63 A 5/2024––299

Rubrum

Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Zuzany Bystřické a soudců Mariana Kokeše a Ľubomíra Majerčíka v právní věci navrhovatelé: a) A. Š. b) ZFP Hotely, s. r. o., IČO: 28322011 sídlem náměstí T. G. Masaryka 3048/10a, 690 02 Břeclav c) Mikulovské terasy, IČO: 04776631 sídlem U Rotundy 1000, 691 42 Valtice všichni zastoupeni advokátem doc. JUDr. Zdeňkem Koudelkou, Ph.D. sídlem Optátova 46, 637 00 Brno proti odpůrci: Rada města Valtice sídlem nám. Svobody 21, 691 42 Valtice zastoupený advokátkou Mgr. Sandrou Podskalskou sídlem Údolní 33, 602 00 Brno za účasti osob zúčastněných na řízení: 1) A. T. 2) C. C. L. L. A. 3) T. D. K. L. T. všichni zastoupeni advokátem JUDr. Stanislavem Polanským sídlem náměstí T. G. Masaryka 38/10, 690 02 Břeclav 4) I. C. 5) A. V. 6) P. V. 7) B. V. 8) A. K. 9) A. S. 10) Z. K. o návrzích na zrušení opatření obecné povahy o stavební uzávěře města Valtice, vydané usnesením č. 24 Rady města Valtice jako opatření obecné povahy č. 1/2024 ze dne 29. 5. 2024, takto:

Výrok

I. Návrhy se zamítají.

II. Navrhovatelé nemají právo na náhradu nákladů řízení.

III. Odpůrci se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

IV. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci a argumentace navrhovatelů

1. Navrhovatelé se jednotlivými návrhy (řízení o nich byla původně vedena pod sp. zn. 63 A 5/2024, sp. zn. 64 A 5/2024 a sp. zn. 65 A 9/2024, následně na základě usnesení krajského soudu ze dne 16. 10. 2024, resp. 17. 10. 2024 byly spojeny ke společnému projednání) domáhají zrušení opatření obecné povahy o stavební uzávěře města Valtice, vydané usnesením č. 24 Rady města Valtice jako opatření obecné povahy č. 1/2024 ze dne 29. 5. 2024 (dále také „opatření“ nebo „opatření o stavební uzávěře“). Opatření se týkalo všech pozemků v plochách bydlení (B), výroby (V) a občanského vybavení (O) vymezených v územním plánu města Valtice. Napadené opatření zakázalo veškerou stavební činnost, a to zejména umisťování, povolování a provádění veškerých staveb (§ 2 odst. 3 stavebního zákona), a terénní úpravy (§ 3 stavebního zákona), a to včetně staveb, které nevyžadují stavební povolení ani ohlášení dle § 103 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“). Opatření o stavební uzávěře mělo platit do nabytí účinnosti nového územního plánu města Valtice.

2. Navrhovatel a) je vlastníkem pozemku parc. č. X, k.ú. X, lokalita v územním plánu 4.01 Zadní Hyndrtál, na který se stavební uzávěra vztahuje a který byl dosud podle platného územního plánu zastavitelný. Navrhovatel a) využil možnost podat námitky, které Rada města zamítla. Námitka byla v odůvodnění stavební uzávěry označena jako č. 8 z 22. 11. 2023.

3. Navrhovatel b) je vlastníkem pozemku parc. č. XA, k.ú. X, lokalita v územním plánu 4.01 Zadní Hyndrtál, na který se stavební uzávěra vztahuje a který byl dosud podle platného územního plánu zastavitelný. Navrhovatel b) využil možnost podat námitky, které Rada města zamítla. Námitka byla v odůvodnění stavební uzávěry označena jako č. 9 z 22. 11. 2023.

4. Navrhovatel c) je vlastníkem pozemku parc. č. XB, k.ú. X, lokalita v územním plánu 4.01 Zadní Hyndrtál, na který se stavební uzávěra vztahuje a který byl dosud podle platného územního plánu zastavitelný. Navrhovatel c) využil možnost podat námitky, které Rada města zamítla. Námitky byly v odůvodnění stavební uzávěry označeny jako č. 22 a 23 z 7. 12. 2023, připomínka č. 3 z 27. 11. 2023.

5. Navrhovatel a) navrhuje zrušení opatření o stavební uzávěře ve výroku I. v části, v níž omezuje stavební činnost v celé lokalitě Zadní Hyndrtál, neboť jeho pozemek se nachází uprostřed této lokality. Pokud by totiž soud zrušil opatření jen ve vztahu k jeho pozemku, fakticky by stejně nemohl pozemek zastavit bez vzniku staveb na sousedních pozemcích – staveb inženýrských sítí a přístupové cesty.

6. Navrhovatel b) navrhuje zrušení opatření o stavební uzávěře v části výroku I., v níž omezuje stavební činnost na jím vlastněném pozemku parc. č. XA, a dále ve výroku IV., jež stanovuje dobu trvání opatření.

7. Navrhovatel c) navrhuje zrušení opatření o stavební uzávěře v části výroku I., v níž omezuje stavební činnost na jím vlastněném pozemku parc. č. XB, a dále ve výroku IV., jež stanovuje dobu trvání opatření.

8. Navrhovatelé shodně namítají, že napadené opatření nezákonně zasahuje do jejich veřejných subjektivních práv tím, že znemožňuje realizaci jejich stavebních záměrů na dotčených pozemcích. Z předchozích jednání s městem Valtice navrhovatelé nabyli legitimního očekávání, že po splnění určitých podmínek bude v lokalitě 4.01 povolena výstavba. Přijetím opatření o stavební uzávěře odpůrce toto legitimní očekávání popřel. Navrhovateli b) byl současně obstrukčním jednáním stavebních orgánů i městem Valtice znemožněno získat územní rozhodnutí ke stavebnímu záměru do doby vydání napadeného opatření. Napadené opatření omezuje stavební činnost v nepřiměřené míře, z jeho odůvodnění totiž není zřejmé, proč by výstavba na pozemcích navrhovatelů mohla ohrozit připravovanou úpravu v novém územním plánu. Z návrhu nového územního plánu taktéž nelze vysledovat zákaz výstavby v lokalitě Zadní Hyndrtál, přičemž navrhovatelé upozornili, že příprava nového územního plánu odpůrci trvá již více jak 17 let. Odůvodnění opatření je obecné, neobsahuje vypořádání námitek navrhovatelů, je tedy z toho důvodu i nepřezkoumatelné. Opatření nerespektuje skutečnost, že pro lokalitu 4.01 je vydáno platné územní rozhodnutí pro vybudování páteřní sítě obslužného vodovodu.

9. Jedním z argumentů pro přijetí stavební uzávěry byla dopravní obslužnost, resp. že kapacita veřejných komunikací by nemusela dostačovat další výstavbě. Navrhovatel a) v rámci námitek kontroval posudkem z listopadu 2023, z něhož vyplývá, že s ohledem na dosavadní kapacitu místní komunikace, jež by zajišťovala i obslužnost lokality 4.01, kde se nachází pozemky navrhovatelů, je možné bez úpravy stávající komunikace vybudovat tři nové rodinné domy. Navrhovatel c) upozornil, že opatření se nijak nevěnuje možnosti zajistit obslužnost z nové komunikace „Na Vinici“. Argument dopravní obslužností je tedy nedůvodný, navíc je tento problém řešitelný i jinými, méně zatěžujícími opatřeními než stavební uzávěrou. Opatření je proto i nepřiměřené. Navíc na pozemcích sousedících s pozemky navrhovatelů stojí legální zástavba či probíhají územní řízení o umístění záměrů.

10. Další odpůrcův argument pro přijetí opatření spočíval v ochraně zemědělského půdního fondu – půdy I. bonity. Ve skutečnosti však jde o půdy 2. a 3. třídy, navíc probíhá proces revize BPEJ. V tomto navrhovatelé shledávají opatření nepřezkoumatelným, neboť není jasné, jakou kvalitu půdy opatření vlastně chrání. Odpůrce se taktéž vůbec nezmiňuje o kvalitě půdy na jejich pozemcích, pozemek navrhovatele c) je navíc z 97,48 % tvořen málo produkční půdou. Obdobně navrhovatelé namítají, že odpůrce omezení výstavby zdůvodňuje nutností památkové ochrany, přičemž ale z ničeho nevyplývá, že by stavební činnost (natož na pozemku ve vlastnictví navrhovatelů) mohla ohrozit právě tyto hodnoty. Navrhovatelé navíc získali závazné stanovisko orgánu státní památkové péče potřebné pro uskutečnění staveb rodinných domů na svých pozemcích. I z toho dovozují, že argument ochrany památek před stavební činností na jejich pozemcích není opodstatněný.

11. Navrhovatelé rovněž rozporují způsob přijetí opatření, kdy o přijetí opatření taktéž rozhodoval podjatý člen Rady města, navrhovatel b) k tomu přidává, že ostatní členové rady rozhodovali tak, aby svému kolegovi vyhověli, jsou tudíž také podjatí. Na přípravě a vydání napadeného opatření se taktéž významně podílela soukromá společnost – advokátní kancelář. S tím zároveň souvisí diskriminační postup odpůrce při přijímání stavební uzávěry. Stavební uzávěra se totiž netýká pozemků v lokalitě Tesárna ve vlastnictví města Valtice. Odpůrce tak upřednostňuje vlastní majetkové zájmy nad zájmy jiných vlastníků, včetně navrhovatelů. V opatření deklarovaný zájem na předcházení tzv. „kobercové výstavbě“ v lokalitě 4.01 pak vykazuje prvky libovůle. Je navíc paradoxní, že návrh nového územního plánu předpokládá „nežádoucí“ kobercovou výstavbu v plochách určených k zástavbě v lokalitě Tesárna (R 10, Z 11 a Z 12). Napadené opatření je nezákonné i z toho důvodu, že nestanovuje podmínky pro udělení výjimky dle § 99 odst. 1 stavebního zákona.

12. Navrhovatelé b) a c) dále namítají, že odpůrce stanovil dobu trvání napadeného opatření v rozporu s platným a účinným § 123 odst. 3 zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon (dále jen „stavební zákon z roku 2021“). Toto ustanoví omezuje maximální dobu stavební uzávěry na 6 let, jde o kogentní normu, odpůrce ji proto nemohl při přípravě opatření ignorovat pouze proto, že postupoval podle předchozího stavebního zákona.

II. Vyjádření odpůrce a osob zúčastněných na řízení a další podání

13. Odpůrce s návrhy nesouhlasí a navrhuje jejich zamítnutí, neboť má za to, že splnil všechny zákonné podmínky pro vydání opatření. K námitce podjatosti člena Rady města předně uvádí, že navrhovatelé mohli tvrzenou podjatost namítat dříve, neboť prokazatelně o důvodu pro vyloučení onoho člena Rady věděli. Odpůrce se neztotožňuje s námitkou podjatosti ani po obsahové stránce. Konečně upozornil, že opatření o stavební uzávěře vydává rada obce či zastupitelstvo jako kolektivní orgán, v projednávané věci navíc rozhodla Rada města jednomyslně. I kdyby hlasoval jeden podjatý člen rady, na zákonnost opatření by to nemohlo mít vliv.

14. K námitce popření legitimního očekávání odpůrce uvádí, že povolení stavby vodovodu dopředu neurčuje povahu území. Územní plán musí v čase reagovat na změny potřeb společnosti a vývoj priorit města. Skutečnost, že dle současného územního plánu města Valtice je pozemek navrhovatelů zastavitelný, tak nezakládá jeho legitimní očekávání, že tomu tak bude i nadále. Vzhledem k tomu, že návrh nového územního plánu nepředpokládá budoucí zastavení pozemku navrhovatele, bylo omezení stavební činnosti opodstatněné. Ze stejného důvodu je nutné odmítnout i argumentací navrhovatelů ohledně památkové ochrany. Současný územní plán mohl považovat ochranu určitého veřejného zájmu (např. kulturně významné zástavby) za dostačující, došlo však ke změně politické vůle. Ačkoliv se tedy oborná stanoviska orgánů památkové péče věcně nevztahovala k rozsahu pozemků dotčených napadeným opatřením, jsou obecně argumentačně relevantní. K navrhovatelem a) předloženému posudku stran dopravní obslužnosti odpůrce uvádí, že jeho závěry potvrzují, že je třeba v rámci nového územního plánu pečlivě vyhodnotit stav a kapacity technické a dopravní infrastruktury v lokalitách, které současný územní plán vymezuje k rozsáhlému zastavění. Právě z toho důvodu opatření omezilo stavební činnost v dané lokalitě.

15. Odpůrce se neztotožňuje ani s argumentací navrhovatelů ohledně ochrany zemědělského půdního fondu, v lokalitě 4.01 se nacházejí pozemky s půdou I. třídy bonity, přičemž i půdy II. třídy vyžadují ochranu. K probíhající revizi BPEJ odpůrce uvádí, že dle jemu dostupným informacím nebude mít tato revize vliv na relevantní skutečnosti pro stavební uzávěru. Opatření o stavební uzávěře není ani nepřiměřené. Stavební zákon předně nestanoví, že před vydáním opatření musí být vyčerpána jiná opatření. Územní opatření o stavební uzávěře může být samozřejmě vydáno pouze v nezbytném rozsahu, což se podle odpůrce v nyní řešené věci stalo. Odpůrce dále podotýká, že pozemek navrhovatele a) je obklopen zelenou plochou. Od souvislé zástavby města Valtice jej dělí řada dalších pozemků, které jsou převážně ornými půdami. K námitce, že napadené opatření neomezuje stavební činnosti v lokalitě Tesárna, kde města Valtice vlastní pozemky, odpůrce uvádí, že současný územní plán neumožňuje bez dalšího stavební činnost v této lokalitě, nebyl tedy důvod ji ani omezovat. Ohledně plánovaných změn v novém územním plánu odpůrce uvádí, že při vydání opatření nemůže být zkoumáno, zda je řešení připravované v novém územním plánu správné, respektive důvody pro ně plně adekvátní. Obdobné platí i pro argumentaci ohledně tzv. kobercové výstavby.

16. Osoby zúčastněné na řízení č. 1) až 3) podaly společné vyjádření k napadenému opatření. Napadené opatření je podle nich v rozporu s ustálenou rozhodovací praxí, odůvodnění námitek je nepřezkoumatelné a nezákonné. Především zdůrazňují, že prvostupňový stavební úřad rozhodl o umístění staveb rodinných domů na jejich pozemky před přijetím napadeného opatření. Město Valtice se však proti rozhodnutí stavebního úřadu odvolalo. Upozorňují také na to, že přílohou napadeného opatření není stanovisko orgánu ochrany zemědělského půdního fondu. Jejich pozemek patří do zastavitelné plochy již od roku 1997.

17. Osoby zúčastněné na řízení č. 4) až 10) krajskému soudu zaslaly totožná formulářová podání, v nichž odkázaly na své námitky či připomínky uplatněné v řízení o vydání napadeného opatření.

18. Navrhovatelé následně ve svých podáních doplňovaly některé důkazní návrhy, resp. v replice ze dne 12. 12. 2024 opětovně předestřeli své námitky v návrhu, zejména pokud jde o důvodnost přijetí opatření či způsob jeho schválení. III. Ústní jednání konané dne 18. 12. 2024 19. Při ústním jednání jak navrhovatelé, odpůrce i zástupce OZNŘ 1) až 3) setrvali na svých stanoviscích a argumentaci, předestřených v návrzích, resp. ve vyjádření k návrhům a replice.

20. Krajský soud na jednání provedl dokazování, a to některými listinami přiloženými k návrhům, resp. dodatečně doloženými navrhovateli v jejich podáních (místopřísežné prohlášení M. S. z 29. 5. 2024 na č.l. 43; kopie listiny o zaslání petice starostovi města Valtice ze dne 27. 8. 2018 s podpisem Ing. P. B. na č. l. 119; výpis usnesení č. 11 ze zasedání zastupitelstva města Valtice ze 17. 9. 2007 na č. l. 276; zápis č. 8 z řádné schůze Rady města Valtice z 3. 4. 2023 na č. l. 279). Dále pak krajský soud provedl důkaz navrhovateli přímo na jednání předloženými listinami (rozhodnutí města Valtice ze dne 12. 12. 2024, č. j. VAL – 6244/2024 o odmítnutí žádosti o poskytnutí informace; usnesení č. 14 z řádné schůze Rady města Valtice z 4. 9. 2023. Zbylé důkazní návrhy navrhovatelů (listiny, resp. výslech svědků, včetně všech členů Rady) krajský soud zamítl, neboť je shledal nadbytečnými z důvodu nespornosti jimi dokládaných tvrzení (listiny ze správních řízení týkajících se realizace stavebních záměrů na pozemcích navrhovatelů), resp. neshledal je relevantními pro nyní projednávanou věc (výslechy svědků ve vztahu ke zkoumání motivace schválení opatření jednotlivými členy Rady města či podjatosti MUDr. D.).

IV. Posouzení věci soudem

21. Návrhy byly podány v zákonem stanovené lhůtě (§ 101b odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb. soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „s. ř. s.“) a jsou tedy včasné.

22. K osobám navrhovatelů a jejich aktivní procesní legitimaci krajský soud uvádí, že je třeba vycházet z dikce § 101a odst. 1 s. ř. s., dle kterého může podat návrh na zrušení opatření obecné povahy ten, kdo tvrdí, že byl jeho vydáním zkrácen na svých právech. Podle názoru krajského soudu byla tato podmínka splněna. Mezi účastníky řízení není sporu o tom, že navrhovatelé jsou vlastníky pozemků v kat. ú. X, jenž současný územní plán města Valtice řadí mezi zastavitelné pozemky. Je zároveň nesporné, že navrhovatelé hodlali na dotčených pozemcích zahájit výstavbu obytných domů, v čemuž jim opatření o stavební uzávěře zabránilo. Navrhovatelé jsou tedy osobami oprávněnými podat předmětný návrh, neboť dostatečně tvrdí dotčení na svých právech.

23. Krom zmíněné podmínky procesní legitimace navrhovatelů je krajský soud taktéž přesvědčen, že napadené opatření zasáhlo i do jejich hmotných práv. Navrhovatelé nemohou v důsledku napadeného opatření realizovat své stavební záměry. Toto dotčení se vztahuje k pozemkům parc. č. X, parc. č. XA, resp. parc. č. XB v kat. ú. X. Navrhovatel a) sice navrhoval, aby krajský soud zrušil opatření o stavební uzávěře pro celou lokalitu Zadní Hyndrtál, krajský soud však konstatuje, že stavební uzávěra v jižních částech této lokality (např. pozemky parc. č. XC, parc. č. XD či XE) nemůže zasahovat do jeho hmotných práv, neboť nelze rozumně předpokládat, že přes tyto ještě vzdálenější pozemky by navrhovatel a) vedl inženýrské sítě a přístupovou komunikaci k jeho pozemku.

24. Další podmínkou řízení je formulace závěrečného návrhu v souladu s požadavky vyplývajícími z ustanovení §101a s. ř. s. Navrhovatelé požadují zrušení části opatření obecné povahy, kterou dostatečně označili, a proto i závěrečný návrh považuje krajský soud za souladný s požadavky zákona. Návrh obsahuje i náležitosti dle §101b odst. 2 s. ř. s., tedy dostatečně odůvodněné návrhové bod.

25. Napadené opatření bylo vydáno sice po nabytí účinnosti stavebního zákona z roku 2021 (1. 1. 2024), dle § 334a přechodných ustanovení tohoto zákona se však v přechodném období (od 1. 1. 2024 do 30. 6. 2024) postupuje podle dosavadních právních předpisů. Odpůrce tedy postupoval dle stavebního zákona z roku 2006. Osobou pasivně legitimovanou je v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. o zrušení opatření obecné povahy ten, kdo jej vydal. Napadené opatření vydala Rada města Valtice v přenesené působnosti [§ 5 odst. 2, § 6 odst. 6 písm. c) ve spojení s § 98 odst. 1 stavebního zákona]. Odpůrcem je tedy Rada města Valtice (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2019, č. j. 1 As 454/2017–94, rozhodnutí správních soudů jsou dostupná na www.nssoud.cz).

26. Na úvod je taktéž vhodné zmínit rozhodné časové souvislosti. Územní plán města Valtice účinný v době vydání napadeného opatření pochází z roku 1997, ve znění změny č. 4 ze dne 22. 9. 2008, a na pozemcích navrhovatelů umožňoval (po splnění příslušných zákonných požadavků) výstavbu rodinných domů. Dne 17. 9. 2007 zastupitelstvo města Valtice schválilo usnesení č. 11 o pořízení nového územního plánu. Dne 5. 8. 2013 pak schválilo zastupitelstvo města Valtice zadání nového územního plánu. Součástí pokynů bylo i řešení dosavadním plánem vymezených rozvojových území pro bydlení, což konkrétně v lokalitě Zadní Hyndrtál umožňovalo umístit cca 50 rodinných domů. V červnu 2022 byl zveřejněn návrh nového územního plánu pro veřejné projednání (na webových stránkách města Valtice – https://www.valtice.eu/urad/uzemni–plan/nove–porizovany–uzemni–plan–navh–pro–verejne–projednani/). Návrh nového územního plánu lokalitu Zadní Hyndrtál změnil z plochy bydlení na plochu zemědělskou – ornou půdu. Z aktuálně dostupného grafického znázornění návrhu nového územního plánu pak vyplývá, že v části plochy pozemku parc. č. XA je vymezena i územní rezerva plochy bydlení individuálního.

27. Při přezkoumání napadeného opatření obecné povahy krajský soud vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době jeho vydání (29. 5. 2024). Stavební uzávěra se vydává formou opatření obecné povahy (§ 97 odst. 1 stavebního zákona). Z obsahu připojeného správního spisu vyplývá, že napadené opatření bylo řádně vydáno a je účinné (od 17. 6. 2024).

28. Ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu v otázce meritorního přezkumu opatření obecné povahy vychází z pětistupňového algoritmu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005–98). Tento algoritmus spočívá v pěti krocích: 1) přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; 2) přezkum otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); 3) přezkum otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem (procesní postup při vydávání opatření obecné povahy); 4) přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho rozporu se zákonem (materiální kritérium); 5) přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (kritérium přiměřenosti právní regulace).

29. Prvé dva kroky, tj. otázka pravomoci správního orgánu vydat napadené opatření a otázka nepřekročení meze zákonem vymezené působnosti odpůrcem, nejsou mezi účastníky řízení sporné a splnění těchto podmínek vyplývá rovněž z obsahu správního spisu. V rámci posouzení, zda byly splněny také zbývající kroky algoritmu soudního přezkumu, poté již krajský soud vycházel z návrhových bodů, které byly proti napadenému opatření vzneseny a kterými je při přezkumu napadeného opatření obecné povahy vázán.

30. Krajský soud se proto zabýval zbývajícími třemi kroky přezkumu obsahu opatření obecné povahy ve vztahu k jednotlivým návrhovým bodům a dospěl k závěru, že návrhy nejsou důvodné. K tomuto závěru krajský soud vedly následující úvahy. IV. a) Odpůrce vydal opatření zákonem stanoveným způsobem 31. Krajský soud se nejprve bude zabývat otázkou, zda odpůrce opatření vydal zákonem stanoveným způsobem, konkrétně se věnoval námitce podjatosti členů Rady, taktéž se vyjádří k námitce navrhovatele c), že odpůrce k vyhotovení návrhu opatření, jeho odůvodnění a vypořádání námitek využil služeb soukromé advokátní kanceláře.

32. Krajský soud je přesvědčen, že odpůrce postupoval při vydání opatření v souladu se zákonem, třetí krok algoritmu je podle něj splněn. Navrhovatelé sice předkládají řadu tvrzení i důkazů, jimiž zpochybňují zákonnost jednání odpůrce (členů rady či zastupitelstva) předcházející vydání napadeného opatření, nicméně tyto se dotýkají spíše úrovně politické kultury (či politického boje) a férovosti, důvěryhodnosti a motivace jednání dotčených subjektů zapojených do komunální politiky města Valtice než otázky zákonnosti postupu vedoucího ke schválení napadeného opatření. Uvedené platí i pro námitku navrhovatelů zpochybňující podjatost MUDr. I. D. Jak sám zmínil zástupce navrhovatelů při ústním jednání, problematickým byl jím tvrzený neformální vliv, vazby a tlak jednoho z členů Rady města na ostatní. Toto tvrzení ovšem zůstavá dle krajského soudu v rovině nesouhlasné polemiky a nepodložené kritiky chování jmenovaného.

33. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 2. 8. 2017, č. j. 3 As 143/2016–21, při rozhodování členů rady obce o záležitostech v přenesené působnosti je nezbytné aplikovat přiměřeně § 14 správního řádu. Podle prvního odstavce tohoto ustanovení je každá osoba bezprostředně se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu, o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, vyloučena ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohla výsledek řízení ovlivnit. Podle § 14 odst. 3 správního řádu může účastník řízení namítat podjatost úřední osoby, jakmile se o ní dozví. K námitce se nepřihlédne, pokud účastník řízení o důvodu vyloučení prokazatelně věděl, ale bez zbytečného odkladu námitku neuplatnil. Podle § 14 odst. 4 správního řádu je naopak povinností úřední osoby, která se dozví o okolnostech nasvědčujících, že je vyloučena, aby o nich bezodkladně uvědomila svého představeného.

34. Ze správního spisu krajský soud zjistil, že navrhovatel a) v rámci řízení o vydání opatření podal dne 2. 5. 2024 námitku podjatosti pěti členů Rady města Valtice, včetně I. D. (jehož podjatost namítají navrhovatelé i v soudním řízení). K námitce podjatosti se vyjádřil nadřízený orgán odpůrce, Krajský úřad Jihomoravského kraje ve sdělení ze dne 24. 5. 2024 tak, že ji shledal nedůvodnou a opožděnou. Krajský soud dále ze spisu zjistil, že i navrhovatel c) podal námitky podjatosti proti Radě jako celku. Z napadeného opatření (str. 202) pak vyplývá, že odpůrce předložil námitku podjatosti nadřízenému orgánu, který ji v usnesení ze dne 7. 3. 2024, č. j. JMK 29818/2024 shledal nedůvodnou. Navrhovatel b) námitku podjatosti v řízení o vydání opatření nepodal.

35. Krajskému soudu potom ale není zřejmé, proč navrhovatelé a) i c) ve svých návrzích tvrdí, že námitky podjatosti v řízení o vydání opatření nepodali, když ze správního spisu vyplývá pravý opak. Jejich argumentace, že námitky podjatosti neuplatnili z toho důvodu, že čekali, zda se člen Rady sám nevyloučí z rozhodování dle § 14 odst. 4 správního řádu, proto není logická. Namísto toho měli rozporovat závěry nadřízeného orgánu, který jejich námitkám o podjatosti členů Rady nevyhověl. Krajský soud pak shledal vypořádání námitek podjatosti Krajským úřadem Jihomoravského kraje dostatečným. Dále je vhodné připomenout, že o vydání územního opatření o stavební uzávěře rozhoduje rada obce nadpoloviční většinou hlasů (§ 101 odst. 2 zákona o obcích), což současně výrazně snižuje faktickou možnost jednoho člena orgánu ovlivnit výsledek. V projednávané věci bylo navíc napadené opatření přijato jednomyslně. Tvrzení navrhovatele c) o tom, že jeden člen Rady ovlivnil ostatní, pak zůstalo v rovině subjektivních spekulací.

36. V případě navrhovatele b) pak má krajský soud za to, že o namítaných důvodech podjatosti musel mít povědomí již v průběhu řízení o vydání opatření. Navrhovatel b) byl účastníkem územního řízení, tudíž musel vědět, že člen Rady podal námitky proti stavebnímu záměru na pozemku parc. č. XA. Z tvrzení navrhovatele b), ani ze správního spisu pak nevyplývají žádné objektivní okolnosti, které by mu bránily, aby tento tvrzený důvod podjatosti člena Rady vznesl dříve. Neuplatnění námitky podjatosti jde tedy k tíži navrhovatele b), svoji pasivitu nemůže nyní dohánět v soudním řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2013, č. j. 5 As 77/2011–58).

37. Ani námitku navrhovatele c), že odpůrce v průběhu zpracování návrhu napadeného opatření využil služeb advokátní kanceláře, neshledává krajský soud důvodnou. Navrhovatel c) předložil daňové doklady z let 2023 a 2024, které dokládají, že advokátní kancelář Frank Bold Advokáti s.r.o. pro město Valtice prováděla právní služby související s přípravou a schvalováním napadeného opatření. Z toho navrhovatel c) dovozuje, že o opatření fakticky nerozhodoval odpůrce, ale soukromá společnost, jde tedy o nepřípustný převod veřejné moci na soukromý subjekt.

38. Proces vydávání územního opatření o stavební uzávěře upravoval § 98 stavebního zákona ve spojení s § 172 a § 173 správního řádu.

39. Ze správního spisu krajský soud zjistil, že o pořízení napadeného opatření rozhodl odpůrce na svém řádném zasedání ze dne 3. 4. 2023 a uložil starostovi města Valtice zajistit zpracování návrhu opatření. Na zasedání dne 15. 5. 2023 odpůrce rozhodl o rozšíření rozsahu návrhu opatření o další lokality. Dne 17. 7. 2023 pak odpůrce na dalším řádném zasedání schválil návrh napadeného opatření.

40. Jak zmínil Krajský soud v Praze v rozsudku ze dne 30. 1. 2017, č. j. 50 A 11/2017–290, z právní úpravy (účinné i v době vydání napadeného opatření) nelze dovodit, že rada obce musí rozhodnout o návrhu opatření obecné povahy. Právní předpisy předvídaly její rozhodování až v souvislosti s rozhodováním o námitkách proti návrhu opatření obecné povahy a vydání opatření obecné povahy [§ 172 odst. 5 správního řádu a § 6 odst. 6 písm. c) a § 98 odst. 1 stavebního zákona]. Návrh opatření obecné povahy není správním aktem, neboť není zaměřen na vyvolání jakýchkoliv právních účinků ve sféře osob, které mají být dotčeny na právech vydáním opatření obecné povahy. Svým charakterem se jedná o dokument přípravný, jehož smyslem je oznámit zahájení řízení o vydání opatření obecné povahy, seznámit dotčené osoby se zamýšleným obsahem opatření obecné povahy a poučit je o právních prostředcích, jimiž mohou v řízení o vydání opatření obecné povahy ovlivnit konečný obsah opatření obecné povahy. Pokud se na jeho přípravě podílela advokátní kancelář na základě smluvního vztahu, nejedná se o pochybení. Přirovnat to lze k zapojení právních profesionálů do přípravy návrhů právních předpisů, včetně návrhů zákonů.

41. Odpůrce pak o vydání napadeného opatření rozhodl na své schůzi konané dne 29. 5. 2024, současně rozhodl o podaných námitkách a připomínkách. Krajský soud neshledává na rozdíl od navrhovatele c) problematickým ani to, že odpůrce i k vypořádání námitek a připomínek využil služeb advokátní kanceláře. Stěžejní je, že advokátní kanceláří předpřipravené vypořádání námitek schválil příslušný správní orgán (odpůrce). Vydané opatření včetně odůvodnění je pak možno věcně přezkoumat v řízení ve správním soudnictví.

42. Námitka osob zúčastněných na řízení č. 1) až 3), že odpůrce v rozporu s § 98 odst. 2 stavebního zákona neprojednal napadené opatření s dotčeným orgánem ochrany zemědělského půdního fondu, je taktéž nedůvodná. Krajský soud ze spisu zjistil, že odpůrce dne 19. 7. 2023 zaslal žádost o stanovisko k napadenému opatření mimo jiné i Krajskému úřadu Jihomoravského kraje, odbor životního prostředí, jenž je dotčeným orgánem při projednávání věcí souvisejících s územně plánovací dokumentací dle § 17a písm. a) ve spojení s § 18 odst. 5 a s § 5 odst. 2 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu. Tento orgán ve lhůtě stanovisko neuplatnil. Dle § 98 odst. 2 stavebního zákona dotčené orgány k návrhu opatření o stavební uzávěře svá stanoviska mohou uplatnit. Vydání napadené opatření tím není podmíněno. Absence vyjádření dotčeného orgánu v projednávaném případě tak nezpůsobuje nezákonnost napadeného opatření. IV. b) Nepřezkoumatelnost 43. Navrhovatelé na několika místech svých návrhů namítali nepřezkoumatelnost opatření. Krajský soud je povinen se při přezkumu obsahu opatření obecné povahy věnovat této tvrzené vadě před samotným věcným přezkumem, neboť pokud by bylo odůvodnění skutečně nepřezkoumatelné, bránilo by to přezkumu opatření v rozsahu dalších návrhových bodů. Navrhovatelé namítají, že odpůrce vypořádal podané námitky značně obecně, navrhovatelům a) a c) taktéž vadí, že napadené opatření se nijak nezmiňuje o kvalitě půdy na jejich pozemcích, případně ji uvádí nesprávně.

44. Jak navrhovatelé správně uvedli, i odůvodnění opatření obecné povahy musí obsahovat důvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů (§ 68 odst. 3 a § 174 odst. 1 správního řádu). Nedostatek důvodů pro rozhodnutí způsobuje nepřezkoumatelnost (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 3/2008–136). Na druhou stranu je třeba zdůraznit, že nepřezkoumatelnost musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určitý úkon správního orgánu pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro který byl vydán (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006–74, byť se závěry usnesení týkají rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., lze úvahy o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí aplikovat i na nepřezkoumatelnost opatření obecné povahy). Platí taktéž, že nelze institut nepřezkoumatelnosti libovolně rozšiřovat; zrušení pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost nelze úkon správního orgánu meritorně přezkoumat. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů má místo zejména tehdy, opomene–li správní orgán či soud na námitku účastníka zcela (tedy i implicitně) reagovat (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012–45, či ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016–64).

45. Aplikuje–li krajský soud výše uvedené závěry na nyní projednávanou věc, nemůže námitce nepřezkoumatelnosti přisvědčit. Navrhovatelé námitky nepřezkoumatelnosti odůvodnění vznesli již v řízení o vydání napadeného opatření, odpůrce při jejich vypořádání odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 9. 2023, č. j. 10 As 56/2022–33, z něhož vyplývá, že „při vydávání stavební uzávěry (a tedy ani při jejím soudním přezkumu) se nemá podrobně zkoumat, zda je řešení připravované v územním plánu správné. Tyto otázky mají své místo až v procesu přípravy územního plánu, případně při jeho soudním přezkumu… Podle NSS se převážná většina navrhovatelčiných námitek k návrhu územního opatření o stavební uzávěře míjí s podstatou tohoto institutu a směřuje k výsledné podobě územního plánu“ (obdobně také viz rozsudek ze dne 18. 7. 2024, č. j. 8 As 188/2023–66).

46. Pokud se tedy odpůrce při vypořádání námitek omezil na konstatování, že vzhledem k dočasnosti a charakteru stavební uzávěry nemá možnost se zabývat vhodností plánované budoucí regulace novým územním plánem, shledává krajský soud jeho postup přezkoumatelným. Obecný odkaz napadeného opatření na zájmy či úvahy, jimiž zastupitelstvo města Valtice zdůvodnilo potřebu změny koncepce rozvoje území, pak považuje krajský soud za dostatečně přezkoumatelný, neboť, jak bude níže podrobněji popsáno, účelem stavební uzávěry bylo zamezení změnám v území, jež by plánované změny v novém územním plánu znemožnily. Ostatně i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 31. 8. 2021, č. j. 4 As 14/2021–30, na který poukazuje i odpůrce ve vyjádření, akceptoval obecně zformulované zdůvodnění vydání stavební uzávěry v podobě „snahy zabránit výstavbě, která by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití biologicky a historicky významného území podle pořizovaného územního plánu.“, resp. v podobě „obavy z dalšího navýšení počtu obyvatel obce ve vztahu k její nedostatečné občanské a technické vybavenosti, konkrétně pak kapacity čistírny odpadních vod a zásobování vodou.“ Nejvyšší správní soud konstatoval, že uvedené skutečnosti představují legitimní důvody pro vydání stavební uzávěry za účelem ochrany vymezeného území pro jeho budoucí využití.“ 47. Podle navrhovatelů a) a c) nepřezkoumatelnost napadeného opatření způsobuje i to, že odpůrce v odůvodnění uvedl, že lokalita 4.01 (Zadní Hyndrtál), v níž se nacházejí jejich dotčené pozemky, je současným územním plánem města Valtice vymezena na dosud převážně využívané a zemědělsky obhospodařované půdě I. třídy ochrany zemědělského půdního fondu. Odpůrce pak zmínil, že dosavadní územní plán nekladl na ochranu nejkvalitnějších půd takový důraz, jak by si zasloužily, pročež je vhodné a nutné, aby byla ochrana půdního fondu taktéž zohledněna v novém územním plánu. Na pozemcích navrhovatelů a) a c) se ale ona „nejkvalitnější“ půda nenachází, jde převážně o půdu ochrany II. a III. třídy, což podle nich značí nepřezkoumatelnost úvahy odpůrce, neboť není zřejmé, jakou kvalitu půdy bere za hodnou ochrany a ani se nezmiňuje o kvalitě půdy na jejich pozemcích.

48. Krajský soud s navrhovateli a) a c) nesouhlasí. Ze zmíněné části odůvodnění opatření jsou patrné a tedy přezkoumatelné úvahy, kterými odpůrce zdůvodňoval, proč je právě v lokalitě 4.01 třeba omezit stavební činnost. Tím je zachování současného využívání půdy k zemědělským účelům (byť aktuální územní plán řadí lokalitu mezi zastavitelné plochy). Pokud odpůrce zdůraznil, že v lokalitě se nachází převážně půda I. třídy bonity, neznamená to ani, že by se deklarovaný zájem na ochranu zemědělské půdy nevztahoval i na půdy II. a III. třídy. Vzhledem k rozsahu pozemků, na něž omezení vyplývající z opatření dopadá, pak krajský soud nepovažuje za nepřezkoumatelné, když odpůrce ke každému z nich neuvedl, jak kvalitní půda se na nich nachází [včetně pozemků navrhovatelů a) a c)]. Požadavky na detailnost a rozsah vypořádání námitek nesmí být přemrštěné (srov. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 21. 3. 2023, č. j. 64 A 6/2023–287). IV. c) Obsah opatření není v rozporu se zákonem 49. Navrhovatelé vznesli řadu námitek proti odůvodnění napadeného opatření (dopravní obslužnost, bonifikace půdy, památková ochrana), nepřiměřené a nezákonné době trvání stavební uzávěry, vymezení výjimky dle § 99 odst. 1 stavebního zákona a nerespektování územních rozhodnutí či závazných stanovisek dotčených orgánů. Opatření má být taktéž vnitřně rozporné, protože omezení stavební činnosti nedopadá na pozemky ve vlastnictví města Valtice.

50. Jak odpůrce příhodně podotkl ve vyjádření k návrhům, při vydávání opatření mu nepříslušelo přezkoumávat správnost důvodů, které zastupitelstvo města Valtice vedly k rozhodnutí pořídit nový územní plán. Tomu pak odpovídá i obecný charakter vypořádání podaných námitek navrhovatelů, jestliže směřovaly spíše proti odůvodnění změn v připravovaném územním plánu než proti obsahu opatření o stavební uzávěře.

51. K tomu krajský soud dodává, že uvedené argumentační schéma částečně užívají navrhovatelé i ve svých návrzích, kdy svými námitkami věcně buď zasahují do stavebních a územních řízení, resp. zpochybňují ppřipravovanou regulaci v podobě nového územního plánu města Valtice. Předmětem přezkumu ze strany krajského soud je nicméně toliko zákonnost vydání opatření o stavební uzávěře, nikoliv zákonnost či dokonce smysluplnost budoucí regulace dotčeného území.

52. Podle § 97 odst. 1 stavebního zákona územní opatření o stavební uzávěře, které se vydává jako opatření obecné povahy podle správního řádu, omezuje nebo zakazuje v nezbytném rozsahu stavební činnost ve vymezeném území, pokud by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace, jestliže bylo rozhodnuto o jejím pořízení nebo o pořízení její změny, nebo podle jiného rozhodnutí či opatření v území, jímž se upravuje využití území.

53. Stavební zákon tedy pro vydání stavební uzávěry stanoví tři základní zákonné podmínky: 1) rozhodnutí o pořízení (změny) územně plánovací dokumentace, 2) zakázaná, resp. omezená stavební činnost by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace a 3) omezení, resp. zákaz stavební činnosti je proveden v nezbytném rozsahu. Krajský soud se nejprve bude zabývat naplněním podmínky č. 1 a 2, neboť posouzení podmínky nezbytnosti opatření úzce souvisí s proporcionalitou zásahu do práv navrhovatelů, a tedy pátým krokem algoritmu přezkumu opatření obecné povahy (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2011, č. j. 4 Ao 3/2011–103).

54. První zákonná podmínka pro vydání opatření byla jednoznačně splněna. Zastupitelstvo města Valtice rozhodlo o pořízení nového územního plánu již v roce 2007. Krajský soud dále připomíná, že proces pořizování územně plánovací dokumentace (či její změny) je zákonem rozdělen do přesně ohraničených na sebe navazujících fází, pro něž platí, že bez řádného ukončení jedné fáze, nelze přejít do fáze další. Jak přehledně shrnul Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 22. 10. 2019, č. j. 1 As 454/2017–102, „při přípravě územního plánu je nejprve nutno rozhodnout o jeho pořízení (§ 44 stavebního zákona), následně na základě rozhodnutí o pořízení, územně analytických podkladů s využitím doplňujících průzkumů a rozborů zpracovat návrh zadání územního plánu (§ 47 stavebního zákona) a tento řádně projednat, na základě výsledků projednání zadání návrhu upravit a předložit jej ke schválení (§ 47 odst. 4 stavebního zákona), následně může být zadání územního plánu schváleno (§ 47 odst. 5 stavebního zákona). Na základě schváleného zadání je zpracován návrh územního plánu (§ 50 odst. 1), který musí být společně projednán (§ 50 odst. 2), následně jsou vyhodnoceny výsledky projednání návrhu územního plánu a zajištěno řešení případných rozporů (§ 51 odst. 1). Poté je třeba upravený a posouzený návrh územního plánu veřejně projednat (§ 52), vyhodnotit výsledky projednání, zpracovat návrh rozhodnutí o námitkách a návrh vyhodnocení připomínek, k nimž se mohou vyjádřit dotčené orgány (§ 53). Poté může pořizovatel předložit návrh na vydání územního plánu s jeho odůvodněním zastupitelstvu obce, které jej vydá (případně vrátí, či zamítne, § 54)“.

55. Krajský soud výše ve zkratce rekapituloval, v jaké fázi se proces pořízení nového územního plánu v době vydání napadeného opatření nacházel (před veřejným projednáním návrhu územního plánu). Při posuzování, zda je opatření o stavební uzávěře zapotřebí, je nutno vycházet z aktuálního stavu této přípravy. Jak zmínil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 15. 11. 2022, č. j. 1 As 132/2022–67, „[o]bec by tedy v době přijetí stavební uzávěry již měla mít konkrétnější představu o využití určitého území, kterou by však mohlo ohrozit uskutečnění jiných stavebních záměrů do doby, než bude schválena nová či pozměněná územně plánovací dokumentace závazná pro umisťování a povolování stavebních záměrů“. Cílem opatření o stavební uzávěře je pouze to, aby stavební činnost v řešeném území neztížila nebo neznemožnila budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace. Uvedené vyplývá z charakteru stavební uzávěry jako dočasného opatření, přičemž podobně jako u jiných zatímních opatření je důvodem vydání stavební uzávěry zajištění realizace řešení konečného, které dosud nebylo účinně prosazeno (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 7. 2023, č. j. 6 As 103/2022–16). Z tohoto důvodu též judikatura Nejvyššího správního soudu klade nižší požadavky na odůvodnění opatření o stavební uzávěře (srov. bod [45] výše citovaného rozsudku č. j. 1 As 454/2017–102). Vymezení stavební uzávěry je vždy nutné zkoumat v kontextu nově pořizované územně plánovací dokumentace.

56. V nyní projednávané věci má krajský soud za to, že odpůrce řádně reflektoval stav a podobu připravovaného územního plánu pro lokalitu Zadní Hyndrtál, což se projevilo v rozsahu omezení stavební činnosti v této lokalitě, tj. na pozemcích navrhovatelů. Z návrhu nového územního plánu vyplývá, že má v lokalitě 4.01 dojít ke změně z plochy bydlení (B) na plochu zemědělskou – ornou půdu (NZo). Krajský soud nepřehlédl, že část pozemku navrhovatele b) návrh nového územního plánu reguluje jako územní rezervu plochy bydlení individuálního (BI). Jelikož však jde o územní rezervu, lze tuto plochu změnit až na základě aktualizace nebo změny územně plánovací dokumentace (§ 23b odst. 2 stavebního zákona). Pro účely územního opatření o stavební uzávěře tedy stále jde o pozemky, jež plánovaná změna územně plánovací dokumentace nedovoluje bez dalšího zastavět. Pokud by došlo nebo mohlo dojít k povolení výstavby na pozemcích navrhovatelů v období před schválením nového územního plánu, nepochybně by mohlo dojít ke znemožnění budoucího (nestavebního) využití území podle připravovaného nového územního plánu ve smyslu § 97 stavebního zákona. Druhá zákonná podmínka, že územní opatření o stavební uzávěře – omezující nebo zakazující stavební činnost ve vymezeném území – lze vydat pouze tehdy, pokud by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace, je tedy splněna (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2008, č. j. 6 Ao 1/2008–86). Argumentace kladnými závaznými stanovisky s vybudováním infrastruktury či pravomocným územním rozhodnutím o stavbě vodovodu v lokalitě Zadní Hyndrtál není relevantní, neboť se vztahují k dosud účinnému územnímu plánu, město Valtice však zamýšlí jiné parametry pro využití předmětného území. Krajský soud souhlasí s odpůrcem, že stavba vodovodu na dotčených pozemcích nebrání jejich pozdějšímu využití jako zemědělské plochy (pokud dojde ke schválení návrhu nového územního plánu).

57. S tím souvisejí i námitky navrhovatelů stran odůvodnění opatření. Odpůrce v něm uvedl, že vzhledem ke specifickému charakteru města Valtice vedoucímu k zápisu mezi památky UNESCO (a dalším přírodním a kulturním památkám na území města) se jeví regulace lokality 4.01 v územním plánu jako nedostatečná. Výstavba v této lokalitě může podstatným způsobem narušit kvalitu bydlení, bezpečnost provozu na místních komunikací, jakož i specifický charakter města, neboť by nenavazovala na historickou zástavbu, potenciálně snižovala urbanistickou hodnotu, logiku prostorového uspořádání či vytvářející nežádoucí odloučenou a tzv. kobercovou zástavbu. Proto zastupitelstvo města Valtice přistoupilo k pořízení nového územního plánu, který by tvrzenou nedostatečnou regulaci území řešil. Odpůrce taktéž zdůraznil, že v případě realizace stavebních záměrů, které současný územní plán v lokalitě 4.01 umožňuje (neřízená zástavba velkým množstvím rodinných domů, tzv. kobercová zástavba), by nebylo možné zajistit dopravní obslužnost této lokality. Jak bylo již uvedeno, odpůrce zmínil i nutnost ochrany zemědělského půdního fondu jako relevantní důvod pro omezení zástavby v lokalitě 4.01.

58. S navrhovateli lze souhlasit v tom, že realizace stavebních záměrů v lokalitě 4.01 by měla minimální přímý vliv na ochranu památek ve městě Valtice. Na zákonnost opatření to ale podle krajského soudu nemá vliv. Krajský soud předně opětovně zdůrazňuje, že v projednávaném případě postačuje, že výstavba v lokalitě 4.01 prokazatelně znemožní její budoucí využití podle připravované územně plánovací dokumentace (orná půda). Z hlediska tohoto využití pak jako logický vyznívá i deklarovaný zájem na ochraně kvality této zemědělské půdy před zástavbou. Nedostatečná dopravní obslužnost dané lokality má taktéž svoji relevanci. Pokud by navrhovatelé realizovali své stavební záměry (v plné míře), absence vhodného řešení veřejných komunikací v dané lokalitě by logicky způsobila zbytečné problémy. Ze závěrečného hodnocení posudku „Posouzení kapacity příjezdové komunikace k zástavbě v lokalitě Zadní Hyndrtál v k. ú. Valtice“ vyplývá, že „[b]ez úpravy stávající příjezdové komunikace je možné v nové lokalitě postavit 3 nové izolované rodinné domy, aniž by byla překročena povolená intenzita přístupové komunikace dle použité metodiky“. Navrhovatelé ani nerozporují, že současný územní plán umožňuje v lokalitě Nový Hyndrtál umístit až 50 rodinných domů, pro což ale zřejmě v současné době neexistuje dostatečná dopravní obslužnost. Pokud tedy odpůrce odůvodnil potřebu omezit stavební činnost v dané lokalitě i tímto argumentem, shledává krajský soud jeho odůvodnění souladným s cílem územního plánování, tedy vytváření předpokladů pro udržitelný rozvoj území. Navrhovatel c) pak poukázal na nově postavenou komunikaci „Na Vinici“, jež by mohla zajistit dopravní obslužnost lokality Zadní Hyndrtál. Krajský soud konstatuje, že tato komunikace dopravní obslužnost dané lokality nemůže zajišťovat, neboť s ní nesousedí. Krajský soud závěrem nesporuje, že přijetí napadeného opatření mohlo být motivováno i předcházením stavebních záměrů navrhovatelů či osob zúčastněných na řízení. Přesto je odůvodnění opatření dostatečné. Vyplývají z něj totiž okolnosti, v důsledku nichž byla stavební uzávěra přijata.

59. Námitka, že odpůrce v napadeném opatření nevymezil podmínky pro povolení výjimky z omezení stavební činnosti dle § 99 odst. 3 stavebního zákona, je nedůvodná. Odpůrce vhodně odkázal na recentní rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2024, č. j. 5 As 65/2023–30. V tomto rozsudku se Nejvyšší správní soud sice předně věnoval otázce pravomoci správních soudů při přezkumu jednacího řádu obce, zároveň se však vyjádřil k výkladu § 99 stavebního zákona. Uvedl, že stavební zákon neukládá radě obce v opatření o stavební uzávěře upravit pravidla pro udělování výjimek. Zákon stanovuje jedinou podmínku, a to, že rozhodnutí o případné výjimce nesmí ohrozit účel, který se opatřením sleduje. Ze zákona dále vyplývá, že rada obce může stanovit další podmínky pro udělení výjimky, jedná se však pouze o možnou, nikoliv nutnou náležitost obsahu opatření o stavební uzávěře. Tyto závěry lze plně aplikovat i nyní, krajský soud proto konstatuje, že odpůrce nepochybil, pokud v napadeném opatření nevymezil konkrétní podmínky pro udělení výjimky, a vypořádal v podobném duchu i námitku navrhovatele b) v řízení o vydání opatření. IV. d) Napadené opatření obstálo i z hlediska jeho proporcionality 60. Třetí podmínkou zákonnosti opatření (nezbytný rozsah omezení stavební uzávěry) dle § 97 odst. 1 stavebního zákona je třeba chápat jako podmínku jak územní, tak i časové úměrnosti. Obecně platí, že „účinnost stavební uzávěry přitom může být stanovena i relativně určitě, tj. do okamžiku, kdy připravovaný územní plán nabude účinnosti. V případě neodůvodněně dlouhé doby přijímání připravovaného územního plánu ovšem nelze vyloučit, že soud v opětovném přezkumu shledá, že doba účinnosti dané uzávěry již přiměřená není“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2024, č. j. 8 As 188/2023–66, bod [33]). Pro nyní projednávanou věc byl relevantní územní rozsah opatření stanoven na všechny zastavitelné plochy v lokalitě Zadní Hyndrtál dle účinného územního plánu, dobu trvání stavební uzávěry odpůrce stanovil do doby nabytí nového územního plánu. Jak územní, tak časový rozsah napadeného opatření krajský soud shledává v souladu se zákonem.

61. Co se týče územního rozsahu, odpůrce omezil stavební činnost na všech pozemcích v lokalitě Zadní Hyndrtál (včetně pozemků navrhovatelů), na nichž účinný územní plán umožňoval výstavbu. Navrhovatelé namítají, že rozsah opatření byl stanoven nepřiměřeně a neodůvodněně, bez provedení analýzy dopadů na dotčené území. Posouzení, zda omezení stavební činnosti uložené napadeným opatřením je vůbec schopno dosáhnout sledovaného cíle (kritérium vhodnosti); zda toto omezení a sledovaný cíl spolu logicky souvisí a zda nelze cíle dosáhnout jinými, méně zatěžujícími prostředky (kritérium potřebnosti); dále zda opatření zasahuje své adresáty co nejméně (kritérium minimalizace zásahů); a konečně za je následek napadeného opatření úměrný sledovanému cíli (kritérium proporcionality v užším smyslu), je jako celek pátým krokem algoritmu při přezkumu opatření obecné povahy.

62. Odpůrce v rámci vypořádání námitek navrhovatelů b) a c) i osob zúčastněných na řízení č. 4) až 10) test proporcionality provedl a uvedl, že omezení stavební činnosti napadeným opatřením bylo vhodným, a dokonce jediným možným právním institutem pro dosažení sledovaného cíle – dočasné konzervaci území před vydáním nového územního plánu. Vzhledem k tomu, že nový územní plán předpokládal jiné využití území, než ten aktuální, omezení stavební činnosti tak s cílem konzervace území pro jeho jiné využití logicky souviselo. Omezení práv adresátů je pak dle odpůrce minimalizováno dočasností opatření, současně byly z rozsahu opatření vypuštěny pozemky, ke kterým již bylo v minulosti vydáno pravomocné územní rozhodnutí, stavební povolení či povolení v rámci společného územního a stavebního řízení, ledaže by šlo pouze o stavby technické infrastruktury. Krajský soud se závěry odpůrce po provedení testu proporcionality souhlasí.

63. Nelze přisvědčit názoru navrhovatelů o nepřiměřenosti opatření na základě toho, že více omezuje vlastníky zastavitelných pozemků než vlastníky sousedních pozemků, na nichž již stojí zástavba. Tato argumentace směřuje proti připravovanému novému územnímu plánu, nikoliv vůči stavební uzávěře. Stejně je tak mimoběžné tvrzení, že by napadené opatření mělo řešit uspokojení potřeb bydlení občanů po dobu účinnosti stavební uzávěry. Opatření o stavební uzávěře má být rychlý a operativní nástroj, sloužící k dočasnému omezení stavebních činností na dotčeném území. S ohledem na jeho povahu tedy není nezbytně nutné, aby podkladem pro jeho vydání byly odborné studie či statistiky (bod [38] rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 6. 2023, č. j. 5 As 189/2021–31). Obdobně je třeba taktéž odmítnout argumentaci ohledně tvrzeného nezákonného majetkového zisku města Valtice oproti soukromým vlastníkům, neboť novým územním plánem má být umožněna zástavba v lokalitě Tesárna, kde se nacházejí pozemky ve vlastnictví města Valtice, a umožnění tzv. kobercové výstavby v této lokalitě. Tvrzení navrhovatelů opět směřují proti regulaci připravovaného územního plánu, nikoliv napadeného opatření. Jak správně podotkl odpůrce, v lokalitě Tesárna není dle současného územního pláno možné bez dalšího provádět stavební činnost, nachází se totiž v ploše územní rezervy pro bydlení. Omezení stavební činnosti pomocí stavební uzávěry v lokalitě Tesárna tedy postrádalo smysl, neboť současný územní plán neumožňoval její zastavení, tj. nebyla splněna zákonná podmínka dle § 97 odst. 1 stavebního zákona. Je současně vhodné vyjít z již citovaného závěru rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 56/2022, a k setrvalé argumentaci navrhovatelů konstatovat, že odpůrce při vydání napadeného opatření nebyl oprávněn zkoumat, zda bylo přeřazení dotčených pozemků z ploch bydlení do ploch zemědělských (orná půda) správné a odůvodněné, což platí i pro přezkum krajským soudem. Stejně tak navrhovatelé mohou při projednávání nového územního plánu vznést své námitky stran tzv. kobercové výstavby v lokalitě Tesárna. Tyto otázky mají své místo až v procesu přípravy nového územního plánu, případně při jeho soudním přezkumu.

64. Navrhovatelé současně namítají, že odpůrce popřel jejich legitimní očekávání na možnost zastavění jejich pozemků vyplývající jak ze současné regulace územním plánem, tak z průběhu vzájemných jednání mezi městem Valtice a navrhovateli. Odkazují přitom na závěry rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 31. 8. 2020, č. j. 51 A 58/2020–58. V tomto rozhodnutí správní soud zrušil stavební uzávěru jednak z důvodu nepřezkoumatelnosti jejího odůvodnění, současně ale uvedl, že obec nerespektovala legitimní očekávání dotčených vlastníků nemovitostí, jež obec sama vyvolala tím, že s dotčenými vlastníky uzavřela plánovací smlouvu na provedení jejich stavebních záměrů, za což i inkasovala nemalou finanční částku. Správní soud také zohlednil, že stavební uzávěra bránila výstavbě na území, na němž obec dříve vyhlásila regulační plán s přísnějšími požadavky na výstavbu, než jaké předpokládala změna územního plánu, na nějž byla zrušená stavební uzávěra navázána. Tyto specifické okolnosti podle Krajského soudu v Praze vyžadovaly ze strany obce zvláštní zacházení s dotčenými vlastníky, anebo detailní a přesvědčivé vysvětlení obsahující konkrétní přezkoumatelné údaje, z nichž by bylo patrné, proč i v jejich zvláštní situaci je nutno trvat na úplné stavební uzávěře bez případných modifikací.

65. Krajský soud má za to, že z důvodu odlišných skutkových okolností nelze uvedené závěry Krajského soudu v Praze aplikovat. Navrhovatelé podrobně popisují, jak probíhala jednání s městem Valtice, jednotlivá řízení o vydání kladných závazných stanovisek a úpravy jejich původního projektu na zastavění lokality Zadní Hyndrtál. Taktéž upozornili, že ze vzájemných jednání vyplynulo, že po splnění určitých podmínek město Valtice výstavbu umožní. Žádná plánovací smlouva však mezi městem a navrhovateli nebyla uzavřena. I z tvrzení navrhovatelů je patrné, že město Valtice s původním návrhem stavebního projektu v lokalitě Zadní Hyndrtál nesouhlasilo, neboť navrhovatelé postupně projekt upravovali, resp. snižovali množství rodinných domů, které plánovali umístit. O finanční kompenzaci ze strany Valtic taktéž nemůže být řeč. Krajský soud proto nemůže souhlasit s navrhovateli, že by se v projednávaném případě vyskytly natolik specifické okolnosti, které by zakládaly legitimní očekávání navrhovatelů v tom smyslu, že odpůrce při vydávání napadeného opatření buďto omezení stavební činnosti na dotčených pozemcích podrobněji odůvodní ve vztahu k jejich „specifické“ situaci, nebo dotčené pozemky z rozsahu stavební uzávěry vyjme.

66. K namítanému porušení legitimního očekávání navrhovatelů vyplývajícího ze stávajícího zařazení jejich pozemků v zastavitelných plochách územním plánem krajský soud předně upozorňuje, že jde opět o námitky, jež směřují proti plánované změně v novém územním plánu, nikoliv proti omezení stavební činnosti v napadeném opatření. Dále lze poukázat na ustálenou judikaturu správních soudů, dle níž jednotlivci nemají legitimní očekávání v tom směru, že územně plánovací dokumentace zůstane neměnná v určité podobě po celou dobu existence jejich věcných práv k nemovitosti. Nebo, že k její změně dojde pouze podle jeho zájmů a očekávání (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2009, č. j. 6 Ao 3/2009–76). Jak konstatoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 3. 5. 2022, č. j. 1 As 347/2021–91, „územní plánování řeší využití území a zásady jeho uspořádání, jeho cílem je vytvářet předpoklady pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území. Nemůže založit jedotlivci legitimní očekávání práva na uskutečnění jeho záměru (viz také rozsudek ze dne 15. 11. 2022, č. j. 1 As 132/2022–67). Ještě deatialněji se pak k této otázce vyjádřil Krajský soud v Hradci Králově v rozsudku ze dne 10. 5. 2022, č. j. 30 A 12/2022–196: „Obsah jakéhokoli územního plánu a ani zahájené územní řízení nezakládají tzv. právo stavět ve smyslu veřejného subjektivního práva a ani legitimní očekávání, kterého se nyní navrhovatel dovolává. Legitimní očekávání navrhovatele by mohlo být založeno až (pravomocným) územním rozhodnutím. To však není situace navrhovatele. Samotný územní plán tvoří pouze možný podklad pro základní uspořádání území, přičemž případné umístění stavby je závislé nejenom na tomto územním plánu, se kterým musí být v souladu, ale i na faktorech mnoha jiných, včetně vlastnických zájmů jiných vlastníků a ochraně veřejného zájmu, kterou zajišťují dotčené orgány státní správy.“ 67. K namítané škodě, vzniklé přijetím opatření o stavební uzávěře, krajský soud odkazuje na § 102 odst. 1 stavebního zákona, resp. § 133 a násl. stavebního zákona z roku 2021, případně na soukromoprávní úpravu náhrady škody.

68. K časové účinnosti napadeného opatření navrhovatelé snáší dva okruhy námitek. Navrhovatel c) zaprvé tvrdí, že odpůrce měl zohlednit platný stavební zákon z roku 2021, jenž v § 123 odst. 3 stanoví, že doba účinnosti územního opatření o stavební uzávěře nesmí být delší než 6 let. Druhý okruh námitek pak směřuje do nepřiměřeně dlouhé doby pořizování nového územního plánu, která trvá již sedmnáct let.

69. Krajský soud již dříve deklaroval, že odpůrce v řízení o vydání opatření správně postupoval dle stavebního zákona z roku 2006. Tento zákon nestanovoval maximální dobu účinnosti stavební uzávěry, odpůrce tedy nepochybil, pokud toto omezení nevtělil do napadeného opatření. Obdobnou námitkou se zabýval i Krajský soud v Hradci Králové v rozsudku ze dne 12. 9. 2024, č. j. 30 A 45/2024–85, a neshledal ji důvodnou. Upozornil, že ustanovení § 123 odst. 3 stavebního zákona z roku 2021 nemá zpětnou účinnost při případném přezkumu dle § 326 odst. 6 stavebního zákona z roku 2021.

70. Správní soudy se přiměřeností časového rámce působení stavební uzávěry podrobně zabývaly. Navrhovatelé příhodně odkázali na závěry již citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 4 Ao 3/2011, že „[z]a vybočení z přípustného časového rámce působení územního opatření o stavební uzávěře v podobě jeho nepřiměřeně dlouhého působení a s ním spojené porušení § 97 odst. 1 stavebního zákona, pro které by bylo nutno územní opatření o stavební uzávěře zrušit, by bylo možno považovat teprve dlouhodobou, bezdůvodnou a svévolnou nečinnost obce při přijímání územního plánu, v rámci jehož přípravy bylo územní opatření o stavební uzávěře vydáno. Přitom je třeba přihlédnout též k aktivitě navrhovatele jako subjektu, do jehož práv je územním opatřením o stavební uzávěře zasahováno“. V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud však upozornil, že jeho (a i nižších správních soudů) úkolem není aktivně usměrňovat či dozorovat orgány územního plánování z hlediska jakéhosi vzorového časového harmonogramu při přijímání územně plánovací dokumentace. Krajský soud ještě poznamenává, že Nejvyšší správní soud v tehdy projednávané věci neshledal důvod pro zrušení stavební uzávěry pro její nepřiměřeně dlouhé trvání. Naopak v rozsudku ze dne 14. 10. 2011, č. j. 5 Ao 5/2011–27, již Nejvyšší správní soud tento důvod pro zrušení opatření o stavební uzávěře důvodným shledal. Zdůraznil přitom naprostou nečinnost zastupitelstva obce při uskutečňování účelu, pro nějž byla stavební uzávěra vyhlášena (stavební uzávěra byla v době vydání rozsudku účinná již 5 let). Z kazuistiky dalších rozhodnutí lze připomenout například rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 19. 2. 2021, č. j. 55 A 99/2019–62, který opatření o stavební uzávěře shledal nezákonné proto, že až po 12 letech od jejího vydání obec zahájila kroky k vydání územně plánovací dokumentace.

71. V projednávané věci je tedy otázkou, zda lze sedmnáct let trvající přijímání nového územního plánu města Valtice označit za dlouhodobou, bezdůvodnou a svévolnou nečinnost, která by v důsledku způsobila nezákonnost napadeného opatření. Krajský soud je přesvědčen, že město Valtice při pořizování nového územního plánu tyto mantinely nepřekročilo. Jak již zmínil krajský soud výše, pořizování územního plánu je komplexní, náročná a časově nákladná činnost, zvláště pak v případě větších obcí. Nelze opomenout i proměnlivé politické prostředí. Z tohoto pohledu tak nepůsobí natolik neobvykle, že od rozhodnutí o pořízení nového územního plánu uplynulo téměř šest let do schválení záměru a dalších devět do připravení jeho návrhu pro veřejné projednání. Rozhodně neplatí, že by město Valtice bylo při přípravě územního plánu nečinné. Stěžejní pro nyní projednávanou věc pak je, že k vydání opatření o stavební uzávěře odpůrce přistoupil až v době, když měl konkrétní představu o využití území, a měl tedy podloženo, proč je tedy nutné omezit v daných územích stavební činnost (na rozdíl od výše zmíněných případů v judikatuře). Jeho postup tedy nepůsobí na krajský soud jako svévolný a bezdůvodný. Krajský soud má z těchto důvodů za to, že napadené opatření je vymezeno v nezbytném (časovém) rozsahu. Pokud by však odpůrce (resp. zastupitelstvo) i v přijímání připravovaného územního plánu bezdůvodně a dlouhodobě otálel, tak nelze vyloučit, že by při opětovném přezkumu bylo napadené opatření zrušeno právě pro jeho časovou „nekonečnost“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2024, č. j. 8 As 188/2023–66, bod [36]).

72. Nad rámec výše uvedeného považuje krajský soud za vhodné dodat, že některé námitky osob zúčastněných na řízení, zejména pak osob č. 1) až 3) jdou nad rámec jim soudním řádem správním vymezeného procesního prostoru pro osoby zúčastněné na řízení, neboť věcně rozšiřují předmět návrhů navrhovatelů; tvrzení se týká toliko jejich dotčených práv (jimi vlastněných pozemků) a mají tak spíše povahu námitek uplatnitelných v samostatném návrhu. Proto se jimi krajský soud věcně nezabýval.

V. Závěr a náklady řízení

73. Po přezkoumání napadeného opatření obecné povahy, za zjištěného skutkového a právního stavu věci, krajský soud, vázán rozsahem návrhu a uplatněnými návrhovými body, dospěl k závěru, že návrhy nejsou důvodné, a proto je podle § 101d odst. 2 věty druhé s. ř. s. zamítl.

74. O náhradě nákladů řízení krajský soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož nestanoví–li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Navrhovatelé ve věci úspěch neměli (návrh byl jako nedůvodný zamítnut), a proto nemají právo na náhradu nákladů řízení.

75. Úspěšný odpůrce sice požadoval přiznání náhrady nákladů řízení, soud však rozhodl, že mu náhradu nákladů řízení nepřiznává. Odpůrce byl sice zastoupen advokátem, avšak soud je toho názoru, že náklady na právní zastoupení nelze bez dalšího (a pro účely nákladového výroku tohoto rozsudku) považovat za důvodně vynaložené, neboť město Valtice by mělo být schopno obhájit vydání napadeného opatření v rámci své běžné administrativní činnosti; nejedná se z jeho pohledu o agendu mimořádnou neobvyklou apod. V tomto směru krajský soud přiměřeně odkazuje např. na nález Ústavního soudu z 24. 3. 2020, sp. zn. IV. ÚS 2434/19, dostupný na http://nalus.usoud.cz. Z něj lze dovodit, že přiznáním náhrady nákladů právního zastoupení statutárnímu městu jako nákladů účelně vynaložených by soud „prolomil“ pravidlo a uplatnil z něj výjimku – měl by za vyvrácenou judikaturně dovozenou právní domněnku, že statutární město je dostatečně personálně a materiálně vybaveno k tomu, aby bylo schopno kvalifikovaně hájit svá rozhodnutí, práva a zájmy, aniž by muselo využívat právní pomoci advokátů. Není vyloučeno, že pro průběh konkrétního (složitého) řízení může být zastoupení advokátem žádoucí – o to přesvědčivější by však muselo být odůvodnění rozhodnutí soudu, který výjimku uplatní, vyhodnotí náklady právního zastoupení jako účelně vynaložené a přizná jejich náhradu. Z povahy věci a z rozhodnutí v ní by musela být zřetelně jedinečnost, unikátnost, složitost případu, a proč konkrétní statutární město není schopno výkon svých účastnických práv zajistit vlastními silami a z vlastních zdrojů. K tomu Krajský soud v Brně konstatuje, že takto výjimečné okolnosti odpůrce neuvedl a zdejší soud je ani nijak jinak neseznal.

76. Ve vztahu k osobám zúčastněným na řízení pak soud rozhodl tak, že nemají právo na náhradu nákladů řízení o podaném návrhu. Osoba zúčastněná na řízení má právo na náhradu pouze těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil; případně jí soud může z důvodů zvláštního zřetele hodných na návrh přiznat i náhradu dalších nákladů řízení (§ 60 odst. 5 s. ř. s.). V daném případě však žádná z těchto zákonem předvídaných situací nenastala