63 A 20/2024– 43

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Terezy Kučerové a soudců JUDr. Michala Hájka, Ph.D., a Mgr. et Mgr. Bc. Petra Jiříka, ve věci žalobců: a) F. R., narozený dne b) M. R., narozená dne oba bytem zastoupeni R. R., obecným zmocněncem bytem proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje, sídlem U Zimního stadionu 1952/2, 370 76 České Budějovice za účasti osoby zúčastněné na řízení: EG.D, a.s., IČO 28085400 sídlem Lidická 1873/36, 602 00 Brno o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 4. 2024, č. j. KUJCK 48873/2024, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Krajského úřadu Jihočeského kraje ze dne 23. 4. 2024, č. j. KUJCK 48873/2024, se ruší a věc se žalovanému vrací k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobcům na náhradě nákladů řízení částku 6 000 Kč do 30 dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku.

III. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení.

IV. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Rozhodnutím Okresního národního výboru, odboru výstavby a územního plánování (dále jen „okresní národní výbor“) ze dne 2. 2. 1982, zn. j. VÚP/18/82–Ze, (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“) byla podle § 66 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), v tehdy účinném znění (dále jen „zákon č. 50/1976 Sb.“), a podle § 9 vyhlášky č. 85/1976 Sb., o podrobnější úpravě územního řízení a stavebním řádu, v tehdy účinném znění, povolena stavba nazvaná „elektrické přípojky k rekreační chatě u Závratského rybníka“, nacházející se dnes v katastrálních územích XA, XB a XC (dále jen „stavba“).

2. Magistrátu města České Budějovice, stavebnímu úřadu (dále jen „správní orgán prvního stupně“), bylo dne 4. 4. 2023 doručeno odvolání žalobců proti prvostupňovému rozhodnutí. Ze žalobci podaného odvolání zejména vyplývalo, že stavbu okresní národní výbor umístil a povolil mimo jiné na pozemcích ve vlastnictví žalobců parc. č. XA, XB, XC v k. ú. a obci XC, zapsaných na listu vlastnictví č. X v katastru nemovitostí vedeném Katastrálním úřadem pro Jihočeský kraj, katastrálním pracovištěm X (dále jen „pozemky parc. č. XA, XB, XC“), a na pozemcích s těmito bezprostředně sousedícími, aniž by v rámci správního řízení s žalobci, jakožto účastníky řízení, jednal. Dále žalobci uvedli, že s obsahem prvostupňového rozhodnutí se seznámili až při nahlížení jejich obecného zmocněnce do spisu sp. zn. SU/5521/2022 Bi, dne 29. 3. 2023.

3. Správní orgán prvního stupně dovodil, že žalobci nebyli opomenutými účastníky předmětného správního řízení vedeného okresním národním výborem. Z tohoto důvodu posoudil jejich odvolání jako nepřípustné a postoupil jej žalovanému.

4. Žalovaný se se závěrem správního orgánu prvního stupně ztotožnil a rozhodnutím ze dne 23. 4. 2024, č. j. KUJCK 48873/2024 (dále jen „napadené rozhodnutí“), podle § 92 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) odvolání žalobců jako nepřípustné zamítl.

II. Shrnutí žaloby

5. Proti napadenému rozhodnutí podali žalobci dne 16. 6. 2024 u Krajského soudu v Českých Budějovicích správní žalobu, kterou se domáhají, aby soud napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

6. Žalobci v rámci žaloby v prvé řadě dovozují, že bylo–li řízení o vydání prvostupňového rozhodnutí vedeno podle zákona č. 50/1976 Sb., řídilo se tímto zákonem též rozhodování o odvolání žalobců proti tomuto rozhodnutí.

7. V projednávané věci dle žalobců není sporu o tom, že právní předchůdce žalobců byl v době vydání prvostupňového rozhodnutí, a žalobci byli v době vydání napadeného rozhodnutí, vlastníky pozemků parc. č. XA, XB a XC, na kterých byla stavba umístěna, a tyto pozemky jsou zároveň pozemky bezprostředně sousedícími s pozemky, na kterých byla stavba povolena. Dále je dle žalobců nesporné, že okresní národní výbor s právním předchůdcem žalobců ani se žalobci jako s účastníky řízení při vydávání prvostupňového rozhodnutí nejednal a že správní orgán prvního stupně ani žalovaný neposkytl žalobcům možnost vyjádřit se před vydáním napadeného rozhodnutí k jeho podkladům.

8. Žalobci namítají, že žalovaný při vydávání napadeného rozhodnutí vycházel z podkladů, které do spisu doplnil správní orgán prvního stupně až poté, co se žalobci dne 29. 3. 2023 seznámili s jeho obsahem. Tyto podklady žalobci v žalobě vyjmenovávají. Z uvedeného je dle žalobců zřejmé, že před vydáním napadeného rozhodnutí provedl správní orgán prvního stupně rozsáhlé doplnění spisového materiálu o poklady, z nichž žalovaný následně při vydání napadeného rozhodnutí vycházel, aniž by v rozporu s § 33 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), v tehdy účinném znění (dále jen „zákon č. 71/1967 Sb.“), před vydáním napadeného rozhodnutí poskytl žalobcům možnost se k těmto podkladům vyjádřit, ačkoli bylo zřejmé, že žalobci neměli možnost se s nimi seznámit.

9. Žalobci dále rozporují závěr žalovaného, podle kterého žalobcům, resp. jejich právnímu předchůdci, nesvědčilo postavení účastníků řízení s ohledem na tehdejší stavebně správní praxi uvedenou v časopisu Územní plánování a urbanismus, ročník VI/1979, ze které mimo jiné vyplývalo, že dotýká–li se územní řízení pozemků, které jsou v užívání socialistické zemědělské organizace ve smyslu tehdejších zákonů, je účastníkem řízení tato socialistická zemědělská organizace a vlastník takového pozemku naopak v uvedených případech není účastníkem územního řízení, protože vydáním rozhodnutí nemůže být na svém vlastnickém právu k pozemku přímo dotčen. Tento závěr žalovaného je dle žalobců nepřezkoumatelný a zcela nesprávný.

10. Nepřezkoumatelnost uvedeného závěru žalobci shledávají v tom, že dle jejich názoru z odůvodnění napadeného rozhodnutí nevyplývá, na základě čeho dospěl žalovaný k závěru, že pozemky parc. č. XA, XB a XC byly v době vydání prvostupňového rozhodnutí v užívání socialistické zemědělské organizace, dále které socialistické zemědělské organizaci takové právo mělo svědčit a z jakého důvodu se měl žalovaným odkazovaný postup, který má dle jeho názoru oporu ve stavebně správní praxi, v řízení o vydání prvostupňového rozhodnutí aplikovat. Není tak dle žalobců ani zřejmé, proč byl dán důvod proto, aby okresní národní výbor v řízení, v němž vydal prvostupňové rozhodnutí, se žalobci, resp. jejich právním předchůdcem, nejednal.

11. Uvedený závěr žalovaného je pak dle žalobců nesprávný z toho důvodu, že z žádného ustanovení právních předpisů nevyplývalo, že by vysvětlivky Federálního ministerstva pro technický a investiční rozvoj uveřejněné v příloze shora zmíněného časopisu měly povahu normativního právního aktu, jímž byl okresní národní výbor povinen se v řízení řídit, nebo že by měly povahu právního předpisu takové právní síly, který by derogoval ustanovení zákona. Žalobci uzavírají, že jim, resp. jejich právnímu předchůdci, svědčilo v řízení, v němž bylo prvostupňové rozhodnutí vydáno, postavení účastníků řízení v souladu § 34 odst. 1 a § 59 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb. V souvislosti s tím žalobci namítají, že byli jako opomenutí účastníci tohoto řízení oprávněni podat proti prvostupňovému rozhodnutí odvolání. Dospěl–li žalovaný v napadeném rozhodnutí k opačnému závěru a odvolání žalobců jako podané osobami zjevně neoprávněnými jako nepřípustné zamítl, zatížil své rozhodnutí vadnou nezákonnosti a mělo by dle žalobců být soudem zrušeno.

12. Konečně žalobci rozporují závěr žalovaného, že jimi podané odvolání je nepřípustné z toho důvodu, že žalobci nabyli vlastnické právo k pozemkům až v době, kdy již bylo prvostupňové rozhodnutí vydáno. Ze žalobci odkazovaného nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 12. 2011, sp. zn. I. ÚS 3138/10, dle jejich názoru vyplývá, že pokud okresní národní výbor nejednal s právním předchůdcem žalobců jako s účastníkem řízení, ač s ním jako s účastníkem řízení jednat měl, prvostupňové rozhodnutí nemohlo nabýt právní moci a odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí podané žalobci jakožto právními nástupci vlastníka pozemků parc. č. XA, XB a XC je nutno posoudit jako odvolání podané přímo tímto jejich vlastníkem v době vydání prvostupňového rozhodnutí, jakožto řádně podané opomenutým účastníkem řízení. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2018, č. j. 5 As 228/2017–32, přitom dle žalobců vyplývá, že opomenutému účastníkovi řízení běží lhůta pro podání odvolání až od okamžiku, kdy se s obsahem rozhodnutí, jež odvoláním napadá, seznámil. Proto se žalobci domnívají, že seznámili–li se s prvostupňovým rozhodnutím dne 29. 3. 2023 při nahlížení jejich zástupce do spisu a odvolání proti tomuto rozhodnutí podali dne 4. 4. 2023, je nepochybné, že podali odvolání včas.

III. Shrnutí vyjádření žalovaného

13. Žalovaný v rámci předloženého vyjádření k žalobě navrhl její zamítnutí. Zmiňuje, že podle právních předpisů správního práva platí, že odvolání proti rozhodnutí může podat zpravidla pouze účastník řízení, a to pouze proti rozhodnutí, proti němuž je odvolání přípustné a pouze ve stanovené lhůtě. K tomu uvádí, že z veřejně přístupných údajů katastru nemovitostí a podkladů ve správním spisu lze zjistit, že předmětnou stavbou je dotčen pouze pozemek parc. č. XC v k. ú. XC. Pozemky parc. č. XA a XB v k. ú. XC stavbou dotčeny nejsou a žalobci ani nejsou jejich vlastníky. Z listin založených ve správním spisu rovněž dle žalovaného vyplývá, že vlastníkem pozemku, na němž byla stavba v roce 1982 povolena, byl právní předchůdce žalobců, pan F. R., narozený dne X, žalobci nabyli vlastnické právo v roce 1988. K tomu žalovaný uvádí, že dospěl–li by k závěru, že účastníkem správního řízení v roce 1982 měl být původní vlastník pozemků, je v daném případě rozhodné, že postavení tzv. opomenutého účastníka řízení se domáhá nikoliv tento původní vlastník, nýbrž teprve jeho právní nástupci, kteří se stali vlastníky pozemků až v roce 1988, tedy v době, kdy stavební řízení bylo již ukončeno a stavba realizována. Žalobci tak nebyli a teoreticky ani nemohli být účastníky předmětného stavebního řízení. Žalovaný dále konstatuje, že po uplynutí cca 35 let od nabytí vlastnického práva žalobci a po 40 letech existence stavby a trvání pokojného stavu nelze akceptovat, aby na žalobce bylo nahlíženo jako na opomenuté účastníky řízení. Stran žalobci tvrzeného porušení povinnosti správního orgánu umožnit jim před vydáním rozhodnutí ve věci vyjádřit se k podkladům rozhodnutí žalovaný uvádí, že rozhoduje–li odvolací správní orgán podle § 92 odst. 1 správního řádu o zamítnutí odvolání pro jeho opožděnost nebo nepřípustnost, posuzuje pouze včasnost nebo přípustnost odvolání, když odvoláním se věcně nezabývá, neprovádí přezkum prvoinstančního rozhodnutí postupem dle § 89 odst. 2 správního řádu a nevydává rozhodnutí podle § 90 správního řádu. Opožděné či nepřípustné odvolání tedy zamítne čistě z formálních důvodů, když na takové rozhodnutí nemůže dopadat povinnost uvedená v § 36 odst. 3 správního řádu, neboť se v případě nepřípustného odvolání nejedná o rozhodnutí ve věci. Závěrem žalovaný za nedůvodnou označuje i námitku nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí, když důvody, pro které žalovaný posoudil odvolání žalobců jako nepřípustné, jsou z odůvodnění rozhodnutí dle žalovaného zřejmé.

IV. Shrnutí repliky žalobce

14. V replice k vyjádření žalovaného k žalobě žalobci připomínají, že z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že nedostatky odůvodnění rozhodnutí nelze nahrazovat až jeho vyjádřením v řízení o žalobě. Mimo jiné uvádějí, že argumentuje–li žalovaný ve svém vyjádření rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2010, č. j. 2 As 20/2010–57, o argumentaci tímto rozsudkem žalovaný odůvodnění napadeného rozhodnutí neopřel a krajský soud by k této argumentaci neměl přihlížet. Z procesní opatrnosti pak žalobci závěry uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu blíže rozvádějí, když uzavírají, že v projednávané věci je situace odlišná. Odlišnost projednávané věci žalobci spatřují zejména v tom, že právní předchůdce žalobců neměl fakticky žádnou možnost zjistit, že na pozemcích v jeho vlastnictví jsou prováděny stavební práce právě v souvislosti s předmětnou stavbou, a to jednak z důvodu jeho tehdejšího zdravotního stavu, jednak z důvodu charakteru stavby coby podzemního kabelového vedení nízkého napětí a skutečnosti, že na pozemcích v obci Z. byly v době realizace předmětné stavby prováděny rovněž výkopové práce v souvislosti s odvodňováním těchto pozemků. K prokázání uvedených skutečností žalobci navrhují důkaz výslechem žalobců a dalších osob, případně dalšími důkazními prostředky. Žalobci dále s odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 7. 12. 2011, sp. zn. I. ÚS 3138/10, uvádějí, že není důvod požadovat za nepřiměřeně tvrdé, pokud bude prvostupňové rozhodnutí shledáno za nepravomocné po cca 40 letech existence stavby, jak tvrdí žalovaný. Stran vyjádření žalovaného ohledně namítaného porušení povinnosti umožnit účastníkům správního řízení seznámit se s podklady rozhodnutí před jeho vydáním žalobci uvádějí, že předmětné ustanovení zákona nijak nerozlišuje mezi povahou vydávaného rozhodnutí a tato povinnost správního orgánu tak není omezena pouze na případy, kdy správní orgán vydává rozhodnutí ve věci samé, jak tvrdí žalovaný. Stran namítané nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalobci okazují na obsah podané žaloby.

V. Právní hodnocení krajského soudu

15. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, dále jen „s. ř. s.“). Krajský soud ve věci rozhodl bez nařízení jednání při splnění podmínek dle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.

16. Žaloba je důvodná.

17. Krajský soud se v prvé řadě zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí pro nedostatek důvodů, neboť pouze přezkoumatelné rozhodnutí je zpravidla způsobilé být předmětem hodnocení z hlediska tvrzených nezákonností a vad řízení.

18. Tato žalobní námitka není důvodná.

19. Krajský soud odkazuje na judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle které „nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno“ (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006–74, publ. pod č. 1566/2008 Sb. NSS, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 2. 2019, č. j. 8 Afs 267/2017–38). Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze rozhodnutí meritorně přezkoumat (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012–45, či ze dne 6. 5. 2021, č. j. 7 Azs 350/2020–22). Takovými vadami však napadené rozhodnutí netrpí.

20. V otázce požadavků na kvalitu odůvodnění správního rozhodnutí lze současně poukázat například na rozsudek ze dne 16. 6. 2006, č. j. 4 As 58/2005–65, v němž Nejvyšší správní soud konstatoval, že z rozhodnutí správního orgánu musí být mimo jiné patrno, „proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné, nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti předestírané účastníkem za nerozhodné, nesprávné, nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl, jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů“. Jinými slovy z rozhodnutí správního orgánu musí plynout, jaký skutkový stav vzal správní orgán za rozhodný, jak uvážil o pro věc podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem rozhodné skutečnosti posoudil a jak vypořádal námitky účastníka řízení. Povinnost odůvodnit rozhodnutí však na druhou stranu nemůže být chápána tak, že vyžaduje podrobnou odpověď na každý argument účastníků řízení (srov. obdobně například nález Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2012, sp. zn. IV. ÚS 3441/11). Zejména pak ve vztahu k odůvodnění rozhodnutí vydávanému správním orgánem podle § 92 odst. 1 správního řádu je nutno vyjít z toho, že tímto rozhodnutím je zamítáno odvolání z důvodu jeho opožděnosti či nepřípustnosti, tj. z důvodu nenaplnění jedné ze základních procesních podmínek, bez níž nelze podané odvolání meritorně posoudit. V odůvodnění rozhodnutí se odvolací správní orgán nezabývá samotnými důvody podaného odvolání, nýbrž z odůvodnění rozhodnutí musí být patrné právě jen důvody shledané opožděnosti nebo nepřípustnosti odvolání (srov. např rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2010, č. j. 5 As 41/2009–91, publ. pod č. 2127/2010 Sb. NSS, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 10. 2004, č. j. 1 Afs 37/2004–41, publikovaný pod 650/2005 Sb. NSS). Tomuto postulátu napadené rozhodnutí dle krajského soudu konvenuje.

21. Žalobci v souvislosti s tvrzenou nepřezkoumatelností konkrétně namítají, že žalovaný v napadeném rozhodnutí neuvádí, na základě čeho dospěl k závěru, že pozemky parc. č. XA, XB a XC byly v době vydání prvostupňového rozhodnutí v užívání socialistické zemědělské organizace, o kterou socialistickou zemědělskou organizaci se mělo jednat, či že se měl žalovaným odkazovaný postup, který má dle jeho názoru oporu ve stavebně správní praxi, v řízení o vydání prvostupňového rozhodnutí aplikovat. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí vyplývá, že správní orgán prvního stupně vyžádal od Katastrálního úřadu pro Jihočeský kraj, katastrálního pracoviště České Budějovice (dále jen „katastrální úřad“) podklady potřebné pro posouzení včasnosti a přípustnosti odvolání žalobců, kdy mimo jiné obdržel opis notářského zápisu kupní a darovací smlouvy sepsané dne 1. 3. 1988, ze které je patrné, že předmětné pozemky byly v době vydání prvostupňového rozhodnutí v užívání socialistické organizace. Skutečnost, že žalovaný v odvolání nejmenuje konkrétní organizaci, které mělo dle podkladů obsažených ve správním spise svědčit v době vydávání prvostupňového rozhodnutí užívací právo k předmětným pozemkům, nečiní napadené rozhodnutí nepřezkoumatelným. Konstatování žalovaného, že v době vydávání prvostupňového rozhodnutí okresní národní výbor dle dostupných informací postupoval v souladu s tehdejší stavebně správní praxí a z tohoto důvodu s vlastníky jednotlivých pozemků nejednal, když namísto toho jednal se socialistickými organizacemi vyjmenovanými v napadeném rozhodnutí, které měly tehdy dotčené pozemky v užívání, je závěrem žalovaného, který je sám o sobě přezkoumatelným. Napadené rozhodnutí nečiní nepřezkoumatelným skutečnost, že žalovaný blíže nerozvádí, z jakého důvodu se domnívá, že okresní národní výbor zvolil tento postup. Uvedený závěr žalovaného pak nestojí osamocen, nýbrž je pouze jedním z důvodů žalovaným shledané nepřípustnosti odvolání žalobců, když z odůvodnění napadeného rozhodnutí navíc vyplývá, že tento závěr není dle žalovaného v daném případě stěžejním důvodem zamítnutí odvolání pro nepřípustnost. V projednávaném případě se nadto jedná o odvolání proti správnímu rozhodnutí vydanému v roce 1982, když tomu odpovídá rozsah a úroveň určitosti informací, kterými mohl žalovaný při posuzování odvolání disponovat a ze kterých vycházel. Krajský soud po přezkoumání napadeného rozhodnutí konstatuje, že z napadeného rozhodnutí jsou patrné důvody, pro které žalovaný posoudil odvolání žalobců jako nepřípustné, napadené rozhodnutí je proto přezkoumatelné.

22. Krajský soud s ohledem na shora uvedené neshledal, že by napadené rozhodnutí trpělo vadou nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů, naopak je způsobilé k tomu, aby bylo podrobeno přezkumu v rámci soudní kontroly veřejné správy.

23. Krajský soud se dále zabýval žalobci namítanou vadou řízení spočívající v tom, že správní orgán prvního stupně ani žalovaný neumožnili žalobcům vyjádřit se k podkladům rozhodnutí před vydáním napadeného rozhodnutí.

24. Tuto žalobní námitku shledal krajský soud důvodnou.

25. Z předloženého správního spisu se podává, že dne 29. 3. 2023 se ke správnímu orgánu prvního stupně dostavil obecný zmocněnec žalobců a pořídil si fotodokumentaci spisu. Dne 4. 4. 2023 žalobci podali ke správnímu orgánu prvního stupně odvolání datované dnem 1. 4. 2023. Správní orgán prvního stupně postoupil odvolání žalobců dne 16. 5. 2023 se správním spisem a svým stanoviskem žalovanému. Výzvou ze dne 9. 6. 2023, č. j. KUJCK 71544/2023, žalovaný vyzval správní orgán prvního stupně k provedení úkonů uvedených v § 86 správního řádu a odvolání žalobců se správním spisem správnímu orgánu prvního stupně vrátil. Po vrácení spisového materiálu správní orgán prvního stupně dne 16. 6. 2023 formou dálkového přístupu k evidenci katastru nemovitostí opatřil kopii notářského zápisu smlouvy o převodu předmětných nemovitostí, kterou založil do správního spisu. Následně správní orgán prvního stupně na základě žádosti o poskytnutí kopií listin a jiných podkladů ze dne 16. 6. 2023, č. j. SU/2056/2023–4, obdržel dne 30. 6. 2023 od katastrálního úřadu v kopiích srovnávací sestavení parcel, výpis z LV č. XA pro k. ú. XC ve stavu evidovaném ke dni 1. 1. 2002, katastrální mapy ve stavu ke dni 27. 6. 2023 pro celou délku trasy stavby a pro k. ú. XC, základní mapu velkého měřítka v měřítku 1:2000, katastrální mapu pozemkového katastru a opis notářského zápisu kupní a darovací smlouvy sepsané dne 1. 3. 1988 mezi právním předchůdcem žalobců, jako převodcem, a žalobci, jako nabyvateli. Všechny uvedené dokumenty správní orgán prvního stupně doplnil do správního spisu. Následně správní orgán prvního stupně do správního spisu doplnil v kopiích též mapy pozemkového katastru pro katastrální území XA, XB a XC a základní mapu velkého měřítka a digitální katastrální mapu katastrálních území, ve kterých se nachází stavba. Na základě žádosti o poskytnutí informace ze dne 7. 9. 2023, č. j. SU/2056/2023–8, obdržel dne 15. 9. 2023 správní orgán prvního stupně od katastrálního úřadu v kopiích pravomocné rozhodnutí Státního notářství v Českých Budějovicích ze dne 3. 3. 1970, č. j. D 1869/69–12, a list vlastnictví č. XB pro k. ú. XA. Dne 4. 4. 2024 předložil správní orgán prvního stupně žalovanému správní spis obsahující shora uvedené vyžádané podklady se svým stanoviskem k odvolání žalobců.

26. Ze správního spisu ani obsahu napadeného rozhodnutí nevyplývá, že by žalovaný před vydáním napadeného rozhodnutí žalobcům možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí poskytl. Ve svém vyjádření k žalobě pak žalovaný uvádí, že „Rozhoduje–li odvolací správní orgán podle § 92 odst. 1 správního řádu, tj. rozhoduje–li o zamítnutí odvolání pro jeho opožděnost nebo nepřípustnost, posuzuje pouze včasnost nebo přípustnost odvolání, odvoláním se věcně nezabývá, neprovádí přezkum prvoinstančního rozhodnutí postupem podle § 89 odst. 2 a nevydává rozhodnutí podle § 90 správního řádu. Opožděné či nepřípustné odvolání tedy odvolací správní orgán zamítne čistě z formalistických důvodů. Na takové rozhodnutí pak nemůže dopadat povinnost uvedená v § 36 odst. 3 správního řádu, důvodná proto není ani námitka porušení povinnosti správního orgánu umožnit účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, jelikož o rozhodnutí ve věci se v případě nepřípustného odvolání nejedná.“ S tímto závěrem žalovaného se krajský soud neztotožňuje.

27. Dle § 93 odst. 1 správního řádu platí, že jestliže v této hlavě není stanoveno jinak, pro řízení o odvolání se obdobně použijí ustanovení hlav I až IV, VI a VII této části.

28. Dle § 36 odst. 3 věty první správního řádu platí, že nestanoví–li zákon jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí; to se netýká žadatele, pokud se jeho žádosti v plném rozsahu vyhovuje, a účastníka, který se práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí vzdal.

29. Z uvedených ustanovení správního řádu vyplývá, že v řízení o odvolání se použijí obdobně mimo jiné ustanovení hlavy třetí správního řádu vymezující účastníky řízení a jejich úkony, tj. též ustanovení týkající se povinnosti správního orgánu umožnit účastníkům řízení vyjádřit se k podkladům rozhodnutí ve věci před jeho vydáním.

30. Z komentářové literatury k § 36 odst. 3 správního řádu se podává, že „V odstavci 3 komentovaného ustanovení je uvedeno, že nestanoví–li zákon jinak, musí příslušný správní orgán před vydáním rozhodnutí ve věci dát účastníkům možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, tzn. rozhodnutí o předmětu řízení, jehož vydání je podle § 9 spr. řádu účelem správního řízení. Na druhou stranu je třeba brát v potaz, že povahu rozhodnutí ve věci mohou z hlediska účastníků řízení mít i některá rozhodnutí vydávaná ve formě usnesení, např. usnesení o zastavení řízení vydané podle § 66 odst. 1 písm. b) spr. řádu z důvodu podání zjevně právně nepřípustné žádosti (Vedral, 2012, s. 406). V této souvislosti je proto třeba zdůraznit, že právo účastníka řízení vyjádřit se k podkladům rozhodnutí podle odstavce 3 komentovaného ustanovení se vztahuje výlučně na rozhodnutí ve věci, nikoliv na procesní rozhodnutí, mezi které patří i usnesení o zastavení řízení podle § 66 odst. 1 a 2 spr. řádu.“ (srov. FIALA, Zdeněk, Kateřina FRUMAROVÁ, Pavel VETEŠNÍK, Martin ŠKUREK, Eva HORZINKOVÁ, Vladimír NOVOTNÝ, Olga SOVOVÁ a Lenka SCHEU. § 92 [Opožděné a nepřípustné odvolání]. Správní řád: Praktický komentář [Systém ASPI]. Wolters Kluwer). Z uvedeného vyplývá, že povinnost správního orgánu umožnit účastníku řízení, aby se vyjádřil k podkladům vydávaného rozhodnutí, nelze obecně vztahovat na všechna rozhodnutí, nýbrž výlučně na rozhodnutí ve věci.

31. Dle náhledu krajského soudu napadené rozhodnutí vydané v nyní projednávaném případě podle § 92 odst. 1 správního řádu ve vztahu k žalobcům rozhodnutím ve věci je.

32. Krajský soud při svých úvahách vychází z toho, že rozhodnutím podle § 92 odst. 1 správního řádu odvolací správní orgán zamítá odvolání z důvodu jeho opožděnosti či nepřípustnosti, tedy z důvodu nenaplnění jedné ze základních procesních podmínek, bez níž nelze podané odvolání meritorně posoudit. Takové zamítnutí odvolání není výsledkem přezkoumání obsahu napadeného rozhodnutí a řízení, které jeho vydání předcházelo, ale jedná se o procesní rozhodnutí konstatující pouze opožděnost nebo nepřípustnost odvolání, aniž by byla jakkoli hodnocena a zkoumána věcná a právní stránka rozhodnutí (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2012, č. j. 5 As 111/2011–87, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2010, č. j. 5 As 41/2009–91, publ. pod č. 2127/2010 Sb. NSS). Je však rovněž třeba vyjít z toho, že na správní řízení je nutno nahlížet jako na uzavřený celek, v nyní projednávaném případě žalobců zakončený rozhodnutím o zamítnutí odvolání proti meritornímu rozhodnutí z důvodu shledané nepřípustnosti, kdy takové rozhodnutí má pro žalobce i hmotněprávní dosah, neboť je jím žalobcům znemožněno otevřít otázku zákonnosti meritorního rozhodnutí správního orgánu I. stupně. (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 19. 10. 2010, č. j. 11 Ca 268/2009–31).

33. Zmínit lze v této souvislosti taktéž závěry Nejvyššího správního soudu v rozhodnutí ze dne 12. 1. 2017, č. j. 5 Azs 229/2016–44, publ. pod č. 3560/2017 Sb. NSS: „Podle § 36 odst. 3 správního řádu se povinnost umožnit účastníkům vyjádřit se k podkladům rozhodnutí vztahuje na „rozhodnutí ve věci“, za které je ovšem zcela nepochybně třeba považovat i rozhodnutí, kterým je žádost o mezinárodní ochranu posouzena jako nepřípustná podle § 10a odst. 1 písm. b) zákona o azylu, řizení o udělení mezinárodní ochrany je zastaveno podle § 25 písm. i) téhož zákona a zároveň se určuje, že státem příslušným k posouzení podané žádosti je jiný stát dublinského systému. Nejvyšší správní soud nemůže souhlasit s žalovaným, že se jedná o rozhodnutí výlučně procesní povahy, neboť nemá formu usnesení ve smyslu § 76 správního řádu (byť i to může být v některých případech považováno pro účely § 36 odst. 3 správního řádu za „rozhodnutí ve věci“, viz Vedral, J. Správní řád: komentář. 2. vyd. Praha : Bova Polygon, 2012, s. 406), ale naopak jde o jedno z „rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany“ ve smyslu § 2 odst. 1 písm. e) zákona o azylu, které má významné hmotněprávní důsledky pro žadatele, jenž má být na základě tohoto rozhodnutí přemístěn do jiného státu příslušného k posouzení jeho žádosti, a z tohoto důvodu je třeba také zkoumat, tak jako v posuzované věci, zda ve smyslu čl. 3 odst. 2 druhého pododstavce nařízení Dublin III nedojde k porušení zásady non–refoulement, zda tedy tímto přemístěním nebude žadatel dotčen na svém základním hmotném právu nebýt vystaven nelidskému nebo ponižujícímu zacházení ve smyslu článku 4 Listiny základních práv EU, resp. článku 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, které je absolutní povahy. Není tedy žádných pochyb o tom, že povinnost vyplývající z § 36 odst. 3 správního řádu má žalovaný i před vydáním „dublinského rozhodnutí“. (důraz doplněn)

34. Rozhodnutí o nepřípustném odvolání má dle názoru krajského soudu významné hmotněprávní důsledky pro odvolatele, jehož odvolání nebude věcně projednáno. Na rozhodnutí správního orgánu vydané v režimu § 92 odst. 1 správního řádu proto nelze nahlížet jako na (pouhé) rozhodnutí procesní, nýbrž ve vztahu k odvolatelům je rozhodnutím ve věci.

35. Při přezkumu toho, zda byl žalovaný v projednávaném případě povinen umožnit žalobcům vyjádřit se k podkladům napadeného rozhodnutí, nelze opomenout účel § 36 odst. 3 správního řádu. Z komentovaného znění uvedeného ustanovení se podává, že „Účelem odstavce 3 komentovaného ustanovení je poskytnout účastníkům řízení skutková zjištění příslušného správního orgánu za tím účelem, aby případně mohli poukázat na jejich věcnou nesprávnost nebo aby mohli navrhnout jejich doplnění. Jinak řečeno, účelem odstavce 3 komentovaného ustanovení je dát účastníkům na vědomí, že se řízení chýlí ke konci a tito mohou uplatnit své celkové stanovisko k projednávané věci a k podkladům rozhodnutí, případně učinit závěrečná vyjádření. Přitom není vyloučeno, aby společně se svým vyjádřením podle odstavce 3 komentovaného ustanovení účastníci řízení navrhli opatření dalších podkladů pro rozhodnutí ve věci. Pokud účastníci řízení takový návrh učiní, příslušný správní orgán buď takovému návrhu fakticky vyhoví, další podklady pro rozhodnutí ve věci opatří a důkazy, které z nich vyplývají, provede, přičemž je následně povinen opět postupovat podle odstavce 3 komentovaného ustanovení, tzn. dát účastníkům řízení možnost se k těmto nově opatřeným podkladům rozhodnutí ve věci vyjádřit, nebo takovému návrhu nevyhoví (Potěšil, Hejč, Rigel, Marek, 2015, s. 191).“ (srov. FIALA, Zdeněk, Kateřina FRUMAROVÁ, Pavel VETEŠNÍK, Martin ŠKUREK, Eva HORZINKOVÁ, Vladimír NOVOTNÝ, Olga SOVOVÁ a Lenka SCHEU. § 36 [Úkony účastníků správního řízení]. Správní řád: Praktický komentář [Systém ASPI]. Wolters Kluwer). Je zřejmé, že také v případě, kdy žalovaný v projednávané věci činil při posuzování přípustnosti odvolání žalobců skutkové závěry na základě podkladů doplněných do spisového matriálu (kdy tyto skutkové závěry mají odraz v napadeném rozhodnutí), nemohl pominout zákonem danou povinnost umožnit žalobcům před vydáním napadeného rozhodnutí seznámit se svými skutkovými zjištěními a umožnit jim tím případně poukázat na jejich věcnou nesprávnost či navrhnout jejich doplnění.

36. Krajský soud ve vztahu ke shora uvedenému vyjádření žalovaného ohledně povinnosti umožnit žalobcům seznámit se s podklady napadeného rozhodnutí před jeho vydáním uzavírá, že napadené rozhodnutí je rozhodnutím o odvolání žalobců, tedy rozhodnutím ve věci. Byť žalovaný (správně) posuzoval pouze přípustnost odvolání, odvoláním se věcně nezabýval, neprováděl přezkum prvoinstančního rozhodnutí postupem podle § 89 odst. 2 správního řádu a nevydával rozhodnutí podle § 90 správního řádu, vycházel při posuzování přípustnosti odvolání žalobců (a následně v napadeném rozhodnutí) ze skutkových zjištění, která učinil na základě četných podkladů doplněných do správního spisu, aniž by umožnil žalobcům se s těmito podklady před vydáním rozhodnutí seznámit, vyjádřit se k nim a případně navrhnout jejich doplnění.

37. Ustanovení § 36 odst. 3 správního řádu je přitom projevem čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, kde je uvedeno, že každý má právo, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. Ústavní soud se k povinnosti správního orgánu umožnit účastníku řízení seznámit se s podklady rozhodnutí vyjádřil ve svém nálezu 12. 10. 2000, sp. zn III. ÚS 58/2000 tak, že „[z]ásadám spravedlivého procesu, jak vyplývají z Listiny (čl. 36 odst. 1), je nutno rozumět tak, že ve spojení s obecným procesním předpisem v řízení před správním orgánem musí být dána jeho účastníkovi možnost vyjádřit se nejen k provedeným důkazům a k věci samé, ale také navrhnout důkazy, jejichž provedení pro prokázání svých tvrzení pokládá za potřebné; tomuto procesnímu právu účastníka odpovídá povinnost správního orgánu nejen o vznesených návrzích rozhodnout, ale také – pokud jim nevyhoví – ve svém rozhodnutí vyložit, z jakých důvodů navržené důkazy neprovedl. Jestliže tak správní orgán neučiní, zatíží své rozhodnutí nejen vadami spočívajícími v porušení obecných procesních předpisů, ale současně postupuje v rozporu se zásadami vyjádřenými v čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny.“ Pokud tedy příslušný správní orgán podle § 36 odst. 3 správního řádu nepostupuje, zatíží řízení nejen obtížně odstranitelnou vadou spočívající v porušení správního řádu, ale také vadou spočívající v porušení čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, resp. v porušení zásad v nich zakotvených, což má takřka vždy za následek nezákonnost rozhodnutí ve věci (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2003, č. j. 7 A 130/2002–28).

38. Na základě shora řečeného lze uzavřít, že v rámci odvolacího řízení nebyl žalobcům dán prostor pro seznámení se s podklady rozhodnutí a vyjádření se k těmto podkladům před vydáním zamítavého rozhodnutí. Žalobci pak v žalobě konkrétně uvedli, jakým způsobem se jich uvedené pochybení správního orgánu dotklo, když neměli možnost se s podklady rozhodnutí seznámit a vyjádřit se k nim. (srov. závěry rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2011, č. j. 8 As 28/2011–78) Odvolací řízení tak bylo v projednávané věci stiženo vadou spočívající v porušení § 36 odst. 3 správního řádu. Uvedené pochybení zakládá podstatnou vadu řízení před správními orgány, neboť žalobci neměli možnost jakkoli reagovat na množství podkladů rozhodnutí opatřených prvostupňovým orgánem za účelem ověření, zda je bylo lze považovat za opomenuté účastníky či nikoli. Nelze přitom vyloučit, že právě žalobci vznesená argumentace reagující na opatřené podklady rozhodnutí mohla zvrátit zamítavé závěry žalovaného učiněné v napadeném rozhodnutí.

39. Předmětnou vadu řízení před správními orgány je přitom nutno považovat za vadu ve smyslu § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Uvedený závěr koresponduje i se závěry komentářové literatury, dle které „[m]ezi nejčastější případy vad řízení patří porušení povinnosti vyrozumět účastníky řízení o shromáždění podkladů rozhodnutí a právu vyjádřit se k nim […]“ (srov. KÜHN, Zdeněk. Soudní řád správní: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019, s. 623). V případě vad uvedených v § 76 odst. 1 s. ř. s. přitom soud zruší napadené rozhodnutí bez jednání.

40. Za tohoto stavu věci se krajský soud nezabýval dalšími námitkami uvedenými v žalobě, neboť je to bezpředmětné za situace, kdy žalobci mohou v rámci svého vyjádření uplatnit případné další námitky, kterými se žalovaný bude muset v navazujícím řízení zabývat.

VI. Závěr a náklady řízení

41. Na základě shora uvedeného dopěl krajský soud k závěru, že ve věci jsou splněny podmínky pro postup dle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Žalobou napadené rozhodnutí proto bez jednání zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.).

42. Krajský soud pro další řízení ukládá žalovanému, aby žalobcům v souladu s § 36 odst. 3 správního řádu poskytl možnost vyjádřit se před vydáním rozhodnutí o odvolání k podkladům rozhodnutí. Vysloveným právním názorem krajského soudu jsou správní orgány v dalším řízení vázány (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

43. O náhradě nákladů řízení krajský soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož nestanoví–li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.

44. Pokud jde o procesně úspěšné žalobce, v jejich případě náklady řízení spočívají v zaplaceném soudním poplatku ve výši celkem 6 000 Kč, proto krajský soud výrokem II. uložil žalovanému povinnost uhradit tuto částku žalobcům do 30 dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku. Nad rámec poplatkové povinnosti nebyly zjištěny žádné další náklady žalobců, kteří je ani neuplatnili. Žalovaný, který neměl v soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení, o čemž bylo rozhodnuto výrokem III. tohoto rozsudku. Výrok IV. pak vychází z § 60 odst. 5 s. ř. s. a absence nákladů ve smyslu daného ustanovení. Vzhledem k tomu, že osobě zúčastněné na řízení nevznikly žádné náklady v souvislosti s plněním povinnosti, kterou by jí uložil soud (§ 60 odst. 5 s. ř. s.), ani ona nemá na náhradu nákladů řízení právo.

Poučení

I. Vymezení věci II. Shrnutí žaloby III. Shrnutí vyjádření žalovaného IV. Shrnutí repliky žalobce V. Právní hodnocení krajského soudu VI. Závěr a náklady řízení