63 A 1/2023–198

Rubrum

Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Zuzany Bystřické a soudců Mgr. Petra Pospíšila a JUDr. Kateřiny Mrázové, Ph.D., ve věci navrhovatelky: L. S. zastoupená advokátem JUDr. Vojtěchem Dolinou sídlem Lešetín IV 777, 760 01 Zlín proti odpůrci : obec Dolní Němčí sídlem Nivnická 82, 687 62 Dolní Němčí zastoupen advokátem JUDr. Josefem Pitnerem sídlem Krátká 143, 686 01 Uherské Hradiště za účasti: I) A. S. zastoupen advokátem JUDr. Josefem Pitnerem sídlem Krátká 143, 686 01 Uherské Hradiště II) Z. Z. zastoupena advokátem JUDr. Josefem Pitnerem sídlem Krátká 143, 686 01 Uherské Hradiště III) J. P. IV) P. J. V) V. S. VI) F. F. VII) A. F. VIII) L. P. IX) K. P. X) M. O. XI) B. K. o návrhu na zrušení – opatření obecné povahy č. 1/2022 – Změna č. 1 Územního plánu Dolní Němčí , vydaného usnesením zastupitelstva obce Dolní Němčí ze dne 15. 9. 2022 v rozsahu zařazení pozemků parc. č. XB, parc. č. XC a parc. č. XD v k. ú. X do ploch bydlení individuálního (BI) –opatření obecní povahy č. 1/2015 – Územního plánu Dolní Němčí , vydaného usnesením zastupitelstva obce Dolní Němčí ze dne 22. 10. 2015 v rozsahu textové části “Podmíněně přípustné využití“ u ploch (BI) v bodu F.3.1. takto:

Výrok

I. Návrh, aby soud zrušil opatření obecné povahy č. 1/2022 – Změna č. 1 Územního plánu Dolní Němčí vydané usnesením zastupitelstva obce Dolní Němčí ze dne 15. 9. 2022 v rozsahu zařazení pozemků parc. č. XB, parc. č. XC a parc. č. XD. v k. ú. X do ploch bydlení individuálního (BI) se zamítá.

II. Návrh, aby soud zrušil opatření obecné povahy č. 1/2015 – Územní plán Dolní Němčí vydané usnesením zastupitelstva obce Dolní Němčí ze dne 22. 10. 2015 v rozsahu textové části “Podmíněně přípustné využití“ u ploch (BI) v bodu F.3.1. se odmítá.

III. Navrhovatelka je povinna nahradit odpůrci náklady ve výši 6 800 Kč, a to k rukám jeho advokáta JUDr. Josefa Pitnera do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku .

IV. Ve vztahu k výroku II. nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení.

V. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Navrhovatelka se návrhem doručeným soudu dne 2. 3. 2023 domáhala zrušení částí v záhlaví uvedených opatření obecné povahy, (dále jen změna ÚP 2022 a ÚP 2015), která byla vydána zastupitelstvem obce Dolní Němčí.

II. Návrh

2. Navrhovatelka uvedla, že její aktivní legitimace je dána s ohledem na to, že je vlastnicí nemovitosti v ulici B. a změnou ÚP z roku 2022 byla dotčena na svém právu vlastnit majetek, které je chráněno Listinou základních práv a svobod. Zásah spatřuje především v omezení výkonu vlastnického práva. Svá práva hájila i prostřednictvím námitek v procesu přijímání změny ÚP 2022. Přijaté změny považuje za nezákonné a neproporcionální.

3. Vlastníci nemovitostí v dotčené lokalitě byli po mnoho let omezeni v možnostech výstavby na nejvýše 2 nadzemní podlaží, s výjimkou ploch s možností staveb pro průmyslovou výrobu, skladů a ploch pro zemědělskou a lesnickou výrobu. Změnou ÚP 2022 byly výjimky zrušeny a zástavba byla regulována výškou 9 metrů. Navrhovatelka již v námitkách upozorňovala, že rozšíření zástavby v plochách bydlení hromadného a bydlení individuálního na 3 nadzemní podlaží, respektive 2 nadzemní podlaží a podkroví nedává smysl, neboť dojde k narušení dosavadní zástavby v obci, která má dlouholetou tradici. Navrhovatelka navrhovala maximální možnou výšku stavby 8 metrů, nebylo jí však vyhověno. Změna je nepřiměřená a nenavazuje na dosavadní kontinuální vývoj zástavby v obci, vůči navrhovatelce i ostatním je nespravedlivá a diskriminační. Dle judikatury správních soudů (např. rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové, sp. zn. 30 A 1/2013) má být územní plánování činností plynulou a kontinuální, k zásadním změnám může dojít pouze zcela výjimečně, vzhledem k novým objektivním skutečnostem. Takové změny musí být náležitě odůvodněny. Ve změně ÚP 2022 nebyla smysluplně vysvětlena ani změna výškových limitů, ani potřeba rozšířit plochy bydlení individuálního. Na tyto potřeby neupozorňovala ani zpráva o uplatňování ÚP Dolní Němčí za období 11/2015 – 05/2020 (dále je „Zpráva“).

4. Navrhovatelka v námitkách rovněž upozorňovala, že změna ÚP 2022, zejména rozšíření stavebních ploch v ulici B., tedy zařazení dalších pozemků do ploch bydlení individuálního, neodpovídá kontinuálnímu vývoji území. Rozšíření ploch individuálního bydlení bude mít negativní dopad zejména na dopravní situaci. Navrhovatelka zde vlastní dům a změna se tudíž dotýká jejího vlastnického práva. V současné době není zajištěn příjezd do řešené lokality jiným způsobem. Např. pokud se týká pozemku parc. č. X, již v době schvalování ÚP 2015 bylo navrhováno jeho zařazení do ploch bydlení individuálního. Návrh však byl zamítnut pro nevhodnost, neboť pozemek se blíží obchvatu obce a rovněž by došlo k rozšíření zastavitelného území mimo obvod současného zastavěného území. Hlavně však bylo konstatováno, že návrhových ploch pro individuální bydlení je dost. Situace od přijímání ÚP 2015 se nijak nezměnila. Stále se počítá s vybudováním obchvatu, plochy bydlení se mu nyní nevhodně přiblížily. Z ničeho není zřejmé, že by nebylo dostatečné množství ploch individuálního bydlení. Změna je nekoncepční, nekoresponduje se Zprávou, ve které je uvedeno, že navrhovaná zástavba je umísťována ve vazbě na zastavěné území, s maximálním potlačením zástavby do nové krajiny a se snahou o minimalizaci záborů orné půdy. Je zde rovněž uvedeno, že nabídka ploch pro bydlení v ÚP splňuje potřebu.

5. Navrhovatelka upozornila s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu na algoritmus přezkumu územních plánů s tím, že především poukázala na poměřování proporcionality změn. Změna ÚP je tedy v uvedených případech projevem libovůle odpůrce, absentuje zde legitimní cíl, jde o porušení kontinuity územního plánování.

6. Navrhovaná změna ÚP je vzhledem k svému obsahu v rozporu se zákonem. Týká se to části F.3, kde jsou v bodě F.3.1. stanoveny podmínky pro možné využití ploch bydlení individuálního. (BI). Jako podmíněně přípustné využití je stanoveno „bydlení hromadné v bytových domech – max. 2 nadzemní podlaží“. Tato podmínka je nelogicky uvedena k plochám BI – bydlení individuálního, kdy je z hlavního využití zřejmé, že tyto plochy mají sloužit pro bydlení v rodinných domech obývaných jednou rodinou. Přitom ÚP s plochami hromadného bydlení počítá, hlavní jejich využití je bydlení v obytných domech, navíc bez omezení na dvě podlaží. Pro stanovení podmíněného přípustného využití ploch BI není žádný racionální důvod, následkem může být realizace hromadné bytové zástavby v plochách BI. Takový následek by byl nejcitelnější v oblastech, kde se nacházejí výlučně rodinné domy využívané jednou rodinou, jako je tomu v ulici B. Došlo by ke zvýšení dopravní zátěže, přičemž již nyní je tato ulice na hraně dopravní kapacity, je to jediná, poměrně úzká komunikace, sloužící všem obyvatelům ulice, jak je zřejmé z fotodokumentace. Souvisí s tím zvýšení hluku, zplodin, kapacit pro parkování, snížení bezpečnosti, to vše na úkor zde bydlících rodin, často s dětmi, pro které představuje zvýšení provozu riziko a zásah do práva na kvalitu prostředí. Nebyla předložena žádná hluková, dopravní či rozptylová studie, která by obavy navrhovatelky vyvrátila. Zvýšenou koncentrací osob dojde ke ztrátě soukromí dosavadních obyvatel. Dojde k ovlivnění hodnoty nemovitostí. Tyto aspekty zasahují do práva navrhovatelky vlastnit majetek, coby práva garantovaného Listinou základních práv a svobod.

7. Navrhovatelka je přesvědčena, že odpůrce měl při pořizování změny ÚP provést tzv. „autonomní posouzení situace“, jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 9. 2018, sp. zn. 5 As 91/2017. Změna ÚP totiž představuje zásah do pohody bydlení, byť se nejedná o konkrétní stavební záměr. V případě uvedeného posouzení by odpůrce nemohl dojít k jinému závěru, než že stanovení podmíněného využití je zcela v rozporu se smyslem a účelem ploch BI a je zcela neaplikovatelné v případě ulice B.

8. Navrhovatelka si je vědoma, že stanovení podmíněně přípustného využití nebylo předmětem změny ÚP 2022, ale ÚP 2015. Tehdy žalobkyně neuplatňovala námitky, protože k tomu neměla důvod. Navrhovatelka proto prostřednictvím tohoto návrhu snaží docílit změny ÚP 2015. K ohrožení jejího vlastnického práva došlo až v návaznosti na přijetí změny ÚP 2022, neboť do té doby v ulici B. nehrozilo, že by zde bytový dům mohl být realizován, všechny plochy byly v zásadě zastavěny a odpůrce zastával odmítavý postoj k rozšíření ploch BI v této lokalitě. Přijetím změny ÚP se však situace změnila, vznikly zde nové plochy k zastavění. Možnost využití podmíněně přípustného využití se stala reálná. Navíc došlo k rozšíření zástavby ze dvou na tři nadzemní podlaží, respektive dvě nadzemní podlaží a podkroví. Vlivem toho zde fakticky mohou vznikat bytové domy o třech nadzemních podlažích, byť formálně půjde o podkroví. Navrhovatelka tyto tendence zaznamenala u některých investorů, kteří tuto změnu prosazovali. Pokud by vlastníci pozemků hodlali respektovat stávající podobu území, jistě by neprosazovali změnu počtu nadzemních podlaží.

9. Změna ÚP 2022 není proporcionální, k rozšíření ploch BI nebyl důvod. Odpůrce rozšíření ploch BI dlouhodobě odmítal, a to i v případech, že o to žádali tehdejší majitelé předmětných pozemků. Zařazení pozemku p.č. XB do BI bylo v případě schvalování ÚP 2015 zamítnuto proto, že to není vhodné s ohledem blízkosti obchvatu obce zapracovaného do nadřízené ÚPD Zlínského kraje, docházelo by k rozšíření zastavitelného území a návrhových ploch pro BI je dostatek. O nutnosti rozšíření BI nesvědčí ani odůvodněné rozhodnutí o námitce navrhovatelky, podle kterého je možné mírně navýšit návrhové plochy, nebo také ponechat stávající vymezení, neboť rozdíl mezi vymezenou potřebou a stávajícími návrhovými plochami je téměř stejný. I při odůvodnění změny ÚP 2022 odpůrce uvádí, že má navržen relativní dostatek zastavitelných ploch pro výstavbu rodinných domků, především na severním okraji, tedy na opačném konci obce. Tvrdí však, že současné plochy jsou nevyužitelné vzhledem k tomu, že se jedná o rozsáhlejší plochy, kde je třeba vybudovat komunikace a potřebnou infrastrukturu. Tento argument je však irelevantní vzhledem k tom, že rozšíření ploch BI nebylo bezpodmínečně nutné.

10. S ohledem na neexistenci skutečné potřeby rozšíření ploch BI se tedy změna ÚP 2022 v této části jeví jako disproporcionální, a to s ohledem na možné následky. Odpůrce se mohl zaměřit na vybudování komunikací a infrastruktury na severním okraji obce. Disproporcionalita je zjevná i s ohledem na rozšíření ploch BI směrem k plánovanému obchvatu. Odpůrce neodůvodnil změnu svého postoje nerozšiřovat plochy BI v lokalitě ulice B. Uvedl pouze, že pozemky zde jsou připraveny na stavební činnost, což je v kontrastu s aktuální nepotřebou nových ploch BI. Došlo tak k neúměrnému a bezdůvodnému zásahu do prav navrhovatelky. Navrhovatelka také nebyla jediná, která podávala proti změně námitky. I ostatní poukazovali na nekontinuitu a překvapivost změny.

11. O nutnosti změny není přesvědčen ani odpůrce, který uvedl, že by se vlastně nic nestalo, kdyby změna v dané lokalitě nebyla přijata. Dle navrhovatelky tato zbytečná změna přinesla více škody než užitku a je v rozporu s judikaturou Nejvyššího správního soudu a dokumenty správních orgánů.

III. Vyjádření odpůrce

12. Odpůrce navrhl, aby byl návrh zamítnut. Konstatoval, že schvalování územně plánovací dokumentace patří do samostatné působnosti obce. Stát může zasahovat do samosprávy pouze za splnění podmínek. K tomu citoval čl. 101 odst. 4 Ústavy. Následně citoval ustanovení, týkající se územního plánování, uvedené ve stavebním zákoně. Poukázal na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č.j. 1 Ao 1/2009–120.

13. Dle odpůrce nebyla navrhovatelka vydáním změny ÚP 2022 zkrácena na svých právech. Dle odpůrce si navrhovatelka jako obyvatelka obce musela být vědoma, že pokud se týče výše staveb, byly v obci i před přijatou změnou ÚP povolovány stavby o dvou nadzemních podlažích a podkroví. Změna ÚP v tomto jen reaguje na faktický stav rodinných domků, nenarušuje stávající zástavbu.

14. Pravdivá není ani námitka ohledně plynulosti a kontinuity změny, ani námitky o negativním vlivu rozšíření BI na danou lokalitu. Odpůrce v tomto směru zohlednil i Zásady územního rozvoje Zlínského kraje po vydání Aktualizace č. 4 a Generel dopravy Zlínského kraje ze dne 23. 8. 2021, z něhož vyplývá požadavek na aktualizaci Zásad územního rozvoje, a to vypustit záměr PK Dolní Němčí, obchvat. II/498, II/490, neboť z důvodu jeho nízkého zatížení se jeho výstavba nejeví jako odůvodnitelná. Předmětné plochy BI jsou v oblasti, kde se nachází nezbytná komunikace, jsou zde rozvedeny inženýrské sítě. Ze zprávy o uplatňování územního plánu Dolní Němčí 11/2015 – 5/2020 vyplývá, že v předmětné lokalitě bylo postaveno zhruba 10 rodinných domků a vlastníci předmětných pozemků se změnou souhlasili. Dalším důvodem bylo, že jiné plochy zařazené mezi BI nejsou pro nevybudovanou infrastrukturu v krátkém čase zastavitelné. Zařazení předmětných ploch do BI tedy mělo racionální podklad, je jasné a srozumitelné. Dle Rozboru udržitelnosti rozvoje území 2016 až 2020 je i změnou provedené rozšíření ploch BI menší, než by mohlo být. Negativa tvrzená navrhovatelkou jsou pouze spekulací, jsou vyvrácena kladnými souhlasy dotčených osob a institucí. Je řešen i dopad na dopravní situaci. Vznik fakticky dvou stavebních míst v ulici B. nemůže mít zásadní vliv na dosavadní kvalitu bydlení osob zde bydlících. Pokud navrhovatelka poukazuje na možnost staveb bytových domů, je možno případně vzniklou konkrétní situaci řešit ve stavebním řízení.

15. Změna ÚP 2022 nebyla aktem libovůle odpůrce. Odpůrce popírá všechna tvrzení navrhovatelky. Pokud navrhovatelka požaduje zrušení ÚP 2015, v rozsahu jeho textové části „Podmíněně přípustné využití“, nemůže být v tomto rozsahu soudem návrh projednán, neboť již uběhla lhůta pro jeho přezkum.

IV. Vyjádření osob zúčastněných na řízení

16. Osoba zúčastněná na řízení 1) tedy A. S. uvedl, že je vlastníkem pozemků p.č. X a p.č. XA v k. ú. X, a osoba zúčastněná na řízení 2) Z. Z. uvedla, že je vlastnicí pozemku p. č. XB v k. ú. X. Tyto pozemky byly dotčeny změnou ÚP 2022 a rovněž ÚP 2015 v rozsahu jeho textové části „Podmíněně přípustné využití“ u ploch BI. Je obecně známo, že zejména podle stavebního zákona jako vlastníci předmětných pozemků mohou s nimi obsáhleji disponovat, pokud jsou zařazeny do ploch BI.

17. Osoby zúčastněné na řízení 3) až 11), J. P., P. J., Ing. V. S., F. F., A. F., L. P., K. P., M. O. a Ing. B. K. uvedly, že jsou vlastníky nemovitostí v dané oblasti, i když přímo nesousedí s pozemky dotčenými změnou ÚP 2022. Změna se jich ale výrazně dotýká, osobami zúčastněnými na řízení jsou v souladu s judikaturou Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu.

18. Svůj nesouhlas se Změnou ÚP 2022 vyjádřily již v rámci uplatnění námitek. Upozorňovaly na špatnou dopravní situaci v lokalitě, která se změnou zhorší, jelikož se zde uvažuje o výstavbě bytového domu. Negativně bude působit na změnu kvality životního prostředí i hluk, emise z dopravy a vyšší koncentrace osob. Dojde ke snížení hodnoty nemovitostí.

19. Se změnou nesouhlasí naprostá většina obyvatel lokality, jedná se o změnu účelovou, která fakticky umožňuje výstavbu bytového domu, který se sem nehodí.

V. Posouzení věci soudem

20. Krajský soud, za splnění podmínek § 51 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), bez nařízení jednání, přezkoumal v mezích návrhových bodů napadený Územní plán a dospěl k závěru, že návrh není důvodný.

21. Soud si k posouzení důvodnosti návrhu vyžádal od odpůrce spisovou dokumentaci k napadenému opatření obecné povahy. Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání napadeného OOP (§ 101b odst. 3 s. ř. s.).

22. Předtím, než krajský soud mohl přistoupit k meritornímu posouzení návrhů, musel se nejdříve zabývat otázkou, zda jsou splněny podmínky řízení. Těmi jsou v řízení vedeném podle části třetí, hlavy druhé, dílu sedmého soudního řádu správního existence předmětu řízení, (tj. opatření obecné povahy), aktivní legitimace navrhovatele, formulace závěrečného návrhu a včasnost podání návrhu, to vše v souladu s podmínkami vyplývajícími z ustanovení § 101a a § 101 b s. ř. s.

23. Podle § 101b odst. 1 s. ř. s., věta prvá „Návrh lze podat do 1 roku ode dne, kdy návrhem napadené opatření obecné povahy nabylo účinnosti.“ Pokud se týká návrhu na zrušení části opatření obecné povahy č. 1/2022 – Změna č. 1 Územního plánu Dolní Němčí, vydaného usnesením zastupitelstva obce Dolní Němčí ze dne 15. 9. 2022, který nabyl účinnosti dne 26. 10. 2022, navrhovatelka podala návrh včas, a to dne 2. 3. 2023. Jinak je tomu v případě návrhu na zrušení části opatření obecní povahy č. 1/2015 – Územní plán Dolní Němčí vydané usnesením zastupitelstva obce Dolní Němčí ze dne 22. 10. 2015, který nabyl účinnosti dne 17. 11. 2015. V tomto případě byl návrh podán opožděně.

24. Soud konstatuje, že se v tomto případě nejedná o tzv. „incidenční“ přezkum, kde uvedená lhůta neplatí a postupuje se podle § 101b odst. 1 s. ř. s., věta druhá. Muselo by se totiž jednat o návrh podaný společně se žalobou proti rozhodnutí, nezákonnému zásahu nebo nečinnosti, ve kterých bylo toto opatření obecné povahy podkladem rozhodnutí. V tom případě by se lhůta k podání návrhu odvíjela od lhůty k podání této žaloby. K tomu blíže rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 10. 2019, č. j. 8 As 63/2019–40.

25. Argumentace navrhovatelky, že v době přijetí ÚP 2015 neměla důvod s tímto územním plánem nesouhlasit, je pro posouzení včasnosti návrhu na jeho zrušení irelevantní. Soud proto podaný návrh na zrušení části opatření obecní povahy č. 1/2015 – Územní plán Dolní Němčí vydaný usnesením zastupitelstva obce Dolní Němčí ze dne 22. 10. 2015, který nabyl účinnosti dne 17. 11. 2015, odmítl jako opožděný ve smyslu § 46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. S ohledem na to se soud nebude zabývat námitkami směřujícími proti tomuto návrhu, spojenými s návrhem na zrušení textové části „Podmíněně přípustné využití“ u ploch (BI), bod F.3.1.

26. Dále se soud zabýval podmínkami řízení pouze ve vztahu k návrhu na zrušení části obecné povahy č. 1/202 – Změna č. 1 Územního plánu Dolní Němčí, vydaného usnesením zastupitelstva obce Dolní Němčí ze dne 15. 9. 2022, který nabyl účinnosti dne 26. 10. 2022. Aktivně legitimován k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy či jeho části je ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s. ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech vydaným opatřením obecné povahy. Aktivní legitimace navrhovatelky se tak zakládá pouhým tvrzením dotčení na jejích právech. Otázkami spjatými s posuzováním aktivní legitimace navrhovatele se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, který v bodech 31, 34 a 37 usnesení ve věci „Územní plán obce Vysoká nad Labem“ ze dne 21. 7. 2009, č.j. 1 Ao 1/2009–120, publ. ve sbírce NSS pod č. 1910/2009, uvedl: „Navrhovatel tedy musí v první řadě tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. (…) Splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno, bude–li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení. (…) Výjimečně je též představitelné, aby aktivní procesní legitimace byla dána i tehdy, tvrdí–li navrhovatel, který sám není vlastníkem nemovitosti ani nemá právo k takové cizí věci na území regulovaném územním plánem, že jeho vlastnické právo nebo jiné absolutní právo k nemovitosti nacházející se mimo území regulované územním plánem by bylo přímo dotčeno určitou aktivitou, jejíž provozování na území regulovaném územním plánem tento plán (jeho změna) připouští. Typicky půjde o vlastníka pozemku sousedícího s územím regulovaným územním plánem, který by mohl být dotčen určitou aktivitou, jejíž vlivy se významně projeví i na jeho pozemku (např. exhalacemi, hlukem, zápachem apod.) nebo které povedou k významnému snížení hodnoty jeho majetku.“ 27. K aktivní legitimaci navrhovatelka označila konkrétní nemovitosti. Vlastnické právo k těmto nemovitostem nebylo mezi účastníky sporné, ani skutečnost, že uvedené nemovitosti leží v ploše, která může být změnou ÚP dotčena. Navrhovatelka v návrhu tvrdila skutečnosti, ze kterých vyplývá, že může být zkrácena na svých právech. Ze správního spisu vyplynulo, že navrhovatelka byla v procesu přijímání změny UP aktivní, uplatňovala námitky, v podstatě shodné s námitkami uvedenými v návrhu.

28. Navrhovatelka správně označila osobu pasivně legitimovanou, kterou je obec Dolní Němčí. Soud připomíná, že podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009–120, publ. ve sbírce NSS pod č. 1910/2009, je v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s., o zrušení územního plánu, odpůrcem obec, jejíž zastupitelstvo územní plán vydalo.

29. Další podmínkou řízení je formulace závěrečného návrhu v souladu s požadavky vyplývajícími z ustanovení §101a s.ř.s. Navrhovatelka požaduje zrušení opatření obecné povahy, které dostatečně označila. Návrh obsahuje i náležitosti dle §101b odst. 2 s.ř.s., tedy dostatečně odůvodněné návrhové body. Soud uzavírá, že neshledal nedostatek procesních podmínek řízení, které jsou předpokladem přípustnosti vydání meritorního rozhodnutí.

30. Procesní podmínky podání návrhu tedy byly splněny. Je však nutno zdůraznit, že otázku aktivní návrhové legitimace navrhovatele jako podmínku přípustnosti návrhu nelze směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace návrhu, tedy s otázkou jeho důvodnosti. Zde soud odkazuje na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2019, č.j. 2 As 187/2017–264, podle kterého: „Aktivní věcná legitimace navrhovatele v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy je dána, pokud soud dospěje ke skutkovému a právnímu závěru o skutečném vztahu úpravy obsažené v napadené části opatření obecné povahy a právní sféry navrhovatele a zároveň o podstatné nezákonnosti napadené regulace obsažené v opatření obecné povahy posuzované z hlediska kompetenčních, procesních i hmotněprávních předpisů (§ 101a odst. 1 věta první a § 101d odst. 2 věta první s. ř. s.). V případě, že úprava obsažená v napadeném opatření obecné povahy skutečně negativně zasahuje do právní sféry navrhovatele, může se navrhovatel v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy podle § 101a odst. 1 s. ř. s. úspěšně dovolat i porušení právních předpisů, jejichž primárním účelem je ochrana veřejného zájmu. Výjimkou jsou případy, kdy je na první pohled zřejmé, že navrhovatelem namítané porušení veřejného zájmu se zcela míjí s právní sférou navrhovatele. “ 31. Úspěch návrhu pak rozhodující měrou odvisí od toho, zda v řízení bude prokázáno, že byla navrhovatelka skutečně na svých právech zkrácena přijatým opatřením obecné povahy. Návrh sám zákonodárce nekoncipoval jako actio popularis, ale jako nástroj k ochraně subjektivního práva. To, že návrhová legitimace je podmíněna tvrzením o zkrácení na právech, jen předznamenává, že předpokladem úspěchu v řízení samotném (věcnou legitimací) je požadavek, aby v řízení bylo prokázáno, že k takovému ukrácení na právech skutečně došlo.

32. Před samotným přezkumem soud předesílá, že správní soudy nejsou povolány k tomu, aby hodnotily odbornou stránku věci. Odborné posouzení věci a volba konkrétního řešení je na pořizovateli územně plánovací dokumentace a osobách disponujících odpovídajícím vzděláním, které jsou pověřeny zpracováním odborných podkladů. Správní soudy při přezkumu opatření obecné povahy postupují zdrženlivě, jak je již výše uvedeno.

33. Soud dále při přezkumu vycházel z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005–98, publ. pod č. 740/2006 Sb. NSS, podle kterého soud při zkoumání důvodnosti návrhu na přezkum opatření obecné povahy postupuje v krocích tzv. algoritmu. V prvém kroku soud zkoumá, zda napadené opatření obecné povahy bylo vydáno orgánem, který k tomu měl pravomoc. V druhém kroku se soud zabývá tím, zda orgán, který opatření vydal, nepřekročil zákonem stanovené meze své působnosti (věcné, osobní, prostorové a časové). V dalších krocích pak soud posuzuje zákonnost postupu odpůrce při vydávání napadeného opatření obecné povahy a otázky obsahového souladu napadeného opatření obecné povahy se zákonem (hmotněprávními předpisy), a naposled zkoumá i soulad opatření obecné povahy se zásadou proporcionality.

34. První 2 kroky algoritmu soud činí s ohledem k jejich obsahu z úřední povinnosti, jak vyplývá i z odst. 28 usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010–116, publ. pod č. 2215/2011 Sb. NSS. Nutno dodat, že navrhovatelka nezpochybňuje otázky související s pravomocí a působností odpůrce k vydání napadené změny územního plánu. Ani soud nemá pochybnosti o těchto otázkách.

35. V nyní souzené věci je předmětem sporu zejména rozsah zásahu do práva navrhovatelky jako majitelky nemovitostí a hodnocení různých zájmů a subjektivních práv v procesu územního plánování. V tomto procesu dochází k vážení zájmů soukromých i veřejných. Obecné rozhodnutí o distribuci zátěže v rámci určitého území při zachování výše zmíněných zásad je politickou diskrecí konkrétního zastupitelského orgánu územní samosprávy a vyjadřuje realizaci práva na samosprávu konkrétního územního celku. Nepřiměřené zásahy soudní moci do konkrétních odůvodněných a zákonných věcných rozhodnutí územní samosprávy by tak byly porušením ústavních zásad o dělbě moci (srov. bod 114 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010–103, ve věci „Zásady územního rozvoje Hlavního města Prahy“, publ. pod č. 2552/2012 Sb. NSS). Soudu přitom nepřísluší přezkoumávat, zda by bylo pro určitý pozemek či území vhodnější zvolit ten či onen způsob funkčního využití. Soud může přezkoumávat pouze to, zda příslušný orgán postupoval při pořizování územního plánu a v řízení o jeho vydání v souladu se zákonem (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006–74, publ. pod č. 968/2006 Sb. NSS).

36. Námitky navrhovatelky spadají pod IV. a V. kroku algoritmu Krajský soud se proto dále bude zabývat čtvrtým krokem přezkumu obsahu napadeného opatření obecné povahy, a to z hlediska jeho rozporu se zákonem (materiální kritérium). Navrhovatelka k dotčeným pozemkům parc. č. XB, parc. č. XC a parc. č. XD v k. ú. X v ulici B. do ploch individuálního bydlení argumentuje zejména porušením principů proporcionality, porušením svého legitimního očekávání, překvapivosti, nekoncepčností a nedůvodností. Tyto námitky se ovšem týkají převážné pátého kroku algoritmu. Dané námitky se naopak striktně vzato netýkají čtvrté fáze algoritmu, tedy souladu opatření obecné povahy se zákonem, tedy hmotněprávními předpisy. Tento čtvrtý krok však velmi úzce souvisí se samotnou problematikou proporcionality, proto se soud bude, v souvislosti s námitkami navrhovatelky, zabývat i touto záležitostí, neboť ji dle názoru soudu nelze od otázky proporcionality napadeného opatření obecné povahy oddělit. V tomto smyslu soud odkazuje na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010–116, dle něhož „[č]tvrtá fáze (problémový okruh) algoritmu (materiální kritérium, řešící otázku, zda obsah opatření je v souladu se zákonem) a pátá fáze (přezkoumání obsahu z hlediska jeho proporcionality) se z pohledu otázky právě zkoumané do značné míry prolínají. To proto, že zákonným (právním) kritériem rozhodování veřejné správy obvykle bývá také – v textech právních předpisů nejrůznějším způsobem vyjádřená nebo ze základních principů činnosti veřejné správy dovoditelná – jak věcná správnost přijatého rozhodnutí, tak jeho přiměřenost (proporcionalita). Jinými slovy – jen věcně správné a přiměřené rozhodnutí je také rozhodnutím zákonným. Obě kritéria není vhodné od sebe v praxi uměle oddělovat a řešit složité doktrinální otázky rozhodnutí zákonných a současně věcně nesprávných (a vice versa)“.

37. Navrhovatelka konkrétně namítala, že překvapivost a nekoncepčnost změny spočívá v tom, že v ÚP 2015 zastával stanovisko, že v dané lokalitě nedojde k rozšíření ploch individuálního bydlení vzhledem k blízkosti plánovaného obchvatu obce a rovněž z důvodu, že ploch bydlení individuálního je dostatek. V době přijímání změny ÚP 2022 byla situace dle žalobkyně stále stejná.

38. Jak soud zjistil ze Zprávy o uplatňování územního plánu Dolní Němčí za období 11/2015–05/2020, z analýzy uplatňování ÚP 2015 vyplynula potřeba provést změnu ÚP. Jedním z důvodů byla potřeba aktualizovat zastavěné území a prověřit záměry a změny v území, a to i s ohledem na vznesené návrhy, které byly předložené a projednané zastupitelstvem obce. Jedním z těchto požadavků byl i požadavek A. S. na změnu plochy zemědělské na plochu BI z důvodu výstavby objektů pro bydlení na pozemcích parc. č. XC a XD a Z. Z. na umožnění výstavby rodinných domů na pozemku parc. č. XB. Usnesením zastupitelstva byly odsouhlaseny plochy menší než požadované, v obou případech v šířce 25 m. Ve Zprávě bylo také mimo jiné zmíněno, a to v části C.1 Vyhodnocení souladu s politikou územního rozvoje, v odstavci 23: „…vymezovat plochy pro novou obytnou zástavbu tak, aby byl zachován dostatečný odstup od vymezených koridorů pro nové úseky dálnic, silnic I. třídy a železnic, a tímto způsobem důsledně předcházet zneprůchodnění území pro dopravní stavby a možnému nežádoucímu působení negativních účinků provozu dopravy na veřejné zdraví obyvatel“. Zpráva obsahuje rovněž vyhodnocení potřeb vymezení nových zastavitelných ploch s tím, že ve stávajícím plánu je vymezeno 12,782 ha návrhových ploch, z aktualizace RURÚ vyplynula potřeba zastavitelných ploch pro bydlení 13,4 ha, současná nabídka ploch pro bydlení. splňuje potřebu těchto ploch.

39. Ze spisové dokumentace změny ÚP 2022 vyplynulo, že část pozemku p.č. XB je označena jako nově vymezená zastavitelná plocha bydlení – individuální BI č. 17 o výměře 0,09 ha a šířce 25 m, část pozemků p.č. XC a XD je označena jako nově vymezená zastavitelná plocha bydlení – individuální BI č. 16 o výměře 10 ha a šířce 25 m. Odpůrce k těmto plochám uvedl v části I.3.2. urbanistická koncepce – odůvodnění vymezení zastavitelných ploch, že lokalita se nachází na jižním okraji obce, v návaznosti na zastavitelné plochy individuálního bydlení ulice B. Žadatelé o změnu chtějí rozšířit již vymezené zastavitelné plochy individuálního bydlení, ve kterých se v současné době realizuje výstavba nových rodinných domů. Jejich vymezení není z hlediska urbanistické koncepce úplně nejvhodnější, rozšiřuje obytnou zástavbu do volné krajiny, nedodržuje princip kompaktně zastavěného území, přesto lze toto rozšíření akceptovat, mělo by být konečné vzhledem k blízkosti plánovaného obchvatu obce. Navazuje na plánovanou obytnou zástavbu. V dostupné vzdálenosti se nachází stávající sítě technické infrastruktury. Vzhledem k předpokládanému využití pro výstavbu rodinných domů by využití plochy nemělo významně negativně ovlivnit dopravní a technickou infrastrukturu. Obecně odpůrce k nově vymezeným plochám bydlení (o celkové výměře 0,63 ha) v části I.17 textové části odůvodnění změny uvedl, že v rámci aktualizace zastavěného území byly prověřeny zastavitelné plochy pro bydlení individuální. Především na severním okraji obce jsou vymezeny zastavitelné plochy pro výstavbu rodinných domů, ty jsou však v současné době nevyužitelné vzhledem k tomu, že se jedná o rozsáhlejší plochy, kde je nejprve nutno vybudovat potřebnou infrastrukturu a komunikace. Celkově je pro obec vypočtena potřeba zastavitelných ploch 13,25 ha. Po provedené změně je kapacita zastavitelných ploch pro individuální bydlení 12,34 a nepřekračuje tedy vypočtenou potřebu. V části O.1.7 – zdůvodnění nezbytnosti navrhovaného řešení odpůrce k plochám BI č.16 a BI č. 17 zejména uvedl, že zde žadatelé hodlají realizovat výstavbu rodinného domu, pozemky navazují na zástavbu v ulici B., jejich vymezení je považováno za definitivní vhledem k plánování budoucího obchvatu. Dále konstatoval, že v obci je navržen dostatek ploch pro výstavbu rodinných domů, a to na severním a severozápadním okraji obce, tyto však nejsou v současné době využitelné, jde o rozsáhlejší plochy, u kterých je nutno vybudovat technickou a dopravní infrastrukturu. Stavebních pozemků pro okamžitou realizaci nových rodinných domů má obec relativní nedostatek a uvedené zastavitelné plochy mají všechny předpoklady pro okamžité využití.

40. Z přílohy č. 5 změny ÚP 2022 soud zjistil, že navrhovatelka v rámci veřejného projednání uplatnila námitky, obsahově shodné s podaným návrhem. Mimo jiné vyslovila nesouhlas se zařazením předmětných pozemků do ploch individuálního bydlení. Argumentovala tím, že konkrétně pozemek p.č. XB byl navrhován do ploch pro individuální výstavbu již při schvalování ÚP 2015, návrh byl zamítnut proto, že rozšiřování plochy pro bydlení není vhodné, protože by se plocha blížila obchvatu obce a docházelo by k rozšíření zastavitelného území mimo obvod současně zastavěného území a hlavním argumentem bylo, že návrhových ploch pro individuální bydlení je dostatek. Nové vymezení neodpovídá kontinuálnímu vývoji území. Změna je tedy překvapivá, nekoncepční a nepřiměřená.

41. Tato námitka byla zamítnuta. Odpůrce zamítnutí námitky odůvodnil, použil obdobné argumenty, které byly uvedeny v textové části odůvodnění změny. Konstatoval, že v ÚP 2015 byla vymezena zastavitelná plocha pro bydlení 12,72 ha. Z aktualizace RURÚ 2016 vyplynula potřeba zastavitelných ploch pro bydlení 13,4 ha, dle rozboru udržitelného rozvoje území z roku 2020 byla vypočtena potřeba zastavitelných ploch bydlení 13,25 ha. Potřeba vymezení nových návrhových ploch je mírně větší, než byla v předchozím územním plánu. Je možné stále mírně navýšit nové návrhové plochy, nebo také nechat dosavadní úpravu. Po provedení změny bude celková plocha zastavitelných ploch 12,34 ha a nepřekračuje potřebu zastavitelných ploch. Zdůraznil, že zastavitelné plochy na severní části obce jsou nyní nevyužitelné, bez dopravní a technické infrastruktury. Změna ÚP 2022 vymezuje menší plochy pro bydlení, než ÚP 2015. Nové návrhové plochy BI 16 a BI 17 jsou navrhovány na základě žádosti vlastníků dotčených pozemků. Jejich vymezení je radikálně zmenšeno oproti požadavku, je vymezena pouze maximální akceptovatelná velikost pozemku pro výstavbu rodinných domů s ohledem na vymezení koridoru pro vybudování obchvatu obce. Tato plochy navazují na zastavitelnou plochu bydlení podél západního okraje ulice B. a jejich vymezení je považováno za definitivní ukončení obytné zástavby. Jsou vymezeny v návaznosti na zastavěné území obce a nevznikají zbytkové plochy, nenarušují obhospodařování okolních zemědělských pozemků. Stavebních pozemků s možností okamžité výstavby je v obci relativní nedostatek a předmětné plochy mají všechny předpoklady pro okamžité využití. Jejich vymezení je jakýmsi kompromisem, územní plán představuje dynamický proces, proto je navržena navazující zástavba v omezené míře, jako koncové řešení rozvoje ulice B.

42. Soud shrnuje, že z § 18 stavebního zákona, který stanovuje cíle územního plánování, mimo jiné vyplývá, že při územním plánování je nutno důkladně zvažovat hospodárné využívání zastavěného území. Při vymezení nových zastavitelných ploch je nezbytné vycházet z možného rozvoje území.

43. Soud připomíná, že pořizovatel územního plánu musí vždy zvážit komplexnost a složitost řešených vztahů a svoje řešení náležitě odůvodnit, a to i z důvodu, že vyhovění zájmu jednoho vlastníka pozemku přestavuje většinou souběžně zásah do práv jiného vlastníka pozemku a jednotlivé soukromé zájmy bývají v rozporu nejen mezi sebou, ale i s veřejným zájmem (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2012, č.j. 6 Aos 2/2012–27). Uvedeným požadavkům odpůrce dle názoru soudu vyhověl. Odpůrce musel zvažovat práva vlastníků pozemků, kteří změnu požadovali a práva ostatních subjektů včetně navrhovatelky.

44. Soud zdůrazňuje, že navrhovatelkou vytýkaná změna spočívala ve vymezení dvou zastavitelných ploch BI na konci ulice B. naproti sobě, každá o šířce 25 m, které nejsou v přímém sousedství s pozemkem a domem navrhovatelky. Obě plochy navazují na zastavitelné plochy. Vzhledem k množství domů v ulici se nejedná o nijak významnou změnu, která by mohla podstatným způsobem změnit dopravní situaci v ulici. Je zřejmé, že vzhledem k šíři pozemků zde nemohou vzniknout rozsáhlejší stavby. Odpůrce nevyhověl požadavku vlastníků pozemků, pokud se týká rozsahu změny, změna byla povolena pouze pro šířku pozemku 25 m s tím, že se jedná o poslední vymezení v dotčené ulici, počítá se s výstavbou dvou rodinných domů, jak je v odůvodnění uvedeno. Jak je zřejmé, odpůrce si byl vědom konkrétní situace v daném místě. Jak vyplývá z výše uvedené rekapitulace spisové dokumentace včetně vypořádání námitek navrhovatelky, vzal v úvahu, vypořádal a řádně odůvodnil vznesené námitky. Zvažoval i negativa vzhledem k blízkosti obchvatu. Pokud ve vyjádření k návrhu poukazoval na to, že výstavba obchvatu je v současnosti zpochybňována, nemá to na posouzení věci vliv. Soud, jak již bylo výše uvedeno, vychází ze skutkového a právního stavu v době přijetí změny ÚP 2022, a zde odpůrce s výstavbou obchvatu počítal. Blízkost nově vymezených ploch obchvatu nijak nezpochybňoval, zdůraznil, že se jedná o minimální a poslední změnu. Pokud navrhovatelka poukazovala na Zprávu, je zřejmé, že změna nijak nebrání vybudování obchvatu. Blízkost obchvatu nově vymezeným plochám nijak nezasahuje do práv navrhovatelky.

45. Odpůrce vymezení nových ploch důkladně odůvodnil rovněž vzhledem k potřebám nového vymezení zastavitelných ploch. Zdůvodnil jejich vhodnost tím, že byť rozšiřují výstavbu do volné krajiny, jedná se o těsnou návaznost na zastavitelné území, kde je vybudována potřebná infrastruktura, pokračování ulice B. Jedná se o minimální změnu proti stávajícímu stavu, provedenou na žádost vlastníků pozemků. Přípustnost změny odůvodnil také tím, že nejrozsáhlejší plochy, určené v obci k zastavění, jsou nevyužitelné vzhledem k chybějící infrastruktuře. Odpůrce rozebral s ohledem na současnou situaci potřebu vymezení zastavitelných ploch, byť se jedná o změnu minimální, zastavitelné plochy i po vymezení předmětných ploch zůstávají stále pod stanovenou hranicí.

46. Předmětná, jak již bylo uvedeno, minimální změna nesvědčí o nekontinuálnosti, nekoncepčnosti a neproporčnosti přístupu odpůrce, a to ani s ohledem na to, že v ÚP 2015 nebyla povolena změna jednoho z projednávaných pozemků na plochu BI. S odstupem času je samozřejmě možno přehodnotit názor, zvláště, pokud se jedná o takto minimální změnu navazující na stávající zástavbu, která nemá potenciál zasáhnout do práv dalších osob, a to ani osob zúčastněných na řízení, které vlastní v dané lokalitě pozemky. Zvláště pak vzhledem k okolnosti, že ani s odstupem času, který uplynul od přijetí ÚP 2015, se nijak nepřiblížila možnost reálně k zastavění využít plochy na severu obce. Odpůrce zvolil úpravu, která se soudu jeví s ohledem na všechny okolnosti jako vhodná, logická a respektující podmínky v území.

47. Pokud navrhovatelka namítala, že při pořizování změny ÚP 2022 měl odpůrce provést vzhledem k jejím námitkám autonomní posouzení situace a v návrhu odkazovala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 9. 2018, č.j. 5 As 91/2017–63, ve kterém soud poukazoval na nutnost provedení autonomního posouzení situace při posuzování vlivu na pohodu bydlení, jednalo se o odkaz nepřípadný. V uvedené věci vedené u NSS se totiž jednalo o řízení o dodatečném povolení stavby. V tomto případě bylo jistě na místě vzhledem k předmětu řízení takové posouzení provést, jinak je to ovšem v případě procesu územního plánování, který se vyznačuje značnou obecností. Pro potřeby územního plánování odpůrce provedl dostatečné posouzení. Autonomní posouzení situace přijde na řadu až v případě povolování konkrétní stavby.

48. Na základě výše uvedeného soud konstatuje, že vymezení nových zastavitelných ploch bylo dostatečně zdůvodněno a odpůrce nijak nevybočil z mantinelů stanovených pro územní plánování V. Závěr a náhrada nákladů řízení 49. Po přezkoumání napadeného opatření obecné povahy (Územního plánu Dolní Němčí), za zjištěného skutkového a právního stavu věci, dospěl soud k závěru, vázán rozsahem návrhu a uplatněnými návrhovými body, že návrh není důvodný, a proto jej podle § 101d odst. 2 věty druhé s. ř. s. zamítl.

50. O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož nestanoví–li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Navrhovatel v řízení úspěšný nebyl, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení a je povinen zaplatit náhradu nákladů řízení vzniklých odpůrci. Soud přiznal odpůrci náhradu nákladů řízení podle § 35 odst. 2 s. ř. s. a vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů. V daném případě se jednalo o dva úkony právní služby (příprava a převzetí zastoupení, sepis vyjádření k návrhu na zrušení opatření obecné povahy) ve výši 2 × 3 100 Kč a dva režijní paušály ve výši 2 × 300 Kč, tedy celkem 6 800 Kč.

51. Ve vztahu k výroku II. nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, neboť návrh na zrušení opatření obecné povahy č. 1/2015 – Územního plánu Dolní Němčí, vydaného usnesením zastupitelstva obce Dolní Němčí ze dne 22. 10. 2015, byl odmítnut (§ 60 odst. 3 s. ř. s.).

52. O nákladech osob zúčastněných na řízení soud rozhodl v souladu s § 60 odst. 5 s. ř. s. Soud jim neuložil žádnou povinnost, s jejímž plněním by jim mohly náklady vzniknout, a zároveň neshledal existenci důvodů zvláštního zřetele hodných.

Poučení

I. Vymezení věci II. Návrh IV. Vyjádření osob zúčastněných na řízení V. Posouzení věci soudem V. Závěr a náhrada nákladů řízení