží a vždy sloužila ke spojení jednotlivých nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi, konkrétně ke spojení jejího pozemku se silnicí č. III/6021. Pozemek je ovocným sadem s desítkami ovocných stromů, pro jehož řádné obhospodařování byl vždy nezbytný přístup automobilem. Vlastník pozemku, na kterém se nachází pozemní komunikace, souhlasil s jejím vybudováním, nikdy neomezoval veřejný vstup na pozemní komunikaci a svůj souhlas s obecným užíváním komunikace nemůže nyní odvolat.

12. Předchozí vlastníci žalobcových pozemků byli řádně informováni o tom, že pozemek parc. č. XE je využíván jako veřejně přístupná pozemní komunikace. Žadatelka nabyla svůj pozemek ještě v době, kdy pozemek parc. č. XE vlastnilo Ředitelství silnic a dálnic, které nikdy neprojevilo vůli pozemek uzavřít obecnému užívání. Ostatně ještě cca 2 roky v rukou navazujících vlastníků nebylo v průjezdu nijak bráněno. Komunikaci veřejnost také reálně užívala, lidé po ní procházeli a projížděli do lesa.

13. Alternativní přístup po lesní cestě není právně ani fakticky možný. Vjet motorovým vozidlem na lesní cestu lze pouze se souhlasem vlastníka lesa. Posuzovaná komunikace tedy není pohodlnější cestou, je cestou jedinou a nezbytnou. Domnělé nepovolené stavby nejsou předmětem řízení, nicméně navrhovaný záměr je plně v souladu s požadavky stavebního zákona a prováděcích předpisů. Pozemek bude využíván jako zázemí pro techniku sloužící k obhospodařování lesních porostů.

V. Posouzení věci krajským soudem

14. Žaloba byla podána včas [§ 72 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.], osobou k tomu oprávněnou (§ 65 odst. 1 s. ř. s.). Žaloba je přípustná (zejména § 65, § 68 a § 70 s. ř. s.).

15. Žaloba je důvodná.

16. Dle § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb. o pozemních komunikacích účelová komunikace je pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Příslušný silniční správní úřad obecního úřadu obce s rozšířenou působností může na žádost vlastníka účelové komunikace a po projednání s Policií České republiky upravit nebo omezit veřejný přístup na účelovou komunikaci, pokud je to nezbytně nutné k ochraně oprávněných zájmů tohoto vlastníka. Úprava nebo omezení veřejného přístupu na účelové komunikace stanovené zvláštními právními předpisy tím není dotčena.

17. Dle odst. 2 citovaného ustanovení účelovou komunikací je i pozemní komunikace v uzavřeném prostoru nebo objektu, která slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu. Tato účelová komunikace není přístupná veřejně, ale v rozsahu a způsobem, který stanoví vlastník nebo provozovatel uzavřeného prostoru nebo objektu. V pochybnostech, zda z hlediska pozemní komunikace jde o uzavřený prostor nebo objekt, rozhoduje příslušný silniční správní úřad.

18. Účelovou komunikací se stává cesta v okamžiku, kdy jsou současně splněny čtyři znaky – 1) samotná existence dopravní komunikace – v terénu patrného koridoru užívaného jako dopravní cesty, 2) tato naplňuje účel stanovený zákonem – slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby jejich vlastníků, ke spojení s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků, 3) souhlas vlastníka pozemku, na kterém je posuzovaná komunikace, s tím, aby byla komunikace užívána neomezeným okruhem osob, přičemž tento souhlas může být i konkludentní (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2015, č. j. 6 As 213/2015 – 14), a 4) musí komunikace naplňovat nutnou komunikační potřebu (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 1. 2007, č. j. II. ÚS 2268/06). Pokud existuje srovnatelný, byť méně komfortní přístup, není možné na dotčeném pozemku shledat naléhavou komunikační potřebu. Tento znak je třeba zkoumat ve vztahu ke konkrétním dotčeným nemovitostem, pro které sporná cesta tvoří komunikační spojnici. Jestliže cesta nesplní byť i jen jeden jediný z uvedených znaků, o veřejně přístupnou účelovou komunikaci se jednat nemůže.

19. Pokud je komunikace v souladu s § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích v uzavřeném prostoru nebo objektu, a slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu, nejedná se o veřejně přístupnou pozemní komunikaci. Žalobce považuje předmětnou komunikaci za součást uzavřeného areálu dle § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích a zároveň rozporuje naplnění znaků veřejně přístupné účelové komunikace 3) a 4).

20. Jak soud předestřel výše, městský úřad dospěl k závěru, že v případě příjezdové cesty na pozemcích parc. č. X, XA, XB, XC, XD, XE se nejedná o veřejně přístupnou pozemní komunikaci, ale o komunikaci v uzavřeném prostoru nebo objektu, která slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu. Městský úřad proto nezkoumal další znaky veřejně přístupové účelové komunikace. Zvlášť posoudil cestu na pozemku parc. č. XF. Dospěl k závěru, že jde o lesní cestu, tudíž soukromou účelovou komunikaci s omezeným přístupem. Na této komunikaci je možný pohyb nemotorovými vozidly, pěší chůzí, na kole, na koni, na lyžích nebo saních. Pohyb a stání motorových vozidel je v souladu s § 20 odst. 4 zákona č. 289/1995 Sb., o lesích (lesní zákon), možný jen s povolením vlastníka lesa. V obou případech je užívání motorových vozidel omezeno vedením vysokého napětí nad tímto pozemkem. A to zejména pro velká vozidla a lesní techniku. Městský úřad uvedl, že ke zpevnění posuzované komunikace asfaltovým recyklátem došlo bez náležitých stavebních povolení, bez souhlasu vlastníka pozemku a bez souhlasu vlastníka vedení velmi vysokého napětí, společnosti ČEPS, a.s. Posuzovaná komunikace nebyla nikdy využívaná jako veřejná, nebyla ani historickým majetkem obce. Sloužila vždy jako účelová komunikace pro obhospodařování lesních pozemků.

21. S těmito závěry se žadatelka neztotožnila a proti prvostupňovému rozhodnutí se odvolala. O odvolání rozhodl žalovaný napadeným rozhodnutím. Předně se vyjádřil k otázce uzavřenosti pozemní komunikace podle § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích.

22. S odkazem na sborník Veřejného ochránce práv, Veřejné cesty II, 5076/2007/VOP/DS, žalovaný uvedl, že právní uzavřenost areálu je akceptovatelná jen pro zcela výjimečné případy. Uzavřenost musí být zřejmá, a to pro všechny způsoby vstupu do něj. Z podrobného popisu areálu v prvostupňovém rozhodnutí podle žalovaného nevyplývá, že by byly právní hranice areálu pro veřejnost dostatečně zřejmé. Do areálu tak, jak jej definoval městský úřad, mohl pěšky či například na kole vstupovat kdokoli, a nebyl v tom žádným prostředkem omezován ani upozorňován na to, že by tak neměl činit.

23. Pro účely posouzení projednávané věci je nutné definovat pojem uzavřenosti prostoru ve smyslu § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. Podle odborné literatury lze za uzavřené prostory považovat ty, které jsou „uzavřeny fyzicky, a to takovým způsobem, že do nich bez svolení vlastníka nelze proniknout jinak než překonáním nějaké překážky. Typicky půjde o domovní dvůr uzavřený vraty či tovární areál obklopený neprostupně stavbami či obehnaný plotem s vjezdovou bránou či vrátnicí. Druhá možnost je právní uzavření areálu, kdy např. na všech vstupních koridorech zajišťujících přístup k lomu či dolu se nacházejí cedule zakazující vstup veřejnosti nebo jsou takové cedule rozmístěny v pravidelných rozestupech po obvodu vojenského újezdu“ (viz Černínová M., Černín, K., Tichý M. Zákon o pozemních komunikacích – Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015). Aby byl prostor považován za uzavřený ve smyslu § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, není nutná jeho kompletní fyzická uzavřenost, ale nepochybně postačí i kombinace uzavřenosti fyzické a právní, tj. oplocení s jedním nebo několika vjezdy se vstupem regulovaným vlastníkem příslušného prostoru nebo objektu. Je však nutné, aby byla veřejnost vyloučena z přístupu všemi způsoby, tedy například i pěšky nebo na kole.

24. Zdejší soud souhlasí se závěrem žalovaného, že v nyní posuzovaném případě nejde o vnitřní komunikaci ve smyslu § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. Pozemky, na kterých se nachází posuzovaná komunikace právně ani fakticky nevylučují obecné užívání komunikace. Minimálně přístup pěšky či nemotorovým vozidlem byl i na tu část komunikace vedoucí k parkovišti Automotodromu možný, a podle vyjádření citovaných v napadeném rozhodnutí i běžný. Ani žádné cedule ani značky se v okolí parkoviště ani předmětné komunikace podle všeho nenacházely (dopravní značka byla umístěna až v roce 2019). V tomto rozsahu tedy závěru žalovaného ani jeho odůvodnění nelze nic vytknout.

25. Vzhledem k tomu, že se žalovaný neztotožnil se závěrem městského úřadu, věnoval se ve svém odůvodnění také dalším znakům existence veřejně přístupné účelové komunikace, jelikož ty pro domnělou uzavřenost prostoru městský úřad neposuzoval. Pokud zdejší soud souhlasí se závěrem, že účelová komunikace se nenachází v uzavřeném prostoru ani objektu, posouzení naplnění prvních dvou znaků existence veřejně přístupné účelové komunikace nečiní v nynější věci problémy. Komunikace je v terénu zcela jasně patrná. Stejně tak je zřejmé splnění zákonného účelu – v nynějším případě jde mimo jiné o spojení pozemku žadatelky s další pozemní komunikací, silnicí č. III/6021. Žalobce proti naplnění těchto dvou znaků ostatně ani nic konkrétního nenamítá.

26. Před hodnocením zbývajících znaků veřejně přístupné účelové komunikace je dle zdejšího soudu vhodné shrnout situaci na místě tak, jak učinil žalovaný v napadeném rozhodnutí. Ten uvedl, že ze spisového materiálu (a historických ortofoto snímků) vyplývá, že historicky byla plocha okolo předmětné komunikace lesem a cesta byla lesní cestou. Poté došlo k vykácení ochranného pásma pod elektrickým vedením. Později došlo k odlesnění části lesa z důvodu vybudování parkovací plochy pro Automotodrom (rok 1987), přičemž část této původně lesní cesty byla také používána jako cesta k této parkovací ploše. Se stavbou parkovacích ploch byly vybudovány i prvky regulující pohyb veřejnosti v podobě dvou závor (dva různé vstupy ze silnice č. III/6021), které dávaly možnost zabránit pohybu veřejnosti ze silnice č. III/6021, přičemž tato omezení byla pravidelně uplatňována v době trvání Velké ceny. K reálnému a trvalému zavření závory umístěné blíže k objektu Automotodromu došlo dne 8. 8. 2019. Parkovací plocha však nebyla nikdy oplocena, a po většinu času své existence byla volně přístupná pro širokou veřejnost. Toto však způsobovalo problémy s vandalismem na majetku Automotodromu, neboť docházelo k ničení veřejného osvětlení, případně plochy parkoviště (z ortofoto snímků patrné stopy po „driftování“). Od majitelů vzešel požadavek na znepřístupnění této parkovací plochy v době mimo akce Automotodromu. Cestu vlastní Benediktýnské opatství Rajhrad a žalobce. Benediktýnské opatství Rajhrad využívá předmětnou cestu pro obhospodařování svých lesních pozemků, přičemž přístup ke svým pozemkům má jak ze strany od Automotodromu ze silnice č. III/6021, kdy vlastní klíče od závory, tak ze strany od asfaltové místní komunikace Ostrovačice (spojnice silnice č. II/602 do obce Kývalka) po lesní cestě ve svém vlastnictví. Žalobce využívá cestu pro přístup k parkovací ploše Automotodromu. Přístup je umožněn i společnosti ČEPS, a.s. za účelem správy elektrického vedení. Za tohoto stavu žadatelka požaduje zpřístupnění svého pozemku. Její pozemek byl v roce 1998 oddělen z původně zemědělsky obdělávané plochy a byl na něm vytvořen sad ovocných stromů. Na starších ortofoto snímcích jsou patrné vyjeté koleje od dvoustopého vozidla k tomuto pozemku z předmětné cesty. Je tak pravděpodobné, že pozemek byl obhospodařován i pomocí motorových vozidel, cesta však nebyla zpevněná. Žadatelka pozemek nabyla v roce 2016, od té doby dochází k postupné přeměně této původně sadařské plochy na zcela jiné využití (údajně sklad zemědělské a lesní techniky), přičemž došlo i ke zpevnění přístupové cesty na pozemku parc. č. 859/1, která dle snímků má časovou i funkční souvislost se změnami využití pozemku žadatelky.

27. Ke třetímu znaku existence veřejně přístupné účelové komunikace, souhlasu vlastníka s jejím užíváním, žalovaný v napadeném rozhodnutí citoval vyjádření Ředitelství silnic a dálnic ČR a Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových (bývalým vlastníkem pozemků žalobce je stát), ze kterých vyplývá, že je nepochybná samotná existence komunikace, nicméně není zřejmé, zda byla tato v minulosti (před vybudováním Automotodromu) veřejně přístupná. Benediktinské opatství Rajhrad vyjádřilo svůj trvající nesouhlas s veřejným užíváním komunikace, podle něj lesní pozemky jsou ze zákona přístupné pro pěší, ovšem nesloužily, neslouží, a ani nebudou sloužit jako účelová komunikace. Městys Ostrovačice pak uvedl, že komunikace nebyla veřejně přístupnou a byla před léty (po dostavení Atomotodromu v r. 1987) osazena závorami; předmětná komunikace i před uzavřením závory veřejná nebyla, sloužila jako lesní cesta pro obhospodařování lesa, nikdy se tam nejezdilo. Podle vyjádření Ing. J. předchozí majitel pozemku žadatelky přecházel po pozemcích žalobce se souhlasem tehdejších vlastníků pěšky. Lesní cesta byla přístupná cyklistům a pěším. Předchozí majitel pozemku žadatelky uvedl, že od vzniku pozemku v roce 1998 nebyl přístup na něj nijak omezen a od roku 1999 na něj on i otec přijížděli osobním automobilem, stejně jako široká veřejnost.

28. Žalovaný z toho vyvodil závěr, že nelze potvrdit, že původní vlastníci pozemků, manželé Abrahamovi (od kterých pozemky nabyl žalobce), věděli, že kupují pozemek v režimu veřejně přístupné účelové komunikace. Žadatelce ani jejímu právnímu předchůdci nebylo (minimálně od roku 1998) v užívání cesty ze strany od Automotodromu bráněno (až do dne 8. 8. 2019). To ovšem podle žalovaného nedokládá existenci souhlasu s takovým užíváním veřejností. Z vyjádření osob a jiných podkladů je možné dovodit, že cestu reálně užívali chodci, příp. cyklisté, v rámci sítě lesních cest. Pohyb osob a vozidel je regulován zvláštními zákony (zejm. lesní zákon).

29. Žalovaný dále uvádí, že vjezd na komunikaci je regulovatelný uzamykatelnou závorou, a to od roku 1987, kdy byla postavena spolu s parkovištěm Automotodromu. I přes zamknutou závoru je možný pohyb pěších (vjezd není oplocen). Instalací závor (byť většinu času otevřených) dali vlastníci jasně najevo svoji vůli týkající se souhlasu s užíváním cesty veřejností minimálně v rozsahu motorových vozidel. Vlastníci si chtěli ponechat možnost regulovat průjezd motorových vozidel. Tento omezující prvek byl minimálně od roku 1987 seznatelný pro všechny uživatele předmětné cesty. Žalovaný proto dospěl k závěru, že na předmětné komunikaci vznikl konkludentní souhlas s užíváním cesty veřejností, a to v rozsahu pro pohyb pěších, nemotorovými vozidly, či jízdou na kole. Užívání předmětné cesty motorovými vozidly bylo buď výprosou či probíhalo na základě povolení vlastníka lesa či bez právního důvodu (nelegálně).

30. Jak již bylo předesláno, nutnou podmínkou pro to, aby se mohlo jednat o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, je souhlas vlastníka pozemku s užíváním komunikace. Obecně platí, že jestliže vlastník pozemku v minulosti, kdy pozemek začal sloužit jako účelová komunikace, s tímto nevyslovil nesouhlas, jde o účelovou komunikaci vzniklou ze zákona. Stačí, aby vlastník strpěl užívání pozemku jako komunikace, v případě nesouhlasu musí jít o aktivní jednání. Kvalifikovaný nesouhlas by měl mít takovou formu, aby byl seznatelný vnějšímu světu, tedy potenciálním uživatelům komunikace z řad veřejnosti. Souhlas se vznikem účelové komunikace tedy může vlastník udělit buď výslovným prohlášením (věnováním), nebo i konkludentně. Pokud vlastník neprojevil kvalifikovaný nesouhlas se vznikem účelové komunikace, platí, že jeho souhlas byl dán. (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2009, č. j. 5 As 27/2009 – 66). Souhlas předchozího vlastníka pozemku se zřízením účelové komunikace v zásadě přechází na vlastníka pozdějšího; jeho souhlasu tedy není třeba (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2011, č. j. 2 As 44/2011 – 99). Není tedy významné, že právní předchůdci žalobce vyslovili nesouhlas s veřejným užíváním komunikace ve správním řízení zahájeném v roce 2019. To je ovšem v podstatě jediná konkrétní námitka uplatněná v žalobě ve vztahu k souhlasu vlastníka s užíváním dané komunikace. Ve zbytku žalobce namítá uzavřenost areálu (s čímž se zdejší soud neztotožnil) a nenaplnění znaku nutné komunikační potřeby. Zdejší soud se s ohledem na § 71 odst. 2 s. ř. s. nemohl zabývat nově uplatněnými skutkovými a právními důvody nezákonnosti napadeného rozhodnutí dle podání ze dne 1. 12. 2023.

31. Třebaže by zdejší soud k tomuto žalobnímu bodu z uvedených důvodů nemusel dodávat nic dalšího, dovolí si několik poznámek nad rámec důvodů tohoto rozhodnutí, neboť to může mít význam z hlediska dalšího řízení. Skutkově žalovaný vychází z toho, že cestu reálně užívali chodci, příp. cyklisté, v rámci sítě lesních cest. Cestu dále využívali i motorovými vozidly právní předchůdci žalobce (zjednodušeně, provozovatelé parkoviště Automotodromu), Benediktinské opatství Rajhrad pro obhospodařování lesa, správce elektrického vedení pro údržbu tohoto vedení a žadatelka a její právní předchůdci (Mgr. L. N., Ph.D. a před ním jeho otec, P. N.) k obsluze pozemku p. č. XG v k. ú. X, jimž nebylo (minimálně od roku 1998) v užívání cesty bráněno (až do dne 8. 8. 2019, kdy byla závora trvale uzavřena a osazeny betonové překážky).

32. Žalovaný v napadeném rozhodnutí dospěl k závěru, že předmětná cesta je veřejně přístupnou účelovou komunikací, avšak nikoliv pro užívání motorovými vozidly, neboť konkludentní souhlas vlastníka byl v tomto rozsahu zúžen, a zároveň v tomto rozsahu cestu neužívala veřejnost.

33. K tomu lze uvést, že kvalifikovaný nesouhlas lze jistě vyjádřit také instalací překážek v době, kdy pozemek začal být využíván jako komunikace. Překážky mohou mít různé podoby, včetně brány či závory. Zdejší soud se ovšem ztotožňuje se závěrem odborné literatury, že samotná existence brány či závory k vyloučení existence pozemní komunikace nestačí. Je proto potřeba se jí v dokazování věnovat a zkoumat konkrétní okolnosti – zejména kdo a kdy ji umístil, jestli a kdy ji zavíral apod. – a z toho pak dovodit okruh dosud tolerovaných uživatelů cesty, který je pro vznik veřejné cesty určující (Černínová M., Černín, K., Tichý M. Zákon o pozemních komunikacích – Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015). Sám žalovaný přitom v napadeném rozhodnutí uvádí, že parkovací plocha nebyla nikdy oplocena, a po většinu času své existence byla volně přístupná pro širokou veřejnost, závora byla po většinu času otevřená, omezení byla pravidelně uplatňována pouze v době konání Velké ceny. K omezení přístupu veřejnosti poté došlo z toho důvodu, že veřejnost páchala na vybavení parkoviště škody (žalovaný zmiňuje ničení osvětlení, „driftování“ vozidly). Pokud žalovaný z toho, že instalací závory si vlastníci chtěli ponechat možnost regulovat průjezd motorových vozidel, dovozuje kvalifikovaný nesouhlas s užitím komunikace motorovými vozidly, jedná se dle zdejšího soudu o závěr přinejmenším předčasný. Podstatné je, jak bylo dané omezení fakticky uplatňováno. Je rozdíl mezi tím, zda byla závora (byť třeba ne vždy) pravidelně uzavírána a vlastník pozemků měl přehled o tom, kdo se po pozemku pohybuje, nebo zda byla v zásadě otevřena a sloužila pouze k regulaci provozu na parkovišti v době konání Velké ceny, při níž celé území čelí extrémnímu dopravnímu náporu. V druhém případě to ovšem není otázka vzniku veřejně přístupné komunikace jako takové, ale rozsahu jejího užívání a režimu provozu na ní, který se může v čase měnit (srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2014, č. j. 7 As 68/2014 – 87)

34. K učinění závěru o veřejném užívání cesty je klíčové zkoumat faktickou situaci, tedy míru kontroly vlastníka posuzované cesty nad okruhem osob cestu užívajících, resp. jeho možný přehled o jednotlivých konkrétních osobách, které cestu reálně užívaly (srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2023, č. j. 1 As 51/2023 – 54). Pokud tedy cestu dle žalovaného využívala široká veřejnost pěšky nebo pro jízdu na kole, nelze dle zdejšího soudu dospět a priori k závěru, že nebyl dán souhlas s jejím veřejným užíváním. Obecně platí, že dle § 19 zákona o pozemních komunikacích smí každý užívat pozemní komunikace bezplatně obvyklým způsobem a k účelům, ke kterým jsou určeny. Užívání motorovými vozidly z povahy věci nebylo po celé délce komunikace rozsáhlé. Část cesty k parkovišti mohla být využívána pravidelně veřejností, cesta poté kolem vedení vysokého napětí a pozemku žadatelky (od něhož je oddělen pozemkem parc. č. X, k jehož užívání svědčí žadatelce soukromoprávní titul) vede do lesa, kam je vjezd motorovými vozidly zvláštním zákonem zakázán. Způsob užívání je ovšem podstatný zejména z hlediska kvalifikovaného (ne)souhlasu vlastníka, nikoliv z hlediska užívání cesty veřejností. Jinými slovy, pokud je pozemní komunikace vedle užívání veřejností pro pohyb pěšky a na kole zároveň technicky uzpůsobena k provozu motorových vozidel, a k tomuto provozu také běžně slouží (třebaže omezeným okruhem osob), a není prokázán nesouhlas vlastníka s tímto způsobem užívání, zpravidla smí veřejnost komunikaci užívat v souladu s § 19 zákona o pozemních komunikacích.

35. Zdejší soud obecně souhlasí s tím, že k omezení přístupu na veřejně přístupnou účelovou komunikaci může dojít vedle úředního rozhodnutí nebo ustanovení zvláštního zákona také ještě před samotným vznikem veřejně přístupné účelové komunikace, a to v důsledku omezeného souhlasu vlastníka. Omezení vyplývající přímo z vůle vlastníka může spočívat v tom, že vlastník od počátku určitým způsobům užívání komunikace veřejností brání, a tím omezí svůj souhlas, tedy určí rozsah obecného užívání, k němuž je účelová komunikace určena.

36. Vzhledem k tomu, že deklaratorní rozhodnutí o existenci účelové komunikace často slouží jako významný podklad pro realizaci oprávnění dotčených osob, musí takové rozhodnutí splňovat i poměrně přísná formální kritéria. Nepochybně je důležité, aby rozhodnutí správního orgánu vymezilo účelovou komunikaci dostatečně určitě a srozumitelně (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2015, č. j. 3 As 62/2015 – 43). Nepostačí, že informace o tom, že předmětná komunikace je účelovou komunikací veřejně přístupnou (pouze) pro pěší a nemotorová vozidla, je obsažená pouze v jeho odůvodnění. V případě, že žalovaný dospěje k závěru, že souhlas s veřejným užíváním účelové komunikace byl omezen, je třeba tuto skutečnost vyjádřit ve výroku rozhodnutí.

37. Je ovšem třeba mít na paměti, že s omezením souhlasu vlastníka, které má mít za následek zúžení obecného užívání veřejně přístupné účelové komunikace, je třeba nakládat velmi opatrně a připustit jej – pokud vůbec – jen ve skutečně výjimečných, konkrétních a jasných případech (k tomu srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 11. 2023, č. j. 10 As 111/2022 – 69). Rozsah užívání veřejně přístupné komunikace určuje především zákon o pozemních komunikacích nebo jiný zvláštní předpis. Odborná literatura i zdejší soud sice připouští věcné omezení souhlasu vlastníka s důsledky pro rozsah užívání, ovšem jednak k okamžiku vzniku účelové komunikace, jednak jen v určitých jasných případech (omezení dané šířkou účelové komunikace a omezení týkající se způsobu užívání, např. jen pěší, jen bezmotorová vozidla apod.). V této souvislosti je také nutné, aby vlastník omezení svého souhlasu prokázal v tom smyslu, že bylo od počátku (tedy od zřízení cesty či od jejího obecného užívání) veřejnosti známé. Pokud tyto podmínky nejsou splněny, může vlastník své oprávněné zájmy chránit tak, že zahájí řízení podle § 7 odst. 1 věty druhé zákona o pozemních komunikacích, a v něm požádá, aby silniční správní úřad upravil nebo omezil veřejný přístup na účelovou komunikaci, neboť je to nezbytně nutné k ochraně jeho oprávněných zájmů, případně může využít omezení obecného užívání uzavírkami a objížďkami podle § 24 zákona o pozemních komunikacích.

38. V posledním žalobním bodu žalobce rozporuje existenci nutné komunikační potřeby. Žalovaný k tomuto znaku uvedl, že cestu potřebují využívat vlastníci cesty k obhospodařování svých pozemků. Společnost ČEPS, a.s. využívá komunikaci k přístupu ke sloupům elektrického vedení. Tito uživatelé nemají se vzájemným užíváním cesty problém a zapůjčují si klíče na vrátnici Automotodromu. Posledním uživatelem je žadatelka, která uvádí, že potřebuje komunikaci využívat pro obhospodařování svého pozemku. Žalovaný dále uvádí, že pozemek žadatelky byl (maximálně do roku 2016) sadem, poté došlo k jeho přeměně. Původní účel, obhospodařování sadu, není primární potřebou žadatelky. Vyjádření původního vlastníka pozemku žadatelky jsou sice validní, zároveň však byl rozsah využití pozemků zcela odlišný (max. osobním vozem, několikrát do roka). Pro účely obhospodařování sadové plochy, což je poslední legální stav, je dle žalovaného legitimní vyvodit nutnost přístupu motorovým vozidlem.

39. Žalovaný dále posoudil existenci případné alternativní cesty. Dospěl k závěru, že existují dvě možné přístupové cesty k pozemku žadatelky. Prvně po lesní cestě od místní komunikace Ostrovačice s ohledem na omezení daná lesním zákonem. Pro pohyb motorovými vozidly na této cestě je nutné povolení vlastníka v souladu s § 20 odst. 4 lesního zákona. Pokud by žadatelka tímto povolením disponovala, posuzovaná komunikace by byla pouhou cestou z pohodlí. Žalovaný nezjistil, zda se žadatelka pokusila toto povolení získat, pouze uvedl, že existuje soukromoprávní dohoda mezi vlastníkem lesní cesty a žadatelkou o využívání pozemku p. č. XH jako přístupové cesty k pozemku žadatelky. Žalovaný také uvedl, že obdržel od městského úřadu informaci, že i přesto, že byly závory na předmětné komunikaci uzamčeny, na pozemku žadatelky jsou odstaveny dodávky a obytné karavany, což je v přímém rozporu s tvrzením žadatelky, že posuzovaná komunikace je jedinou příjezdovou cestou k jejímu pozemku. Závěrem žalovaný ke znaku nutné komunikační potřeby uvedl, že jej považuje za splněný.

40. Zdejší soud k tomu nejprve uvádí, že žalovaný správně vychází z toho, že nutnou komunikační potřebu je třeba vztáhnout k poslednímu legálnímu způsobu využití pozemku žadatelky, kterým je obhospodařování ovocného sadu. Třebaže žadatelka podle všeho fakticky využívá pozemek jiným způsobem, na hodnocení nutné komunikační potřeby tato skutečnost nemá vliv. V tomto závěru neshledal zdejší soud žádný rozpor.

41. Ve zbytku je ovšem hodnocení žalovaného nepřezkoumatelné. Obecně platí, že podmínka existence nezbytné komunikační potřeby je splněna, pokud se v dané lokalitě nenachází k předmětné komunikaci alternativa, o níž by bylo možné vzhledem ke konkrétním podmínkám v území ještě rozumně uvažovat. Existují–li tedy jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům. Má–li totiž ten, kdo účelovou komunikaci využívá, možnost jiného přístupu, byť méně komfortního, nicméně ještě postačujícího, není tu naléhavá komunikační potřeba, a tudíž ani právo obecného užívání účelové komunikace (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2015, č. j. 6 As 213/2015 – 14). Závěr, že nutná komunikační potřeba není dána, nelze vyvodit pouze z existence jiné pozemní komunikace v okolí (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 8. 2022, č. j. 9 As 36/2022 – 60). Při porovnání alternativních komunikací správní orgány hodnotí i další rozhodné skutečnosti, jako například kvalitu případné alternativní komunikace (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2010, č. j. 5 As 3/2009 – 76), to, jaký typ dopravy má alternativní cesta pojmout a zda je toho schopna, stav alternativní cesty (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2014, č. j. 7 As 68/2014 – 87), délku obou posuzovaných cest, jejich vztah k ostatním cestám v lokalitě (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 1. 2013, č. j. 8 As 19/2012 – 42). Alternativní cesta nemusí být nutně stejně kvalitní, musí však být schopná sloužit stejnému účelu jako sporná cesta. Vhodnou alternativou tedy může obecně být i cesta, která představuje zhoršení komunikačních možností, např. právě co do vzdálenosti přístupu (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2023, č. j. 8 As 65/2021 – 50).

42. Žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí konstatoval existenci alternativní lesní cesty a uvedl, že k jejímu užívání motorovými vozidly je třeba souhlasu vlastníka cesty. Povahou této cesty ani otázkou, zda žadatelka má souhlas vlastníka s jejím užíváním, se žalovaný vůbec nezabýval, třebaže následně uvedl, že v případě, že by žadatelka povolením disponovala, byla by komunikace na pozemcích žalobce pouhou cestou z pohodlí. O nutnosti komunikačního spojení ze strany od Automotodromu lze dle žalovaného pochybovat, neboť bylo zjištěno, že i po trvalém uzavření závory se na pozemku žadatelky nacházela motorová vozidla. Závěrem žalovaný konstatoval, že znak nutné komunikační potřeby považuje za splněný, aniž by tento závěr jakkoliv navazoval na předchozí úvahy. Toto hodnocení žalovaného je naprosto nedostatečné a nesrozumitelné, a z tohoto důvodu nemůže v tomto rozsahu obstát.

43. Žalobce se v žalobě vyjadřuje také k nelegální povaze staveb na pozemku žadatelky. Zdejší soud se v nynější věci nemůže zabývat legalitou těchto staveb (to je předmětem jiných řízení, která dle žalobce v dané věci probíhají), jelikož takové úvahy nesouvisí s předmětem řízení, jímž je přezkum rozhodnutí deklarujícího existenci veřejně přístupné účelové komunikace.

VI. Závěr a náklady řízení

44. Zdejší soud z výše uvedených důvodů shledal žalobu důvodnou a napadené rozhodnutí zrušil podle § 78 odst. 1 s. ř. s. a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. V něm bude žalovaný vázán právním názorem vyjádřeným výše (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

45. O nákladech řízení soud rozhodl dle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož nestanoví–li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. V dané věci měl plný úspěch ve věci žalobce, proto má právo na náhradu nákladů řízení. Dle vyčíslení nákladů řízení žalobce požaduje nahradit soudní poplatek ve výši 6 000 Kč a náklady na zastoupení za 5 úkonů právní služby (převzetí a příprava zastoupení, sepsání žaloby, dvě další písemná podání ve věci samé a účast na jednání před soudem) po 3 100 Kč podle § 7, § 9 odst. 4 písm. d), a § 11 odst. 1 písm. a), d) a g) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), a 5 režijních paušálů po 300 Kč (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu). Jelikož zástupce žalobce je registrovaným plátcem DPH, je třeba k nákladům zastoupení přičíst částku 3 570 Kč, která odpovídá 21% sazbě daně. Celkem je tedy žalovaný povinen žalobci na nákladech řízení nahradit částku 26 570 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce, advokáta JUDr. Daniela Ševčíka Ph. D. Osobám zúčastněným na řízení soud neuložil žádnou povinnost a ani neshledal jiné zvláštního zřetele hodné důvody, proto v souladu s § 60 odst. 5 s. ř. s. nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Poučení

I. Vymezení věci II. Žaloba III. Vyjádření žalovaného a replika žalobce IV. Vyjádření žadatelky V. Posouzení věci krajským soudem VI. Závěr a náklady řízení