62 A 99/2023–25

Rubrum

Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Davida Rause, Ph.D., a soudců Mgr. Filipa Skřivana a JUDr. Ing. Venduly Sochorové v právní věci žalobce: J. T. bytem X proti žalovanému: Krajský úřad Jihomoravského kraje sídlem Žerotínovo náměstí 3, Brno o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 10. 2023, č. j. JMK 146556/2023, sp. zn. S–JMK 139754/2023/OD/Kš, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Krajského úřadu Jihomoravského kraje ze dne 4. 10. 2023, č. j. JMK 146556/2023, sp. zn. S–JMK 139754/2023/OD/Kš, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen nahradit žalobci náklady řízení ve výši 3 000 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Podstatou nyní projednávané věci je přezkum zákonnosti rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty za bezdůvodné odepření podání vysvětlení.

2. Městský úřad Tišnov (dále jen „městský úřad“) rozhodnutím ze dne 4. 5. 2023, č. j. MUTI 22750/2023 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), uložil žalobci pořádkovou pokutu ve výši 1 000 Kč, protože bezdůvodně odepřel podat vysvětlení dle § 137 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu. Žalobce se bez omluvy a závažného důvodu po řádném předvolání nedostavil k podání nezbytného vysvětlení k prověření sdělení řidiče, které mohlo být důvodem k zahájení řízení o přestupku. Žalovaný napadeným rozhodnutím odvolání žalobce zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil.

II. Žaloba

3. Žalobce namítá, že své blanketní odvolání doplnil dne 30. 5. 2023 ve lhůtě stanovené městským úřadem. Městský úřad sice doplnění odvolání založil do spisu, nepředal jej však spolu se spisem žalovanému. Toto pochybení městský úřad nezhojil zasláním žádosti o „znovu zaslání“ vyjádření k podanému odvolání. Žalobce mimo doplnění odvolání žádné vyjádření nečinil. Měl proto za to, že se žádost netýká doplnění jeho odvolání. Žalovaný pochybil tím, že rozhodl bez žalobcova doplnění odvolání. Nemohl se například dozvědět, že se žalobce před podáním vysvětlení bezodkladně a náležitě omluvil.

4. Správní orgány řádně nezjistily skutkový stav. Neověřovaly, zda neexistuje důvod, pro který by žalobce mohl odepřít podání vysvětlení. Není tedy prokázáno, že jej odepřel bezdůvodně. Žalobce se pouze po omluvě nedostavil k podání vysvětlení, přičemž měl právo se nedostavit i bez omluvy (viz nález Ústavního soudu ze dne 18. 2. 2010, sp. zn. I.ÚS 1849/08). Podle žalobce je nutné rozlišovat mezi bezdůvodným odepřením podání vysvětlení a nedostavením se k podání vysvětlení. V nynějším případě se žalobce k podání vysvětlení nedostavil, za což nelze pořádkovou pokutu vůbec uložit. Sankci za nedostavení se bez náležité omluvy ve smyslu § 62 odst. 1 písm. a) správního řádu lze uložit pouze tomu, kdo závažně ztěžuje postup správního orgánu v řízení. Podání vysvětlení podle § 137 správního řádu je úkonem prováděným před zahájením řízení. V takovém případě není uložení sankce přípustné.

5. Navrhl proto, aby soud zrušil rozhodnutí žalovaného i jemu předcházející rozhodnutí městského úřadu a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

III. Vyjádření žalovaného

6. Žalovaný považuje napadené rozhodnutí za správné. Doplnění odvolání žalobce není součástí spisu, protože se údajně ztratilo během ústního jednání. Městskému úřadu nezbývalo než požádat žalobce o jeho opětovné zaslání. Žalobce jej však správnímu orgánu znovu nezaslal. Městský úřad učinil vše, aby situaci ohledně ztracené listiny napravil.

7. Žalobci byla prokazatelně doručena výzva k podání vysvětlení, která obsahovala poučení o důsledcích bezdůvodného odepření podání vysvětlení. I přesto však žalobce odmítl bez náležitého důvodu vysvětlení podat, proto městský úřad nepochybil, uložil–li žalobci pořádkovou pokutu. Povinnost podat vysvětlení k prověření došlého oznámení o přestupku stíhá každého, kdo je k podání vysvětlení vyzván.

8. Navrhl, aby soud žalobu zamítl.

IV. Posouzení věci soudem

9. Žaloba je důvodná.

10. Soud se v prvé řadě zabýval namítanou procesní vadou, tj. tím, zda žalovaný rozhodl, aniž měl k dispozici doplnění žalobcova odvolání. Případné pochybení žalovaného v tomto směru by totiž podle § 76 odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), mohlo představovat důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí.

11. Ze správního spisu vyplývají následující skutečnosti. Městský úřad rozhodnutím ze dne 4. 5. 2023, č. j. MUTI 22750/2023, uložil žalobci pořádkovou pokutu podle § 137 odst. 2 správního řádu za bezdůvodné nedostavení se k podání vysvětlení a z toho vyplývající bezdůvodné odepření podání vysvětlení dne 29. 3. 2023 k prověření oznámení, které mohlo být důvodem pro zahájení řízení o přestupku z moci úřední (č. 13 správního spisu). Dne 16. 5. 2023 obdržel městský úřad žalobcovo blanketní odvolání (č. 16). Poté městský úřad dne 19. 5. 2023 vyzval žalobce k odstranění vad odvolání, tj. k uvedení důvodu, v jakém rozsahu žalobce rozhodnutí o pořádkové pokutě napadá, v čem je spatřován rozpor s právními předpisy nebo nesprávnost rozhodnutí či jemu předcházejícího řízení. To měl doplnit do pěti dnů od doručení výzvy (č. 17). Dále spis obsahuje informaci, že dne 30. 5. 2023 bylo městskému úřadu od žalobce doručeno doplnění odvolání, které doposud nebylo nalezeno (č. 20). Podáním ze dne 23. 6. 2023, č. j. MUTI 13198/2023, zaslal městský úřad žalobci žádost o „znovu zaslání“ vyjádření k podanému odvolání s textem: „Tímto Vás jako účastníka řízení správní orgán zdvořile žádá o znovu zaslání vyjádření k Vámi podanému odvolání proti rozhodnutí Městského úřadu Tišnov vedené pod č. j. MUTI 22750/2023 ze dne 04.05.2023 a to ve lhůtě do 10–ti pracovních dnů ode dne doručení této žádosti.“ (č. 26). Na tuto žádost žalobce nereagoval. Městský úřad poté dne 19. 9. 2023 odvolání postoupil žalovanému k rozhodnutí o odvolání (č. 29).

12. Žalovaný v napadeném rozhodnutí odvolání žalobce zamítl a potvrdil rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty. V odůvodnění shrnul, že městský úřad po obdržení blanketního odvolání vyzval žalobce k doplnění podání a stanovil mu k tomu lhůtu pěti dní od doručení. Žalobce odvolání ve lhůtě doplnil. Následně se však dne 21. 6. 2023 při nahlížení do spisu v rámci ústního jednání s provozovatelem vozidla doplnění odvolání ztratilo (k tomu viz protokol o ústním jednání na č. 24 a úřední záznam na č. 25 správního spisu). Městský úřad proto „žádal účastníka řízení k opětovnému zaslání podaného odvolání“. Žalobce však městskému úřadu doplnění odvolání znovu nezaslal, proto žalovaný vycházel z toho, že rozhodnutí napadá v plném rozsahu. Žalovaný se dále zabýval výkladem § 137 správního řádu a s ohledem na skutečnosti zjištěné ze správního spisu uzavřel, že pokud žalobce ani přes výzvu městského úřadu obsahující poučení o důsledcích bezdůvodného odepření podání vysvětlení neprojevil žádnou aktivitu (nikterak nereagoval), značí to nedostatek kázně vůči orgánu veřejné moci. Podle žalovaného tedy městský úřad při uložení pořádkové pokuty nepochybil.

13. Ze spisového materiálu je zřejmé, že žalovaný ve věci rozhodl, aniž měl k dispozici žalobcovo doplnění odvolání. Vycházel z toho, že poté, co se doplnění odvolání ze spisu městského úřadu ztratilo, byl žalobce vyzván k jeho opětovnému zaslání, což neučinil, a žalovaný proto nemohl postupovat jinak. Takový závěr však neodpovídá obsahu správního spisu. Žádost městského úřadu o „znovu zaslání“ vyjádření k podanému odvolání ze dne 23. 6. 2023 neobsahuje žádnou zmínku o tom, že se doplnění odvolání ztratilo. Nevyplývá z ní ani požadavek, aby žalobce městskému úřadu znovu zaslal své doplnění odvolání. Podle citace uvedené v bodě 11 výše městský úřad žalobce vyzýval k doplnění „vyjádření“ k odvolání, nikoliv k opětovnému zaslání listiny, jíž žalobce „doplnil“ své blanketní odvolání. Pokud tedy žalobce uvádí, že z této žádosti nepochopil, že jej městský úřad vyzývá k opětovnému zaslání doplnění odvolání, lze mu uvěřit. Rozhodl–li žalovaný o odvolání žalobce, aniž by měl k dispozici doplnění odvolání, resp. aniž by vyvinul patřičnou snahu jej obstarat, dopustil se procesního pochybení.

14. Soud proto hodnotil, zda tato procesní vada mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí [§ 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.]. Rozsah přezkumu odvolacího orgánu obsahuje § 89 odst. 2 správního řádu. Podle něj odvolací správní orgán přezkoumává soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy. Správnost napadeného rozhodnutí přezkoumává jen v rozsahu námitek uvedených v odvolání, jinak jen tehdy, vyžaduje–li to veřejný zájem. K vadám řízení, o nichž nelze mít důvodně za to, že mohly mít vliv na soulad napadeného rozhodnutí s právními předpisy, popřípadě na jeho správnost, se nepřihlíží; tímto ustanovením není dotčeno právo na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem. Vzhledem k tomu, že žalovaný rozhodoval na podkladě blanketního odvolání, přezkoumal napadené rozhodnutí v plném rozsahu. Zabýval se interpretací § 137 správního řádu a naplněním zákonných podmínek pro uložení pořádkové pokuty v řešeném případě. Správnost rozhodnutí nicméně nehodnotil v kontextu žalobcových námitek, neboť ty mu nebyly známy. Argumentace žalobce, že se městskému úřadu omluvil, tak žalovaným v napadeném rozhodnutí nebyla reflektována. Z výše uvedeného je zřejmé, že žalovaný v napadeném rozhodnutí některé žalobcovy námitky nezohlednil. Procesní pochybení spočívající v rozhodnutí bez řádné snahy o obstarání si doplnění odvolání tak mohlo mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí ve smyslu § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Je tak dán důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí pro procesní vady.

15. Soud nicméně dále zkoumal, zda existují určité oddělitelné právní otázky, ke kterým se žalovaný v napadeném rozhodnutí již vyjádřil a které mohou být předmětem meritorního soudního přezkumu i přes výše konstatovanou procesní vadu. Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006–74, krajský soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu není oprávněn vyhnout se hodnocení těch skutkových a právních otázek, které, jelikož se jimi orgán, jehož rozhodnutí se přezkoumává, v potřebné míře zabýval, samy o sobě předmětem přezkumu být mohou. Přestože se citované usnesení věnovalo možnosti soudního přezkumu u částečně nepřezkoumatelného správního rozhodnutí, jsou jeho závěry podle soudu přenositelné i na nynější situaci, kdy došlo k procesnímu pochybení žalovaného, které mohlo mít vliv na zákonnost vydaného rozhodnutí. Otázka, zda lze pořádkovou pokutu podle § 137 odst. 2 správního řádu uložit i tomu, kdo se nedostaví k podání vysvětlení, je totiž právní otázkou, kterou se žalovaný v napadeném rozhodnutí řádně zabýval a kterou mohl zodpovědět nehledě na skutkové okolnosti řešeného případu a na uplatněné odvolací námitky. Proto se soud veden snahou o zajištění procesní ekonomie řízení (slovy rozšířeného senátu snahou o „rozhodnutí o věci v přiměřeném čase, bez neúnosně komplikovaného vícenásobného „putování“ věci mezi jednotlivými správními orgány či soudy“; viz usnesení citované výše) dále zabýval výkladem § 137 správního řádu.

16. Podle § 137 odst. 1 správního řádu k prověření oznámení, ostatních podnětů a vlastních zjištění, která by mohla být důvodem k zahájení řízení z moci úřední, opatřuje správní orgán nezbytná vysvětlení. Správní orgán dále opatřuje vysvětlení potřebná k určení předpokládaného rozsahu podkladů pro rozhodnutí, stanoví–li tak zvláštní zákon. Vysvětlení může požadovat jen tehdy, nelze–li rozhodné skutečnosti zjistit jiným úředním postupem. Při opatřování vysvětlení se obdobně užijí ustanovení o předvolání (§ 59) a předvedení (§ 60). O odepření vysvětlení obdobně platí to, co pro odepření součinnosti při dokazování a zákaz výslechu.

17. Z § 137 odst. 2 správního řádu plyne, že každý je povinen podat správnímu orgánu vysvětlení podle odstavce 1. Tomu, kdo bezdůvodně odepře podat vysvětlení, může správní orgán uložit pořádkovou pokutu (§ 62) až do výše 5 000 Kč.

18. Institut podání vysvětlení slouží k objasnění skutečností, bez kterých správní orgán nemá dostatek informací k zahájení správního řízení. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 10. 6. 2015, č. j. 6 As 46/2015–39, ustanovení § 137 odst. 1 správního řádu používá slovní spojení „nezbytné vysvětlení“. Správní orgán navíc podle citovaného ustanovení může vysvětlení požadovat jen tehdy, nelze–li rozhodné skutečnosti zjistit jiným úředním postupem. Z toho plyne, že správní orgán může přistoupit k užití institutu podání vysvětlení pouze v případě, kdy jej nezbytně potřebuje a zároveň si rozhodné skutečnosti nemůže zjistit jiným postupem, který by nezatěžoval dotčené osoby (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 12. 2017, č. j. 9 As 277/2016–45).

19. Žalobce se mýlí, pokud uvádí, že za nedostavení se k podání vysvětlení nelze pořádkovou pokutu vůbec uložit. Předpokladem pro podání vysvětlení je fyzická přítomnost předvolané osoby u správního orgánu. Faktický důsledek toho, že se předvolaná osoba bez omluvy nedostaví, nebo se dostaví ale vysvětlení stejně nepodá (aniž by proto měla hájitelný důvod), je stejný. Ustanovení § 137 správního řádu tedy dopadá i na situaci, kdy se předvolaný ke správnímu orgánu k podání vysvětlení vůbec nedostaví. Citované ustanovení navíc umožňuje, aby byla dotčená osoba za stanovených podmínek předvedena (§ 60 správního řádu). Tím spíše by měl mít správní orgán oprávnění využít mírnější prostředek – uložit této osobě za nedostavení se k podání vysvětlení pořádkovou pokutu; předvedení může být často chápáno jako silnější zásah do práv člověka než uložení pořádkové pokuty. Ostatně možnost uložení pořádkové pokuty osobám, které se k podání vysvětlení nedostavily, potvrzuje i judikatura správních soudů (např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 9. 2023, č. j. 9 As 3/2022–38, ze dne 28. 6. 2018, č. j. 5 As 36/2018–40, nebo ze dne 23. 6. 2016, č. j. 10 As 61/2016–44). Výklad zastávaný žalobcem by byl v rozporu s účelem pořádkové pokuty – zabránit předvolaným osobám v maření efektivního průběhu řízení, resp. zjišťování důvodů k jeho zahájení.

20. Co se týče možnosti uložit pořádkovou pokutu osobě, která odmítla vypovídat ze zákonem uvedených důvodů, zde lze souhlasit se žalobcem, že takový postup možný není. V opačném případě by došlo k porušení zákazu sebeobviňování. V nyní souzené věci však byla žalobci uložena pořádková pokuta za to, že se bez omluvy nedostavil k podání vysvětlení, nikoliv za samotné odmítnutí podání vysvětlení. Povinnost dostavit se na předvolání ke správnímu orgánu k podání nezbytného vysvětlení má zásadně každý, tj. i ten, kdo je podezřelý ze spáchání přestupku. Následně však lze výpověď ze zákonem vymezených důvodů odepřít, o čemž musí být předvolaná osoba řádně a prokazatelně poučena v intencích § 137 správního řádu (přiměřeně srov. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 30. 4. 2024, č. j. 29 A 27/2023–29). Tyto podmínky byly v nyní projednávané věci splněny.

21. Žalobce dále odkazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 1849/08, z něhož má vyplývat obecný závěr, že nelze uložit pořádkovou pokutu za využití práva odepřít podání vysvětlení, resp. nutit předvolaného, aby se dostavil pouze proto, aby následně odepřel podat vysvětlení. Uvedeným nálezem bylo shledáno porušení základních práv stěžovatele garantovaných čl. 11 odst. 1 a čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod v případě, kdy správnímu orgánu mělo být prima facie, bez provádění dokazování, zřejmé, že jednání stěžovatele nemůže být přestupkem, protože umístění reproduktorů na komunikaci, jehož se týkalo předvolání k podání vysvětlení, je součástí výkonu shromažďovacího práva. Z nálezu vyplývá, že stěžovatele nebylo možno pokutami donucovat k podání informací, byl–li policií označen za jediného možného pachatele přestupku. V projednávané věci je ovšem skutkový stav odlišný. Není jasné, že by jednání, kterého se nyní posuzovaná věc týká, nemohlo být přestupkem. Na žalobce ani nelze hledět jako na jediného podezřelého, neboť pouhé tvrzení provozovatele pro podezření z přestupku řidiče nepostačuje.

22. I kdyby žalobce opravdu odmítal podat vysvětlení proto, aby se vyhnul sebeobviňování, musel by takový důvod uvést včas. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 6. 2016, č. j. 10 As 61/2016–44, totiž platí, že „účelem a smyslem zproštění se povinnosti podat vysvětlení z důvodu možného postihu za přestupek předvolané osoby nebo osoby jí blízké je vysvětlení nepodat a přitom se nevystavit postihu za toto odepření. Toho lze efektivně dosáhnout pouze včasnou reakcí, tj. reakcí učiněnou v době předcházející termínu, který byl správním orgánem k podání vysvětlení stanoven. Výhradu stěžovatele, podle které vysvětlení odmítá podat, učiněnou poté, co byla stěžovateli za nedostavení se k podání vysvětlení uložena pořádková pokuta, nelze považovat za včasnou a ani za způsobilou stěžovatele povinnosti podat vysvětlení zprostit.“ 23. Konečně ani to, že podání vysvětlení podle § 137 předchází zahájení správnímu řízení, nemá na možnost uložení pořádkové pokuty vliv. Ustanovení § 137 odst. 2 správního řádu je vůči § 62 správního řádu upravujícímu podmínky pro ukládání pořádkových pokut ustanovením speciálním. Pokud tedy § 137 odst. 2 správního řádu stanoví, že je možné pokutu podle § 62 správního řádu uložit i za odepření podání vysvětlení, je tomu tak bez ohledu na podmínky obsažené v § 62 správního řádu. Ustanovení § 137 odst. 2 správního řádu upravuje vlastní skutkovou podstatu pro uložení pořádkové pokuty, proto se nepoužijí skutkové podstaty obsažené v odstavci 1 a 2 § 62 správního řádu (Jemelka, Luboš. § 137 [Vysvětlení]. In: Jemelka, L. a kolektiv. Správní řád. 7. vydání. Praha: C. H. Beck, 2023, s. 853, marg. č. 10.).

24. Neobstojí tedy argumentace žalobce, že pořádkovou pokutu podle § 137 odst. 2 správního řádu nelze uložit osobě, která se na předvolání správního orgánu nedostaví k podání vysvětlení. Otázku, zda byly pro uložení pořádkové pokuty v nyní posuzované věci splněny zákonné podmínky, však přezkoumá až žalovaný v dalším řízení na základě žalobcových odvolacích námitek.

25. Závěrem soud doplňuje, že žalobce rovněž namítal, že správní orgány řádně nezjistily skutkový stav. K této námitce se mohl soud vyjádřit toliko v obecné rovině, neboť řádné zjištění skutkového stavu bude primárně úkolem žalovaného poté, co mu bude věc vrácena k dalšímu řízení. Lze však poznamenat, že žalobce nepopírá, že se na předvolání k podání vysvětlení nedostavil. Tvrdí, že se omluvil, nicméně v předloženém správním spisu se žádná omluva nenachází. Není přitom povinností správních orgánů aktivně zjišťovat, zda neexistují důvody, pro které by žalobce mohl podání vysvětlení odepřít. Pokud takové důvody existovaly, bylo na žalobci, aby je městskému úřadu sdělil, ať už ve včasné omluvě či osobně před samotným (ne)podáním vysvětlení. Žalobce důvody nedostavení se k podání vysvětlení nijak nespecifikoval, přestože byl v předvolání výslovně poučen, že je nutné se omluvit s uvedením důvodů. Svůj důvod nepřítomnosti dosud nepodložil ani žádnými relevantními doklady, přičemž povinnost prokázat nebo alespoň osvědčit svá tvrzení je neodmyslitelnou součástí řádné omluvy (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 4. 2015, č. j. 3 As 8/2015–23).

V. Závěr a náklady řízení

26. Soud tak z výše uvedených důvodů napadené rozhodnutí zrušil pro vady řízení podle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§ 76 odst. 4 s. ř. s.). V něm bude žalovaný vázán právním názorem soudu vyjádřeným výše (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). Žalovaný si obstará a založí do spisu žalobcovo doplnění odvolání (v tomto bude mít úkol ulehčen, neboť žalobce toto podání připojil již k podané žalobě) a poté o něm opětovně rozhodne v intencích uplatněných odvolacích námitek, přičemž bude vázán závěry tohoto rozsudku.

27. O nákladech řízení soud rozhodl dle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož nestanoví–li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalobce měl ve věci plný úspěch, a proto má právo na náhradu nákladů řízení vůči neúspěšnému žalovanému. Při určení výše náhrady nákladů řízení vycházel soud z obsahu soudního spisu. Žalobce v řízení nebyl zastoupen, jeho náklady tak tvoří zaplacený soudní poplatek ve výši 3 000 Kč. Žalovaný je tedy povinen nahradit žalobci na nákladech řízení částku 3 000 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Poučení

I. Vymezení věci II. Žaloba III. Vyjádření žalovaného IV. Posouzení věci soudem V. Závěr a náklady řízení