63 A 15/2024– 64

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Terezy Kučerové a soudců Mgr. et Mgr. Petra Jiříka a JUDr. Michala Hájka, Ph.D., ve věci navrhovatele: V. Ř. bytem X proti odpůrkyni: Správa Národního parku a chráněné oblasti Šumava se sídlem 1. Máje 260, Vimperk zastoupena advokátem JUDr. Milošem Tuháčkem se sídlem Převrátilská 330/15, Tábor o návrhu na zrušení opatření obecné povahy Správy Národního parku Šumava ze dne 19. 10. 2023, č. j. NPS 10379/23, kterým se zakazuje vstup a pohyb ve vybraných lokalitách Národního parku Šumava, takto:

Výrok

I. Návrh na zrušení opatření obecné povahy Správy Národního parku Šumava ze dne 19. 10. 2023, č. j. NPS 10379/23, kterým se zakazuje vstup a pohyb ve vybraných lokalitách Národního parku Šumava, se zamítá.

II. Navrhovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Odpůrkyni se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Správa Národního parku Šumava opatřením obecné povahy ze dne 19. 10. 2023, č. j. NPS 10379/23, zakázala celoročně do 31. 12. 2025 vstup a pohyb v některých lokalitách Národního parku Šumava podle § 64 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále též „ZOPK“). Tyto lokality jsou blíže specifikovány v příloze č. 1, výjimky z tohoto zákazu vstupu a pohybu pak v příloze č. 2 předmětného opatření obecné povahy. Správa Národního parku přistoupila k vydání opatření obecné povahy po vyhodnocení přírodní cennosti území především s ohledem na unikátní populaci tetřeva hlušce a negativní vliv, který na ni má návštěvnost území.

II. Shrnutí návrhu

2. Návrhem doručeným Krajskému soudu v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“) dne 30. 4. 2024 se navrhovatel domáhá zrušení předmětného opatření obecné povahy z následujících důvodů.

3. Navrhovatel předně uvedl, že napadené opatření obecné povahy ho zbavuje lidské důstojnosti, podrobuje ho výlučné ideologii, omezuje jeho svobodu pohybu a je proto v rozporu s čl. 1, čl. 2 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Dále je v rozporu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2010, č. j. 7 Ao 6/2010–44, který v obdobném případě vytkl odpůrkyni nedostatečné odůvodnění opatření obecné povahy omezujícího svobodu pohybu lidí na území Národního parku Šumava a stanovil hmotněprávní kritéria, podle kterých musí při tvorbě opatření postupovat.

4. Svou argumentaci navrhovatel dále rozvinul, přičemž zbavení lidské důstojnosti spatřuje ve skutečnosti, že lidé jsou degradováni na škodlivé bytosti, které je nutné prostřednictvím zákazu vstupu odstranit z vymezeného území pro údajný rušivý vliv na tamní tetřevy. V následující argumentaci k tomuto bodu rozebírá vztah mezi zájmy člověka a zájmy přírody, přičemž právě zájmy člověka jako „dosud evolučně nejúspěšnějšího druhu“ považuje za nadřazené a příroda by jim dle jeho názoru měla ustoupit.

5. Stát se nesmí vázat na výlučnou ideologii – zde ekologismus – z čehož implicitně plyne, že ideologická dogmata nesmí ani svými mocenskými nástroji vnucovat občanům. Odůvodnění napadeného opatření obecné povahy bylo provedeno z ideologické pozice a s vazbou na ideologii, přičemž bylo opomenuto vše, co použité argumenty vyvrací.

6. V následujících částech svého návrhu obsáhlým způsobem rozebírá a zpochybňuje odborné závěry, ze kterých odpůrkyně vychází v odůvodnění napadeného opatření obecné povahy a jenž se vztahují ke škodlivému vlivu člověka na šumavské tetřevy. Populace tetřeva, k jejíž ochraně předmětné opatření obecné povahy slouží, je podle navrhovatele stabilní a fragmentací území není ohrožena. Zdroje uváděné navrhovatelem mají dokládat, že populace i bez ochrany jejího jádrového území v intervalu sedmi let vzrostla a ptáci mohou po území bez překážek migrovat. Akcentuje nepoměr mezi „zbavením práv, počtem postižených lidí“, kteří nemají možnost vstupu do dotčeného území a cílem předmětného opatření obecné povahy, kterým má být ochrana populace tetřevů a dalších druhů ohrožených rušením, přičemž žádné takové další druhy nejsou uváděny. Populace tetřevů je v současné době stabilní a opatření obecné povahy je v důsledku toho nadbytečné. I pokud by zde skutečně existoval veřejný zájem na ochraně tetřevů, pak by k jeho ochraně postačovalo území o menším rozsahu. Důvod pro vydání předmětného opatření obecné povahy ovšem neexistuje.

III. Shrnutí vyjádření odpůrkyně

7. Odpůrkyně nejprve uvedla, že její pravomoc a působnost k vydání opatření obecné povahy navrhovatel nijak nezpochybnil. Ze strany odpůrkyně byly naplněny požadavky kladené na proces tvorby opatření obecné povahy. Zároveň je srozumitelně a podrobně odůvodněno na základě věcné analýzy. Opatření obecné povahy proto splňuje i požadavek zákonnosti.

8. Dále odpůrkyně poukázala na to, že navrhovatel při procesu tvorby napadeného opatření obecné povahy nevznesl proti jeho návrhu žádné připomínky. Tato skutečnost pak musí nezbytně hrát roli při posuzování jeho proporcionality. Mimo to napadené opatření obecné povahy umožňuje dosáhnout sledovaný cíl, kterým je ochrana přírody na části území Národního parku Šumava, zejména populace tetřeva hlušce. Tohoto cíle přitom nebylo možné lépe dosáhnout jiným prostředkem.

9. Odpůrkyně při tvorbě opatření obecné povahy taktéž vycházela i z podmínek vymezených v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2010, č. j. 7 Ao 6/2010–44, když v napadeném opatření obecné povahy dostatečně odůvodnila, proč je nutné omezit vstup na vymezená území Národního parku Šumava. Na rozdíl od předchozí situace, kterou se uvedené rozhodnutí Nejvyššího správního zabývalo, měla odpůrkyně k dispozici exaktní šetření populace tetřeva hlušce, jehož výsledky byly publikovány v mezinárodních časopisech a exaktní sledování návštěvnosti. Oproti území s omezeným vstupem, v území bez regulace počty tetřeva hlušce klesají či jeho výskyt zcela vymizel. Tvar a ochranný režim území dotčeného napadeným opatřením obecné povahy byl proto stanoven podle principu proporcionality.

10. Odůvodnění opatření obecné povahy neoznačuje existenci lidských bytostí za škodlivou, ani není vázáno na dogma ekologické ideologie, jak uvádí navrhovatel. Nezasahuje protiústavně ani do svobody pohybu, když z odůvodnění vyplývá, že populace tetřeva hlušce byla lidskou činností a přítomností téměř vyhubena a byla zachráněna až v důsledku omezení rušivé lidské činnosti. Odůvodnění rozhodně není ideologické, ale byla za použití principu proporcionality striktně vážena potřeba zachování nebo zlepšení stavu populace tetřeva hlušce na straně jedné, a zásah do ústavně zaručené svobody pohybu na straně druhé.

11. Ve zbylé části vyjádření se odpůrkyně zevrubně vyjadřuje k polemice navrhovatele s odbornými závěry a zdroji uvedenými v odůvodnění napadeného opatření obecné povahy. Z podkladů uvedených v odůvodnění naopak vyplývá, že přes doposud přijatá ochranná opatření nedošlo k nárůstu populace tetřeva hlušce. Je proto nutné přijmout další opatření. Pokud navrhovatel uvádí, že v odůvodnění nejsou uvedeny žádné další druhy ohrožené lidskou činností, je potřeba uvést, že tetřev hlušec představuje tzv. „deštníkový druh“, tedy vedlejším efektem jeho ochrany je ochrana dalších druhů, případně složek ekosystémů citlivých na rušení.

IV. Replika navrhovatele k vyjádření odpůrkyně

12. Navrhovatel ve svém vyjádření uvedl, že se Správa Národního parku Šumava nechává zastupovat advokátní kanceláří, i když se jedná o řízení, které nepřekračuje rámec její běžné činnosti. S ohledem na konstantní judikaturu Nejvyššího správního soudu by jí proto neměla být přiznána náhrada nákladů řízení.

13. Dále konstatuje, že formální stránku opatření obecné povahy nenapadá, považuje ho ovšem za nepotřebné a nezákonné. Odpůrkyně se v odůvodnění ani „nenamáhala“ odůvodnit první krok testu proporcionality, tedy existenci veřejného prospěchu z existence populace tetřeva.

14. Poukaz na jeho pasivitu během procesu tvorby opatření obecné povahy je nepřípadný, když návrh na zrušení opatření obecné povahy není podáním připomínek podmíněn. Aby takové připomínky mohl podat, musel by o návrhu opatření obecné povahy nejprve vědět, což znamená pravidelně navštěvovat webové stránky odpůrkyně. To mu žádný zákon nepřikazuje. Připomínky podal v roce 2010 k tehdy připravovaným klidovým územím. Argumentoval tehdy stejným způsobem jako v současném návrhu na zrušení. Prokázal, že tvrzení o populaci tetřeva jsou nesprávná.

15. Ve zbylé části své repliky se navrhovatel opětovně vyjadřuje k vědeckým standardům a publikacím uváděným v odůvodnění opatření obecné povahy.

V. Duplika odpůrkyně k replice navrhovatele

16. Odpůrkyně v reakci na repliku navrhovatele znovu připomněla, že navrhovatel v průběhu pořizování přezkoumávaného opatření obecné povahy neuplatnil připomínky, za této situace by měl být pátý krok algoritmu přezkumu opatření obecné povahy (proporcionalita) proveden pouze v extrémních a zvláštními okolnostmi odůvodněných případech, což ale dle odpůrkyně není případ nyní projednávaný. Z důvodu procesní opatrnosti a v reakci na odbornou polemiku navrhovatele předložila odpůrkyně krajskému soudu k důkazu přeložené zásadní odborné statě, o něž se napadené opatření opírá a současně poukázala na jeho s. 39, kde je výslovně zakotvena možnost na vyžádání odborné články v cizím jazyce přeložit. Tímto dle odpůrkyně bylo zajištěno právo veřejnosti tak, aby se k návrhu opatření obecné povahy mohla vyjádřit. Odpůrkyně závěrem navrhla návrh jako nedůvodný zamítnout a přiznat právnímu zástupci odpůrkyně právo na náhradu nákladů tohoto řízení.

VI. Právní hodnocení krajského soudu Podmínky řízení

16. Podmínkami řízení jsou existence opatření obecné povahy a aktivní procesní legitimace navrhovatele, přičemž primárně je nutné zabývat se existencí opatření obecné povahy. Bylo by totiž nelogické zkoumat aktivní procesní legitimaci návrhu na zrušení opatření obecné povahy, aniž by bylo zřejmé, že nějaké opatření obecné povahy existuje. Proto musí být postaveno najisto, že účastník řízení podal návrh správně v režimu § 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s. “), a teprve poté je možné posoudit, zda je procesně legitimován k podání návrhu, neboť jeho aktivní procesní legitimace se odvíjí právě od § 101a odst. 1 s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 6. 2015, č. j. 7 As 249/2014–102).

17. To, že akt vydaný podle § 64 ZOPK představuje svou povahou opatření obecné povahy deklaroval Nejvyšší správní soud v již uvedeném rozsudku ze dne 15. 12. 2010, č. j. 7 Ao 6/2010–44. S ohledem na to, že z obsahu správního spisu nevyplynulo, že by předmětné opatření obecné povahy bylo ze strany odpůrkyně zrušeno, stále tedy existuje, lze mít první podmínku za splněnou.

18. Aktivně procesně legitimovaným k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy či jeho části je podle § 101a odst. 1 s. ř. s. ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech vydaným opatřením obecné povahy.

19. Navrhovatel tedy musí v první řadě tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. Nestačí tedy, tvrdí–li navrhovatel, že opatření obecné povahy či procedura vedoucí k jeho vydání jsou nezákonné, aniž by současně tvrdil, že se tato nezákonnost dotýká jeho právní sféry (např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009–120, bod 31).

20. Tuto podmínku považuje krajský soud za splněnou, a to i s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2010, č. j. 7 Ao 6/2010–44, který sám meritorně rozhodoval jako věcně příslušný soud podle právní úpravy platné do 31. 12. 2011 ve skutkově obdobné věci navrhovatele, kde tento shodně jako v nyní projednávané věci spatřoval dotčení jeho subjektivních práv v tom, že zákaz vstupu do vymezených území zasahuje do jeho ústavně zaručeného práva na svobodu pohybu garantovaného čl. 14 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Z toho lze přinejmenším implicitně dovodit, že Nejvyšší správní soud také shledal aktivní procesní legitimaci navrhovatele.

21. Pro úplnost krajský soud dodává, že skutečnost, že navrhovatel při procesu tvorby opatření obecné povahy neuplatnil námitky ani připomínky, nebrání tomu, aby podal návrh na jeho zrušení, neboť nejde o otázku podmínek řízení. Návrh proto nemůže soud pro pasivitu navrhovatele ve fázi tvorby opatření obecné povahy odmítnout pro nedostatek jeho procesní legitimace (k tomu srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010–116, zejména body č. 13 až 24).

22. Navrhovatel ve svém podání vyslovil souhlas s rozhodnutím věci bez jednání. Odpůrkyně se k výzvě podle § 51 odst. 1 s. ř. s. ve dvoutýdenní lhůtě nevyjádřila, krajský soud má tedy za to, že souhlas byl udělen i z její strany.

23. Krajský soud proto rozhodoval ve věci bez nařízení jednání, neboť byly naplněny podmínky § 51 s. ř. s. a nebylo nutné provádět dokazování.

24. Z obsahu správního spisu krajský soud zjistil následující. Veřejnou vyhláškou odpůrkyně ze dne 24. 7. 2023 byl zveřejněn návrh opatření obecné povahy č. j. NPS 06920/2023 (SZ NPS 06920/2023/8 – NPS 07143/2023), kterým se zakazuje vstup a pohyb ve vybraných lokalitách Národního parku Šumava. Veřejnou vyhláškou odpůrkyně ze dne 19. 10. 2023 bylo zveřejněno opatření obecné povahy č. j. NPS 10379/2023 (SZ NPS 06920/2023/23 – NPS 10973/2023), kterým se zakazuje vstup a pohyb ve vybraných lokalitách Národního parku Šumava specifikovaných v příloze 1. Z odůvodnění uvedeného opatření obecné povahy, jehož povinnou náležitostí je vypořádání se s připomínkami podanými proti němu (§ 172 odst. 4 zákona č. 500/2004, Sb. správní řád – dále jen „správní řád“), resp. rozhodnutí o námitkách (§ 172 odst. 4 správního řádu), vyplynulo, že navrhovatel připomínky ani námitky k návrhu napadeného opatření obecné povahy nepodal.

25. Důkazní prostředky předestřené navrhovatelem i odpůrkyní nepovažoval krajský soud za nutné provádět, neboť se vztahují k odborným otázkám (zejména vlivu člověka na tetřeva hlušce či otázce vědeckých standardů), kterými se s ohledem na dále uvedené právní posouzení nezabýval. Obecná východiska soudního přezkumu opatření obecné povahy 26. Při posuzování opatření obecné povahy je standardně vycházeno z algoritmu konstruovaného Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005–98, který spočívá v pěti krocích: za prvé, v přezkumu pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; za druhé, v přezkumu otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); za třetí, v přezkumu otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; za čtvrté, v přezkumu obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu opatření obecné povahy (nebo jeho části) se zákonem (materiální kritérium); za páté, v přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality.

27. Uvedený algoritmus byl konstruován za právní úpravy před 1. 1. 2012. Do té doby dle § 101d odst. 1 s. ř. s. platilo, že soud není vázán důvody návrhu. Od 1. 1. 2012 nabyla účinnosti novela soudního řádu správního č. 303/2011 Sb., která mimo jiné § 101d odst. 1 novelizovala tak, že „při rozhodování je soud vázán rozsahem a důvody návrhu.“ S ohledem na uvedenou změnu soud v současné době přezkoumává opatření obecné povahy toliko z důvodů uvedených v návrhových bodech. Algoritmus přezkumu v celém rozsahu by soud měl obecně aplikovat pouze za předpokladu, že navrhovatel všechny jeho kroky zahrnul do návrhových bodů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2018, č. j. 1 As 49/2018–62, bod č. 39, i s odkazem na rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 20. 7. 2012, č. j. 50 A 4/2012–97).

28. Judikatura Nejvyššího správního soudu však zároveň dovodila, že ačkoliv je soud oprávněn přezkoumat napadené opatření obecné povahy pouze k návrhu, přičemž je vázán jeho rozsahem a uvedenými důvody, v případě prvních dvou kroků zmíněného algoritmu (tj. pravomoc správního orgánu ve věci vydat opatření; nepřekročení působnosti tohoto orgánu) je nerozhodné, zda navrhovatel tyto konkrétní námitky vznesl. Jde totiž o „tak vážná pochybení s tak fatálními možnými důsledky (včetně nicotnosti aktu), že soud takové otázky bude zkoumat i z povinnosti úřední; postačí tu návrh procesně legitimované osoby, kterou je – jak ukázáno – kdokoli, kdo tvrdí, že byl přijetím opatření na svých právech zkrácen, je–li to s ohledem na jeho tvrzení myslitelné“ (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010–116, bod č. 28).

29. Nutno ve vztahu k soudnímu přezkumu opatření obecné povahy také připomenout, že úlohou soudu ve správním soudnictví je především bránit jednotlivce (a tím zprostředkovaně i ostatní dotčené osoby) před excesy v oblasti veřejné správy, která je napadeným opatřením regulována, nikoliv však opatření dotvářet či hledat optimální řešení. K tomu je v první řadě povolán odpůrce, jehož činnost správní soud nemůže nahrazovat (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 5. 2021, č. j. 5 Ao 1/2021–65, bod 61, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 3. 2022, č. j. 5 Ao 31/2021–34, bod 18). Aplikace obecných východisek v projednávané věci 30. Krajský soud tak nejprve přistoupil ke zkoumání prvních dvou kroků algoritmu, tedy zda správní orgán disponoval pravomocí vydat opatření obecné povahy a zda při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti.

31. V projednávané věci jsou oba tyto předpoklady naplněny. Správnímu orgánu – Správě Národního parku Šumava vyplývá pravomoc vydat předmětné opatření obecné povahy z § 64 ZOPK. Zároveň se pohyboval v mezích působnosti vymezené v § 78 ZOPK, přičemž místní příslušnost je pak stanovena přílohou č. 4 předmětného zákona.

32. Třetí krok algoritmu (vydání opatření obecné povahy zákonem stanoveným způsobem) navrhovatel nezahrnul do svého návrhu.

33. Čtvrtá a pátá fáze algoritmu se mohou do určité míry prolínat. To proto, že zákonným (právním) kritériem rozhodování veřejné správy obvykle bývá také v textech právních předpisů nejrůznějším způsobem vyjádřená nebo ze základních principů činnosti veřejné správy dovoditelná – jak věcná správnost přijatého rozhodnutí, tak jeho přiměřenost (proporcionalita). Jinak řečeno – jen věcně správné a přiměřené rozhodnutí je také rozhodnutím zákonným. Obě kritéria není vhodné od sebe v praxi uměle oddělovat a řešit složité doktrinální otázky rozhodnutí zákonných a současně věcně nesprávných a naopak (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010–116, bod 30).

34. O čtvrtém a pátém kroku algoritmu proto krajský soud pojednal společně.

35. Zatímco skutečnost, že navrhovatel zůstal při procesu tvorby pasivní a nevznesl námitky ani připomínky nehraje v rámci posuzování aktivní procesní legitimace roli, je nutné tuto skutečnost promítnout do posuzování věcné správnosti a přiměřenosti (proporcionality) opatření obecné povahy, tedy pátého kroku algoritmu.

36. Uvedené vyplývá z toho, že návrh podle § 101a s. ř. s. zásadně není nástrojem dodatečného prosazování pouhých zájmů (a contrario práv) interesentů, kteří nebyli úspěšní ve fází přípravy opatření. Návrh podaný soudu prosazující věcně jiné, subjektivně „správnější“ řešení nemá sloužit ani jako náhražka opomenutí, liknavosti nebo procesní taktiky navrhovatele. Jinak řečeno, řízení před soudem je prostředkem ochrany práv. Není nástrojem rozhodování věcných sporů například o využití území; tyto spory zásadně mají být vypořádány v řízení před správními orgány a s využitím příslušného instrumentária správního procesu. Soud proto při návrhu mířícímu proti „nesprávnosti“ přijatého řešení koriguje principiálně toliko ta pochybení, která znemožnila účastníkům procesu takových instrumentů využít (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010–116, bod 26).

37. V případě přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy podle § 101a a násl. s. ř. s. z hlediska jeho proporcionality tudíž není možné po soudu požadovat, aby provedl odbornou úvahu ve směru vážení důležitých veřejných zájmů či veřejného zájmu a kupříkladu ochrany vlastnictví navrhovatelů, aniž by tuto úvahu před ním provedl příslušný správní orgán. Takový postup by byl mimo jiné rozporný s ústavní zásadou dělby mocí (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 10. 2011, č. j. 6 Ao 5/2011–43, bod 32).

38. Zjednodušeně řečeno „pasivita navrhovatele v podobě neuplatnění námitek či připomínek týkajících se správnosti přijatého řešení v rámci přípravy opatření obecné povahy, brání věcnému přezkumu této otázky, tj. otázky proporcionality přijatého řešení“ (Hejč, D., Bahýľová, L. Opatření obecné povahy v teorii a praxi. Praha: C. H. Beck, 2017, s. 121).

39. Jak z uvedeného vyplývá, do oblasti, kterou se soud při svém přezkumu nemá zabývat v případě, že navrhovatel mohl při přiměřené péči o svá práva podat věcné námitky či připomínky proti správnosti přijatého řešení a bez objektivních důvodů tak neučinil, spadá (vedle samotné přiměřenosti) i otázka věcné správnosti přijatého řešení (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010–116, bod 32).

40. Námitky navrhovatele přitom svou povahou směřují právě proti věcné správnosti, resp. proporcionalitě přijatého opatření obecné povahy. Navrhovatel vede polemiku s odbornými závěry, na jejichž základě postupovala odpůrkyně při tvorbě opatření obecné povahy a které se objevují v jeho odůvodnění. Zpochybňuje zároveň rozsah opatření obecné povahy (omezení bylo možné provést v menší míře, aby byl dosažen sledovaný účel). S ohledem na skutečnost, že navrhovatel při procesu tvorby napadeného opatření obecné povahy zůstal pasivní a nepodal žádné připomínky (ani námitky), není krajskému soudu otevřena možnost přezkumu opatření obecné povahy v pátém kroku algoritmu.

41. Takový postup plně odpovídá smyslu a účelu výše uváděné judikatury Nejvyššího správního soudu, která klade těžiště posouzení připomínek odborné povahy do řízení před správním orgánem, který je k tomu odborně vybaven. Naopak smyslem soudního přezkumu není, aby byla vedena čistě akademická diskuze o tom, který názor vyjádřený v odborné literatuře o působení člověka na tetřeva hlušce, popř. jiné živočišné druhy, je ten správný, pokud s možnými odlišnými názory nebyl předtím správní orgán nijak konfrontován. Posouzení takových otázek náleží právě tomuto správnímu orgánu. Smyslem soudního přezkumu má být posouzení zákonnosti napadeného opatření obecné povahy.

42. Pro úplnost pak krajský soud uvádí, že objektivním důvodem, pro který nemohl navrhovatel námitky vznést při procesu tvorby opatření obecné povahy ve smyslu výše nastíněné judikatury, jistě není to, že navrhovatel o procesu tvorby opatření obecné povahy (podle svých tvrzení) nevěděl, když odpůrkyně návrh zveřejnila způsobem stanoveným v § 172 odst. 1 správního řádu. Konečně případný není ani poukaz navrhovatele na skutečnost, že připomínky podal při procesu tvorby předešlého opatření povahy, tedy v řízení, které předcházelo napadené opatření obecné povahy o bezmála 14 let. Jednalo se o zcela odlišné řízení, které není nijak vázáno na řízení, jehož výsledkem je nyní napadené opatření obecné povahy.

43. Ke zrušení opatření obecné povahy by však mohl soud přikročit i přes procesní pasivitu navrhovatele tehdy, pokud převáží důvody pro zrušení nad právní jistotou osob jednajících v důvěře v přijaté změny. Závažné důvody pro zrušení opatření obecné povahy představuje porušení kogentních procesních a hmotněprávních norem chránících zásadní veřejné zájmy, které stěžejním způsobem předurčují proces přijímání a obsah opatření obecné povahy (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 1. 2011, č. j. 1 Ao 2/2010–185, bod 67). Takové důvody mohou být soudem zohledněny především v rámci třetího a čtvrtého kroku algoritmu přezkumu, v nichž je opatření obecné povahy hodnoceno z hlediska jeho zákonnosti (rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Ao 1/2010–247).

44. Obdobně i Ústavní soud dospěl k tomu, že i v případě dříve procesně pasivního navrhovatele je namístě se věcně zabývat jím vznesenými námitkami nezákonnosti opatření obecné povahy, pokud by tím ovšem nebyla (nepřiměřeně) zasažena práva (či zakotveny povinnosti) těch subjektů, jež dosud jednaly v dobré víře v zákonnost napadeného opatření obecné povahy (a jež případně byly na rozdíl od procesně pasivních navrhovatelů dříve procesně aktivní). Jinými slovy, namítali–li navrhovatelé v projednávané věci nezákonnost jimi napadeného opatření obecné povahy (a nikoliv pouze nepřiměřený zásah do svých chráněných zájmů), má soud při věcném posouzení jejich námitek místo paušálního odůvodnění, že věcné nepřezkoumání vznesených námitek zavinili navrhovatelé svojí předchozí procesní pasivitou, postupovat na základě shora uvedených kritérií a po jejich vyhodnocení se jejich námitkami věcně zabývat, a to za předpokladu, že by tím nebyla zatížena práva jiných subjektů (nález Ústavního soudu ze dne 9. 12. 2013, sp. zn. I. ÚS 1472/12, bod 16).

45. S ohledem na nezřetelné rozlišení mezi čtvrtým a pátým bodem algoritmu krajský soud zvážil námitky navrhovatele i z hlediska možné nezákonnosti. Dospěl však k závěru, že i pokud by bylo možné námitky navrhovatele považovat svou povahou za směřující proti zákonnosti přijatého opatření obecné povahy (čtvrtý krok algoritmu), nemohl by být navrhovatel úspěšný.

46. Předně není případný v tomto ohledu odkaz navrhovatele na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2010, č. j. 7 Ao 6/2010–44, kde nezákonnost byla spatřována v nedostatečném odůvodnění přijatého opatření obecné povahy a nedostatku podkladů, kterými by bylo možné odůvodnit přijaté řešení. V nyní projednávané věci napadené opatření obecné povahy takovými deficity netrpí. Zcela dostatečným způsobem je odůvodněno, a to včetně zvážení proporcionality mezi veřejným zájmem na ochraně přírody a krajiny na straně jedné a zájmem na zachování svobody pohybu na straně druhé (srov. s. 7–8 napadeného opatření obecné povahy). Rovněž je podloženo dostatečnými odbornými závěry, když odpůrkyně odkazuje na celou řadu odborných publikací (srov. s. 3 napadeného opatření obecné povahy).

47. Nelze považovat za důvodnou ani dílčí námitku navrhovatele, že kromě tetřeva hlušce neuvádí odpůrkyně v odůvodnění opatření obecné povahy jiné živočišné druhy, když tetřev hlušec svou povahou představuje tzv. deštníkový druh, tedy druh, jehož ochranou je docíleno ochrany celého ekosystému (srov. stranu 5 napadeného opatření obecné povahy).

48. V případě, ve kterém uvedeným požadavkům odpůrkyně vyhověla a z jejího odůvodnění a podkladů dostatečným způsobem vyplývá naplnění zákonného požadavku pro vydání opatření obecné povahy, jímž je hrozba poškozování území (jak bylo přitom výše uvedeno a bude uvedeno i dále, těžiště soudního přezkumu nemá spočívat v přezkumu odborných závěrů správního orgánu), měla správní uvážení v otázce, zda přistoupí k vydání opatření obecné povahy.

49. Jak vyplývá z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu „úkolem soudu ve správním soudnictví je přezkoumat zákonnost napadeného rozhodnutí, tedy posoudit soulad napadeného rozhodnutí se zákonem. Úkolem soudu není nahradit správní orgán v jeho odborné kompetenci ani nahradit správní uvážení uvážením soudním. Úkolem soudu je posoudit, zda se správní orgán v napadeném rozhodnutí dostatečně vypořádal se zjištěným skutkovým stavem, resp. zda řádně a úplně zjistil skutkový stav a zda tam, kde se jeho rozhodnutí opíralo o správní uvážení, nedošlo k vybočení z mezí hledisek stanovených zákonem“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2003, č. j. 5 A 139/2002–46). Rozhoduje–li správní orgán v mezích správního uvážení, jeho rozhodnutí musí být přezkoumatelné a musí být zřejmé, že nevybočil z mezí a hledisek správního uvážení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2004, č. j. 3 As 24/2004–79). Správní soud proto může přezkoumat, zda správní orgány nevybočily z mezí správního uvážení či jej nezneužily. Nejvyšší správní soud zároveň zdůrazňuje, že správní soudy svým rozhodováním nemohou nijak nahrazovat odborné závěry správních orgánů (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2023, č. j. 1 As 21/2023–84, bod 46).

50. Odpůrkyně z mezí správního uvážení nijak nevybočila, skutkový stav rozhodný pro vydání opatření obecné povahy dostatečným způsobem objasnila a dostatečným způsobem se s ním vypořádala (viz výše). Dostatečným a přezkoumatelným způsobem zdůvodnila, že zákaz vstupu je adekvátní opatření ke sledovanému cíli, kterým je ochrana tetřeva hlušce a dalších živočišných druhů na území, kterého se opatření obecné povahy dotýká. Úlohou soudu (ani v tomto kroku) není tyto její odborné úvahy nahrazovat a vést s nimi polemiku. Napadené opatření obecné povahy obstojí i z pohledu zákonnosti, tedy čtvrtého kroku algoritmu.

51. Vzhledem k tomu, že napadené opatření obecné povahy odpovídá rovněž požadavku zákonnosti, nelze dospět k závěru o protiprávním zásahu do ústavně garantovaných práv navrhovatele na svobodu pohybu a čest a důstojnost. Taktéž s ohledem na racionální odůvodnění opatření obecné povahy není možné dovodit jeho protiprávní vázanost na jakoukoliv ideologii, resp. nelze dospět k jeho ideologickému zabarvení, jak tvrdí navrhovatel.

VII. Závěr a náklady řízení

51. Na základě shora uvedeného krajský soud dospěl k závěru, že návrh na zrušení opatření obecné povahy není důvodný, a proto jej podle § 101d odst. 2 s. ř. s. zamítl.

52. O náhradě nákladů řízení rozhodl krajský soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že navrhovatel neměl v řízení úspěch, nenáleží mu právo na náhradu nákladů řízení.

53. Odpůrkyni náhradu nákladů soud podle § 60 odst. 1, 7 s. ř. s. nepřiznal. Judikatura správních soudů konstantně vychází ze závěru, že „v případě, že v soudním řízení správním vystupuje jako účastník orgán veřejné správy v oboru své působnosti, není v zásadě důvodně vynaloženým nákladem, pokud se v takovém řízení nechá zastoupit. Schopnost a povinnost hájit vlastní rozhodnutí na soudě je v takovém případě integrální součástí řádného výkonu státní správy, k němuž je takový správní úřad dostatečně vybaven“ (usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 14. 6. 1999, čj. 6 A 7/99–39, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2007, č. j. 6 As 40/2006–87, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014–47). Tento závěr je nutné vztáhnout i na odpůrkyni, která je příspěvkovou organizací zřízenou státem (§ 79 odst. 3 písm. u) ZOPK), svou působností postavená mj. na úroveň obecních úřadů obcí s rozšířenou působností a krajských úřadů (§ 78 odst. 2 ZOPK). Povinnost hájit vydané opatření obecné povahy tak musí být považována za činnost spadající do rámce její běžné činnosti.