63 A 4/2017 - 100

Rubrum

Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Zuzany Bystřické a soudců Mgr. Petra Pospíšila a JUDr. Faisala Husseiniho, Ph.D., v právní věci navrhovatele: TL, spol. s r. o., IČ 25065467, se sídlem Praha, V lužích 735/6, zastoupeného JUDr. Jiřím Gottweisem, advokátem se sídlem Brno, Kapucínské náměstí 303/5, proti odpůrci: Magistrát města Brna, se sídlem Brno, Dominikánské náměstí 1, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy ze dne 7. 4. 2015, zn. MMB/135988/2015 – stanovení místní úpravy provozu na silnici II. třídy Brno, Olomoucká, a na místní pozemní komunikaci Brno, Olomoucká, spočívající v zavedení obousměrného vyhrazeného pruhu pro cyklisty, takto:

Výrok

I. Opatření obecné povahy ze dne 7. 4. 2015, zn. MMB/135988/2015 – stanovení místní úpravy provozu na silnici II. třídy Brno, Olomoucká, a na místní pozemní komunikaci Brno, Olomoucká, spočívající v zavedení obousměrného vyhrazeného pruhu pro cyklisty, se zrušuje dnem právní moci tohoto rozsudku.

II. Odpůrce je povinen zaplatit navrhovateli na náhradě nákladů řízení částku 28 808,50 Kč, a to k rukám jeho advokáta JUDr. Jiřího Gottweise do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

I. Návrh

1. Včas podaným návrhem se navrhovatel domáhal zrušení výše označeného opatření obecné povahy – místní úpravy provozu na silnici II. třídy Brno, Olomoucká, a na místní pozemní komunikaci Brno, Olomoucká, z důvodu realizace opatření pro cyklisty. Ke své aktivní legitimaci navrhovatel konstatoval, že je vlastníkem areálu VINAMO na adrese Olomoucká 1193/61a, Brno–Černovice. Jedná se o velkoobchodní nákupní centrum fungující přes dvacet let. Jeho stavby byly řádně povoleny a zkolaudovány. Správním orgánům mělo být známo, že jediný vjezd do areálu je právě z ulice Olomoucká. Denně jej užívá velký počet osobních i nákladních automobilů. Předmětným opatřením obecné povahy byla omezena dopravní dostupnost areálu. Na svém právu podnikat tak byl zkrácen nejen navrhovatel, ale též velký počet obchodníků majících prodejny v areálu. Kvůli nové dvojité podélné čáře souvislé nyní nelze odbočit do areálu ve směru z centra města, přičemž v opačném směru (ze Slatiny do centra) je zakázán vjezd vozidlům s hmotností nad 6,5 t. Odpůrce nepřihlížel k zájmům navrhovatele. Přitom opatření obecné povahy vydal s tím, že jde o požadavek jakési anonymní a právně neuchopitelné cyklistické veřejnosti. To je ovšem absurdní, neboť dotčené místo je nevhodné pro cykloprovoz. Taková, v daném místě okrajová, aktivita nemůže eliminovat již existující práva. Navrhovatel byl podstatně zasažen na vlastnickém právu, jakož i na právu svobodně podnikat. Navrhovatel se pohybuje v tržním prostředí, blízko něj působí jiný subjekt se stejným obchodním modelem, který se napadeným opatřením obecné povahy dostal do výhody. Navrhovateli vzniká škoda zejména v podobě pokut ukládaných policií, a dále ve formě vážného rizika ztráty nájemců podnikajících v areálu VINAMO. Další následnou škodou pak bude snížená hodnota majetku. Zasažena bude i pověst a dobré jméno navrhovatele. Současná úprava dopravního značení též vylučuje plánovanou dostavbu areálu. Opatření obecné povahy míří proti navrhovateli a je v rozporu s principem rovnosti. Odpůrce porušil zákaz libovůle, protože navrhovateli odepřel možnosti užívání svých nemovitostí. Pasivně legitimovaný je odpůrce, coby správní orgán, jenž napadené opatření obecné povahy vydal.

2. Opatření obecné povahy dle navrhovatele trpí závažnými procesními vadami, které způsobují neplatnost jeho vydání a následně i jeho nepřezkoumatelnost a nezákonnost. Byla porušena zásada zákazu zneužití správního uvážení, ochrany dobré víry, legitimního očekávání, veřejné správy jako služby a ochrany práv dotčených osob. Jednotlivé vady pak navrhovatel tematicky rozčlenil. – Důvod k vydání záměru opatření obecné povahy

3. Z textu záměru opatření obecné povahy, ani z grafické dokumentace připojené k záměru, kterou navrhovatel získal v kopii po nahlédnutí do spisu, není zřejmé, proč se odpůrce rozhodl takový záměr uskutečnit. Na obrázku 84 [cyklistická trasa Svitava (Černovická) – Faměrovo náměstí – Olomoucká znázorněný v Plánu udržitelné městské mobility města Brna] je jasně vidět, že při plánování cyklistické trasy kolem ulice Olomoucká se vůbec nepočítalo s tím, že by se zavedl obousměrný vyhrazený pruh pro cyklisty. Vyznačená cyklistická trasa začíná od ulice Mírová a vede podél ulice Černovická až k napojení na silnici Olomoucká, tedy až za areál VINAMO. – Způsob projednání, nezákonné zveřejnění a oznámení záměru Opatření obecné povahy

4. Správní orgán je povinen nejprve vypracovat návrh opatření obecné povahy, který pak musí předem projednat s dotčenými orgány. V daném případě se jedná o dopravní značení – potřebné je tak stanovisko Policie České republiky (dále též „policie“). Ačkoliv nejde o závazné stanovisko, správní orgán je povinen vyžadovat předchozí písemné vyjádření. Po projednání s dotčenými orgány je návrh opatření obecné povahy s odůvodněním doručen veřejnou vyhláškou. Současně se vyzvou dotčené osoby, aby podávaly připomínky a námitky. Návrh se povinně zveřejňuje na internetu.

5. Odpůrce zaslal policii žádost o vyjádření k dokumentaci dne 6. 2. 2015. Aniž by čekal na písemné vyjádření, dne 24. 2. 2015 vyvěsil odpůrce na své úřední desce oznámení záměru ze dne 9. 2. 2015. Již dne 16. 2. 2015 toto oznámení vyvěsila na své úřední desce městská část Brno–Černovice.

6. Z odpovědi policie ze dne 5. 3. 2015 vyplývá, že tato nemůže k dané akci vydat kladné vyjádření, protože ji nebyla doručena opravená projektová dokumentace, dle dohody s projektantem ze dne 19. 2. 2015. Toto porušení povinnosti navrhovatele má za následek, že v okamžiku zveřejnění nebyl návrh způsobilý přezkumu, a to minimálně z hlediska, zda při jeho vydávání byl sledován zájem na bezpečnosti a plynulosti provozu nebo jiný důležitý zájem. Odpůrce porušil svou povinnost obstarat si předchozí vyjádření policie a s jejím pozdějším negativním stanoviskem se přesvědčivě nevypořádal. Postup odpůrce tak byl nepřezkoumatelný a nezákonný.

7. Odpůrce a dotčená městská část pak záměr nezveřejnili v týž den, což způsobilo zmatečnost, kdy došlo k doručení veřejné vyhlášky. Současně z předložených veřejných vyhlášek je nesporné, že k oznámení záměru nebyly připojeny příslušné přílohy – 3 x výkresová dokumentace. Oznámení bez příloh bylo zveřejněno na úřední desce, na internetu však odpůrce záměr nezveřejnil vůbec. Úplné znění záměru tak nebylo zveřejněno způsobem umožňujícím dálkový přístup. – Obsah záměru opatření obecné povahy

8. Záměr opatření obecné povahy trpí závažnými nedostatky, které vedou k jeho nepřezkoumatelnosti. Není patrno, zda je odpůrce věcně a místně příslušný k vydání takového návrhu. Podle konstantní judikatury to má být deklarováno. Záměr je vágně odůvodněn s odkazem na cyklistickou veřejnost. Není patrno, že byl předem projednán s dotčenými orgány. Nejsou patrné podstatné skutečnosti (kdo je odpovědný za provedení atd.).

9. Obecně se doporučuje, aby byly cyklopruhy umísťovány tam, kde je relativně nízká intenzita motorové dopravy s maximální povolenou rychlostí 50 km/h, což v daném případě neplatí (hustý provoz, maximální povolená rychlost 60 km/h). Opatření obecné povahy je proto nesprávné a svévolné.

10. Z judikatury vyplývá, že i v odůvodnění opatření obecné povahy je nutno uvést důvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán řídil. Není zřejmé, proč i přes nesouhlas policie došlo k vydání předmětného opatření obecné povahy. Nebyla ani hodnocena v kolizi stojící práva.

11. Odpůrce nevymezil současný stav na ulici Olomoucká, jaká konkrétní rizika pro bezpečnost a plynulost silničního provozu existují. – Přiměřenost opatření obecné povahy

12. Napadené opatření obecné povahy zcela a nad únosnou míru zasahuje do práv a povinností navrhovatele, a to v rozporu se zásadou proporcionality. Správní orgán by měl vždy volit ten z prostředků, který nejméně zatěžuje dotčené osoby, je nejméně bolestivý, ale ještě postačuje ke splnění svého účelu. Odpůrce porušil legitimní očekávání navrhovatele a dalších účastníků silničního provozu. Výsledkem opatření obecné povahy je, že navrhovatel, nájemci areálu VINAMO, ani jejich zákazníci, nemohou při cestě z centra Brna do Slatiny odbočit doleva do areálu a stejně tak nemohou vyjíždět z areálu doleva a napojit se na silnici směrem do Slatiny. Všechny tyto osoby jsou existenčně závislé na přístupnosti areálu VINAMO, opatření obecné povahy reflektuje pouze individuální zájem cyklistů. – Způsob vydání opatření obecné povahy

13. Záměr opatření obecné povahy nebyl projednán s navrhovatelem. Ten se o záměru dozvěděl až při provedení vodorovného značení pro cyklistický pruh. Poté se navrhovatel obrátil na svého souseda, střední školu, ta prý o záměru věděla, neboť ji inženýři z odboru dopravy informovali. Zásada rovnosti tak byla porušena.

14. Navrhovatel se nejprve pokusil vyřešit vzniklý stav s odpůrcem smírně. Proběhla písemná komunikace, ale bezvýsledně. Jediné, čeho navrhovatel dosáhl, bylo dočasné začernění vodorovného značení společností Brněnské komunikace, a. s. Tento stav trval do pátku 23. 6. 2017, kdy uvedená společnost pokračovala v provedení vodorovného značení.

15. Předmětné stanovení místní úpravy provozu (ze dne 7. 4. 2015, č. j. MMB/135988/2015) nebylo vydáno ve formě opatření obecné povahy. Dotčenou listinu odpůrce zaslal jedinému adresátovi, Brněnským komunikacím, a. s. Přitom ji měl zveřejnit jako opatření obecné povahy a vyčkat s provedením vodorovného značení pro cyklistický pruh až po nabytí právní moci opatření obecné povahy. Napadené opatření obecné povahy nebylo vyvěšeno na úřední desce odpůrce ani citované městské části.

16. Opatření obecné povahy nebylo řádně vydáno, zveřejněno, proto nemohlo nabýt právní moci ani účinnosti. Pokud by soud důsledně trval na aplikaci správního řádu, dostal by se navrhovatel do neřešitelné situace, protože by formálně nezveřejněné opatření obecné povahy nemohl napadnout, ačkoli v jeho důsledku byla na ulici Olomoucká umístěna omezující dopravní značení, která jsou způsobilá zasahovat do práv jednotlivců.

17. S ohledem na výše uvedené je napadené opatření obecné povahy nepřezkoumatelné a nezákonné. Navrhovatel se nemohl kvalifikovaně vyjádřit a uplatnit své námitky v procesu zavedení obousměrného vyhrazeného pruhu pro cyklisty. Opatření obecné povahy není odůvodněno. Není též v souladu s veřejným zájmem. Nadřazuje zájmy neuchopitelné cyklistické veřejnosti nad zájmy veřejnosti používající motorové dopravní prostředky.

18. Napadené opatření obecné povahy není nezbytné, pročež je v rozporu s § 78 odst. 2 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu). Vzhledem k tomu, že zde chybí též zákonný podklad pro omezení práv navrhovatele, je opatření obecné povahy rovněž v rozporu s čl. 11 a 26 Listiny základních práv a svobod.

19. Navrhovatel vzhledem k uvedenému navrhl, aby soud předmětné opatření obecné povahy zrušil dnem právní moci rozsudku.

II. Vyjádření odpůrce

20. Odpůrce ve vyjádření k návrhu konstatoval, že oznámení záměru obsahuje odůvodnění, v němž je důvod vydání záměru, byť stručně, uveden: provoz cyklistů v obousměrných vyhrazených pruzích. Stanovení místní úpravy provozu neznemožňuje navrhovateli podnikat, příjezd do areálu je možný po ulici Olomoucká z druhé strany, kde je odbočení doprava do areálu možné. Požadovaná možnost odbočování doleva byla konzultována s policií a ta ji vyhodnotila jako nevhodnou vzhledem k blízkosti křižovatky a počtu pruhů. I kdyby tedy bylo napadené opatření obecné povahy zrušeno, nelze předpokládat, že by se místní úprava provozu v budoucnu výrazně změnila.

21. Oznámení o záměru bylo skutečně zveřejněno dříve, nežli se k němu vyjádřil příslušný orgán policie. Zákon nicméně vyžadoval předchozí písemné vyjádření policie před stanovením místní úpravy, což se také stalo – policie se vyjádřila dne 31. 3. 2015. Tato vada tudíž není natolik závažná, že by způsobovala nezákonnost opatření obecné povahy. Namístě není ani tvrzení o vadách doručení veřejné vyhlášky. Den vyvěšení a následně také doručení se určuje podle vyvěšení na úřední desce správního orgánu, který písemnost doručuje, tedy odpůrce. Oznámení záměru pak obsahovalo dovětek, že příloha (výkresová dokumentace) byla k nahlédnutí na podatelně odpůrce. Celá veřejná vyhláška včetně dokumentace byla zveřejněna způsobem umožňujícím dálkový přístup dne 24. 2. 2015, o čemž svědčí zápis oprávněné osoby.

22. Věcná a místní příslušnost odpůrce je uvedena v prvním odstavci oznámení záměru. Zákon nevyžaduje určení osoby odpovědné za provedení záměru. Specifikace provedení je patrná z dokumentace, která byla přílohou oznámení záměru. Předmětná místní úprava provozu pak není nepřiměřená. Přístup do areálu není ani nadále výrazně problematický.

23. Všechny subjekty, kterých se úprava týká, byly informovány prostřednictvím oznámení záměru formou veřejné vyhlášky. Pokud byl některý subjekt informován i jinou cestou, např. tehdy, když zhotovitel dokumentace (Brněnské komunikace, a. s.) prováděl měření na místě samém, nemá tato skutečnost vliv na zákonnost vydaného opatření obecné povahy.

24. Závěrem odpůrce uvedl, že pokud soud shledá, že se v případě předmětného stanovení místní úpravy provozu jedná po formální i materiální stránce o opatření obecné povahy a mělo být zveřejněno postupem dle § 173 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, nechť na ně použije algoritmus přezkumu opatření obecné povahy.

III. Replika navrhovatele

25. V replice ze dne 31. 8. 2017 navrhovatel zdůraznil, že před vjezdem do areálu ve směru ze Slatiny do centra jsou umístěna dvě dopravní značení – maximální povolená rychlost 60 km/h a zákaz vjezdu motorovým vozidlům s hmotností nad 6,5 t. Dnešní situace je taková, že nákladní motorová vozidla mohou přijíždět do areálu VINAMO, ale vyjíždět z areálu je potenciálně sankcionováno, protože odbočit doprava je zakázáno výše zmíněnými značkami a odbočit doleva je také zakázáno, z důvodu vyznačené vodorovné nepřerušované čáry.

26. Pokud by zákonodárci stačilo k vydání opatření obecné povahy písemné vyjádření policie kdykoliv během řízení o opatření obecné povahy, nepoužil by v zákoně výslovné spojení „předchozí písemné vyjádření“. Skutečnost, že návrh opatření obecné povahy nebyl předem schválen policií, vyplývá z odpovědi policie ze dne 5. 3. 2015. Zde policejní komisař jasně deklaruje, že policii nebyla navzdory domluvě s projektantem předložena opravená dokumentace. Je tak zřejmé, že zveřejněný návrh neodpovídá později upravené verzi. To znamená, že i kdyby se dotčené osoby včas vyjádřily k návrhu, vyjádřily by se k nesprávné grafické části návrhu. Správně měl odpůrce opravenou a schválenou dokumentaci znovu zveřejnit, což se nestalo.

27. Odpůrce směšuje povinnost zveřejnění záměru na úřední desce ve zkrácené podobě při velkém rozsahu s povinností zveřejnění úplného znění návrhu způsobem umožňujícím dálkový přístup. Navrhovatel nepopírá, že oznámení záměru na internetu odpůrcem je dostačující v případě zveřejnění na úřední desce, ale má za to, že nebyly splněny zákonné podmínky v případě zveřejnění způsobem umožňujícím dálkový přístup. Tvrzení odpůrce, že celá veřejná vyhláška byla zveřejněna způsobem umožňujícím dálkový přístup, a to dne 24. 2. 2015, nemá oporu ve spise. Naopak, z důkazů navržených navrhovatelem vyplývá, že odpůrce výkresovou dokumentaci na internetu nezveřejnil. I kdyby odpůrce dne 24. 2. 2015 vyvěsil projektovou dokumentaci, pak tato nebyla finální a schválená policií.

IV. Průběh řízení před soudem

28. První jednání se o věci konalo dne 26. 9. 2017. Soud se nejdříve zabýval otázkou splnění podmínek řízení. Při té příležitosti konstatoval z tohoto úhlu pohledu obsah správního spisu (o němž odpůrce k dotazu výslovně uvedl, že byl předložen v úplnosti). Z něj mimo jiné vyplynulo, že napadené opatření obecné povahy nebylo řádným způsobem oznámeno a není tudíž účinné (přestože odpůrce tvrdil opak). Vzhledem k odstranitelné povaze této překážky řízení proto soud usnesením vyhlášeným při jednání (č. j. 63 A 4/2017-77), uložil odpůrci, aby opatření obecné povahy bezodkladně oznámil způsobem odpovídajícím správnímu řádu a poté spis předložil zpět soudu (blíže viz odůvodnění daného usnesení).

29. Druhé jednání se konalo dne 9. 1. 2018. Účastníci řízení v prvé řadě odkázali na svoje již dříve písemně uplatněné argumenty. Soud podrobně konstatoval obsah opětovně předloženého správního spisu, přičemž listiny, mapové podklady a fotografické přílohy předložené účastníky v rámci soudního řízení, jež zároveň nebyly obsahem správního spisu, provedl k důkazu. Odpůrce k dotazu soudu zopakoval, že správní spis byl předložen v úplnosti, ve vztahu k prokázání řádného oznámení návrhu opatření obecné povahy pak výslovně sdělil, že k této otázce nemá další podklady či důkazní návrhy.

30. Zde je nutno současně konstatovat, že odpůrce splnil povinnost uloženou mu shora citovaným usnesením vyhlášeným při jednání dne 26. 9. 2017, poněkud nepřesně. Jak uvedeno již výše, odpůrce považoval napadené opatření obecné povahy (ze dne 7. 4. 2015, zn. MMB/135988/2015) za řádně oznámené a za účinné, ostatně na jeho základě došlo k faktickému vyznačení stanovené místní úpravy provozu na ulici Olomoucká. Přesto odpůrce na základě předmětného usnesení, podle nějž měl daný akt toliko řádně oznámit (a nikoli de facto pokračovat v řízení o návrhu opatření obecné povahy a doplňovat jeho odůvodnění), nyní zveřejnil listinu formálně jinou (ze dne 25. 10. 2017, č. j. MMB/0436437/2017, sp. zn. 5400/OD/MMB/0135988/2015). Z materiálního hlediska však soud považoval povinnost uloženou odpůrci za splněnou, obsah dodatečného aktu ze dne 25. 10. 2017 ale nepovažoval za relevantní.

V. K podmínkám řízení před soudem

31. Aktivně legitimovaným k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy či jeho části je ve smyslu § 101a odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění účinném do 31. 12. 2017 [dále též „s. ř. s.“; viz čl. XXXVIII bod 2. zákona č. 225/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony], ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech vydaným opatřením obecné povahy. Aktivní legitimace navrhovatele se tak zakládá pouhým tvrzením dotčení na jeho právech.

32. Otázkami spjatými s posuzováním aktivní legitimace navrhovatele se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, který v bodech 31, 34 a 37 usnesení ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS (věci Územní plán obce Vysoká nad Labem; rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), uvedl: „Navrhovatel tedy musí v první řadě tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. (…) Splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno, bude-li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení.“

33. K doložení svojí aktivní legitimace navrhovatel prokázal vlastnictví konkrétních nemovitostí využívaných coby obchodní areál (VINAMO) a přímo sousedících s územím regulovaným napadeným opatřením obecné povahy, přičemž je zjevné, že přijatému dopravnímu značení podléhají vozidla přijíždějící do a odjíždějící z areálu. Navrhovatel v této relaci věrohodně poukazoval na zkrácení svých subjektivních práv, konkrétně zejména práva vlastnického (čl. 11 Listiny) a práva svobodně podnikat (čl. 26 Listiny). Na základě uvedeného soud neměl pochyb o tom, že navrhovatel byl k podání návrhu aktivně legitimován. Ostatně odpůrce v tomto ohledu ani ničeho nenamítal.

34. Stejně tak ve věci nebyla spornou pasivní legitimace odpůrce, který napadené opatření obecné povahy vydal.

35. V těchto souvislostech se ovšem mohlo též jevit sporným, zda se v případě napadeného stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích dle § 77 odst. 1 zákona o silničním provozu vůbec jedná o akt, který je svou povahou opatřením obecné povahy.

36. Posouzením dopravní značky coby opatření obecné povahy se zabýval Nejvyšší správní soud obecně již v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS (věc T-Mobile Czech Republic), konkrétně pak např. v rozsudku ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 3/2008-100, č. 1794/2009 Sb. NSS (věc LESY STEINSKÝCH). Z citované judikatury a odborné literatury přesvědčivě plyne, že právě stanovení dopravního značení představuje typický příklad opatření obecné povahy v materiálním pojetí. Jestliže se totiž tato forma rozhodnutí vyznačuje konkrétností předmětu a obecností subjektů, jedná se z materiálního hlediska právě o opatření obecné povahy (blíže viz např. Vedral, J. Správní řád – komentář., I. vydání, Praha : Bova Polygon, 2006, s. 966 a násl.; Kněžínek, J. Opatření obecné povahy na praktickém příkladu stanovení dopravního značení. Právní fórum. 2007, č. 4, s. 143 a násl.). Právě umístěním dopravní značky na konkrétní místo totiž dochází ke konkretizaci pravidel (práv a povinností blíže nespecifikovaných účastníků provozu na pozemních komunikacích) vyplývajících z této dopravní značky na konkrétní dopravní situaci, která existuje na daném místě.

37. Stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích, provedené způsobem zakládajícím pro účastníky silničního provozu odlišné povinnosti, než které by měli podle obecné úpravy provozu na pozemních komunikacích, má povahu opatření obecné povahy v materiálním smyslu a lze tedy proti němu podat návrh na jeho zrušení (popř. jeho části) podle § 101a a násl. s. ř. s. Pokud však oproti obecné úpravě provozu z dopravní značky žádná povinnost odlišného chování neplyne, není dán žádný racionální důvod takovouto značku považovat za opatření obecné povahy. Opatřením obecné povahy jsou tedy typicky zákazové a příkazové značky, značky upravující přednost; nikoliv však značky výstražné a ty informativní značky, které pouze poskytují účastníku provozu na pozemních komunikacích nutné informace, příp. slouží k jeho orientaci. Uvedené pravidlo je ostatně již explicitně zakotveno v aktuálně účinném znění § 77 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu).

38. V nyní projednávané věci napadené stanovení místní úpravy provozu na komunikacích na ulici Olomoucká v Brně zavedlo nové povinnosti pro účastníky silničního provozu, a to způsobem odlišným oproti obecné úpravě silničního provozu, jednalo se tedy o opatření obecné povahy.

VI. Algoritmus soudního přezkumu opatření obecné povahy a jeho užití v projednávané věci

39. Zdejší soud vycházel z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu (viz zejména již zmiňovaný rozsudek ve věci T-Mobile Czech Republic, č. 740/2006 Sb. NSS), podle níž soud při zkoumání důvodnosti návrhu postupuje v krocích takzvaného algoritmu přezkumu opatření obecné povahy. V prvém kroku soud zkoumá, zda napadené opatření obecné povahy bylo vydáno orgánem, který k tomu měl pravomoc. V druhém kroku se soud zabývá, zda orgán, který opatření vydal, nepřekročil zákonem stanovené meze své působnosti (věcné, osobní, prostorové a časové). V dalších krocích pak soud posuzuje zákonnost postupu odpůrce při vydávání napadeného opatření obecné povahy a otázky obsahového souladu napadeného opatření obecné povahy se zákonem (hmotněprávními předpisy), a zkoumá i soulad opatření obecné povahy se zásadou proporcionality.

40. Zde je však nutno zdůraznit, že při postupu podle tohoto algoritmu je soud (s nabytím účinnosti novely soudního řádu správního provedené zákonem č. 303/2011 Sb. dne 1. 1. 2012) limitován tím, že podle § 101d odst. 1 s. ř. s. je při rozhodování vázán rozsahem a důvody návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. I přes to je zřejmé, že první dva kroky algoritmu soud činí vzhledem k jejich obsahu z úřední povinnosti [viz též odst. 28. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010-116, č. 2215/2011 Sb. NSS (věc Změna územního plánu obce Moravany)].

41. Účastníci v daném případě nijak nesporují otázky související s pravomocí a působností odpůrce k vydání napadeného opatření obecné povahy. Kompetence odpůrce plynou z § 77 odst. 1 písm. c) zákona o silničním provozu, ve znění účinném do 30. 12. 2015 (toto znění je přitom pro danou věc rozhodné i přes řádné oznámení dotčeného opatření obecné povahy až v roce 2017, viz přechodné ustanovení čl. IV bod 1. novely zákona o silničním provozu provedené zákonem č. 268/2015 Sb.), podle něhož „[m]ístní a přechodnou úpravu provozu na pozemních komunikacích a užití zařízení pro provozní informace stanoví na silnici II. a III. třídy a na místní komunikaci obecní úřad obce s rozšířenou působností po předchozím písemném vyjádření příslušného orgánu policie“, a dále z § 4 odst. 1 a § 139 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), přičemž se jedná o působnost přenesenou (§ 8 obecního zřízení ve spojení s § 124 odst. 6 zákona o silničním provozu, jenž součástí hlavy VI tohoto zákona rubrikované Státní správa), a též z čl. 29 odst. 2 písm. f) obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna č. 20/2001, kterou se vydává Statut města Brna (ve znění vyhlášky č. 8/2014, účinné od 25. 10. 2014).

42. Ani soud tudíž nemá pochybnosti o těchto otázkách, které tvoří jádro prvního a druhého kroku algoritmu soudního přezkumu opatření obecné povahy. Proto mohl přistoupit přímo ke krokům dalším. V těchto krocích je již soud vázán rozsahem a důvody návrhu. V tomto ohledu se pak nejdříve zabýval návrhovými body ohledně postupu odpůrce při vydávání opatření obecné povahy (třetí krok algoritmu).

43. Ve vztahu k procesnímu postupu odpůrce navrhovatel vznesl řadu námitek.

44. Jak vyplývá ze shora citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu ve věci LESY STEINSKÝCH (č. 1794/2009 Sb. NSS), při stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích, která zakládá pro účastníky provozu odlišné povinnosti, než by měli podle obecné zákonné úpravy provozu na pozemních komunikacích, je od 1. 4. 2008 (tj. po novelizaci § 129 odst. 1 zákona o silničním provozu, z něhož plynulo, že se na proces stanovení dopravního značení nevztahoval správní řád) správní orgán povinen postupovat podle části šesté správního řádu upravující vydávání opatření obecné povahy. Dopravní značení, jež je opatřením obecné povahy, musí respektovat celou právní úpravu vydávání opatření obecné povahy stanovenou v § 171 až § 174 správního řádu coby úpravu obecnou. Z ničeho totiž neplyne, že by opatření obecné povahy (dopravní značení) bylo opatřením obecné povahy sui generis, na nějž by se obecná úprava opatření obecné povahy nevztahovala. Jako zvláštní (a tedy přednostní) úpravu pak nutno aplikovat § 77 zákona o silničním provozu (v rozhodném znění).

45. Soud shledal některé z námitek navrhovatele důvodnými. Pochybení odpůrce ve své podstatě spočívalo zejména v tom, že v řadě ohledů ignoroval právě obecnou právní úpravu stanovenou správním řádem.

46. Navrhovatel v prvé řadě brojil proti zveřejnění návrhu opatření obecné povahy bez předchozího písemného vyjádření policie. Podle § 77 odst. 1 písm. c) zákona o silničním provozu v rozhodném znění se místní úprava provozu na pozemních komunikacích na silnici II. a III. třídy a na místní komunikaci stanoví po předchozím písemném vyjádření příslušného orgánu policie. Pouhý jazykový výklad tohoto ustanovení by mohl nasvědčovat závěru, že postačí, pokud se policie vyjádří kdykoli před vydáním opatření obecné povahy. Předmětné ustanovení však nelze interpretovat izolovaně, tedy bez zohlednění obecné právní úpravy opatření obecné povahy ve správním řádu, s níž tvoří nerozdílný celek rozhodné právní úpravy. Příslušný orgán policie, o němž mluví zákon o silničním provozu, je ve smyslu správního řádu dotčeným orgánem, s nímž má být projednán již návrh opatření obecné povahy, a to ještě před jeho zveřejněním (§ 172 odst. 1 správního řádu). Ostatně aktuálně účinné znění § 77 v tomto směru již předmětnou součinnost stanoví poměrně jasně, přičemž tuto novou úpravu lze považovat toliko za upřesnění předchozího stavu.

47. V daném případě odpůrce dne 24. 2. 2015 zveřejnil návrh opatření obecné povahy, aniž by měl opatřeno písemné vyjádření policie. To jednoznačně plyne zejména z přípisu policie ze dne 5. 3. 2015, v němž policie sdělila, že prozatím nemůže k návrhu dát kladné stanovisko. Návrh tak před svým zveřejněním nebyl posouzen z hlediska dotčených chráněných veřejných zájmů, zde zejména plynulosti a bezpečnosti silničního provozu. Důvody tohoto postupu odpůrce nejsou ze správního spisu zřejmé, policii přitom o vydání stanoviska požádal již dne 6. 2. 2015. Pro věc je ovšem podstatné, že uvedené pochybení nelze považovat za natolik intenzivní, aby bylo samo o sobě důvodem pro zrušení napadeného opatření obecné povahy. Jak totiž plyne ze správního spisu, konečná verze opatření obecné povahy písemný souhlas policie získala ještě před jeho (domnělým) vydáním dne 7. 4. 2015. Alespoň v tomto ohledu tak byl požadavek § 77 zákona o silničním provozu dodržen.

48. Navrhovatel dále poukazoval na vady při oznamování návrhu opatření obecné povahy. Podle § 172 odst. 1 správního řádu návrh opatření obecné povahy správní orgán doručí veřejnou vyhláškou, kterou vyvěsí na své úřední desce a na úředních deskách obecních úřadů v obcích, jejichž správních obvodů se má opatření obecné povahy týkat. Dle odstavce 2 téhož paragrafu není-li vzhledem k rozsahu návrhu možno zveřejnit jej na úřední desce v úplném znění, musí být na úřední desce uvedeno, o jaké opatření obecné povahy jde, čích zájmů se přímo dotýká a kde a v jaké lhůtě se lze s návrhem seznámit. Úplné znění návrhu včetně odůvodnění však musí být i v takovém případě zveřejněno způsobem umožňujícím dálkový přístup.

49. Je zřejmé, že tato úprava navazuje na regulaci doručování veřejnou vyhláškou stanovenou v § 25 odst. 2, 3 správního řádu. Z citovaného plyne jednak, že pro otázku řádného doručení písemnosti je rozhodující její zveřejnění na úřední desce správního orgánu, který opatření obecné povahy vydal (viz např. Vedral, J. Správní řád. Komentář. II. vydání. Praha : Bova Polygon, 2012, s. 304, 1354, 1355), jednak, že k doručení písemnosti veřejnou vyhláškou je třeba splnit také povinnost jejího zveřejnění způsobem umožňujícím dálkový přístup (tamtéž cit. op.). Bez splnění této povinnosti by tak písemnost nebyla platně doručena vůbec (viz též např. Hrabák, J; Nahodil, T. Správní řád s výkladovými poznámkami a vybranou judikaturou: komentář. 4. vyd. Praha : Wolters Kluwer ČR, 2012. Dostupné v ASPI.).

50. V nynější věci byl návrh opatření obecné povahy zveřejněn na fyzické úřední desce odpůrce (vyvěšeno dne 24. 2. 2015) i dotčené městské části (vyvěšeno již dne 16. 2. 2015), byť s odkazem na to, že příloha – výkresová dokumentace je k nahlédnutí na podatelně odpůrce. Sporným však navrhovatel činil zejména otázku zveřejnění návrhu způsobem umožňujícím dálkový přístup. Odpůrce v tomto ohledu tvrdil, že celá veřejná vyhláška včetně výkresové dokumentace byla zveřejněna způsobem umožňujícím dálkový přístup, a to dne 24. 2. 2015. Jediným důkazem, který měl tuto okolnost dosvědčit, však byl pouhý zápis oprávněné úřední osoby na stejnopisu veřejné vyhlášky. Je přitom na odpůrci, aby prokázal splnění zákonem stanovené povinnosti zveřejnění způsobem umožňujícím dálkový přístup (blíže viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 6. 2016, č. j. 2 As 47/2016-44, č. 3431/2016 Sb. NSS). Ten tak ovšem neučinil ani při jednání soudu, kdy k výslovnému dotazu k dané problematice neměl dalších důkazních návrhů. Výše uvedené se přitom shodně týká též zveřejnění na úřední desce městské části.

51. Tím, že odpůrce návrh napadeného opatření obecné povahy (dle skutkových zjištění) nezveřejnil rovněž způsobem umožňujícím dálkový přístup, nedoručil návrh vůbec, a dopustil se tak procesní vady, která mohla mít vliv na zákonnost opatření obecné povahy (viz též např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2008, č. j. 8 Ao 1/2008-102, č. 1763/2008 Sb. NSS, věc FARMA SOLANY). Nutno zdůraznit, že v procesu přijímání opatření obecné povahy je řádná publikace návrhu opatření klíčová. Bez ní totiž hrozí, že se dotčené osoby o návrhu nedozvědí včas a nebudou tak moci uplatnit námitky či připomínky (což se ostatně v dané věci i stalo). Zjištěná procesní vada byla důvodem pro zrušení napadeného opatření obecné povahy.

52. Navrhovatel dále namítl, že jak návrh, tak samotné opatření obecné povahy není odůvodněno.

53. Ze správního řádu vyplývá, že správní orgán doručí veřejnou vyhláškou „[n]ávrh opatření obecné povahy s odůvodněním“ (§ 172 odst. 1), a posléze „[o]patření obecné povahy, které musí obsahovat odůvodnění, správní orgán oznámí veřejnou vyhláškou (…)“ (§ 173 odst. 1). Odůvodnění tak musí být obsahem jak návrhu opatření obecné povahy, tak jeho konečné verze. Specifický obsah odůvodnění opatření obecné povahy je blíže určován řadou ustanovení. Např. z § 172 odst. 4 správního řádu plyne, že správní orgán se v odůvodnění opatření obecné povahy musí vypořádat s uplatněnými připomínkami, s nimiž se musí zabývat jako s podkladem pro jeho vydání; dle § 172 odst. 5 správního řádu je součástí odůvodnění opatření obecné povahy dále rozhodnutí o námitkách, které navíc musí obsahovat vlastní odůvodnění. Z § 68 odst. 3 užitého přiměřeně dle § 174 odst. 1 správního řádu je pak zřejmé, že v tomto odůvodnění nesmí zejména chybět esenciální obsahové náležitosti odůvodnění běžného správního rozhodnutí. I v odůvodnění opatření obecné povahy je tak nutno uvést důvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů.

54. V návrhu opatření obecné povahy (oznámení o záměru ze dne 9. 2. 2015) lze nalézt toliko jeden stručný odstavec, jenž lze považovat za odůvodnění (tutéž pasáž považuje za odůvodnění návrhu i sám odpůrce): „Návrh stanovení předmětné místní úpravy provozu se přímo dotýká zájmů vlastníků nemovitostí a provozoven sídlících v ulici Olomoucká a jejich návštěvníků a opírá se o požadavek cyklistické veřejnosti. Řeší provoz cyklistů v obousměrných vyhrazených pruzích.“ Samotné opatření obecné povahy pak není odůvodněno vůbec (snad s výjimkou sousloví, že místní úprava provozu se stanoví „z důvodu realizace opatření pro cyklisty“). Z logiky věci je přitom zcela zřejmé, že odůvodnění opatření obecné povahy (jeho finálního textu) má mnohem větší relevanci než odůvodnění pouhého návrhu opatření. To ostatně plyne i z textace § 172 a § 177 správního řádu (návrh opatření obecné povahy s odůvodněním versus opatření obecné povahy, které musí obsahovat odůvodnění). Lze mít za to, že se nejedná o pouhou nuanci v textu zákona, ale naopak tento rozdíl je přirozeným odrazem skutečnosti, že zatímco návrh opatření obecné povahy je pouze jakýmsi otevřením diskuze (doručením návrhu veřejnou vyhláškou se zejména vybízejí dotčené osoby k uplatnění námitek a připomínek), samotné opatření obecné povahy je již (mělo by být) výsledkem konfrontace názorů, které navíc na rozdíl od návrhu podléhá soudnímu přezkumu, tím spíše musí být řádně odůvodněno, včetně zmínky o tom, jak byly vypořádány uplatněné námitky či připomínky.

55. V posuzované věci sice nikdo námitky či připomínky neuplatnil (což ovšem mohlo být zapříčiněno vadou při oznamování návrhu – viz výše), odpůrce však přesto neměl na odůvodnění opatření obecné povahy rezignovat. Zde je nutno uvést, že odůvodnění opatření obecné povahy může být i poměrně stručné, a to zejména s ohledem na složitost regulované problematiky (bude jistě rozdíl mezi odůvodněním opatření obecné povahy spočívajícího v umístění jediné zákazové značky a odůvodněním územního plánu), ani nejjednodušší myslitelné opatření obecné povahy by však nemělo postrádat jisté zhodnocení stávajícího skutkového stavu, uvedení důvodů, pro něž se příslušný orgán rozhodl k regulaci dosavadní situace, vyhodnocení kolidujících veřejných zájmů a řešení případného střetu se soukromými zájmy. Z tohoto hlediska je patrné, že odůvodnění opatření obecné povahy nelze nahradit pouhým odkazem na případnou grafickou přílohu. Z „odůvodnění“ návrhu a opatření obecné povahy v dané věci je zřejmé, že tyto akty jsou z hlediska naznačeného požadovaného obsahu odůvodnění opatření obecné povahy zcela nedostatečné.

56. Současně je nutno uvést, že i bez námitek či připomínek navrhovatele si měl odpůrce povšimnout, že navržené a posléze přijaté řešení [v rozsahu stanovení dvojité podélné čáry souvislé (značka V 1b) místo dosavadní jednoduché podélné čáry souvislé (značka V 1a)] zásadním způsobem dopadá na možnost dopravního napojení poměrně rozsáhlého, dlouhodobě provozovaného a relativně hojně navštěvovaného obchodního areálu navrhovatele (odbočení doleva na příjezdu do areálu ve směru od centra Brna, odbočení vlevo při výjezdu ve směru na Slatinu, to vše navíc ve spojení se stávajícím dopravním značením na příjezdu od Slatiny – omezení vjezdu vozidel s hmotností nad 6,5 t s dodatkovou tabulkou E13 „Mimo dopravní obsluhy“, čímž se dle Přílohy 6 vyhlášky č. 294/2015 Sb., rozumí účelově a místně omezený vjezd toliko pro vozidla zajišťující zásobování nebo lékařské, opravárenské, údržbářské, komunální a podobné služby, vozidla přepravující osobu těžce zdravotně postiženou, vozidla taxislužby a vozidla, jejichž řidiči, provozovatelé nebo přepravované osoby mají v místech za značkou bydliště, ubytování, sídlo nebo nemovitost), a přijaté opatření obecné povahy měl alespoň stručně odůvodnit i v tom směru, aby z něj bylo patrné, že při řešení záležitosti veřejného významu postupoval i se zohledněním případných zjevných a zásadních soukromých zájmů, a to v rozsahu přiměřeně odpovídajícím jejich povaze. Tak však navrhovatel neučinil.

57. Nutno uvést, že tyto nedostatky neodstranila ani písemnost zveřejněná odpůrcem dne 26. 10. 2017 v rámci řízení před soudem (viz výše). Zmiňuje se v ní totiž toliko, že návrh je součástí opatření pro cyklisty na základě požadavků cyklistické veřejnosti a firem podnikajících v oblasti Černovických teras a jejich zaměstnanců, a že je v souladu s Generelem cyklistické dopravy ve městě Brně. I kdyby tedy soud k obsahu této listiny přihlížel, nezměnila by ničeho na závěru o nepřezkoumatelnosti napadeného opatření obecné povahy pro nedostatek důvodů, jež také byla důvodem pro jeho zrušení.

58. Nedůvodnou je naopak námitka ohledně chybějící zmínky v návrhu o tom, který orgán je příslušný napadené opatření vydat, a kdo ponese odpovědnost za provedení opatření. Odpůrce měl pravomoc vydat napadené opatření, neuvedení odkazu na § 77 zákona o silničním provozu v návrhu opatření obecné povahy lze hodnotit jako toliko marginální procesní pochybení. Otázka, kdo bude napadené opatření obecné povahy (zde dopravní značení) realizovat, pak není pro adresáty tohoto opatření nijak významná, ostatně předem ani nemusí být známá, a ani zákon ji logicky jako povinnou náležitost neuvádí.

59. Soud tedy shledal již ve třetím kroku algoritmu přezkumu opatření obecné povahy natolik závažné vady v postupu odpůrce, pro něž nemohl přistoupit ke krokům následujícím.

VII. Závěr a náhrada nákladů řízení

60. Po přezkoumání napadeného opatření obecné povahy soud, vázán rozsahem návrhu a uplatněnými návrhovými body, dospěl k závěru o úspěšnosti návrhu, tedy o tom, že tvrzení, která založila aktivní návrhovou legitimaci navrhovatele, byla opodstatněná. Podle § 101d odst. 2 s. ř. s. proto předmětné opatření obecné povahy zrušil ke dni právní moci tohoto rozsudku.

61. O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.

62. Navrhovatel dosáhl v řízení o návrhu plného úspěchu, a proto má právo na náhradu nákladů řízení vůči odpůrci. Odměna advokáta navrhovatele a náhrada hotových výdajů byla stanovena podle § 35 odst. 2 s. ř. s. a vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif). V daném případě se jednalo o pět úkonů právní služby (převzetí a příprava zastoupení, návrh, replika k vyjádření odpůrce ze dne 31. 8. 2017, a účast na jednání před soudem ve dnech 26. 9. 2017 a 9. 1. 2018) a pět režijních paušálů ve výši 5 x 3 100 Kč a 5 x 300 Kč [§ 7, § 9 odst. 4 písm. d), § 11 odst. 1 písm. a), d), g), § 13 odst. 3 advokátního tarifu], a jeden úkon právní služby (návrh na předběžné opatření včetně doplnění ze dne 7. 8. 2017 na výzvu soudu) a jeden režijní paušál ve výši 1 x 1 550 Kč a 1 x 300 Kč [§ 7, § 9 odst. 4 písm. d), § 11 odst. 2 písm. a), § 13 odst. 3 advokátního tarifu], tedy celkem 18 850 Kč. Protože advokát navrhovatele je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšují se náklady řízení o částku 3 958,50 Kč, odpovídající dani, kterou je povinen z odměny za zastupování a z náhrad hotových výdajů odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty (§ 57 odst. 2 s. ř. s.).

63. Navrhovateli dále přísluší náhrada za zaplacený soudní poplatek za návrh ve věci samé ve výši 5 000 Kč a za návrh na předběžné opatření ve výši 1 000 Kč. Na tom ničeho nemění, že návrh na předběžné opatření nebyl úspěšný. Náklady řízení tvoří jediný celek a soud o jejich náhradě rozhoduje komplexním způsobem, a to jediným výrokem vycházejícím z § 60 s. ř. s. [srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2008, č. j. 1 As 61/2008-98 (věc MCE Slaný)]. Neúspěšné podání návrhu na předběžné opatření tak bez dalšího neznamená, že náklady vynaložené v souvislosti s tímto úkonem jsou náklady nedůvodnými ve smyslu § 60 odst. 1 věty prvé s. ř. s. Využití možnosti podat návrh na předběžné opatření jako institutu výslovně upraveného soudním řádem správním, aniž by šlo o zjevné zneužívání tohoto institutu (např. co do počtu či obsahu opakovaných návrhů), nákladem nedůvodně vynaloženým k ochraně práv ve shora uvedeném smyslu není. Rozhodným je v tomto ohledu toliko úspěch účastníka ve věci samé. Otázka úspěchu při dílčích rozhodnutích předběžné povahy učiněných soudem v průběhu řízení je v této relaci naopak nepodstatná.

64. Celkem tedy byla žalobci vůči žalovanému přiznána náhrada nákladů ve výši 28 808,50 Kč. K jejímu zaplacení soud určil přiměřenou lhůtu.