65 A 2/2024–285

Rubrum

Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Petra Šebka a soudců JUDr. Václava Štencla, MA a Mgr. Jana Jiráska, Ph.D. ve věci navrhovatelů: a) Ing. L. V., Ph.D. b) Ing. D. V. oba bytem X oba zastoupeni advokátem JUDr. Vojtěchem Dolinou sídlem Lešetín IV/777, 760 01 Zlín proti odpůrci: obec Březnice sídlem Březnice 485, 760 01 Zlín zastoupen advokátem JUDr. Bc. Michalem Březovjákem sídlem Školní 3362, 760 01 Zlín za účasti osob zúčastněných na řízení: I. Ing. S. Ch. bytem X II. Z. Ch. bytem X III. P. K. bytem X IV. M. K. bytem X V. V. K. bytem X VI. P. K. bytem X VII. P. K. bytem X VIII. M. M. bytem X IX. Ing. R. P. bytem X X. J. P. bytem X XI. M. P. bytem X XII. D. R. bytem X XIII. Ing. R. S. bytem X XIV. L. Š. bytem X XV. R. Š. bytem X XVI. R. V. bytem X všichni zastoupeni advokátkou JUDr. Ilonou Třískovou sídlem Tišnovská 167, 614 00 Brno o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy – Územního plánu obce Březnice, schváleného usnesením zastupitelstva odpůrce ze dne 7. 6. 2023, a to v rozsahu, kterým došlo k vyřazení pozemků parc. č. X, XA, XB a XC, zapsaných v katastru nemovitostí vedeném K. ú. pro Z. k., Katastrální pracoviště X, pro katastrální území X, obec X, z ploch BR – plochy pro rodinné bydlení a k jejich zařazení do ploch AZ – plochy zemědělské, a v rozsahu, kterým došlo k vyřazení těchto pozemků ze zastavitelných ploch a k jejich zařazení do ploch volné krajiny, takto:

Výrok

I. Návrh se zamítá.

II. Navrhovatel a) je povinen zaplatit odpůrci na náhradě nákladů řízení částku 4 114 Kč, a to k rukám JUDr. Bc. Michala Březovjáka, advokáta, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

III. Navrhovatelka b) je povinna zaplatit odpůrci na náhradě nákladů řízení částku 4 114 Kč, a to k rukám JUDr. Bc. Michala Březovjáka, advokáta, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

IV. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Předmět řízení

1. Zastupitelstvo odpůrce vydalo dne 7. 6. 2023 opatření obecné povahy – Územní plán obce Březnice (dále „územní plán“), které nabylo účinnosti dne 24. 6. 2023. Navrhovatelé se domáhají zrušení územního plánu v části týkající se pozemků uvedených v záhlaví, které jsou v jejich vlastnictví (dále „dotčené pozemky“). Konkrétně brojí proti jejich přeřazení z ploch BR – plochy pro rodinné bydlení do ploch AZ – plochy zemědělské a zároveň proti jejich přeřazení ze zastavitelných ploch do ploch volné krajiny.

II. Stanoviska účastníků řízení a osob zúčastněných na řízení

2. Navrhovatelé předně namítají, že územní plán neoprávněně a nepřiměřeně zasáhl do jejich vlastnického práva (potažmo práva na podnikání) a tento zásah nebyl řádně odůvodněn, respektive uváděné důvody byly vyvráceny. Bylo toliko přihlédnuto k připomínkám a námitkám ostatních vlastníků nemovitostí, které se buďto nezakládaly na pravdě, nebo byly pouhými spekulacemi. Navrhovatelé jsou podílovými spoluvlastníky přístupové komunikace, takže dotčené pozemky lze dopravně obsloužit. Stavební činnost se ostatních vlastníků nemusí vůbec dotknout a ti budou moci uplatnit své námitky v řízení o umístění nebo povolení záměru. Není ani pravdou, že by dotčené pozemky byly v dlouhodobém výhledu nezastavitelné. Důvodem jejich vyřazení z ploch BR nemohou být ani další žádosti o převedení vhodnějších pozemků do zastavitelných ploch. Právní řád nedefinuje vhodné nebo vhodnější pozemky a toto zdůvodnění je nepřezkoumatelné. Zvýhodňování vlastníků jiných pozemků právní úprava ani judikatura netoleruje. K jiným plochám (navrhovatelé v této souvislosti poukazují na plochu BX č. 48) si to odpůrce nedovolil. Jde o další důkaz diskriminačního přístupu. Odpůrce si pravdivost námitek ostatních vlastníků neověřil. Nový způsob využití (zemědělské plochy) postrádá relevantní a racionální zdůvodnění. Zemědělské využití nemá v dané lokalitě tradici. Vyhověním námitkám a připomínkám patřícím do řízení o povolení záměru si odpůrce uzurpoval pravomoc dotčených orgánů, resp. si ji protiprávně rozšířil.

3. Navrhovatelé dále poukazují na judikaturu správních soudů, která zdůrazňuje kontinuitu územního plánování a podle níž není oprávnění obce uspořádat si své územní poměry bezbřehé. Změna funkčního určení ploch by měla být podložena dostatečně závažnými důvody opírajícími se buď o relevantní změnu okolností, nebo o to, že původní řešení je věcně nesprávné. Ani o jeden z těchto případů se nejedná. Původním územním plánem z roku 2006 byla lokalita připravena k zastavění, a to dokonce pro developerskou zástavbu. Odpůrce neměl a nemá s lokalitou žádné jiné plány. Napadená část územního plánu vykazuje znaky nerozumnosti a libovůle. Pro změnu chybí legitimní cíl a o šetrnosti a nezbytně nutné míře nemůže být řeč. Navrhovatelům zbylo 14 % pozemků určených k bydlení, zatímco jiným osobám zůstanou celé plochy jejich pozemků pro účely bydlení. Z odůvodnění územního plánu nelze seznat, jakým způsobem odpůrce přistoupil ke krácení pozemků pro bydlení, tedy zda postupoval diskriminačně a krátil pozemky určené pro bydlení nepřiměřeným způsobem. Územní plán je v této otázce nepřezkoumatelný. Z odpovědi odpůrce na žádost navrhovatelů o poskytnutí informace je zřejmé, že odpůrce přiměřenost krácení pozemků pro bydlení vůbec neřešil.

4. Podle navrhovatelů došlo územním plánem ke znehodnocení jejich pozemků. Svou vizi již začali realizovat. Jelikož jim situaci zkomplikovala pandemie covid–19, nelze jim vytýkat, že byli nečinní. Napadená část územního plánu je také v rozporu s body 16 a 18 Politiky územního rozvoje, body 4 a 7 Zásad územního rozvoje Zlínského kraje a ustanoveními § 18 odst. 1, § 19 odst. 1 písm. b) a e) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění účinném ke dni přijetí napadeného územního plánu (dále „stavební zákon“). Bylo totiž vyhověno toliko připomínkám a námitkám jedněch vlastníků, odpůrce nemá dostatek míst pro novou zástavbu, odpůrce plochy pro bydlení v rámci svého území fragmentoval, územní plán nevytváří předpoklady pro výstavbu a je nekoncepční. Odpůrce se pochybení dopustil ve větším množství.

5. Odpůrce navrhuje zamítnutí návrhu. Uvádí, že není podstatné, kdy navrhovatelé dotčené pozemky nabyli. Podstatné je, že od roku 2006 byly určeny k zastavění pro rodinné bydlení a vlastníci byli 17 let nečinní a této možnosti nevyužili. Ani pobyt v zahraničí ani pandemie covid–19 jim v tom objektivně nebránily. Podnětem pro přijetí napadené části územního plánu nebyly jen připomínky a námitky vlastníků pozemků v dané lokalitě, ale také stanoviska vodoprávního úřadu, orgánu ochrany přírody a krajiny a orgánu ochrany zemědělského půdního fondu. Doplňujícími důvody byla svahová nestabilita a problematické dopravní napojení. Navrhovatelé jsou pouze menšinovými spoluvlastníky přístupové cesty, sami proto nemohou rozhodovat o její běžné správě, natož o jejích významných změnách. Územní plán nezasáhl do práv navrhovatelů neoprávněné, nepřiměřeně ani diskriminačním způsobem. Není zřejmé, jak by mohl zasáhnout do jejich práva na podnikání. V daném případě není dán zjevný nepoměr mezi navrhovaným využitím území a z toho plynoucím omezením vlastníků. Vyhovění požadavku jednoho subjektu samo o sobě nemůže znamenat vznik nedůvodné diskriminace třetích osob. Pozemky vhodné či vhodnější k zastavění jsou takové, které jsou reálně zastavitelné, protože tomu nebrání objektivní překážka. Plocha BX č. 48 byla ponechána k zastavění proto, že již bylo vydáno územní rozhodnutí, stavební povolení a rozhodnutí o změně stavby před dokončením. Územní plán nezavádí žádný nový způsob využití dotčených pozemků. Odpůrce postupoval v souladu s právními předpisy a judikaturou a nikoliv diskriminačně či libovolně. Nebyl povinen vzájemně porovnávat krácení navrhovatelů s ostatními dotčenými vlastníky. Navrhovatelé nechali ležet pozemky ladem a právní předpisy jim nepřiznávají právo na neměnnost územního plánu. Územní plán je také souladný s Politikou územního rozvoje, Zásadami územního rozvoje i stavebním zákonem.

6. Osoby zúčastněné ve svých vyjádřeních navrhují zamítnutí návrhu. Uvádí, že navrhovatelé ignorují stanoviska dotčených orgánů, která byla rozhodující. Námitkám a připomínkám navrhovatelů bylo oprávněně nevyhověno. Navrhovatelé diskreditují osoby zúčastněné na řízení a znevažují jejich připomínky, přestože ty měly věcný a reálný charakter a navazovaly na stanoviska dotčených orgánů. Osoby zúčastněné na řízení proto nesouhlasí s tvrzením, že by odpůrce neoprávněně, neodůvodněně a nepřiměřeně zasáhl do chráněných práv navrhovatelů. Ve svém dalším vyjádření poukazují na to, že hrozilo srůstání sídel města Zlína a obce Březnice a využití dotčených pozemků pro bydlení bylo nevhodné. Dále zdůrazňují svahovou nestabilitu daného území a výsledky měrné kampaně, která podle nich prokázala již nyní pokles přetlaku vodovodu pod minimální přípustné hodnoty. A nakonec nesouhlasí s využíváním příjezdové cesty v jejich spoluvlastnictví jinými vlastníky s tím, že přístup k této komunikaci ze severní strany je podle nich málo kapacitní.

7. Navrhovatelé v replice nad rámec obsahu návrhu doplňují, že odpůrce teprve ve svém vyjádření uvádí, že stěžejním důvodem pro zařazení dotčených pozemků do ploch AZ byla údajně stanoviska dotčených orgánů. Z odůvodnění územního plánu plyne, že stěžejním argumentem odpůrce byla snaha vyhovět vlastníkům dalších pozemků, což navrhovatelé dokládají citacemi jednotlivých pasáží odůvodnění. Navrhovatelé dále namítají, že ze stanovisek dotčených orgánů neplyne požadavek na vyloučení pozemků navrhovatelů z ploch pro bydlení.

III. Posouzení věci krajským soudem

8. Krajský soud předně uvádí, že navrhovatelé osvědčili svou aktivní procesní legitimaci. Podle § 101a odst. 1 věty první zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále „s. ř. s.“), je návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části oprávněn podat ten, „kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen.“ Navrhovatelé jsou vlastníky pozemků dotčených regulací, proti které v návrhu brojí. V návrhu poukazují na konkrétní důsledky napadeného OOP, přičemž krajský soud považuje tato tvrzení za dostatečná pro závěr o naplnění aktivní procesní legitimace. Odpůrce ostatně procesní legitimaci navrhovatelů nezpochybňuje.

9. Jelikož byl návrh podán osobami aktivně procesně legitimovanými a včas (§ 101b odst. 1 s. ř. s.), přistoupil soud, vázán rozsahem a důvody návrhu (§ 101d odst. 1 s. ř. s.), k přezkoumání napadeného OOP. Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době jeho vydání (§ 101b odst. 3 s. ř. s.). Podkladem rozhodnutí soudu byla spisová dokumentace odpůrce, z níž soud vychází, aniž by jí prováděl dokazování. Navrhovali–li tedy účastníci jako důkaz listiny, které jsou součástí této dokumentace, ani jimi soud neprováděl dokazování, neboť tvrzené skutečnosti mohl ověřit právě ze spisové dokumentace odpůrce. III.a Přezkoumatelnost 10. Navrhovatelé opakovaně poukazují na nepřezkoumatelnost napadené části územního plánu, respektive na její nedostatečné odůvodnění (což by svou povahou opět představovalo její nepřezkoumatelnost).

11. Tyto námitky nejsou důvodné.

12. Změna regulace ve vztahu k dotčeným pozemkům oproti původnímu územnímu plánu z roku 2006 je sice v samotném odůvodnění územního plánu (tj. v dokumentu z června 2022 „ODŮVODNĚNÍ ÚZEMNÍHO PLÁNU BŘEZNICE, II.A TEXTOVÁ ČÁST“) zdůvodněna stručněji a ne zcela uceleně (především na stranách 64, 66, 75 a 76), nelze však odhlédnout od dalších součástí napadeného opatření obecné povahy. Jednak je nutno vzít v úvahu odůvodnění regulace jednotlivých typů ploch, jednak musí být zohledněna také reakce odpůrce na požadavky dotčených orgánů a vlastníků nemovitostí. Tato reakce je přitom podrobně popsána v odůvodnění samotného opatření obecné povahy, jímž se územní plán vydává. Není přitom podstatné, že se zčásti jedná o důvody rozhodnutí o námitkách, neboť toto rozhodnutí je nedílnou součástí opatření obecné povahy (§ 172 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád). Právě v rámci reakce na námitky a připomínky odpůrce velmi podrobně zdůvodnil zařazení dotčených pozemků do ploch AZ – plochy zemědělské. Konkrétně lze odkázat na strany 10, 12, 13, 35, 36, 37, 45, 46, 50 a 51 odůvodnění opatření obecné povahy. Nejedná se přitom o odůvodnění povrchní. Odpůrce reagoval na všechny námitky navrhovatelů a z jeho úvah je také patrné, proč považuje novou regulaci v ploše odpovídající dotčeným pozemkům za přiměřenou. Je totiž zřejmé, jaké zájmy v území odpůrce vážil a proč se přiklonil právě k této regulaci – tento postup je svou povahou poměřováním přiměřenosti regulace, aniž by jej takto musel odpůrce výslovně označovat. Navrhovatelům tak nyní nic nebrání v tom, aby důvody přijetí sporné regulace i její přiměřenost věcně zpochybňovali, což také činí.

13. Nepřezkoumatelnost napadeného územního plánu nezakládá ani to, že odůvodnění přeřazení pozemků navrhovatelů do ploch AZ – plochy zemědělské odkazem na evidování dalších žádostí o převedení vhodnějších pozemků do zastavitelných ploch navrhovatelům nedává smysl. Podle názoru soudu je smysl této úvahy odpůrce zřejmý – má jí na mysli to, že pro ponechání plochy BI 44 v původně navrhovaném rozsahu shledal objektivní překážky, zatímco u jiných pozemků takové překážky podle něj neexistují. Nejedná se tedy o úvahu nepřezkoumatelnou.

14. Nelze souhlasit ani s námitkou, že by napadený územní plán nebyl dostatečně odůvodněn z hlediska souladu s nadřazenými nástroji územního plánování. Soulad s Politikou územního rozvoje a Zásadami územního rozvoje Zlínského kraje je podrobně zdůvodněn na stranách 2 až 21 odůvodnění územního plánu.

15. Pro úplnost lze poznamenat, že otázka, zda důvody regulace uváděné odpůrcem obstojí (tj. zda se jedná o důvody pro přijetí dané regulace dostatečné), je již otázkou zákonnosti, respektive přiměřenosti přijaté regulace, nikoliv otázkou přezkoumatelnosti územního plánu. III.b Soulad s nadřazenou územně plánovací dokumentací a stavebním zákonem 16. Navrhovatelé dále namítají rozpor napadené části územního plánu s body 16 a 18 Politiky územního rozvoje, body 4 a 7 Zásad územního rozvoje Zlínského kraje a ustanoveními § 18 odst. 1, § 19 odst. 1 písm. b) a e) stavebního zákona.

17. Tyto námitky nejsou důvodné.

18. Krajský soud předesílá, že neprováděl dokazování obsahem Politiky územního rozvoje a Zásad územního rozvoje Zlínského kraje, neboť navrhovatelé dotčené body těchto dokumentů citují, jejich znění není mezi účastníky sporné a navíc je veřejně dostupné na oficiálních stránkách správních orgánů (https://mmr.gov.cz/cs/ministerstvo/stavebni–pravo/koncepce–a–strategie/politika–uzemniho–rozvoje–ceske–republiky a https://zlinskykraj.cz/schvalena–ucinna) a tudíž všemi snadno ověřitelné.

19. Bod 16 Politiky územního rozvoje požaduje po územně plánovacích dokumentacích hledání komplexního řešení ve spolupráci s obyvateli a uživateli území. Skutečnost, že odpůrce vyhověl námitkám a připomínkám třetích osob a nikoliv požadavkům navrhovatelů, však nezakládá rozpor s tímto bodem Politiky územního rozvoje. Pravidlo v něm obsažené neznamená povinnost přijmout takové řešení funkčního využití území, které bude vyhovovat všem obyvatelům a uživatelům území. Takové pravidlo by bylo ostatně v řadě případů nesplnitelné. Odpůrce k požadavkům obyvatel obce přihlížel, jak je patrné z vypořádání připomínek a námitek. Krajský soud proto v napadeném územním plánu nespatřuje nic, co by zakládalo jeho rozpor s uvedeným bodem Politiky územního rozvoje.

20. Napadená část územního plánu není v rozporu ani s bodem 18 Politiky územního rozvoje, respektive s bodem 4 Zásad územního rozvoje Zlínského kraje, či § 18 odst. 1 stavebního zákona, a to konkrétně z důvodu vynětí dotčených pozemků z ploch určených k zastavění. Z daných dokumentů a ustanovení zákona neplyne povinnost odpůrce vymezit návrhové plochy pro novou zástavbu, a to nadto na konkrétních pozemcích. Územní plán navíc řadu takových ploch vymezil a z bodu 1.8–2) odůvodnění územního plánu vyplývá, že se jedná o dostatečné plochy k pokrytí potřebu rozvoje bydlení v obci dle současného trendu posledních 5 let.

21. S navrhovateli lze souhlasit v tom, že Zásady územního rozvoje Zlínského kraje dále v bodě 7 kladou důraz na minimalizaci fragmentace zastavěného území. Nelze však již souhlasit s tím, že právě napadená část územního plánu vede k fragmentaci zastavěného území. Vynětí dotčených pozemků z ploch určených k zastavění nepředstavuje fragmentaci zastavěného území, neboť územní plán zároveň ponechává v dané ploše pozemek parc. č. 2039/19 ve vlastnictví navrhovatelů, který přiléhá ke komunikaci. Zástavba podél dané komunikace je v řešené lokalitě typická a z velké části souvislá. Její možné doplnění stavbou pro rodinné bydlení na pozemku parc. č. 2039/19 lze proto označit spíše za krok směřující k ucelení zástavby. Nejedná se jistě o variantu jedinou možnou, ovšem zároveň nejde o variantu, která by zástavbu fragmentovala.

22. Napadená část územního plánu není ani v rozporu s § 19 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. Tento rozpor navrhovatelé spatřují v tom, že došlo ke změně ve funkčním určení pozemků oproti dřívějšímu územnímu plánu. Sami navrhovatelé ovšem uvádějí, že si jsou vědomi toho, že k takové změně může dojít. Proto tato změna nemůže představovat rozpor se zákonem, který nestanoví žádné konkrétní podmínky pro to, aby ke změně regulace v území došlo. Tvrzení navrhovatelů o nesplnění podmínek stanovených podle nich judikaturou (tedy nikoliv zákonem), je fakticky tvrzením o nepřiměřenosti zásahu do jejich práv, nikoliv o rozporu se zákonem. Otázkou přiměřenosti zásahu do práv navrhovatelů se bude soud zabývat samostatně.

23. Tvrzení o rozporu územního plánu s § 19 odst. 1 písm. e) stavebního zákona navrhovatelé nijak nekonkretizovali, a nejedná se proto o řádný návrhový bod, který by soud mohl věcně vypořádat. III.c Přiměřenost zásahu do práv navrhovatelů 24. Jádrem návrhové argumentace je námitka nepřiměřenosti zásahu do práv navrhovatelů v důsledku přijetí napadené části územního plánu, a to především s ohledem na změnu funkčního využití dotčených pozemků oproti dřívějšímu územnímu plánu a důvody, které k této změně vedly. Ačkoliv navrhovatelé formulují řadu dílčích námitek (neoprávněný zásah do práv, nepřiměřený zásah do práv, rozpor s judikaturou, znehodnocení dotčených pozemků), ve skutečnosti pouze poukazují na různé aspekty nepřiměřenosti zásahu do svých práv. Ve svém souhrnu se jedná o jedinou námitku nepřiměřenosti, kterou soud musí vyhodnotit komplexně s ohledem na všechny aspekty přijaté regulace a podmínky v území.

25. Nejvyšší správní soud již opakovaně upozornil na to, že na jednu stranu je v zájmu právní jistoty a legitimního očekávání třeba respektovat kontinuitu územního plánování; požadavek na kontinuitu však na druhou stranu nemá být absolutní, zejména nesmí znemožnit revizi existujícího stavu. Princip dynamiky územního plánování vyžaduje reagovat na aktuální podněty a potřeby; opačný přístup by znamenal vyprázdnění práva obce regulovat rozvoj zástavby na svém území (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 11. 2022, č. j. 10 As 175/2022–87, ze dne 14. 2. 2013, č. j. 7 Aos 2/2012–53, ze dne 28. 1. 2015, č. j. 6 As 155/2014–73, nebo ze dne 10. 1. 2023, č. j. 1 As 97/2022–68). Ostatně stavební zákon v § 102 přímo počítá se situací, kdy dojde územním plánem ke zrušení určení pozemku k zastavění. Zařazení pozemků navrhovatelů do ploch AZ – plochy zemědělské přes dřívější zařazení do ploch BR – plochy pro rodinné bydlení proto nelze považovat za absolutně nepřípustné. Vždy je nutno poměřovat důvody, které obec vedou ke změně územního plánu, s intenzitou zásahu do vlastnického práva vlastníků dotčených pozemků. Jak zároveň Nejvyšší správní soud uvedl v rozsudku ze dne 10. 8. 2023, č. j. 9 As 105/2023–41, nový územní plán nemusí reagovat pouze na faktické změny v území, ale i na změnu politické vůle při samosprávě obce. Rozhodování o rozvoji spravovaného území patří mezi základní práva územní samosprávy.

26. Jak dále upozornil Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007–73, č. 1462/2008 Sb. NSS, „[v]e skutečnosti tedy vždy jde o vyvážení zájmů vlastníků dotčených pozemků s ohledem na veřejný zájem, kterým je v nejširším slova smyslu zájem na harmonickém využití území. Tato harmonie může mít nesčíslně podob a ve své podstatě nebude volba konkrétní podoby využití určitého území výsledkem ničeho jiného než určité politické procedury v podobě schvalování územního plánu, v níž je vůle politické jednotky, která o něm rozhoduje, tedy ve své podstatě obce rozhodující svými orgány, omezena, a to nikoli nevýznamně, požadavkem nevybočení z určitých věcných (urbanistických, ekologických, ekonomických a dalších) mantinelů daných zákonnými pravidly územního plánování. Uvnitř těchto mantinelů však zůstává vcelku široký prostor pro autonomní rozhodování příslušné politické jednotky. Jinak řečeno – není úkolem soudu stanovovat, jakým způsobem má být určité území využito; jeho úkolem je sledovat, zda se příslušná politická jednotka (obec) při tvorbě územního plánu pohybovala ve shora popsaných mantinelech. Bylo–li tomu tak, je každá varianta využití území, která se takto ‚vejde‘ do mantinelů územního plánování, akceptovatelná a soud není oprávněn politické jednotce vnucovat variantu jinou.“ Tytéž závěry plynou i z judikatury pozdější (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2017, č. j. 9 As 302/2016–68). V nyní projednávané věci odpůrce vážil řadu konkurujících zájmů a z možných řešení konfliktu těchto zájmů podle názoru soudu zvolil takové, které nevybočuje ze zákonných mantinelů (v podrobnostech viz dále).

27. Pokud jde o tvrzený zásah do práva na podnikání, ten navrhovatelé pouze stroze tvrdí, nekonkretizují a ničím nedokládají. Soud jej proto nemůže v úvahách o přiměřenosti přijaté regulace zohlednit.

28. Intenzitu zásahu do vlastnického práva navrhovatelů soud hodnotí jako nižší zejména proto, že oni ani jejich právní předchůdci neučinili po dobu 17 let konkrétní kroky směřující k realizaci výstavby, kterou umožňoval dřívější územní plán již od roku 2006. Krajský soud souhlasí s odpůrcem v tom, že není rozhodující, kdy přesně nabyli navrhovatelé jednotlivé pozemky. V době nabytí vlastnického práva si museli být vědomi nejen toho, jaké je aktuálně přípustné využití pozemků, ale také toho, jak dlouho již daná regulace platí, tj. jak dlouho vlastníci nevyužili možnost danou územním plánem, a nakonec i toho, že jim není garantováno, že v případě přijetí nového územního plánu bude daná regulace zachována. Nabývali–li navíc pozemky mezi lety 2009 a 2016, měli i bez ohledu na nečinnost jejich právních předchůdců, dostatečný prostor pro realizaci výstavby. Ani pandemie covid–19, ani dlouhodobý pracovní pobyt navrhovatelů v zahraničí nemůže být považován za objektivní překážku pro výstavbu či snad okolnost, kterou by měl odpůrce vážit při hledání komplexního řešení účelného využití a prostorového uspořádání území. Z hlediska územního plánování je osobní život vlastníků dotčených nemovitostí irelevantní.

29. Snížení hodnoty (respektive spíše aktuální tržní ceny) dotčených pozemků je takřka automatickým důsledkem zrušení určení pozemků k zastavění. Tato skutečnost proto může dokládat pouze existenci zásahu do vlastnického práva, nikoliv již samotnou nepřiměřenost takového zásahu. Ostatně § 102 odst. 2 věta první stavebního zákona výslovně se snížením hodnoty pozemků v důsledku takového zásahu počítá a počítá také s jeho finanční kompenzací. Podmínění kompenzace určitými podmínkami je zcela legitimní a navrhovatelé si této skutečnosti taktéž měli být vědomi, neboť je stanoveno přímo zákonem. Z § 102 odst. 3 stavebního zákona jim zároveň mohlo být zřejmé, že jednou z podmínek kompenzace je provedení změny regulace do pěti let od určení pozemků k zastavění. Každý si tak podle úpravy obsažené ve stavebním zákoně musí být vědom toho, že samotná právní úprava nepokládá za významný zásah do vlastnického práva, jestliže dojde ke změně funkčního určení plochy více než pět let po přijetí původní regulace. Zákonnou výjimku představuje pouze situace, kdy před uplynutím této doby nabylo účinnosti rozhodnutí o umístění stavby, územní souhlas nebo byla uzavřena veřejnoprávní smlouva nahrazující územní rozhodnutí.

30. Z uvedeného je patrné, že intenzita zásahu do vlastnického práva v důsledku zrušení určení pozemků k zastavění je nepřímo úměrná době, která uplynula od účinnosti regulace připouštějící zastavění, a zároveň přímo úměrná aktivitě vlastníka pozemku směřující k realizaci stavebního záměru. V posuzované věci uplynula od účinnosti původního územního plánu (rok 2006) do přijetí napadeného územního plánu (2023) doba značná a aktivita vlastníků dotčených pozemků byla v průběhu této doby téměř nulová. Za dobu 17 let byli navrhovatelé či jejich právní předchůdci schopni připravit pouze vizualizaci záměrů, nikoliv však již učinit vůči správním orgánům konkrétní kroky směřující k umístění a povolení záměrů. V souhrnu lze proto hovořit o nízké intenzitě zásahu do vlastnického práva navrhovatelů. Intenzitu zásahu do vlastnického práva navrhovatelů snižuje částečně také skutečnost, že nebylo zrušeno určení všech pozemků ve vlastnictví navrhovatelů v navrhované ploše BI 44, pouze byla tato plocha (byť značně) zredukována.

31. Intenzita zásahu do vlastnického práva navrhovatelů je dále snížena tím, že nové funkční určení dotčených pozemků odpovídá jejich skutečnému stavu. Plochy AZ – plochy zemědělské zahrnují také trvalé travní porosty, což odpovídá převažujícímu druhu pozemků v dané ploše. Kromě toho, že tuto skutečnost navrhovatelé nezpochybňují, pozemky parc. č. X a XA jsou přímo součástí zemědělského půdního fondu. Zemědělské obhospodařovávání se u nich proto předpokládá, i kdyby k němu dočasně nedocházelo (§ 1 odst. 2 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu). Vlastnictví zemědělské půdy přitom vlastníka také zavazuje k jejímu užívání a udržování v souladu s charakteristikou druhu pozemku (§ 3 odst. 3 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu). Pokud navrhovatelé své zákonné povinnosti neplní (argumentují–li tím, že zemědělské využití daných pozemků nemá v této lokalitě tradici), nemohou ze svého protiprávního jednání těžit. Pro úplnost lze dodat, že navrhovatelé ani nepoukazují na žádný konkrétní dosavadní způsob využívání dotčených pozemků, které by jim nová regulace neumožňovala.

32. S výše popsaným zásahem do vlastnického práva navrhovatelů (jehož intenzitu hodnotí soud jako nízkou) pak poměřoval odpůrce další veřejné a soukromé zájmy. Na základě tohoto poměřování má soud za to, že tyto konkurující zájmy převažují, a odpůrcem přijaté řešení (byť je toliko jedním z možných) proto nezasahuje do vlastnického práva navrhovatelů nepřiměřeně.

33. Soud nesouhlasí s navrhovateli v tom, že by odpůrce k přeřazení dotčených pozemků do ploch AZ – plochy zemědělské přistoupil pouze na základě námitek a připomínek vlastníků sousedních pozemků. Tyto námitky a připomínky zjevně byly jedním z podstatných podnětů, které vedly k uvedenému kroku. Nebyly však rozhodně podnětem jediným (za podstatná v této otázce odpůrce považoval stanoviska dotčených orgánů – viz strana 32 odůvodnění opatření obecné povahy). Kromě toho je nutno zopakovat, že při posuzování přiměřenosti přijaté regulace jsou soukromé zájmy ostatních vlastníků nemovitostí v dotčeném území (tedy nikoliv pouze soukromé zájmy navrhovatelů) jedním z faktorů. Kolidujícími soukromými zájmy ostatních vlastníků v nyní posuzované věci přitom nejsou pouhý komfort bydlení v jejich rodinných domech v blízkosti dotčených pozemků, nýbrž zejména jejich spoluvlastnická práva k příjezdové komunikaci a vodovodu.

34. Z napadeného územního plánu je patrné, že jako konkurující soukromé zájmy třetích osob odpůrce vážil spoluvlastnické právo ke společnému vodovodu a příjezdové komunikaci. Odpůrce však nepostupoval tak, že by pouze slepě převzal argumentaci těchto spoluvlastníků. Poukázal pouze na problematičnost připojení na vodovod a komunikaci. Pokud by skutečně byla změna funkčního využití dotčených pozemků postavena toliko na popsaných konkurujících soukromých zájmech, bylo by možné požadovat, aby byly důvody uváděné spoluvlastníky komunikace a vodovodu prokázány (nutno poznamenat, že námitku, že tvrzení o nedostatečné kapacitě vodovodu nebylo doloženo odborným vyjádřením, uplatnili navrhovatelé až v replice, tedy opožděně). V nyní projednávané věci se však nejedná o klíčový důvod přijetí sporné regulace; tím jsou primárně stanoviska dotčených orgánů. Není proto rozhodující, zda důvody uváděné spoluvlastníky vodovodu a komunikace jsou ve všech dílčích aspektech pravdivé. Z hlediska konkurujících soukromých zájmů je totiž významnou okolností již samotná neochota spoluvlastníků držících nadpoloviční podíl na společném vodovodu a komunikaci svolit s užíváním společného vodovodu k připojení více než jednoho rodinného domu, respektive se změnou společné komunikace spočívající v připojení nové komunikace vedoucí k dalším rodinným domům ve vlastnictví jiných osob než spoluvlastníků vodovodu a komunikace (navrhovatelé plánovali po provedení výstavby převést domy na své rodinné příslušníky i třetí osoby).

35. I kdyby tyto skutečnosti neznamenaly absolutní nemožnost rozsáhlejší výstavby, znamenají překážku v takové výstavbě. A přestože lze možná takovou překážku určitým způsobem překlenout (např. zásobováním vodou z vlastní studny, získáním souhlasu s užíváním komunikace za úplatu), jedná se i tak o jeden z faktorů pro hodnocení, zda pro výstavbu nejsou v obci vhodnější jiné pozemky, tj. pozemky, kde takovéto překážky nejsou dány. Není ani určující, že navrhovatelé hledali s vlastníky sousedních nemovitostí kompromis (snížení zastavitelné plochy o 20 %) a ti na něj nepřistoupili. I kdyby takovým kompromisem došlo k odstranění soukromoprávních překážek, odpůrce by stále musel vážit také konkurující veřejné zájmy, hájené především dotčenými orgány. Soud proto nepovažoval za potřebné provádět dokazování k tvrzení navrhovatelů, že hledali kompromisní řešení, že jejich snaha byla neúspěšná a o jaké konkrétní řešení se jednalo. Prokázání těchto tvrzení by nemohlo na vyhodnocení přiměřenosti zásahu do práv navrhovatelů nic změnit.

36. Veřejné zájmy, které podle odpůrce podporují přeřazení dotčených pozemků do ploch AZ – plochy zemědělské, byly prezentovány v jednotlivých stanoviscích dotčených orgánů.

37. Z hlediska zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, Krajský úřad Zlínského kraje, Odbor životního prostředí a zemědělství uplatnil nesouhlasné stanovisko v koordinovaném stanovisku ze dne 18. 10. 2021. Poukázal na to, že je přebírána řada zastavitelných ploch pro bydlení z původního územního plánu (mezi nimi poukázal přímo také na plochu BI 44), ačkoliv nebyly více než 15 let využity, a jsou navíc vymezovány další takové plochy. Požadoval proto upravit rozsah zastavitelných ploch pro bydlení, neboť jsou předimenzované a ze zemědělského půdního fondu zabírají 31,04 ha.

38. Jak je patrné z argumentace odpůrce na straně 9 odůvodnění opatření obecné povahy, k redukci plochy BI 44 přistoupil odpůrce právě mimo jiné v reakci na požadavek na snížení rozsahu zastavitelných ploch pro bydlení spadajících do zemědělského půdního fondu. Krajský soud má za to, že tento důvod pro omezení plochy BI 44 (a tím přeřazení dotčených pozemků do ploch AZ – plochy zemědělské) je legitimní a omezení této plochy je způsobilé dosáhnout požadovaného cíle. Považují–li navrhovatelé tento důvod za zástupný s tím, že odpůrce ani nemá přehled o tom, jak se množství pozemků pro bydlení před a po přijetí územního plánu změnilo, nelze s nimi souhlasit. Tyto údaje jsou z dokumentace k územnímu plánu zjistitelné. Podle odůvodnění územního plánu (strana 78) činí celkový zábor zemědělského půdního fondu pro čisté bydlení a smíšenou obytnou zástavbu 25,27 ha, z toho pro čisté bydlení 23,28 ha. Zároveň je z odůvodnění územního plánu (zejména strana 75) patrné, které návrhové plochy jsou přejímány z původního územního plánu a které jsou navrhovány zcela nově. Textová část územního plánu pak obsahuje výměry všech těchto ploch.

39. Není tudíž pravdou, že by odpůrce vůbec neměl přehled „o tom, jak se množství pozemků pro bydlení před a po přijetí územního plánu změnilo a zda je rozsah záboru ZPF stejný, či se liší.“ Otázka, zda má tyto informace odpůrce k dispozici v podobě, v jaké je požadovali navrhovatelé v rámci své žádosti o informace, je již otázkou zcela jinou. Konkrétně jde o otázku zákonnosti rozhodnutí o částečném odmítnutí žádosti o informace, které je ovšem samostatně přezkoumatelné nadřízeným správním orgánem a případně i soudem. Tato otázka proto nemůže být předmětem přezkumu v nyní projednávané věci. Soud ani neprováděl dokazování předloženou žádostí navrhovatelů o informace a rozhodnutím odpůrce o této žádosti, neboť obsah těchto listin by nemohl na výsledku přezkumu napadeného územního plánu nic změnit. Podstatné pro toto soudní řízení je, že odpůrce měl dostatek informací o rozsahu záboru zemědělského půdního fondu návrhovými plochami.

40. Z hlediska zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů, poukázal Magistrát města Zlína, odbor životního prostředí a zemědělství v koordinovaném stanovisku ze dne 22. 10. 2021 na to, že napojení na stávající soukromý vodovod lokality Fabiánka II může být z kapacitních důvodů problematické. Doplnil také, že z důvodů kapacitních zde v roce 2021 nebylo možné napojit 2 nové RD z k. ú. X.

41. Ze strany 11 odůvodnění opatření obecné povahy vyplývá, že odpůrce i zde považoval za řešení problému, na který poukazoval Magistrát města Zlína, redukci plochy BI 44 na jeden rodinný dům, s jehož připojením na vodovod souhlasí spoluvlastníci vodovodu. Podle názoru soudu je řešení přijaté odpůrcem způsobilé dosáhnout sledovaného cíle – eliminace problematičnosti zásobování možných budoucích rodinných domů v dané lokalitě pitnou vodou. Skutečnost, zda se jedná o řešení jediné možné ani nutné, není podstatná už proto, že naplnění uvedeného cíle nebylo jediným důvodem přeřazení dotčených pozemků do ploch AZ – plochy zemědělské.

42. S ohledem na veřejné zájmy chráněné zákonem č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, Magistrát města Zlína v témže koordinovaném závazném stanovisku požadoval snížení návrhových ploch pro bydlení. Jako na nejproblematičtější přitom poukázal na 16 let nevyužité plochy, mezi nimi na plochu BI 44 (mimo proluku u komunikace). K ní pak konkretizoval, že se nachází v pohledově exponované poloze nevhodně propojující Březnici se zástavbou v okolí filmových ateliérů.

43. Ze strany 12 odůvodnění opatření obecné povahy vyplývá, že i v tomto případě odpůrce za řešení požadavku dotčeného orgánu považoval redukci plochy BI 44. A soud má opět za to, že toto řešení sleduje daný cíl a že je tento cíl legitimní.

44. Kromě stanovisek dotčených orgánů vzal odpůrce v úvahu také geologickou nestabilitu v dané lokalitě s odkazem na Databázi svahových nestabilit České geologické služby. Navrhovatelé přitom nerozporují, že se dotčené pozemky skutečně v geologicky nestabilní lokalitě nacházejí. Krajský soud má za to, že i tato skutečnost je jedním z aspektů pro hodnocení vhodnosti zařazení těchto pozemků do ploch určených k zastavění.

45. S ohledem na výše uvedené krajský soud uzavírá, že odpůrce měl pro zařazení dotčených pozemků do ploch AZ – plochy zemědělské legitimní důvody, které převážily nad méně intenzivním zásahem do vlastnického práva navrhovatelů a s ohledem na běh času také nad značně oslabeným požadavkem na kontinuitu územního plánování. Nejednalo se proto z jeho strany o libovůli a přijaté řešení je rozumné.

46. Nelze mít ani za to, že by zásah do práv navrhovatelů nebyl proveden šetrně či v nezbytně nutné míře. Navrhovatelé tuto úvahu podporují toliko procentuálním vyjádřením plochy, která oproti původnímu územnímu plánu zůstala u pozemků v jejich vlastnictví určena k zastavění. Opomíjí však právě výše uvedené důvody postupu odpůrce. Šetrnost i nezbytně nutnou míru zásahu do vlastnických práv je nutno posuzovat nikoliv izolovaně či na základě prostých matematických výpočtů, ale materiálně, v rámci poměřování důsledků regulace s důvody jejího přijetí.

47. Není možné souhlasit ani s tím, že by přístup odpůrce byl diskriminační. Poukazovali–li navrhovatelé na odlišný přístup k ploše BX 48, zde odpůrce jasně vysvětlil, že k této ploše již bylo vydáno územní rozhodnutí a stavební povolení, což navrhovatelé nerozporují. Za této situace nemohl odpůrce již vyloučit zastavění této lokality (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 9. 2012, č. j. 1 As 107/2012, č. 2742/2013 Sb. NSS). Za diskriminaci navíc nelze bez dalšího považovat pouhou skutečnost, že jednomu vlastníku pozemku je výstavba umožněna, kdežto jinému nikoliv. Je nutno vždy vážit komplexnost a složitost vztahů řešených územním plánem (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2012, č. j. 6 Aos 2/2012–27), přičemž tyto vztahy se na různých místech obce mohou diametrálně lišit. Nebylo však úkolem odpůrce vyhotovit snad jakýsi přehled rozdílů všech regulovaných ploch (kterých by bylo nespočet) a vysvětlovat u každého pozemku či plochy, proč také u nich nepřistoupil ke snížení zastavitelné plochy. Postačuje, že uvedl důvody pro přijatou regulaci jednotlivých ploch a pro případné snížení zastavitelnosti konkrétní plochy, pokud k ní oproti návrhu územního plánu či předchozímu územnímu plánu došlo.

48. Navrhovatelé dále namítají, že si odpůrce nepřípustně rozšířil pravomoc, a poukazují při tom na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 3. 3. 2021, č. j. 65 A 9/2020–248. V něm krajský soud mimo jiné uvedl, že územní plán nesmí směřovat k ovlivnění výsledku konkrétního probíhajícího správního řízení, respektive k zabránění konkrétnímu záměru. V nyní posuzované věci je však situace odlišná, neboť žádné takové řízení týkající se záměrů na dotčených pozemcích nebylo zahájeno a důvody pro zařazení dotčených pozemků do ploch AZ – plochy zemědělské se nijak netýkají žádného záměru s konkrétními parametry.

49. Krajský soud tedy nepřisvědčil žádnému z argumentů směřujících k závěru, že napadená část územního plánu představuje nepřiměřený zásah do práv navrhovatelů.

IV. Shrnutí a náklady řízení

50. Krajský soud na základě shora provedeného posouzení neshledal návrh důvodným, a proto jej zamítl ve smyslu § 101d odst. 2 s. ř. s.

51. O nákladech řízení bylo rozhodnuto ve smyslu § 60 odst. 1 s. ř. s., podle kterého má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. V dané věci neúspěšní navrhovatelé nemají právo na náhradu nákladů řízení. Odpůrce byl ve věci úspěšný, soud mu přiznal právo na náhradu nákladů řízení. Odpůrce je poměrně malou obcí o cca 1 500 obyvatelích, nedisponuje právním oddělením a nejedná se ani o obec s rozšířenou působností, ani o obec s pověřeným obecním úřadem. Z tohoto důvodu soud považuje náklady na právní zastoupení za účelně vynaložené. Náklady řízení odpůrce sestávají z odměny a náhrady hotových výdajů zástupce odpůrce. Odměna zástupce činí dle § 9 odst. 4 písm. d), § 7 bod 5. a § 11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů za dva úkony právní služby (příprava a převzetí věci a sepis vyjádření k návrhu) 2 x 3 100 Kč a náhrada hotových výdajů činí dle § 13 odst. 3 citované vyhlášky 2 x 300 Kč. Jelikož je zástupce plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se odměna a náhrada hotových výdajů o částku odpovídající této dani, tj. o 1 428 Kč. Celková výše nákladů řízení odpůrce tak činí 8 228 Kč. Každý z procesně neúspěšných navrhovatelů a) a b) je proto povinen uhradit odpůrci polovinu z této částky.

52. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení, neboť jim soudem nebyla uložena žádná povinnost, v souvislosti s níž by jim náklady vznikly (§ 60 odst. 5 s. ř. s. a contrario).