65 A 122/2020–61

Rubrum

Krajský soud v Ostravě – pobočka v Olomouci rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu Mgr. Barbory Berkové a soudců Mgr. Jiřího Gottwalda a JUDr. Michala Jantoše ve věci žalobců: a) D. V., narozený dne X b) J. B., narozený dne X c) D. B.. narozená dne X všichni bytem X všichni zastoupeni advokátem Mgr. Liborem Valentou sídlem Křížová 18, 603 00 Brno proti žalovanému Krajský úřad Zlínského kraje sídlem tř. Tomáše Bati 21, 761 90 Zlín o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 9. 2020, č. j. KUZL 67319/2020, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

A) Vymezení věci 1. Městský úřad Vsetín v působnosti speciálního stavebního úřadu umístil rozhodnutím ze dne 22. 8. 2017 stavbu „I. etapa cyklostezky B. – V. – V. na území obce H.“. Proti tomuto rozhodnutí podali žalobci odvolání. Namítali, že ačkoli jejich práva k sousedním nemovitostem (pozemku parc. č. st. XA, na něm stojícímu domu č. p. X, a pozemkům parc. č. st. XB, č. X a č. X, vše v k. ú. X) mohou být stavbou přímo dotčena, byli stavebním úřadem opomenuti a nebyli považováni za účastníky předmětného územního řízení. Žalovaný jejich odvolání zamítl jako nepřípustné, neboť dospěl k závěru, že žalobci nemohou být na svých právech územním rozhodnutím dotčeni.

2. S tímto závěrem se ale neztotožnil Krajský soud v Brně, který rozsudkem ze dne 12. 12. 2019, č. j. 62 A 295/2017–103 rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Žalovaný podle krajského soudu nesprávně uchopil podmínku účastenství v územním řízení jako otázku prokázání skutečného přímého zásahu do vlastnických práv vlastníků sousedních nemovitostí, ačkoli je ustáleně judikováno, že k založení účastenství postačuje (pouhá) potencionalita dotčení práv. Soud dospěl k závěru, že byť se v bezprostřední blízkosti pozemků žalobců nebude provádět stavební činnost (ta bude probíhat nejblíže cca 40 m od hranice nemovitostí žalobců), dojde v důsledku územního rozhodnutí ke změně charakteru sousední místní komunikace IV. třídy tím, že bude v těsném sousedství nemovitostí žalobců stavba cyklostezky umístěna ve smyslu § 79 odst. 1 stavebního zákona, tj. budou zde naváděni cyklisté projíždějící předchozími úseky stavby. Žalovaný měl proto podle krajského soudu žalobcům práva účastníků řízení přiznat, jednat s nimi a věcně se vypořádat s jejich námitkami.

3. Žalovaný následně sice rozhodnutím ze dne 25. 3. 2020 zrušil územní rozhodnutí a vrátil věc stavebnímu úřadu k dalšímu řízení, ten ale územní řízení posléze zastavil podle § 94 odst. 5 stavebního zákona s tím, že v mezidobí již dne 2. 10. 2018 nabylo právní moci stavební povolení.

4. Žalobci proti stavebnímu povolení ze dne 28. 8. 2018, č. j. MUVS–S 17876/2018/OÚPSŘD/13/Suš–11 podali odvolání, v němž namítali, že je stavební úřad opět protiprávně opomenul jakožto účastníky, tentokrát stavebního řízení. Žalovaný však v záhlaví uvedeným rozhodnutím ze dne 30. 9. 2020 jejich odvolání zamítl jako nepřípustné podle § 92 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, neboť dovodil, že jim postavení účastníků stavebního řízení nenáleželo, neboť k přímému dotčení jejich práv prováděním předmětné stavby dojít nemohlo. Současně v odůvodnění rozhodnutí konstatoval, že je odvolání žalobců také opožděné, neboť jej podali po uplynutí roční objektivní lhůty dle § 84 odst. 1 správního řádu, plynoucí ode dne oznámení rozhodnutí poslednímu účastníku. B) Žaloba a vyjádření žalovaného 5. Žalobci požadovali zrušení rozhodnutí žalovaného a případně i zrušení rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Žalobní body soud shrnuje takto: a) žalovaný učinil nesprávný závěr o tom, že žalobci neměli být účastníky stavebního řízení. Stavba ve smyslu § 109 odst. 1 písm. e) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) zasahuje do jejich vlastnických práv, neboť vede bezprostředně vedle jejich pozemků. Žalobcům bylo odepřeno právo vyjádřit se ke stavbě jako takové i ke způsobu jejího provádění. I pokud by stavba byla prováděna ve vzdálenosti od jejich pozemků, kterou v rozhodnutí žalovaný zmiňuje (cca 40 m), stejně by do jejich vlastnického práva zasáhla, a to jednak svou povahou provádění, tj. provozem těžké techniky produkující imise v podobě vibrací, hluku a prachu, prováděním zemních prací způsobujících možné posuny podloží a množstvím osob podílejících se na stavbě, a rovněž následným užíváním. Žalovaný zastírá fakt, že stavební povolení bylo vydáno k souboru pozemků, z nichž zejména pozemky parc. č. XC a XD sousedí s pozemky žalobců přímo, tudíž je argumentace vzdáleností výstavby irelevantní; b) žalovaný nezohlednil závazný právní názor Krajského soudu v Brně, vyslovený v rozsudku ze dne 12. 12. 2019, č. j. 62 A 295/2017–103; c) žalovaný učinil nesprávný závěr o opožděnosti odvolání, aplikace lhůty stanovené v § 84 odst. 1 správního řádu není namístě, neboť uvedené ustanovení řeší odvolací lhůty pro osoby, které byly účastníky řízení, a kterým nebylo rozhodnutí doručeno, což není souzený případ.

4. Žalovaný navrhl, aby soud žalobu zamítl, přičemž odkázal na žalobou napadené rozhodnutí. Zdůraznil, že v případě dlouhých pozemků liniových staveb (parc. č. XC a XD, což jsou pozemky dráhy a pozemní komunikace), nelze za účastníky stavebních řízení považovat automaticky vlastníky všech pozemků majících společnou hranici, nýbrž jen ty, kteří mohou být prováděním stavby přímo dotčeni na svých právech. Za přímé dotčení vlastnického práva vlastníků sousedních pozemků ale dle žalovaného nelze považovat to, že vlastník pozemku ve vzdálenosti 35–40 m od stavby uslyší, či bude jinak vnímat stavební techniku, neboť nelze předpokládat, že stavbu 2,5–3 m široké sdružené stezky pro chodce a cyklisty bude provádět technika, která by hlukem, vibracemi či prachem přímo zasáhla do vlastnického práva žalobců. Rozsudek Krajského soudu v Brně se zabýval otázkou účastenství v územním, nikoli stavebním řízení, přičemž předmětem územního řízení byl rozsah celé cyklostezky včetně úseku, který vede po stávající komunikaci, zatímco nejbližší část stavby, která byla předmětem stavebního řízení, je od pozemků žalobců ve vzdálenosti, jež opravňovala stavební úřad učinit závěr, že k zásahu do vlastnických práv žalobců dojít nemůže. C) Posouzení věci krajským soudem 5. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů dle § 75 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování žalovaného (§ 75 odst. 1 s. ř. s.) a v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s. rozhodl ve věci bez jednání.

6. Podle § 109 písm. e) stavebního zákona účastníkem stavebního řízení je vlastník sousedního pozemku nebo stavby na něm, může–li být jeho vlastnické právo prováděním stavby přímo dotčeno.

7. Z výroku rozhodnutí stavebního úřadu soud zjistil, že stavební povolení bylo vydáno pro stavbu „I. etapa cyklostezky B. – V. – V. na území obce H.“, obsahující objekty SO 101 – Místní komunikace IV. třídy (sdružená stezka pro chodce a cyklisty, cyklostezka) a SO 102 Lávka pro cyklisty přes vodní tok B., a to mj. na pozemcích parc. č. XC a XD v k. ú. X. Z katastrálních map, které jsou součástí spisu, soud zjistil, že pozemek parc. č. XD, ostatní komunikace (aktuálně XD/1 a XD/2), na němž se má stavební záměr uskutečnit, má s pozemky žalobců společnou hranici a pozemek parc. č. XC, dráha, odděluje od pozemků žalobce právě jen úzký pozemek parc. č. XD. Je tedy nesporné, že první z podmínek účastenství podle § 109 písm. e) stavebního zákona je splněna.

8. Účastenství ve smyslu citovaného § 109 písm. e) stavebního zákona ale není založeno jen na formálním stavu, tj. existenci bezprostředního či dokonce mezujícího sousedství, nýbrž právě na stavu materiálním, tj. na přímém dotčení práv vlastníků sousedních pozemků.

9. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 22. 7. 2020, č. j. 2 As 267/2019–81, shrnul dosavadní judikaturu k otázce posuzování účastenství tzv. sousedů v řízení dle stavebního zákona takto: „Při zkoumání otázky, kterému z vlastníků sousedních pozemků a staveb na nich bude ve stavebním řízení náležet postavení účastníka, přitom nepostačí pouhá existence jeho vlastnického práva, nebude–li zároveň objektivně existovat možnost přímého dotčení tohoto práva v důsledku umístění či provádění předmětné stavby. V této souvislosti Nejvyšší správní soud připomíná, že neurčitý právní pojem ‚přímo dotčen na vlastnickém právu‘ uvedený v § 109 písm. e) stavebního zákona je třeba vykládat vždy s ohledem na konkrétní okolnosti spočívající v povaze stavby a jejích možných dopadech na okolí (srov. rozsudek NSS ze dne 30. 4. 2008, č. j. 1 As 16/2008 – 48); blíže se výkladu tohoto pojmu věnoval např. v rozsudku ze dne 19. 6. 2009, č. j. 5 As 67/2008 – 111, publ. pod č. 2029/2010 Sb. NSS, v němž uvedl, že ‚přímým dotčením lze nepochybně rozumět především dotčení stíněním, hlukem, prachem, pachem, zápachem, kouřem, vibracemi, světlem apod., tj. různé imise (§ 127 odst. 1 občanského zákoníku). Imisemi se obecně rozumí výkon vlastnického práva, kterým se zasahuje do cizího vlastnického nebo jiného práva nad míru přiměřenou poměrům.‘ V rozsudcích ze dne 25. 5. 2016, č. j. 1 As 35/2016 – 38, či ze dne 11. 4. 2019, č. j. 4 As 17/2019 – 68, pak Nejvyšší správní soud vyslovil že ‚pro naplnění definice účastenství postačuje pouhá možnost přímého dotčení na právech nebo povinnostech rozhodnutím, které má být ve správním řízení vydáno. Tato možnost přitom musí být reálně myslitelná, nikoliv pouze hypotetická. Zároveň musí být splněna podmínka, že práva nebo povinnosti mohou být rozhodnutím dotčeny přímo, tedy bezprostředně. Je povinností správního orgánu v jednotlivých případech posoudit, kteří z vlastníků »sousedních« pozemků a staveb na nich mohou být konkrétním rozhodnutím dotčeni přímo.‘ V návaznosti na to lze zmínit též rozsudek ze dne 29. 6. 2011, č. j. 7 As 54/2011 – 91, v němž Nejvyšší správní soud dovodil, že je ‚přímým dotčením nutno rozumět takovou možnou změnu poměrů v lokalitě vyvolanou zamýšlenou stavbou, která má vliv na podstatu, obsah nebo výkon vlastnických či jiných relevantních práv těmi, kdo tato práva mají‘.“ I pro postavení účastníka stavebního řízení tedy postačí pouhá možnost (myslitelnost) přímého dotčení práv vlastníka sousedního pozemku.

10. Touto optikou žalovaný zjevně k posouzení účastenství žalobců ve stavebním řízení přistoupil. Na str. 3 napadeného rozhodnutí nicméně nejprve zdůraznil, že možnost přímého dotčení práv musí pramenit ve smyslu § 109 písm. e) stavebního zákona z provádění stavby.

11. Uvedené východisko považuje krajský soud za správné. V případě staveb, jež ke své realizaci potřebují územní rozhodnutí i stavební povolení, se liší okruh otázek, jež jsou předmětem posuzování stavebního úřadu v územním a stavebním řízení, čemuž také odpovídá odlišné zákonné vymezení okruhu účastníků obou řízení. Účastníkem řízení o umístění stavby je podle § 85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona osoba, jejíž vlastnické nebo jiné věcné právo k sousedním nemovitostem může být přímo dotčeno územním rozhodnutím, čímž je třeba s ohledem na předmět územního řízení rozumět přímé dotčení stavbou jako takovou (tj. jak její lokací, tak účinky jejího provozu), zatímco účastenství v řízení stavebním je podle § § 109 písm. e) stavebního zákona založeno na možnosti přímého dotčení prováděním stavby, čímž je třeba rozumět samotnou výstavbu (stavební činnost), nikoli účinky následného provozu stavby v okolí.

12. Před posouzením závěrů žalovaného považuje soud dále za nezbytné uvést, že žalobci v odvolání proti stavebnímu povolení opírali své účastenství toliko o přímé sousedství pozemků a závěry Krajského soudu v Brně ve věci sp. zn. 62 A 295/2017, přičemž dotčení svých práv vztahovali výlučně k provozu cyklostezky (zvýšený hluk z několikanásobné koncentrace uživatelů cyklostezky). Žádné konkrétní imise produkované prováděním stavby (výstavbou) žalobci v odvolání nezmínili, naopak výslovně zdůraznili, že brojení proti realizaci cyklostezky není jejich hlavním záměrem. Namítali jen, že je rozhodnutí stavebního úřadu nepřezkoumatelné, neboť se jejich postavením výslovně nezabývá, a dále obecně namítli, že se stavební úřad nevypořádal s tím, zda nedojde ke změně kvality života na pozemcích žalobců realizací cyklostezky.

13. V reakci na takto formulované odvolací námitky poukázal žalovaný na to, že stavební úřad ve svém rozhodnutí jednak pozitivně vymezil osoby, které za účastníky řízení považuje, a dále uvedl, že „vlastnická práva ani práva odpovídající věcnému břemenu k dalším (vzdálenějším) nemovitostem nemohou být tímto rozhodnutím dotčena“. K tomu žalovaný uvedl, že nelze po stavebním úřadu požadovat, aby v rámci negativního výčtu uvedl seznam „vzdálenějších“ pozemků a konkrétně zdůvodnil, proč s jejich vlastníky nejednal jako s účastníky. Dále pak žalovaný uvedl, že při posuzování účastenství žalobců vycházel z předložené ověřené projektové dokumentace, z níž zjistil, že nejbližší část stavby, která byla předmětem řízení, s pozemky žalobců přímo nesousedí, nýbrž je od hranice pozemku parc. č. X vzdálena cca 35 m a od rodinného domu č. p. X cca 40 m. Z tohoto zjištění pak žalovaný uzavřel, že se nemovitosti žalobců nacházejí v takové vzdálenosti od nejbližšího pozemku, na němž se bude povolovaná stavba realizovat, že provádění stavby nemůže mít s ohledem na svůj charakter a rozsah na žalobce žádný přímý vliv. Dále žalovaný dodal, že v těsné blízkosti nemovitostí žalobců pouze povede po již existující a zpevněné komunikaci cyklotrasa, která však předmětem stavebního povolení nebyla, neboť stavební řízení se nezabývalo provozem cyklostezky jako celku a případná změna dopravního značení bude předmětem jiného řízení vedeného příslušným správním orgánem podle zákona o silničním provozu.

14. Uvedené závěry krajský soud hodnotí jako dostatečné, zcela odpovídající obsahu odvolací argumentace i jako věcně správné. Žalovaný sice nepochybně mohl rozvést skutečnosti vyplývající z projektové dokumentace stavby, konkrétně z její průvodní zprávy a jednotlivých výkresů, podrobněji popsat způsob provádění stavby a vysvětlit, co konkrétně je třeba rozumět pod pojmy „charakter a rozsah stavby“, avšak s ohledem na absenci jakýchkoli tvrzení žalobce o konkrétních imisích ze stavební činnosti, postačuje, že je z odůvodnění napadeného rozhodnutí zřejmé, že se žalovaný pomocí poznatků získaných z obsahu projektové dokumentace zabýval tím, zda vzhledem ke konkrétní povaze stavby a její vzdálenosti od nemovitostí žalobců možnost přímého dotčení imisemi ze stavební činnosti existuje, a jaký závěr učinil.

15. Absence tvrzení relevantních skutečnosti, jež by zakládaly účastenství určité osoby v řízení, nezbavuje stavební úřad povinnosti zjišťovat skutečný stav bez důvodných pochybností ani povinnosti zohlednit při posuzování této otázky veškeré jemu známé okolnosti, jež mohou být pro rozhodování relevantní. To však neznamená, že by stavební úřad musel v případě každé stavby automaticky (tj. i bez konkrétních námitek) zdůvodňovat, do jaké vzdálenosti od stavby budou pravděpodobně vnímatelné běžné projevy stavební činnosti jako je zvýšená hladina hluku a zvýšené množství prachu a předem vysvětlovat, jakou míru takových imisí považuje za možné přímé dotčení práv jednotlivých vlastníků pozemků. Z odůvodnění rozhodnutí stavebního úřadu je zřejmé, že s ohledem na vzdálenost místa, kde bude fakticky prováděna stavební činnost, nepovažoval žalobce za osoby, jejichž vlastnické právo k nemovitostem by mohlo být prováděním stavby přímo dotčeno, a že mu žádné výjimečné okolnosti, které by mohly být pro posouzení účastenství žalobců relevantní, nebyly známy. S tímto závěrem se žalovaný ztotožnil a doplnil dále argumentaci zjištěními z dokumentace.

16. Krajský soud tak souhlasí s žalovaným, že nelze předpokládat, že stavbu 2,5–3 m široké sdružené stezky pro chodce a cyklisty bude provádět technika, která by hlukem, vibracemi či prachem mohla přímo zasáhnout do výkonu vlastnického práva žalobců k nemovitostem vzdáleným cca 40 m způsobem, jenž by z nich měl učinit účastníky stavebního řízení. Žalobní bod a) je tudíž nedůvodný.

17. V odvolání ze dne 12. 6. 2020 se žalobci dovolávali svého účastenství ve stavebním řízení také odkazem na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 12. 12. 2019, č. j. 62 A 295/2017–103. Žalovaný se vlivem závěrů vyslovených v tomto rozsudku na účastenství žalobců ve stavebním řízení výslovně v napadeném rozhodnutí nezabýval. To však nečiní jeho rozhodnutí nepřezkoumatelným ani věcně nesprávným. Žalovaný srozumitelně vyložil, že pro vymezení okruhu účastníků stavebního řízení je relevantní toliko § 109 písm. e) stavebního zákona, čímž implicitně vyloučil, že by pro účastenství ve stavebním řízen mělo být relevantní samotné účastenství v řízení územním, jímž se zabýval Krajský soud v Brně v uvedeném rozsudku. Jak již soud uvedl výše, okruh účastníků z řad vlastníků sousedních nemovitostí se u obou řízení liší a účastenství v územním řízení nezakládá automaticky účastenství v řízení stavebním. Provoz cyklostezky, který dle závěru Krajského soudu v Brně založil účastenství žalobců v řízení územním, nebyl již, jak správně žalovaný konstatoval, předmětem následného stavebního řízení. Žalobní bod b) je tudíž také nedůvodný.

18. Pro úplnost v této souvislosti soud uvádí, že si je vědom skutečnosti, že rozhodnutí o umístění stavby, které bylo v posuzovaném případě rozhodnutím žalovaného ze dne 25. 3. 2020 zrušeno, je ve vztahu ke stavebnímu povolení tzv. podmiňujícím rozhodnutím, přičemž rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 22. 10. 2019, č. j. 6 As 211/2017–88, č. 3948/2019 Sb. NSS, věc Peklo na Čertovině, konstatoval, že v řízení o žalobě proti podmíněnému rozhodnutí správního orgánu soud zohlední zrušení nebo změnu podmiňujícího rozhodnutí správního orgánu, přestože ke zrušení nebo změně došlo po vydání napadeného (podmíněného) rozhodnutí správního orgánu. Zohlednit tuto skutečnost (tj. zrušení územního rozhodnutí) ale může soud pouze k žalobní námitce, která v posuzované věci nebyla uplatněna. Nadto je třeba zdůraznit, že předmětem přezkumu soudu bylo jen rozhodnutí o nepřípustnosti odvolání, nikoli samotné stavební povolení, jehož věcný přezkum žalovaný neprovedl.

19. Poslední žalobní bod se týkal správnosti závěru žalovaného o opožděnosti odvolání žalobců. Z výroku napadeného rozhodnutí ale vyplývá, že odvolání žalobců zamítl žalovaný podle § 92 odst. 1 správního řádu výslovně pro jeho nepřípustnost, nikoli pro opožděnost. Žalovaný se primárně zabýval tím, zda žalobci skutečně byli opomenutými účastníky stavebního řízení, a jelikož dospěl k závěru, že nikoli, jejich odvolání odmítl jako nepřípustné, tj. podané neoprávněnými osobami. Pouze nad rámec nutného odůvodnění vyslovil žalovaný k závěru, že by předmětné odvolání (i pokud by teoreticky žalobci opomenutými účastníky byli) bylo nutné zamítnout jako opožděné.

20. Toto konstatování tedy nebylo nikterak rozhodné pro odůvodnění výroku napadeného rozhodnutí. V řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu však není na místě posuzovat věcně takové námitky, které se nijak nemohou promítnout do výsledku řízení, neboť se míjí s důvody, pro které správní orgán napadené rozhodnutí vydal. Takové námitky je nutno považovat již proto za nedůvodné (viz obdobně ve vztahu ke kasační stížnosti rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 4. 2007, č. j. 8 Afs 161/2005–87). Výlučným rozhodovacím důvodem (ratio decidendi) napadeného rozhodnutí byl závěr žalovaného o tom, že žalobci nebyli opomenutými účastníky stavebního řízení. Žalovaný sice vyslovil závěr, že by bylo odvolání (i tak) opožděné, nicméně jednalo se zjevně o závěr jdoucí nad rámec rozhodovacího důvodu (tj. o obiter dictum). Úvaha žalovaného k této otázce tudíž není pro věc nijak rozhodná ani pro účastníky řízení závazná. Její zpochybnění proto nemůže mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí.

21. Proto rovněž zcela nad rámec nutného odůvodnění krajský soud uvádí, že již v rozsudku ze dne 9. 1. 2008, č. j. 1 As 45/2007–48 Nejvyšší správní soud konstatoval, že § 84 odst. 1 správního řádu „je nutno vztáhnout nejen na případy, kdy se účastník sice účastnil celého správního řízení, avšak konečné rozhodnutí mu nebylo doručeno, ale i na případy, kdy potenciální účastník o probíhajícím správním řízení vůbec nevěděl a neparticipoval na něm, a tudíž mu ani konečné rozhodnutí doručeno nebylo“. D) Závěr a náklady řízení 22. Jelikož soud neshledal žalobní body důvodnými, žalobu podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

23. O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s. tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť procesně úspěšnému žalovanému dle obsahu spisu v řízení žádné náklady přesahující rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly.

Poučení

A) Vymezení věci B) Žaloba a vyjádření žalovaného C) Posouzení věci krajským soudem D) Závěr a náklady řízení