65 A 61/2020–61

Rubrum

Krajský soud v Ostravě – pobočka v Olomouci rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu Mgr. Barbory Berkové a soudců Mgr. Jiřího Gottwalda a JUDr. Michala Jantoše ve věci žalobce: J. K., narozený dne X bytem X zastoupený advokátem Mgr. Petrem Chamrádem sídlem Rožnovská 241, 744 01 Frenštát pod Radhoštěm proti žalovanému: Krajský úřad Zlínského kraje sídlem tř. Tomáše Bati 21, 761 90 Zlín za účasti: I. obec H. – S. sídlem H. – S. 512, X H. – S. II. A. K., narozená dne X bytem X III. J. K., narozený dne X bytem X IV. B. K., narozená dne X bytem X V. Mgr. M. K., narozená dne X bytem X VI. M. W. K., narozený dne X bytem X VII. Ing. V. K., narozená dne X bytem X o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 3. 2020, č. j. KUZL 21716/2018 takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

A) Vymezení věci 1. Obecní úřad H. – S. (dále jen „OÚ“) určil rozhodnutím ze dne 15. 1. 2018, č. j. 15/1/2018–MK, v řízení podle § 142 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „s. ř.“), že „na části pozemků parc. č. X, XA, XB, XC, XD, XE, XF, XG a XH vše v k. ú. X, v úseku od společné hranice parc. č. XI a X v k. ú. X, až po společnou hranici parc. č. XF a XJ v k. ú. X, existuje pozemní komunikace kategorie veřejně přístupná účelová komunikace, která je vyznačena na mapovém podkladu, katastrální mapa s ortofotomapou v měřítku 1:5000“, viz příloha č. 1 tohoto rozhodnutí“. Jedná se o cca 1,5 km dlouhý a cca 2,1 až 3,3 m dlouhý úsek komunikace tvořené asfaltovou vrstvou, živičným povrchem a vyjetou kolejí v terénu se zpevněním kamenivem.

2. Proti rozhodnutí OÚ podal odvolání právní předchůdce žalobce, pan J. K., jakožto vlastník části pozemků, na nichž se cesta nachází, konkrétně pozemků parc. č. X, XA, XB, XC, XD, vše v k. ú. X. Odvolatel v průběhu odvolacího řízení zemřel a do jeho procesních práv vstoupili jeho dědicové (manželka a synové). Žalobce je jedním ze synů J. K. a je spoluvlastníkem všech uvedených pozemků.

3. Žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím odvolání zamítl a rozhodnutí OÚ potvrdil. B) Žaloba a vyjádření žalovaného 4. Žalobce požadoval zrušení rozhodnutí žalovaného i OÚ. Žalobní body soud shrnuje takto: a) Závěr správních orgánů o existenci konkludentního souhlasu s veřejným užíváním cesty je nesprávný a nepodložený. OÚ se důkladně nezabýval historií pozemků a situací po navrácení pozemků v restituci v r. 1993. Pohyb po předmětných pozemcích, obzvláště mimo úsek parc. č. X, byl po celý čas téměř nulový. Není pravda, že žalobce, resp. jeho právní předchůdce neprojevili aktivně nesouhlas s veřejným užíváním více než deset let, naopak jejich nesouhlas byl vyjadřován stupňovitě a opakovaně. V úseku pozemku parc. č. X měli užívání cesty po ústní domluvě s vlastníkem povoleno K., S. a P., jakožto vlastníci rodinných domů a chat nacházejících se vedle této parcely, tedy uzavřený okruh osob. Byť byl tento okruh časem rozšiřován s ohledem na změny vlastnických poměrů, nebyl nekontrolovaný. Vždy šlo o omezený okruh osob, kterým bylo užívání výslovně povoleno. Pro sdělení kvalifikovaného nesouhlasu není stanovena forma ani promlčecí doba. Kvalifikovaný nesouhlas byl vysloven vždy bez zbytečného odkladu poté, co se právní předchůdce žalobce dozvěděl o užívání komunikace osobami, které k tomu neměly jeho souhlas. Užívání ve velké míře nebylo před rokem 2000 pozorováno, tudíž žalobce neměl důvod vyjádřit svůj nesouhlas nad rámec ústního sdělení umisťováním závory či značky. Nesouhlas s užíváním žalobce sdělil vždy, když si všiml, že komunikaci užívají O. a N., kteří tak začali činit v roce 2001 po stavební úpravě chatek, ačkoli původně využívali přístup ke svým chatám po lesní pěšině. Následně pak s nimi došlo k uzavření smluv o zřízení věcných břemen, a poté i s B. Smluvní úprava práva cesty přitom dle judikatury nasvědčuje tomu, že vlastník neměl v úmyslu povolit neomezené užívání komunikace neurčitým okruhem osob. Přibližně v roce 2000 byla cesta opatřena poprvé dřevěnými cedulemi s nápisem „soukromý pozemek“, tj. jednoznačným nesouhlasem vlastníka komunikace s jejím veřejným užíváním. Cedule byly dle potřeby obnovovány (od roku 2000 celkem 3 x), čímž se ale správní úřad nezabýval. Sám OÚ se k posuzované komunikaci stavěl jako k neveřejně přístupné účelové komunikaci, což bylo v řízení doloženo dopisem paní L. N. ze dne 6. 10. 2014. Okruh trpěných uživatelů cesty nebyl neurčitý, nešlo o veřejnost, o čemž svědčí i konkrétně zjištěný okruh účastníků řízení před OÚ. Náhodné jednotlivce nelze za veřejnost považovat. Dle judikatury je v případě pochybností o existenci souhlasu třeba rozhodnout ve prospěch vlastníka a vycházet z presumpce existence „soukromé cesty“. Na existenci cesty není veřejný, nýbrž jde jen o soukromý zájem žadatelů, jenž má být řešen pomocí občanskoprávních institutů. b) Nebyla splněná podmínka nutné komunikační potřeby. Předmětná komunikace není nezbytná ani nenahraditelná, neboť existuje hned několik variant přístupu. Všechny alternativní komunikace, jejichž existenci sám úřad zjistil, jsou obdobného fyzického charakteru a naprosto postačují k přístupu k rekreačním chatám, které se zde nacházejí. Posuzovaná komunikace byla sice vyhodnocena jako komunikace, která je v „lepším“ stavu než ostatní (byť je shodně jako ostatní převážně hliněno–kamenitá a jen cca 150 m povrchu z celkových 1,2 km je asfaltový), avšak nutná komunikační potřeba není dána kvalitou komunikace, nýbrž právě nezbytností komunikační potřeby. Nelze se tak spokojit s argumentací žalovaného, že existence dalších komunikačních alternativ je nerozhodná.

5. Žalovaný požadoval zamítnutí žaloby. Odkázal na napadené rozhodnutí a zopakoval závěry v něm uvedené. Historií pozemků se sice OÚ nezabýval, učinil tak ale žalovaný, který ačkoli zjistil, že předmětné pozemky nebyly předmětem restituce, přihlédl ke skutečnosti, že byly v užívání JZD, a tudíž otázku vyjádření nesouhlasu s veřejným užíváním posuzoval až od roku 1989, resp. od června 1993, kdy byly pozemky žalobci a jeho matce fyzicky vráceny. Takový nesouhlas však žalobce neprojevil, a ačkoli i s rodinou od ledna 1995 v bezprostřední blízkosti cesty bydlel, proti jejímu užívání jako veřejné komunikace nezakročil a zůstal nečinný. Projevy nesouhlasu v průběhu řízení již nelze dle žalovaného považovat za relevantní, neboť dle judikatury nelze projev kvalifikovaného nesouhlasu odkládat a je třeba jej učinit v přiměřené době. Z dokazování vyplynulo, že cestu užívali i motorkáři, houbaři, turisté, aniž jim v tom do roku 2014 kdokoli bránil. Tvrzení žalobce o umisťování cedulí od roku 2000 je nepodložené, a nadto bez významu, neboť žalobce tiše strpěl užívání cesty přinejmenším od roku 1995. Bez významu (a nadto nedostatečně konkrétní) bylo v této souvislosti i svědectví B. P., která zmiňovala ústní projevy nesouhlasu žalobce s průjezdem, neboť svědkyně v lokalitě bydlela až v letech 2007 – 2016, tj. mohlo jít o nesouhlasy projevené až s více než 10letou prodlevou. Tvrzení žalobce o zamezení užívání cesty O. a N. od roku 2001 je v rozporu s vyjádřením L. N. ze dne 8. 8. 2016. Judikaturní odkazy žalobce v žalobě jsou dle žalovaného nepřiléhavé, neboť ne všichni uživatelé z nutné komunikační potřeby měli přístup a příjezd ke svým nemovitostem zajištěn prostřednictvím soukromého práva. Údajné ústní dohody se měly týkat jen K., S. a P. a dohody o zřízení úplatného věcného břemene byly u O. a N. uzavřeny až po téměř 20 letech. Oprávněnými z věcného břemen jsou jen O., N. a B., nikoliv ostatní účastníci řízení. Obsah správního spisu dle žalovaného svědčí o tom, že posuzovaná komunikace byla dlouhodobě užívána nejen jako komunikační spojnice k přilehlým nemovitostem, ale byla využívána i veřejností, což potvrdili nejen účastníci řízení, ale i někteří svědci. Vyvozuje–li žalobce pojem veřejnost z okruhu účastníků řízení, činí tak nesprávně.

6. Osoby na řízení zúčastněné se k žalobě nevyjádřily. C) Posouzení věci krajským soudem 7. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů dle § 75 odst. 2 s. ř. s. Vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování žalovaného (§ 75 odst. 1 s. ř. s.) a v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s. rozhodl ve věci bez jednání.

8. Podle § 2 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích je pozemní komunikace dopravní cesta určená k užití silničními a jinými vozidly a chodci, včetně pevných zařízení nutných pro zajištění tohoto užití a jeho bezpečnosti.

9. Podle § 7 odst. 1 věty první zákona o pozemních komunikacích účelová komunikace je pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků.

10. Správní orgány v souladu s citovanými ustanoveními a konstantní judikaturou NSS vycházely z toho, že existence veřejně přístupné účelové komunikace není závislá na způsobu využití pozemku zapsaném v katastru nemovitostí a že o vzniku veřejně přístupné účelové komunikace nerozhoduje konstitutivně žádný správní orgán, nýbrž vznikají ex lege splněním definičních znaků, jimiž jsou: (i) existence (patrnost) cesty v terénu (§ 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích); (ii) naplnění zákonného účelu podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích [tedy že cesta slouží a) ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí, nebo b) ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi, nebo c) k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků]; (iii) souhlas vlastníka pozemku s jeho obecným (veřejným) užíváním jako komunikace; (iv) nutná a ničím nenahraditelná komunikační potřeba (srov. např. rozsudky NSS ze dne 2. 5. 2012, č. j. 1 As 32/2012–42, č. 2826/2013 Sb. NSS, ze dne 30. 11. 2015, č. j. 6 As 213/2015–14, č. 3371/2016 Sb. NSS, ze dne 30. 3. 2017, č. j. 5 As 140/2014–85, č. 3571/2017 Sb. NSS, a dále nálezy Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, ze dne 15. 3. 2011, sp. zn. III. ÚS 2942/10, či ze dne 21. 9. 2011, sp. zn. II. ÚS 3608/10). Uvedené znaky musejí být naplněny kumulativně. V případě nesplnění byť i jediného z nich nelze existenci veřejně přístupné účelové komunikace deklarovat.

11. Patrnost cesty zasahující na pozemky parc. č. X, XA, XB, XC, XD v k. ú. X, ani naplnění některého z účelů předvídaných v § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích žalobce v žalobě nezpochybňuje a nečinil tak ani v předcházejícím správním řízení. Je jednoznačné, že se jedná o v terénu patrnou dopravní cestu, která slouží ke spojení řady nemovitostí (specifikovaných na str. 17 napadeného rozhodnutí) s místní komunikací a silnicí č. II/481 a současně k obhospodařování zemědělských pozemků v lokalitě. Existenci dalších dvou atributů veřejně přístupné účelové komunikace, tj. souhlas vlastníka s veřejným užíváním a existenci nutné komunikační potřeby, ale žalobce popírá. Souhlas s užíváním cesty veřejností 12. Z nálezu Ústavního soudu ze dne 15. 3. 2011, sp. zn. III. ÚS 2942/2010, vyplývá, že aby bylo bezúplatné omezení vlastnického práva vlastníka cesty ústavně konformní, je třeba, aby s ním vyslovil vlastník cesty souhlas.

13. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 12. 7. 2018, č. j. 10 As 193/2016–37, k otázce nutnosti souhlasu vlastníka pozemku s existencí veřejně přístupné cesty uved: „Pro posouzení otázky, zda je určitá komunikace veřejně přístupná, je totiž zásadní skutečnost, že obecné užívání je ze své podstaty omezením vlastnického práva. To je obecně omezitelné pouze v případě kolize s jiným základním právem nebo v případě nezbytného prosazení ústavně aprobovaného veřejného zájmu a za náhradu. Pokud některá z podmínek nuceného omezení vlastnického práva absentuje (například kompenzace za něj), jedná se o neústavní porušení vlastnického práva. V takových případech lze ústavně konformně omezit vlastnické právo pouze se souhlasem vlastníka (srov. nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, N 2/48 SbNU 9, a obdobně též rozsudek NSS ze dne 26. 6. 2008, č. j. 6 As 80/2006–105). Omezuje–li tedy veřejnoprávní institut vlastnické právo, aniž by s tímto omezením spojoval poskytnutí náhrady, musí se tak dít se souhlasem vlastníka“.

14. Existence souhlasu vlastníka s užíváním cesty veřejností tedy musí být v řízení podle § 142 s. ř. prokázána. Judikatura dovodila, že souhlas může být nejen výslovný, ale i konkludentní. Výslovné věnování cesty obecnému užívání v soudní praxi příliš popisováno není. Naopak drtivě převažují případy, kdy je dovozena existence konkludentně uděleného souhlasu. Jeho podstatou je skutkové zjištění, že vlastník pozemku, na němž se dopravní cesta nachází, nebrání tomu, aby byla veřejností užívána, naopak po dlouhou dobu její veřejné užívání trpí (srov. rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2009, č. j. 5 As 27/2009–66, č. 2012/2010 Sb. NSS). Takový souhlas přitom zavazuje i právní nástupce vlastníka, za jehož vlastnictví předmětná cesta vznikla. Neprojeví–li vlastník pozemku, na němž se cesta nachází, vůči uživatelům cesty aktivně svůj nesouhlas (typicky umístěním závory, značky, oplocení, opakovaným vykazováním osob, podáním zápůrčí žaloby či jiným uživatelům seznatelným způsobem), vznikne v důsledku jeho pasivity na pozemku veřejně přístupná účelová komunikace (při naplnění ostatních znaků), kterou nelze zrušit tak, že začne po čase tento vlastník či jeho právní nástupce projevovat nesouhlas. Pokud vznikne účelová komunikace, je její právní status závazný i pro budoucí majitele pozemku a tito nejsou oprávněni komunikaci ze své vůle uzavřít.

15. V posuzované věci byla existence veřejně přístupné účelové komunikace deklarována na základě žádosti osob na řízení zúčastněných, Ing. V. K. (dříve J.) a M. W. K., spoluvlastníků pozemku parc. č. st. XK, jehož součástí je budova č. ev. XL v k. ú. X. Osoby zúčastněné na řízení mají na deklaraci veřejně přístupné účelové komunikace zájem, neboť tato představuje přístupovou cestu k jejich nemovitosti. Žalobce naopak o počátku trval na tom, že po jeho pozemcích parc. č. X, XA, XB, XC a XD v k. ú. X veřejně přístupná účelová komunikace nevede.

16. Žalovaný se otázkou existence souhlasu, resp. neexistence kvalifikovaného nesouhlasu s užíváním předmětné cesty veřejností zabýval na str. 18 až 27 napadeného rozhodnutí velmi podrobně a poctivě. V úvodu této pasáže žalovaný předeslal, že si je vědom nutnosti posoudit věc individuálně a odlišit případ strpění užívání cesty veřejností s následkem vzniku veřejně přístupné účelové komunikace od případu, kdy cestu užívá pouze omezená skupina osob oprávněná k tomu smluvně, či s tichým svolením vlastníka, typicky udělovaným vlastníkům malého počtu přilehlých nemovitostí. Za zásadní označil žalovaný zjištění, zda je okruh uživatelů cesty z pohledu vlastníka jasně vymezený či neurčitý a odkázal na rozlišovací vodítka zmíněná v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2015, č. j. 6 As 213/2015–14. Z tohoto pohledu je dle žalovaného podstatné také zjištění, kdy bylo s veřejným užíváním dané cesty započato a jaký byl v té době k tomuto užívání postoj tehdejšího vlastníka, a dále je třeba při hodnocení, zda vznikla cesta na základě konkludentního souhlasu zohlednit i to, zda vlastník o obecném (veřejném) užívání cesty věděl či mohl vědět a zda mu nějaká objektivní překážka bránila v tom, aby proti němu včas zakročil.

17. Při hodnocení důkazů žalovaný předně odmítl závěr OÚ o existenci výslovného souhlasu žalobce, a to jednak proto, že jej dle žalovaného nebylo možné dovodit z výpovědí svědků Ing. B. a Ing. B., jak to učinil OÚ, zejména jej však odmítl jako závěr irelevantní s ohledem na zjištění, že cesta vznikla jako veřejná již mnohem dříve, než měl žalobce údajně prohlásit, že „tam nikomu nezakazuje jezdit“, neboť jde jen o vyjádření aktuálního postoje vlastníka pozemku, nikoli jeho postoje historického.

18. Za stěžejní označil žalovaný odpověď na otázky, kdo všechno a z jakých důvodů předmětnou cestu užíval, zda zjištěný okruh uživatelů již tvoří veřejnost a zda se tedy jednalo o souhlas s obecným užíváním a nikoli jen o výprosu dle § 2189 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. Zdůraznil však přitom, že do této skupiny osob nelze započítat osoby, které užívaly a užívají cestu na základě soukromoprávního oprávnění.

19. Z obsahu správního spisu dle žalovaného vyplynulo, že potřeba využití předmětné cesty k přístupu a příjezdu k nemovitostem vznikla mnohem dříve, než v roce 1995, kdy se do lokality přistěhoval žalobce. Žalovaný odkázal na skutečnosti zjištěné z výpovědí svědků Y. Š., J. K., V. F. a V. P., na obsah vyjádření manželů S., L. N., či paní K. Žalovaný učinil závěr, že posuzovaná cesta existovala již v roce 1938, původně jen jako příjezdová cesta k rodinnému domu č. p. XM, později začala plnit funkci komunikační spojnice i k dalším nemovitostem a na přelomu 80. a 90. let minulého století začala být intenzivněji využívána i veřejností. Dle výpovědí svědků ji využívali nejen přilehlíci a vlastníci zemědělských a lesních pozemků, sloužila ke svozu dřeva, ale užívali ji i anonymní masa houbařů, turistů (cesta je dokonce součástí výletní trasy a vede po ní turistická značka modré barvy), motorkářů a čtyřkolky. Dlouhodobý stav užívání cesty takto širokým neohraničeným okruhem osob nazval žalovaný i s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2015, č. j. 6 As 213/2015–14 veřejným užíváním. Akcentoval přitom, že žalobce nebyl s to zachovávat si kontrolu nad tím, kdo konkrétně cestu využívá, a uživatelé cesty unikali jeho pozornosti (viz výpověď pana J., vyjádření paní N. a tvrzení samotného žalobce v odvolání), a to přesto, že od roku 1995 bydlel žalobce přímo u dané cesty.

20. Dále se žalovaný vypořádal s námitkou žalobce, že před rokem 1993 nebyl oprávněn s pozemky disponovat, neboť mu byly vráceny v restituci až 24. 6. 1993. Žalovaný připomněl nálezy Ústavního soudu, z nichž dovodil, že restituent, který nabyl pozemek v restituci, není vázán souhlasem se vznikem veřejné cesty z doby socialismu, a po nabytí pozemků do svého držení se nachází „v bodě nula“. K novému konkludentnímu věnování cesty veřejnému užívání pak dojde tehdy, pokud restituent aktivně a v rozumně dlouhé době po znovunabytí pozemku neprojeví nesouhlas. Žalovaný ale v daném směru doplnil dokazování a zjistil, že jakkoli se žalobce účastnil restituce, tato se předmětných pozemků parc. č. X, XA XB, XC a XD v k. ú. X netýkala. Žalobce (jeho právní předchůdce) vlastnictví k těmto pozemkům nepozbyl. Žalovaný tudíž vyhodnotil námitku nemožnosti nakládat s danými pozemky, zahrnující i nemožnost zakázat přes ně průchod a průjezd, jako nedůvodnou. Současně však akceptoval námitku nemožnosti žalobce vykonávat před rokem 1989, resp. před 24. 6. 1993 plnohodnotně své vlastnické právo s ohledem na existenci nájemního vztahu s JZD S., a za rozhodný okamžik k projevení kvalifikovaného nesouhlasu s veřejným užíváním cesty označil dobu bezprostředně následující po červnu 1993.

21. Žalovaný ale zcela přisvědčil OÚ v tom, že žalobce neprokázal, že by on či jeho matka, J. K., poté, co se v plné šíři obnovilo jejich vlastnické právo k pozemkům, na nichž se cesta nachází, měli přehled o tom, kdo cestu užívá a že by skutečně měly na cestu přístup jen osoby s ústním svolením žalobce nebo osoby oprávněné z individuálně sjednaných věcných břemen. Naopak, zjištění vyplývající z provedených důkazů svědčí dle žalovaného o tom, že režim užívání cesty se nezměnil a cestu užíval každý, kdo chtěl a potřeboval. Závěru o existenci konkludentního souhlasu s veřejným užíváním nebrání dle žalovaného ani skutečnost, že ve prospěch vlastníků domů č. p. XN (N.), č. p. XO (O.) a č. p. XP (B.) byla zřízena věcná břemena průchodu a průjezdu, neboť tato se netýkají všech osob, které užívají danou cestu z nutné komunikační potřeby, a nadto k uzavření těchto smluv došlo až v roce 2001, tj. mnoho let poté, co tyto osoby užívaly cestu, aniž by jim v tom někdo bránil, a to z iniciativy paní N., která potřebovala doložit přístupovou cestu kvůli stavebnímu povolení. Do té doby jí ani její početné rodině nikdo ve vstupu na předmětnou cestu nebránil. Žalovaný proto uzavřel, že s ohledem na časovou souslednost nezpůsobilo následné uzavření soukromoprávních smluv ztrátu definičních znaků veřejné účelové komunikace, naopak zřízená věcná břemena i případné ústní dohody byly překonány konkludentním souhlasem vlastníka dotčených pozemků s veřejným užíváním.

22. Projevy nesouhlasu žalobce s veřejným užíváním cesty (ústní vykazování uživatelů a umisťování cedule s nápisem „Soukromý pozemek“) se dle žalovaného objevily až se značným časovým odstupem od roku 1993 (cedule byly umístěny až v roce 2014 a ústní vykazování nebylo prokázáno s výjimkou svědectví B. P. o vykazování osob žalobcem, které se mělo odehrávat někdy v letech 2007 – 2016), a tudíž se nejednalo o včas projevený kvalifikovaný nesouhlas, jenž by mohl status veřejné cesty ovlivnit. Stížnosti matky žalobce na ničení cesty cizími osobami projevované na rodinných sešlostech označil žalovaný s odkazem na závěry odborné literatury rovněž za irelevantní.

23. Východiska úvah žalovaného, jeho skutkové závěry i právní závěr o existenci konkludentního strpění veřejného užívání cesty považuje krajský soud za zcela správné. Žalovaný odpovídajícím způsobem vyložil relevantní právní úpravu a přiléhavě ji aplikoval na zjištěný skutkový stav. Zabýval se přitom individuálními okolnostmi případu, tyto ve světle judikaturních závěrů zohlednil a celou situaci posoudil komplexně. Krajský soud se s jeho závěry plně ztotožňuje.

24. Výtka žalobce, že se OÚ důkladně nezabýval historií pozemků a následně situací v dané oblasti po navrácení pozemků v restituci, není případná. Správní řízení je totiž ovládáno zásadou jednotnosti řízení. Tato zásada znamená, že řízení představuje jeden celek až do vydání rozhodnutí a pojímá se dohromady (ve svém komplexu). Jako jeden celek jsou vnímána též všechna rozhodnutí vydaná v jednotlivých fázích řízení (srov. např. rozsudek ze dne 15. 3. 2017, čj. 5 Azs 270/2016–39). V zásadě tedy není vyloučeno, aby odvolací správní orgán napravil vady řízení před správním orgánem prvního stupně. Jak vyplývá z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003–56, a rozsudky ze dne 28. 12. 2007, č. j. 4 As 48/2007–80, ze dne 26. 3. 2008, č. j. 9 As 64/2007–98, 1 Azs 459/2018 či ze dne 29. 11. 2012, č. j. 4 Ads 97/2012–66), případné nedostatky odůvodnění prvostupňového rozhodnutí mohou být napraveny druhostupňovým rozhodnutím, jelikož rozhodnutí správních orgánů prvního a druhého stupně tvoří jeden celek. To platí jak tehdy, vychází–li odvolací orgán ze stejného spisového materiálu, resp. stejných skutkových zjištění jako správní orgán prvního stupně, tak v případě, že odvolací správní orgán doplní v odvolacím řízení dokazování a rozhoduje na základě odlišných či doplněných skutkových zjištění.

25. Ze správního spisu vyplývá, že v odvolacím řízení zaslal žalovaný žádost Katastrálnímu úřadu pro Zlínský kraj o zaslání kopií listin uvedených v části C) Omezení vlastnického práva obsahující věcné břemeno chůze a jízdy a všech listin uvedených v části E) Nabývací tituly a jiné podklady zápisu výpisu z katastru nemovitostí vedeného pro obec X a list vlastnictví č. X, z důvodu, že není postaveno najisto, zda právní předchůdce žalobce předmětné pozemky restituoval, či nikoliv a zda se omezení vlastnického práva věcným břemenem týká všech uživatelů z nutné komunikační potřeby či nikoliv. Katastrální úřad požadované údaje žalovanému zaslal. Dále žalovaný zaslal žádost Krajskému pozemkovému úřadu pro Zlínsky kraj o sdělení, zda právní předchůdce žalobce společně s jeho matkou předmětné pozemky uplatnili restituční nárok a tyto pozemky jim byly vydány. Státní pozemkový úřad v odpovědi uvedl, že předmětné pozemky nebyly předmětem výzvy právního předchůdce žalobce k vydání zemědělských nemovitostí, a proto o nich nebylo rozhodováno. Žalovaný uvedená zjištění promítl do napadeného rozhodnutí. Na str. 20–22 se zabýval historií předmětných pozemků a tím, zda tyto byly právnímu předchůdci žalobce a jeho matce vráceny v rámci restituce, přičemž dospěl k závěru, že nebyly a vlastnické právo k těmto pozemkům právní předchůdce žalobce společně s jeho matkou nepozbyli a byli jejich vlastníky po celou dobu (viz. rozhodnutí Státního notářství ve Vsetíně ze dne 25. 6. 1979, č. j. 2 D 100/79–19). Současně ale zohlednil držbu pozemků JZD a za relevantní výchozí období pro sledování projevu nesouhlasu žalobce označil až červen 1993, jak je uvedeno výše.

26. Nedostatky skutkových zjištění OÚ tedy žalovaný v odvolacím řízení odstranil a bylo na žalobci, aby v žalobě proti těmto závěrům brojil. To však žalobce neučinil a omezil se jen na kritiku postupu OÚ. Předmětem přezkumu krajského soudu je však především rozhodnutí žalovaného.

27. I zbylá část námitek směřujících proti závěru o existenci souhlasu s veřejným užíváním cesty je v podstatě jen zopakováním či parafrází tvrzení, která žalobce ve stejné či obdobné podobě již uplatnil v odvolání a žalovaný je již vypořádal v napadeném rozhodnutí, jak soud shrnul výše. Opakování týchž námitek v žalobě jistě možné je, nicméně za situace, kdy je žalobce argumentačně nikam dále neposouvá, aby například polemizoval se závěry žalovaného, může soud – dospěje–li ke stejným závěrům jako žalovaný – žalobní body vypořádat v intencích rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2007, č. j. 8 Afs 75/2005–160, č. 1350/2007 Sb. NSS. Tedy je–li rozhodnutí žalovaného správního orgánu řádně odůvodněno, je z něho zřejmé, proč žalovaný nepovažoval právní argumentaci účastníka řízení za důvodnou a proč jeho námitky považoval za liché, mylné nebo vyvrácené, shodují–li se žalobní námitky s námitkami vypořádanými žalovaným a nedochází–li krajský soud k jiným závěrům, je přípustné, aby si krajský soud závěry žalovaného se souhlasnou poznámkou osvojil.

28. A právě tak krajský soud činí. Krajský soud nemá důvod hledat odlišná slova, jimiž by vyjádřil to, co již podrobně, srozumitelně a přesvědčivě rozebral žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí. Žalovaný odkazem na konkrétní výpovědi svědků vyvrátil tvrzení žalobce, že byl pohyb na předmětné cestě téměř nulový, a tudíž nebylo třeba jakkoli projevovat nevoli s jejím veřejným užíváním. Tvrzení žalobce, že výskyt jiných osob, než těch, které požívaly jeho souhlasu nebo oprávnění z věcného břemene, byl sporadický, je v rozporu s tvrzeními svědků i existencí značené turistické trasy. Po předmětné cestě se sice pravděpodobně nepohybovaly nikdy zástupy lidí, nicméně její využívání širokým a pro žalobce neznámým okruhem osob bylo svědky popsováno a žalobcem nevyvráceno. Za takové situace již bylo nutné, aby dal žalobce, resp. právní předchůdce od počátku znatelně najevo, že se jedná o cestu soukromou, nikoli veřejnou a že s jejím veřejným užíváním nesouhlasí. To však neučinil. Žalovaný se rovněž vyjádřil k (ne)relevanci projevů nesouhlasu žalobce činěných až po roce 2014 a vysvětlil, že ke stejnému závěru by dospěl i v případě, že by žalobci prokázali ústní vykazování osob z cesty a umisťování cedule již v roce 2000, jak tvrdili, neboť i v takovém případě by se jednalo o značnou prodlevu od roku 1993, odkdy byly žalobce i jeho matka v této věci nečinní. Krajský soud se ztotožňuje se závěrem žalovaného, že právní předchůdce žalobce nepředložil hodnověrnou skutkovou verzi, která by svědčila v prospěch neexistence veřejné účelové komunikace a ani nenavrhl vlastní důkazní prostředky, které by jeho tvrzený skutkový stav podpořily. Ostatně ani v žalobě nepodpořil žalobce svá tvrzení o stupňovitém a opakovaném vyjadřování nesouhlasu jakýmikoli důkazy. Žalovaný rovněž v napadeném rozhodnutí věcně správně a s podporou relevantní judikatury na str. 24 a 25 napadeného rozhodnutí reagoval na námitku žalobce, že pro sdělení kvalifikovaného nesouhlasu není stanovena forma ani lhůta, a tudíž ani tuto argumentaci nebude soud znovu opakovat, pokud proti ní žalobce nezformuloval oponentní argumenty, nýbrž svou námitku jen zopakoval.

29. Argumentaci presumpcí existence soukromé cesty je třeba odmítnout, neboť o užívání předmětné cesty širokou veřejností minimálně od 90. let minulého století žádná pochybnost nepanovala.

30. Závěry uvedené v rozsudcích Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2014, č. j. 5 As 140/2012–22 a ze dne 22. 12. 2009, č. j. 1 As 76/2009–60 o tom, že smluvní úprava práva cesty a jízdy zpravidla vylučuje existenci veřejné cesty, nebyly žalobcem aplikovány přiléhavě. Uvedený závěr totiž Nejvyšší správní soud formuloval v případech, kdy zkoumanou komunikaci využívaly pouze osoby z titulu svého obligačního oprávnění, tedy osoby, kterým tamní stěžovatelé prodali pozemky u předmětné komunikace a jimž byli stěžovatelé smluvně zavázáni umožnit přístup na tyto pozemky. V posuzované věci ale bylo prokázáno nejen to, že ke smluvní úpravě užívání cesty došlo až několik let poté, co tyto osoby cestu spolu s dalšími blíže neurčenými osobami volně užívaly, ale i to, že i po smluvní úpravě vztahů s některými osobami žalobce dále trpěl užívání cesty dalšími osobami nad rámec toho, co byl povinen strpět podle svých soukromoprávních závazků. Okruh uživatelů cesty byl žalovaným shledán jako neurčitý a představovaný různými typy uživatelů (kromě vlastníků přilehlých nemovitostí i turisté, houbaři, motorkáři, lesníci, zemědělci), nejednalo se tedy jen o uzavřený okruh osob představovaný účastníky řízení, jak žalobce v žalobě naznačuje. Tvrzení žalobce, že nesouhlas vyslovil jeho právní předchůdce vždy bez zbytečného odkladu poté, co se dozvěděl o užívání komunikace osobami, které k tomu neměly jeho souhlas, nebylo ničím podloženo.

31. K námitce žalobce, že i OÚ původně nahlížel na předmětnou komunikaci jako na neveřejnou, se krajský soud seznámil s dopisem OÚ ze dne 6. 10. 2014, adresovaným paní L. N. k její žádosti o spoluúčast obce na opravě (příloha vyjádření L. N. k odvolání, č. l. 67 správního spisu), resp. údržbě příjezdové komunikace ve vlastnictví J. K. Starosta obce žadatelce sdělil, že „z pohledu zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích se nejedná o lesní komunikaci, nýbrž o účelovou komunikaci vedenou po soukromých pozemcích, která je navíc zatížena Vámi zmíněným věcným břemenem, což v konečném důsledku může mít za následek charakteristiku této komunikace jako neveřejné účelové komunikace,“ což vedlo starostu k závěru o nemožnosti obce, která není vlastníkem, investovat do údržby této komunikace rozpočtové prostředky. Z uvedené citace je dle krajského soudu zřejmé, že se nejednalo o stanovisko silničního správního úřadu, nýbrž toliko o předběžnou úvahu starosty, učiněnou na základě kusých informací a bez jakéhokoli šetření a dokazování. Ke změně stanoviska OÚ v působnosti silničního správního úřadu tedy nedošlo.

32. Lze tedy shrnout, že obecné užívání předmětné cesty, jemuž vlastníci po dlouhá léta nebránili, bylo v řízení prokázáno, a tudíž žalovaný učinil správný právní závěr o existenci konkludentního strpění, jakožto pojmového znaku veřejně přístupné účelové komunikace. Závěry, ke kterým dospěl žalovaný ohledně existence souhlasu s užíváním cesty veřejností, se opírají o provedené dokazování a jsou logicky vysvětleny. Námitky žalobce ohledně neexistence takového souhlasu nejsou důvodné. Nutná komunikační potřeba 33. Existence tzv. nutné komunikační potřeby zjednodušeně řečeno znamená, že k nemovitostem není možné zajistit jiný odpovídající přístup. Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/2006 konstatoval: „Zjednodušeně řečeno, existují–li jiné způsoby, jak dosáhnout zajištění komunikačního spojení nemovitostí, aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům.“ 34. Pokud tedy existuje cesta ve vlastnictví obce, kraje, nebo státu, ze které je možné dopravně obsloužit všechny pozemky obdobně jako z cesty soukromého vlastníka, pak cesta v soukromém vlastnictví nemůže být veřejně přístupnou účelovou komunikací. V případě, že jsou pozemky přístupné ze dvou cest soukromých vlastníků, z nichž každá může naplnit nutnou komunikační potřebu, pak jen jedna z cest může být veřejně přístupnou účelovou komunikací (viz Černín, K., Černínová, M, Tichý, M. Zákon o pozemních komunikacích. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2015, str. 54 – 58).

35. Stejně jako v odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí, tak i v žalobě žalobce namítl, že alternativy k posuzované komunikaci jsou obdobného fyzického charakteru a postačují k přístupu k nemovitostem v dané oblasti.

36. Žalovaný sám žádné dokazování ve věci komunikační potřebnosti neprováděl a v plném rozsahu odkázal na skutkový stav zjištěný OÚ. Na str. 27–29 napadeného rozhodnutí nicméně skutková zjištění shrnul a podrobně znovu vysvětlil, proč ani jedna z alternativních cest není plnohodnotná. Žalovaný uvedl, že užívání alternativní cesty č. 1 brání částečná nepřístupnost z důvodu ohradníku a současně by její deklarace jako cesty veřejné zasahovala do vlastnického práva více osob. V případě alternativní cesty č. 2 zase odkázal na zjištění, že je výrazně delší než cesta posuzovaná a nadto se v úseku dlouhém 757 m vůbec nenachází v terénu patrná cesta, nýbrž souvislý travnatý povrch, tudíž tato trasa nemůže komunikační spojení nahradit. Dále žalovaný uvedl výčet nemovitostí, k nimž nevede žádná alternativní cesta. Žalovaný se velmi poctivě vypořádal se všemi námitkami žalobce a srozumitelně vysvětlil, jakými úvahami byl při posuzování komunikačních alternativ veden.

37. Žalobní argumentace žalobce se však omezila na kusé konstatování, že alternativní cesty existují, a tudíž není komunikační potřeba nutná a nenahraditelná, aniž jakkoli s podrobnými závěry žalovaného polemizoval. Na takto obecný žalobní bod proto může krajský soud reagovat rovněž jen obecně, neboť není oprávněn za žalobce konkrétní argumentaci domýšlet. V takovém případě by totiž soud přestal být nestranným rozhodčím sporu. Krajský soud proto i zde konstatuje, že žalovaný na řádně zjištěný skutkový stav aplikoval odpovídající právní normu, kterou vyložil způsobem odpovídajícím konstantnímu soudnímu výkladu, přičemž přesvědčivě vyvrátil žalobcovy odvolací námitky.

38. Alternativní komunikační spojení musí mít v základních technických parametrech srovnatelné kvality a musí v době, kdy je existence alternativního spojení zkoumána, fakticky existovat, což v posuzovaném případě splněno není. Rovnocenné komunikační spojení pro všechny vlastníky nemovitostí, využívající předmětnou cestu, v lokalitě neexistuje. Lze tedy shrnout, že žalovaným učiněný závěr o tom, že je ve vztahu ke sporné cestě naplněna tzv. nutná komunikační potřeba, vychází z provedeného dokazování a je řádně odůvodněn. Žalobní bod proto soud shledal nedůvodným. E) Závěr a náklady řízení 39. Jelikož soud neshledal žalobní body důvodnými, žalobu podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

40. O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s. tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť procesně úspěšnému žalovanému dle obsahu spisu v řízení žádné náklady přesahující rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly.

41. O náhradě nákladů řízení osob na řízení zúčastněných rozhodl soud dle § 60 odst. 5 s. ř. s., podle nějž má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu nákladů jen v souvislosti s plněním povinností uložených soudem. Soud však těmto osobám v řízení žádné povinnosti neukládal.

Poučení

A) Vymezení věci B) Žaloba a vyjádření žalovaného C) Posouzení věci krajským soudem E) Závěr a náklady řízení