65 A 8/2025– 86

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Kateřiny Bednaříkové a soudců JUDr. Terezy Kučerové a Mgr. et Mgr. Bc. Petra Jiříka ve věci žalobce: P. M. zast. JUDr. Pavlem Sedláčkem, advokátem se sídlem Dlouhá 705/16, Praha 1 proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí se sídlem Vršovická 65, Praha 10 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 2. 2025, čj. MZP/2025/210/616, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Rozhodnutím ze dne 20. 2. 2025, čj. MZP/2025/210/616 (dále jen „napadené rozhodnutí“), žalovaný podle § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí Správy Národního parku Šumava (dále jen „orgán ochrany přírody“) ze dne 21. 11. 2024, sp. zn. SZ NPS 13127/2023/16 – NPS 11346/2024 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), kterým nebyla žalobci povolena výjimka podle § 43 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“), ze zákazů uvedených v § 26 odst. 3 písm. a) zákona o ochraně přírody a krajiny potřebná k umístění a provedení stavby „Hospodářské stavení X“ na pozemcích parc. č. XA a parc. č. XB, oba v katastrálním území X (dále jen „stavba“). Jedná se o II. zónu chráněné krajinné oblasti Šumava (dále jen „CHKO“).

II. Shrnutí žaloby

2. Žalobce tvrdí, že byl napadeným rozhodnutím (a též prvostupňovým rozhodnutím) zkrácen na svých právech, a to přímo i v důsledku porušení jeho práv v předcházejícím řízení. Žalobce napadené rozhodnutí považuje za nezákonné a nepřezkoumatelné a je přesvědčen, že řízení před správním orgánem bylo postiženo vadami.

3. Žalobce v podané žalobě nejdříve popisuje průběh samotného správního řízení a skutkový stav věci; následně se vyjadřuje k odvolacím důvodům a k napadenému rozhodnutí.

4. Žalobce shrnul, že záměr stavby hodlá provést na svých pozemcích, které jsou pro realizaci vhodné a že plánovaný záměr zapadne do rázu krajiny a zároveň doplní stávající chovy zvířat. Zamýšlená stavba má poskytnout zázemí zvířatům, které je k řádnému chovu nezbytné. Žalobce na str. 5 žaloby popsal, jak má jeho záměr vypadat.

5. Žalobce shrnul průběh správního řízení a zopakoval v něm užívané argumenty pro udělení výjimky pro stavební záměr. Žalobce je toho názoru, že povolovaná činnost významně neovlivní zachování stavu předmětu ochrany zvláště chráněného území ve smyslu § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, a to z následujících důvodů. Stavba bude využita jako nemovitost pro chov, přičemž hospodářské stavení je navrhováno v rozsahu původního hospodářského stavení (zcela nezaniklo, zachovaly se základy a sklep), které urbanisticky zapadá do krajinného rázu a architektonické skladby roztroušené zástavby lidového rázu a nenaruší krajinný ráz. Drobný pastevní chov podle žalobce pomůže udržet přirozený krajinný ráz. Žalobce poukázal na to, že přímo na vedlejším pozemku se nachází zemědělská stavba, které byla orgánem ochrany přírody dne 29. 3. 2023 udělena výjimka. Též uvedl, že záměr nebude realizován v ochranném pásmu památného stromu javor klen. Žalobce uvedl, že ač jde o II. zónu CHKO, neleží předmětné pozemky v krajině, která by bez dalšího stupeň uvedené ochrany splňovala. Pozemky jsou, pokud jde o způsob ochrany, zahrnuty do části „menší chráněné území“. Dle § 26 odst. 3 písm. a) zákona o ochraně přírody a krajiny je sice na území II. zóny CHKO zakázáno používat intenzivní technologie, ovšem takové technologie nebude nutné použít při realizaci stavby. Žalobce je přesvědčen, že stavba neohrozí významný krajinný prvek, územní systém ekologické stability ani jiné typy ochrany a ani zde není evidován výskyt zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů. Dle žalobce je přijatelný i vliv stavby na krajinný ráz (nejde o exponované místo, užití přírodních barev).

6. Ve svém odvolání žalobce uvedl, že byl přesvědčen o správných závěrech orgánu ochrany přírody, který správně vyhodnotil, že záměr stavby významně neovlivní zachování stavu předmětu ochrany zvláště chráněného území, a dále změnil svůj pohled na vhodnost umístění takové stavby, jelikož může mít své opodstatnění. Orgán ochrany přírody ovšem podle žalobce již nezohlednil, že na sousedním pozemku výjimku povolil, přičemž žalobci ji bez relevantních důvodů povolit odmítl.

7. Žalobce nesouhlasí s tvrzením žalovaného, že stavbou dojde k nenávratnému zásahu do půdního povrchu, čímž budou nevratně odstraněna nebo poškozena společenstva, která se na dané ploše nacházejí. Podle žalobce je stavba plánována v místě, na němž se nacházejí pozůstatky původní stavby, tj. základ a původní sklep, a závěr žalovaného tudíž není správný a svědčí o neznalosti obsahu odvolání. Pozemky jsou zahrnuty do části „menší chráněné území“, přičemž drobný pastevní chov, za jehož účelem má být stavba postavena, pomůže místně udržet přirozený krajinný ráz a stavba bude provedena tak, aby krajinný ráz nijak nenarušila. Žalobce namítá, že s tímto se žalovaný nevypořádal, ani to nijak nezohlednil, neboť konstatuje, že stavba zasáhne do CHKO a dojde k nevratnému zásahu do půdního povrchu, ačkoliv se v původním povrchu již zbytky stavby nachází.

8. Žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvádí, že dotčené pozemky nejsou zastavitelné; z územního plánu obce X má vyplývat, že jsou zařazeny do ploch orná půda a přírodě blízké ekosystémy. Žalobce je přesvědčen, že posouzení druhu využití dotčených pozemků je v kompetenci stavebního úřadu, zda bude možné zamýšlenou stavbu realizovat. Posuzování uvedeného podle žalobce žalovanému nesvědčí.

9. Žalobce dále nesouhlasí se závěrem orgánu ochrany přírody týkajícím se nedostatečné specifikace chovu dobytka a dále o nevhodnosti dotčených pozemků k realizaci stavby. Správa shledala nepoměr mezi objemovým měřítkem stavby a záměrem žalobce. Žalobce namítá, že doložil počet zvířat k chovu a vlastnictví dalších pozemků v okolí, a bude–li výjimka povolena, bude žalobce jednat o možnosti pronájmu dalších okolních pozemků.

10. Podle žalovaného je navrhovaná stavba srovnatelná se „zemědělskou usedlostí“, tj. se stavbou, která pod jednou střechou soustřeďuje část pro bydlení i část pro zemědělské hospodaření. Umístění takové stavby je podle žalovaného neakceptovatelné, neboť je to v rozporu s Plánem péče o CHKO Šumava na období 2012–2027 (dále jen „plán péče“) i s doporučeními Preventivního hodnocení krajinného rázu na území CHKO Šumava vypracovaného společností LÖW & spol. s.r.o. v roce 2021 (dále jen „preventivní hodnocení“). Žalobce s uvedeným nesouhlasí, neboť se jedná výhradně o stavbu pro zemědělství. Ostatně žalovaný mohl v rozhodnutí o povolení výjimky stanovit podmínku, že zamýšlená stavba nemá mít obytnou část. K nesprávným závěrům žalovaný podle žalobce dospívá na základě domněnek místo toho, aby jej vyzval k upřesnění žádosti či doložení dokladů. Žalobce tvrdí, že výstavba není v rozporu s plánem péče a preventivním hodnocením a nejedná se o zemědělskou usedlost. Podle žalobce je paradoxní, že na vedlejším pozemku byla totožná stavba povolena a v projednávané věci správní orgány hledají důvody, pro které nechtějí jeho záměr povolit, resp. mu udělit výjimku. Žalobce má za to, že měl být žalovaným vyzván k upřesnění nebo doplnění žádosti, a jelikož se tak nestalo, je napadené rozhodnutí nesprávné a nezákonné.

11. Žalobce dále nesouhlasí se závěrem žalovaného, že by se v případě povolení předmětné stavby dal očekávat zájem o výstavbu vlastníků dalších okolních pozemků. Žalobce tento postoj považuje za diskriminační. Žalobce má za to, že správní orgány neposoudily jeho žádost objektivně. V souvislosti s výše uvedeným žalobce doložil několik rozhodnutí o povolení výjimky pro umístění a zhotovení stavby v CHKO, v nichž orgánu ochrany přírody nevadilo narušení krajinného rázu. Tímto žalobce poukazuje na nekonzistentnost rozhodování o udělování výjimek.

12. Žalobce považuje napadené rozhodnutí za příliš formalistické, neboť je zřejmé, že vyhovění žádosti je pouze na úvaze správních orgánů bez ohledu to, že žádost obsahuje veškeré náležitosti a jsou splněny podmínky pro vyhovění. Rozhodování o výjimce zakládá podle žalobce právní nejistotu, neboť nejsou přesně definována pravidla, za kterých lze výjimku udělit. Žalobce měl legitimní očekávání kladného rozhodnutí, když vše pro udělení výjimky splnil, přičemž má za to, že výjimka mu udělena nebyla jen na základě správního uvážení správních orgánů. Žalobce k pojmu správního uvážení cituje z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 4. 2014, čj. 8 As 37/2011–154, publ. pod č. 3073/2014 Sb. NSS. Žalobce zároveň uvádí, že správní orgány nemohou rozhodovat libovolně a svévolně, a odkazuje na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2013, čj. 6 As 80/2012–49, a ze dne 23. 8. 2007, čj. 7 Afs 45/2007–251. Žalobce dále konstatuje, že úvaha správního orgánu musí být přezkoumatelná, racionální, v souladu se správní praxí a její výsledek musí být přiměřený. V této souvislosti odkazuje na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 1. 2021, čj. 1 Afs 236/2019–83, publ. pod č. 4141/2021 Sb. NSS.

13. Žalobce konstatuje, že na projednávanou věc se vztahuje důvod třetí pro udělení výjimky podle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, kdy správní orgán posuzuje míru ovlivnění stavu předmětu ochrany, žádné zájmy nevyvažuje a zákonem stanovený důvod musí být pro udělení výjimky naplněn. Podle žalobce byl tento důvod naplněn, neboť je vyloučeno závažné a nevratné poškozování přírodních stanovišť a biotopů, a nedojde k významnému, soustavnému nebo dlouhodobému vyrušování druhů, když plánovaná stavba kopíruje stávající základy a zároveň se jedná o výstavbu pro chov.

14. Žalobce v souvislosti se svým legitimním očekáváním odkazuje na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 6 Ads 88/2006–132, publ. pod č. 1915/2009 Sb. NSS, ve kterém je uvedeno, že správní praxe zakládající legitimní očekávání opakovaně potvrzuje určitý výklad a použití právních předpisů. V projednávané věci se tak podle žalobce jedná o výklad a použití § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny.

15. Žalobce je toho názoru, že správní praxi tvoří všechna rozhodnutí o udělení výjimky v II. zóně CHKO, pokud mají dostatečnou míru podobnosti v relevantních aspektech. Žalobce tvrdí, že pro správní praxi mohou být relevantní i lokality jiné, avšak se stejným krajinným rázem, stejným důvodem ochrany a obdobnými přírodními podmínkami. Správní praxe podle žalobce spočívá především v konzistenci posuzovaných kritérií a hodnocení skutkového stavu, což nebylo v projednávané věci naplněno.

16. Žalobce proto navrhuje napadené rozhodnutí zrušit a věc vrátit žalovanému k dalšímu řízení.

III. Vyjádření žalovaného

17. K názoru žalobce, který je přesvědčen o neovlivnění stavu předmětu ochrany CHKO Šumava realizací stavby, žalovaný uvádí, že trvá na svých závěrech na str. 6 a násl. napadeného rozhodnutí. Ke stavbě na sousedním pozemku se žalovaný vyjádřil na str. 7 napadeného rozhodnutí a pouze poznamenává, že žalobcem označený správní akt není rozhodnutím o výjimce, ale závazným stanoviskem podle § 44 odst. 1 a § 12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. Žalovaný dále poznamenává, že informace o tom, že pozemky jsou zahrnuty do „menšího chráněného území“, je označení v katastru nemovitostí, a to pouze pro pozemek parc. č. XA v k. ú. X, přičemž toto označení vyplývá z vyhlášky č. 126/1993 Sb. (platná do roku 1996) a vztahuje se k památnému stromu „Zátoňský klen“ a jeho ochrannému pásmu.

18. S nevypořádáním odvolacích námitek žalovaný nesouhlasí. Žalovaný uvádí, že dopad stavby na místní ekosystém je posuzován v souvislosti s § 26 odst. 3 písm. a) zákona o ochraně přírody a krajiny, tedy zda se jedná o činnost zakázanou, pro kterou je zapotřebí udělení výjimky podle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny. K tvrzení žalobce, že se na pozemku nachází základy původní stavby, se žalovaný vyjádřil na str. 6 napadeného rozhodnutí, přičemž tuto skutečnost nerozporoval. Žalovaný doplnil, že stavba zanikla nejpozději do roku 1968. Žalovaný dále uvádí, že pro posouzení věci považuje za podstatné, že dotčené pozemky nejsou zaneseny v katastru nemovitostí a v územním plánu obce jako zastavitelné a nejsou ani součástí zastavěného území obce.

19. Dále žalovaný uvádí, že řízení o povolení výjimky je řízením návrhovým a správní orgány jsou při svém rozhodování vázány rozsahem podané žádosti. Nebylo tedy jejich povinností vyzývat žalobce k doložení dalších skutečností. Žalovaný má za to, že žádost žalobce splňovala veškeré náležitosti a bylo možné o ní rozhodnout.

20. K tvrzení žalobce, že stavba není v rozporu s plánem péče a doporučeními preventivního hodnocení, žalovaný dodává, že žalobce neuvádí, v čem spatřuje nesprávnost závěrů žalovaného, a dále dodává, že setrvává na svých závěrech. K námitce žalobce, že stavba není zemědělskou usedlostí, žalovaný konstatoval, že je svým půdorysem, vzhledem a objemovým měřítkem srovnatelná se zemědělskou usedlostí, jak ostatně uvedl v napadeném rozhodnutí.

21. Žalovaný tvrdí, že žalobce si argumentaci žalovaného na str. 7 napadeného rozhodnutí vykládá špatně, když tvrdí, že je diskriminační. Individuální posuzování žádosti není podle žalovaného diskriminačním postupem. Žalovaný je přesvědčen, že žádost žalobce byla objektivně posouzena a důvody pro neudělení výjimky jsou z napadeného rozhodnutí zřejmé.

22. K námitce žalobce týkající se nekonzistentnosti rozhodování žalovaný poznamenává, že žalobce v rámci řízení o udělení výjimky toto nenamítal a pouze odkazoval na povolení stavby na sousedním pozemku, k čemuž se žalovaný vyjádřil na str. 7 napadeného rozhodnutí.

23. Žalovaný setrvává na svém závěru, že na povolení výjimky není právní nárok a že součástí rozhodování je i správní uvážení, v jehož rámci se hodnotí důvody žádosti a jejich závažnost. Žalovaný nerozporuje tvrzení žalobce, že správní praxe spočívá především v konzistenci posuzovaní kritérií a hodnocení skutkového stavu, avšak nesouhlasí s tím, že toto nebylo naplněno. Žalovaný má projednávanou věc za dostatečně vyhodnocenou a skutkový stav věci za řádně zjištěný ve smyslu § 3 správního řádu.

24. K názoru žalobce, že správní praxi tvoří všechna rozhodnutí o udělení výjimky ve II. zóně CHKO Šumava, pokud mají dostatečnou míru podobnosti v relevantních aspektech, žalovaný poznamenává, že území CHKO Šumava zahrnuje téměř 1000 km2 a její území je velmi pestré. S ohledem na rozdílné hodnoty krajinného rázu bylo CHKO rozčleněno do 29 oblastí krajinného rázu, které jsou dále rozdělovány na menší jednotky, tj. místa krajinného rázu. Žalovaný nerozporuje, že mohou být relevantní i jiné „podobné“ lokality v rámci CHKO Šumava, avšak za podstatné považuje i důvody, pro které byla ta která výjimka povolena. Žalovaný považuje za nerealistické, aby orgán ochrany přírody porovnával, zda se veškeré výjimky ve II. zóně CHKO Šumava pro „obdobné záměry“ týkají podobných lokalit jako posuzovaný záměr. Žalovaný je přesvědčen, že pro dodržení zásady legitimního očekávání postačuje porovnání s obdobnými případy umístěnými ve stejné oblasti krajinného rázu.

25. Žalovaný s ohledem na výše uvedené navrhuje, aby krajský soud podanou žalobu zamítl jako nedůvodnou.

26. Žalovaný se dále dodatečně vyjádřil k žalobcem předloženým pěti rozhodnutím orgánu ochrany přírody o povolení výjimek na území CHKO Šumava. Uvedená rozhodnutí mají dle žalobce dokládat, že rozhodnutí orgánu ochrany přírody nejsou konzistentní a systematické a že v jiných případech orgánu ochrany přírody nevadilo narušení krajinného rázu, když výjimky udělil. Žalovaný shrnul, že žalobcem doložené výjimky se týkaly záměrů staveb navržených v souladu s územně plánovací dokumentací obcí, a to na pozemcích zařazených v minulosti do zastavitelných ploch. Orgán ochrany přírody se zařazením pozemků do zastavitelných ploch souhlasil, neboť v umístění staveb na těchto pozemcích neshledal kolizi se zájmy chráněnými zákonem o ochraně přírody a krajiny.

27. Záměr žalobce se oproti povoleným záměrům zásadně liší. Jednak pozemky nejsou součástí zastavitelných ploch a ani zastavěného území obce a stavba je navržena ve volné krajině v rozporu s územním plánem obce. V kolizi s ochranou krajinného rázu je již samotné umístění stavby. Stavba je navržena v místě již více než padesát let zaniklého sídla, jehož obnova se nepředpokládá. Předmětem ochrany krajinného rázu je v současné době zde existující rozptýlená zástavba. Její zahušťování umístěním nových objektů ve volné krajině by mělo na krajinný ráz dané lokality významný negativní dopad.

IV. Podstatný obsah správního spisu

28. Dne 12. 12. 2023 podal žalobce žádost o povolení výjimky podle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny ze zákazů uvedených v § 26 odst. 3 písm. a) uvedeného zákona pro umístění a provedení stavby s označením: „Hospodářské stavení X“ na pozemcích parc. č. XA a XB v k. ú. X. Předmětné pozemky se nachází v II. zóně CHKO Šumava. Podle této žádosti měla být stavba situována na stávajících základech hospodářského stavení. Hospodářské stavení mělo být přízemní se sedlovou střechou. Obytná část měla mít 11 x 11 m a stodola s chlévy 8 x 19 m. Výška obytných místností měla být 2,7 m, kdy se v přízemí měla nacházet obytná kuchyně, kancelář, sociální zázemí a chodba. Podkroví mělo být obytné. Ve stodole se měl nacházet prostor pro uskladnění sena, dřeva a zemědělských strojů a nářadí a tři chlévy pro chované ovce a kozy. Obytná část stavby měla být zděná s hrubou světlou omítkou, okna a rohy lemovány bíle, případně obloženy dřevem. Stodola měla být v části chlévů zděná, zbytek dřevěný. Předpokládaný vjezd měl být z úrovně cesty do štítu stodoly. Dřevěné konstrukce a pobití měly být tmavé. Barevná skladba zdí byla ponechána na stanovisku Správy, střešní krytina ve stylu břidlice. Součástí žádosti byly dvě vizualizace stavby.

29. Orgán ochrany přírody vydal rozhodnutí ze dne 18. 3. 2024 pod zn. SZ NPS 13127/2023/6 – NPS 02614/2024, kterým rozhodl o nepovolení výjimky. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce blanketní odvolání, které následně doplnil. Žalovaný výše uvedené rozhodnutí zrušil a věc vrátil orgánu ochrany přírody zpět, a to rozhodnutím ze dne 2. 7. 2024, čj. ZN/MZP/2024/210/242. Ke zrušení rozhodnutí došlo z důvodu nepřezkoumatelnosti, neboť z rozhodnutí nebylo lze postavit najisto, zda výjimka nebyla udělena z důvodu významného vlivu záměru na zachování stavu předmětu ochrany CHKO, nebo z důvodu neprokázání závažnosti důvodů pro povolení výjimky.

30. Žalobce dne 26. 7. 2024 doplnil svoji původní žádost o udělení výjimky o skutečnosti odůvodňující udělení výjimky. Žalobce uvedl, že dotčené pozemky jsou v jeho výlučném vlastnictví, přičemž vlastní i další pozemky v okolí, ale pouze tyto jsou vhodné pro chov Žalobce upravil popis stavby s tím, že původně označovaná obytná část o velikosti 11 x 11 m byla nyní označena jako zázemí chovatele a prostor pro zpracování produktů z chovu. Žalobce uvedl, že je přesvědčený o neovlivnění a zachování stavu předmětu ochrany, jelikož bude stavba využita pro chov, který zároveň pomůže udržet přirozený krajinný ráz. Dalším důvodem je, že stavba bude stát na základech původní stavby a svým provedením bude odpovídat charakteru staveb z přelomu století, aby nenarušila krajinný ráz. Dále doplnil, že záměr nebude realizován v ochranném pásmu památného stromu „javoru klen“. Žalobce také upozornil na skutečnost, že dotčené pozemky neleží v krajině, která by splňovala stupeň ochrany II. zóny CHKO Šumava, přičemž jsou co do způsobu ochrany zahrnuty do části „menší chráněné území“. Plánovaný záměr podle žalobce splňuje účel a cíle ochrany CHKO Šumava. Žalobce uvedl, že nebude třeba k realizaci stavby využít intenzivní technologie ve smyslu § 26 odst. 3 písm. a) zákona o ochraně přírody a krajiny.

31. Orgán ochrany přírody vydal následně prvostupňové rozhodnutí, ve kterém opět nepovolil výjimku. Orgán ochrany přírody dospěl k závěru, že záměr stavby by měl mírně negativní vliv na předmět ochrany CHKO, ale jen těžko by měl vliv významný. Výjimka přesto udělena nebyla, neboť orgán ochrany přírody dospěl k závěru, že pro umístění stavby na území II. zóny CHKO nejsou dostatečné důvody. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce včasné odvolání. O odvolání rozhodl žalovaný napadeným rozhodnutím.

V. Právní hodnocení krajského soudu

32. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů; dále jen „s. ř. s.“).

33. Krajský soud rozhodl ve věci při jednání dne 25. 2. 2026. Krajský soud provedl k důkazu pět rozhodnutí orgánu ochrany přírody, které žalobce přiložil k žalobě, ve věci povolení výjimek ze zákazu podle § 26 odst. 3 písm. a) zákona o ochraně přírody a krajiny (rozhodnutí ze dne 5. 2. 2020 pro k. ú. Hamry na Šumavě, ze dne 29. 6. 2015 pro k. ú. Hamry na Šumavě, ze dne 20. 11. 2017 pro k. ú. Železná Ruda, ze dne 20. 8. 2014 pro k. ú. Černá Lada a ze dne 6. 1. 2020 pro k. ú. Černá Lada). Dále provedl krajský soud k důkazu informativní výpisy z katastru nemovitostí k pozemkům parc. č. XA a parc. č. XB v k. ú. X. Krajský soud provedl k důkazu žalobcem předložené fotografie různých staveb na Šumavě (Černá Lada, Zátoň atd.) k dokreslení zásahů do krajinného rázu a dále letecké snímky z webu mapy.com dokreslující narůstající výstavbu na Šumavě.

34. Při jednání setrvaly obě procesní strany na svých stanoviscích. Žalobce poukazoval na to, že by neužíval intenzivní technologie při realizaci záměru. Jeho záměr je dle jeho názoru v souladu s územním plánem, neboť jde o zemědělskou stavbu. Dále žalobce poukazoval na stavební činnost na sousedním pozemku, kde vzniklo několik staveb, které v souhrnu dosahují rozměru jako jím požadovaný záměr. Měl za to, že ve věci sousední stavby byla udělena výjimka; poté konstatoval, že tam probíhalo řízení o dodatečném povolení stavby. Žalovaný konstatoval, že se orgán ochrany přírody k věci vyjadřoval závazným stanoviskem a že šlo o řízení o dodatečné povolení stavby. Poukázal na rozdíl v objemovém měřítku staveb, přičemž žalobcův záměr má mít cca 280 m2, zatímco dodatečně povolovaná stavba na sousedním pozemku má 66 m2.

35. Žalobce konstatoval, že výjimky ze zákazů jsou povolovány pro architektonicky nevhodné stavby, které značně zasahují do krajinného rázu. K tomu žalovaný zdůraznil, že předmětem ochrany krajinného rázu není architektonická stránka, nýbrž stránka urbanistická.

36. Žaloba není důvodná. V.A Námitka nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí 37. Žalobce namítá, že žalovaný v napadeném rozhodnutí nevypořádal odvolací námitku, ve které bylo uvedeno, že se plánovaná stavba nachází v místě, kde jsou pozůstatky původní stavby, a tudíž plánovaná stavba svým provedením nebude mít negativní vliv na příznivý stav ochrany CHKO a bude odpovídat charakteru staveb z přelomu století, aby nenarušila krajinný ráz.

38. V otázce požadavků na kvalitu odůvodnění správního rozhodnutí lze poukázat například na právní větu rozsudku ze dne 24. 6. 2010, čj. 9 As 66/2009–46, v níž Nejvyšší správní soud konstatoval, že „z odůvodnění rozhodnutí správního orgánu musí být seznatelné, proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti předestírané účastníkem za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl, jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů a jaké úvahy jej vedly k uložení sankce v konkrétní výši (§ 68 odst. 3 správního řádu z roku 2004).“ Z uvedeného vyplývá, že z rozhodnutí správního orgánu musí plynout, jaký skutkový stav vzal správní orgán za rozhodný, jak uvážil o pro věc podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem rozhodné skutečnosti posoudil. Povinnost odůvodnit rozhodnutí však z druhé strany nemůže být chápána tak, že vyžaduje podrobnou odpověď na každý argument účastníků řízení (srov. obdobně například nález Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2012, sp. zn. IV. ÚS 3441/11). Z odůvodnění rozhodnutí musí vyplývat vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé. Rozhodnutí správních orgánů obou stupňů tvoří z hlediska soudního přezkumu jeden celek a není proto vyloučeno, aby případné mezery odůvodnění tato rozhodnutí vzájemně zaplňovala (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2014, čj. 6 As 161/2013–25). Krajský soud neshledal, že by bylo napadené rozhodnutí nepřezkoumatelným.

39. Žalovaný se k uvedené námitce žalobce vyjádřil na str. 6 napadeného rozhodnutí. Žalovaný poznamenal, že si je vědom existence původní stavby, která ovšem podle archivních leteckých snímků zanikla nejpozději v roce 1968, a stávající urbanistická sídelní struktura zde tudíž existuje již více než 50 let. Žalovaný dále uvedl, že nejvýznamnější pro projednávanou věc je dopad stavby na krajinný ráz CHKO, přičemž jak vyplývá z preventivního hodnocení, se dotčené pozemky nachází v lokalitě, kde se nachází rozptýlená zástavba, kterou je doporučeno zachovat v současném stavu a dále zástavbu nerozšiřovat. Obdobně hovoří i plán péče, který doporučuje udržet volnou krajinu bez zástavby a vytváření nových objektů v takové krajině minimalizovat. Stejně tak se žalovaný zabýval na str. 4 tím, zda v souvislosti se záměrem dojde k nevratnému zásahu do půdního povrchu. Vysvětlil, proč je žalobcův záměr nutno podřadit pod pojem „hospodaření způsobem vyžadujícím intenzivní technologie“, což je obecně činnost v II. zóně CHKO zakázaná a lze ji provádět pouze na základě udělené výjimky. Žalobcův argument, že k nevratnému poškození půdního povrchu nedojde, neboť jsou v místě zachovány pozůstatky původní stavby (základy a sklep) nemůže ničeho zvrátit na závěru, že při realizaci záměru by byly užity intenzivní technologie. Na str. 4 napadeného rozhodnutí je vše podrobně odůvodněno.

40. Žalovaný se tedy zabýval uvedenými odvolacími námitkami žalobce a zohlednil je vzhledem k posouzení projednávané věci. Napadené rozhodnutí netrpí vadou, pro kterou by se jednalo o rozhodnutí nepřezkoumatelné. V souvislosti s uvedenou námitkou krajský soud dodává, že samotná skutečnost, že žalobce nesouhlasí s odůvodněním napadeného rozhodnutí, nezpůsobuje jeho nepřezkoumatelnost. V.B Námitky proti rozhodnutí o neudělení výjimky 41. Žalobce považuje napadené rozhodnutí za nezákonné, neboť měl legitimní očekávání kladného rozhodnutí, jelikož dodržel všechny náležitosti pro udělení výjimky podle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny. Žalobce má za to, že žalovaný nerozhodl v souladu s ustálenou rozhodovací praxí, kterou představují podle žalobce všechna rozhodnutí o udělení výjimky v II. zóně CHKO, pokud mají dostatečnou míru podobnosti v relevantních aspektech. Podle žalobce byl naplněn důvod pro udělení výjimky dle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny.

42. Podle § 26 odst. 3 písm. a) zákona o ochraně přírody a krajiny platí, že na území první a druhé zóny chráněné krajinné oblasti je zakázáno hospodařit na pozemcích mimo zastavěná území obcí způsobem vyžadujícím intenzivní technologie, zejména prostředky a činnosti, které mohou způsobit podstatné změny v biologické rozmanitosti, struktuře a funkci ekosystémů anebo nevratně poškozovat půdní povrch, používat biocidy, měnit vodní režim či provádět terénní úpravy značného rozsahu.

43. Podle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny platí, že výjimky ze zákazů ve zvláště chráněných územích podle § 16, § 16a odst. 1, § 16a odst. 2, § 17 odst. 2, § 26, § 29, § 34, § 35 odst. 2 a § 36 odst. 2 může orgán ochrany přírody povolit v případě, kdy jiný veřejný zájem převažuje nad zájmem ochrany přírody, nebo v zájmu ochrany přírody anebo tehdy, pokud povolovaná činnost významně neovlivní zachování stavu předmětu ochrany zvláště chráněného území.

44. Orgán ochrany přírody je povinen nejdříve v řízení o povolení výjimky posoudit, zda je dán některý ze zákazů, pro který je zapotřebí rozhodnout o povolení výjimky. Poté musí orgán ochrany přírody shledat, zda byla naplněna některá z podmínek pro udělení výjimky stanovených v § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny. Pokud shledá, že tomu tak je, přistupuje následně orgán ochrany přírody ke správnímu uvážení, ve kterém posuzuje, zda je na základě zjištěného skutkového stavu možné výjimku udělit či nikoliv.

45. Orgán ochrany přírody tedy primárně zhodnotil, zda je zapotřebí k realizaci daného záměru (stavby) nutná výjimka podle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, tj. zda posuzovaná činnost naplňuje některý ze zákazů podle § 26 téhož zákona. V daném případě se jedná o zákaz stanovený v § 26 odst. 3 písm. a) zákona o ochraně přírody a krajiny. Oba správní orgány shodně došly k závěru, že k realizaci stavby by bylo zapotřebí užití intenzivních technologií, přičemž by byly prováděny práce, které by značně zasahovaly do stávajícího ekosystému; proto došly k závěru, že rozhodnutí o výjimce je třeba.

46. Orgán ochrany přírody i žalovaný svůj závěr opřel o metodické doporučení Ministerstva životního prostředí, zveřejněné ve Věstníku MŽP v červnu 2013, které blíže popisuje pojem „intenzivní technologie“. Intenzivními technologiemi se rozumí všechny technologie (pracovní postupy, stroje, technické pomůcky atd.), které mohou způsobit podstatnou změnu v biologické rozmanitosti, struktuře a funkci ekosystémů. Správní orgány dále svůj závěr opřely o skutková zjištění. Půdorys navrhované stavby má dosahovat přibližně 280 m2, k čemuž bylo zhodnoceno, že bude zapotřebí terénních úprav a nelze tedy pochybovat o nevratném zásahu do půdního povrchu předmětných pozemků během realizace navrhované stavby. Stavba by byla zajisté zásahem do místního ekosystému, který je tvořen nejen živou složkou (tj. živočichové a rostlinstvo), ale také neživou, kterou představuje i půdní systém, jehož narušením dojde ke změně mezi jednotlivými složkami. Krajský soud má za to, že správní orgány postupovaly v souladu se zjištěným skutkovým stavem, když zhodnotily, že provedení stavby spadá pod zákaz podle § 26 odst. 3 písm. a) zákona o ochraně přírody a krajiny. Žalobce v žalobě nenabídl žádné relevantní argumenty k tomu, že neužije intenzivní technologie při realizaci záměru. Pouhé tvrzení o tom, že v místě již jsou pozůstatky původní stavby, nemůže být dostatečné k vyvrácení odůvodněného závěru správních orgánů. Ostatně sám žalobce celé řízení o výjimce inicioval podáním žádosti. Musel se tudíž domnívat, že jeho záměr je v rozporu se zákonným zákazem podle § 26 odst. 3 písm. a) zákona o ochraně přírody a krajiny; v opačném případě by snad žádost ani nepodával.

47. Pokud žalobce namítá, že stavbou nedojde k nevratnému zásahu do půdního povrchu, neboť se domnívá, že je tato skutečnost jednou z překážek, pro kterou mu nebyla udělena výjimka podle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, není tato námitka důvodná. Hodnocení zásahu do ekosystému daných pozemků zařazených do II. zóny CHKO, tj. zásahu do půdního povrchu, odstranění nebo poškození rostlinných i živočišných společenstev, se týká pouze posouzení, zda provedení stavby spadá pod zákaz stanovený v § 26 odst. 3 písm. a) zákona o ochraně přírody a krajiny, tedy zda je vůbec zapotřebí výjimku pro posuzovanou činnost udělit. Krajský soud má za to, že žalovaný řádně posoudil, že provedení navrhovaného záměru naplňuje definici zákazu stanoveného v § 26 odst. 3 písm. a) zákona o ochraně přírody a krajiny.

48. Orgán ochrany přírody je po posouzení toho, zda je k realizaci daného záměru zapotřebí udělení výjimky, povinen následně posoudit, zda v daném případě dochází k naplnění některé z podmínek, kterou uvádí § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, kdy je možné výjimku z vyjmenovaných zákazů povolit. Teprve poté, shledá–li správní orgán naplnění některé z podmínek, přistoupí následně ke správnímu uvážení ve věci povolení dané výjimky. Je zcela na správním uvážení správního orgánu, zda výjimku udělí či nikoliv, a to i za situace, že by byla některá z uvedených podmínek splněna. Na udělení výjimky ze zákazů uvedených v § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny není právní nárok (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2017, čj. 10 As 252/2015–77). K řízení o výjimce uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 18. 12. 2024, čj. 2 As 394/2023–22, že „smyslem řízení o výjimce je v každém jednotlivém případě posoudit, zda jsou splněny obecně definované podmínky, za nichž lze zákonný zákaz prolomit, a zda je takový postup v konkrétní situaci namístě (aplikuje se správní uvážení). Prostřednictvím individuálního správního aktu tak lze prolomit zákonem stanovený zákaz, a to po zvážení okolností konkrétního záměru (situace) a stanovení podmínek limitujících nepříznivé dopady.“ Z uvedeného vyplývá, že žadateli automaticky nevzniká právní nárok na udělení výjimky ze zákazu, neboť je dále na úvaze správního orgánu, zda tuto výjimku udělí. Pokud tedy žalobce namítá, že napadené rozhodnutí zakládá právní nejistotu, neboť z jeho odůvodnění vyplývá, že předložení žádosti obsahující všechny zákonné podmínky neznamená vyhovění ve věci, není tato námitka ve světle výše uvedeného a citované judikatury důvodná. Předložení řádné žádosti a vymezení důvodů, pro které povolení výjimky žadatel požaduje, je pouze jednou z podmínek pro možné rozhodnutí o udělení výjimky, nepředstavuje ovšem automatický nárok na vyhovění žádosti. Postup správních orgánů spočívající v nevyhovění žádosti žalobce, i přesto že daná žádost obsahovala veškeré náležitosti, nelze tedy považovat za porušení legitimního očekávání.

49. Plánovaná stavba má být realizována v soukromém zájmu žalobce. Výjimku by bylo možné podle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny povolit v případě, že zamýšlená stavba výrazně neovlivní zachování stavu CHKO, konkrétně jejího krajinného rázu v dané oblasti jakožto předmětu ochrany. Tato podmínka je formulována jako neurčitý právní pojem „povolované činnosti významně neovlivňující zachování stavu předmětu ochrany“, který je orgán ochrany přírody v řízení o udělení výjimky povinen nejdříve ve svém rozhodnutí vyložit, dále jej musí poměřit se skutkovým stavem v projednávané věci a na závěr posoudit, zda lze zjištěný skutkový stav podřadit pod neurčitý právní pojem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2017, čj. 10 As 252/2015–77).

50. Správní orgány se ve svých rozhodnutích zejména zabývaly charakterem zamýšlené stavby a jejím dopadem na krajinný ráz CHKO, který je hlavním předmětem ochrany (tato skutečnost vychází z výnosu MK ČSR ze dne 17. 3. 1975, čj. 5954/75, a z plánu péče). Žalovaný přehodnotil závěr orgánu ochrany přírody a zhodnotil, že plánovaná stavba svými rozměry a umístěním v krajině naruší krajinný ráz v dotčené lokalitě a že záměr má významný vliv na předmět ochrany CHKO, kterým je právě krajinný ráz.

51. Krajský soud v souvislosti s uvedeným odkazuje zejména na str. 6 a 7 napadeného rozhodnutí. Lze shrnout, že žalovaný při vyhodnocování naplnění podmínky pro udělení výjimky dospěl k závěru, že by navrhovaná stavba představovala nepřiměřený zásah do krajinného rázu, zejména do urbanistické struktury dané oblasti, v níž se aktuálně nachází rozptýlená zástavba, u níž nemá být připuštěno její zahušťování (viz preventivní hodnocení). Plán péče ukládá udržet volnou krajinu bez zástavby a minimalizovat vytváření nových izolovaných objektů. Žalovaný považuje dopad stavby na krajinný ráz za nejvýznamnější pro projednávanou věc. Rozsah zastavěné plochy, který má být zhruba 280 m2, by zajisté měl na celkový vzhled krajiny nezanedbatelný dopad. Žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí dále doplňuje, že je dotčená lokalita kombinací lesní matrice a venkovské rozptýlené zástavby, kde se uplatňuje zvýšená ochrana krajinného rázu, přičemž dále žalovaný poukazuje na preventivní hodnocení a plán péče, které doporučují zachovat současný charakter krajiny a zástavbu dále nerozšiřovat. Zamýšlená stavba by sice přímo izolovaným objektem nebyla vzhledem k objektům, které se nachází na sousedním pozemku parc. č. XA v k. ú. X, i přesto by se jednalo o novou výstavbu, která není v souladu s cílem daným plánem péče. Krajský soud poznamenává, že podle § 38 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny je plán péče odborný a koncepční dokument ochrany přírody, který navrhuje opatření na zachování nebo zlepšení stavu předmětu ochrany ve zvláště chráněném území a slouží jako podklad pro rozhodování orgánů ochrany přírody. Pro rozhodnutí orgánu ochrany přírody se tedy jedná o dokument klíčový, od kterého se lze odchýlit až po důkladném zjištění a znaleckém posouzení zamýšlené stavební činnosti na předmět ochrany (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2012, čj. 5 As 12/2011–167). Žalovaný dostatečným způsobem vysvětlil, proč je plánovaná stavba ve zjevném rozporu s plánem péče i s doporučeními preventivního hodnocení.

52. Jestliže žalobce v žalobě tvrdí, že stavba není v rozporu s plánem péče a preventivním hodnocením, tak jde o námitku obecnou. Žalobce argumentům žalovaného předestřeným v napadeném rozhodnutí relevantně neoponuje, proto se krajský soud nemá v tomto ohledu k čemu vyjadřovat. Pouhé tvrzení žalobce, že stavba zapadne do krajinného rázu nemůže obstát. Žalobce současně v žalobě ani nijak nenapadl obsah plánu péče či preventivního hodnocení.

53. Na posouzení věci nic nemění ani skutečnost, že se na dotčených pozemcích kdysi stavba nacházela, jak bylo zjištěno i správními orgány. Správní orgány ovšem zjistily, že původní stavba zanikla do roku 1968 a že současná rozptýlená zástavba se v dané lokalitě vyskytuje již přes 50 let. Právě tento současný vzhled krajiny a její ráz je třeba chránit. Pokud žalobce argumentuje, že plánovaná stavba bude vzhledem odpovídat charakteru staveb z přelomu století, aby nenarušila krajinný ráz, nelze se s tímto ztotožnit, neboť vzhled stavby není sám o sobě pro projednávanou věc podstatným faktorem. Důležitým aspektem je ochrana krajinného rázu v jeho současné podobě, tj. zamezit další výstavbě v dané lokalitě a udržet její současný stav. To, jak lokalita vypadala před rokem 1968, je již tudíž nerozhodné. Koncepční dokumenty ochrany přírody použité v této věci evidentně nesledují zájem na tom, aby se II. zóna CHKO rekonstruovala do podoby před více než 50 lety, nýbrž sledují konzervaci stávajícího stavu krajiny a urbanistické struktury. Z toho, že se v místě nacházela před více než 50 lety stavba, ani neplyne žalobci žádné právo na to takovou stavbu obnovit.

54. Žalobce zpochybnil i stupeň ochrany předmětných pozemků a namítl, že jde pouze o „menší chráněné území“, na němž hospodářské stavení nemůže vyvolat negativní vliv na příznivý stav ochrany CHKO. Krajský soud si opatřil informativní výpisy z katastru nemovitostí k předmětným pozemkům, z nichž jednoznačně plyne, že se oba pozemky nacházejí ve II. zóně CHKO, a tudíž na ně dopadají veškeré zákazy dle příslušných ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny. Jestliže žalobce touto argumentací směřuje k tomu, že tyto dva konkrétní pozemky nemají z hlediska předmětu ochrany CHKO takovou hodnotu, tak jednak je to tvrzení nepodložené a jednak ani nemůže být důvodné. Na všechny pozemky zařazené do II. zóny CHKO dopadají stejná pravidla bez ohledu na to, jak jejich hodnotu z hlediska ochrany CHKO hodnotí jejich vlastníci. Žalovaný ve vyjádření k žalobě k této námitce žalobce doplnil, že pojem „menší chráněné území“ vycházel z předpisů platných do roku 1996 a že se toto území vztahovalo k památnému stromu a jeho ochrannému pásmu. Památný strom se na pozemku žalobce skutečně nachází a v katastru nemovitostí je uvedeno, že se na pozemku nachází ochranné pásmo památného stromu. To znamená další stupeň ochrany ještě nad rámce ochrany II. zóny CHKO.

55. Neobstojí ani námitka žalobce, že stavbě na sousedním pozemku byla bez dalšího výjimka udělena. Žalovaný se k tomuto argumentu vyjádřil na str. 7 napadeného rozhodnutí, přičemž je třeba poukázat na skutečnost, že zde nebyla udělována výjimka, ale šlo o závazné stanovisko podle § 12 odst. 2 a § 44 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, ve věci dodatečného povolení ke stavbě stodoly na uskladnění sena o rozměrech 6,5 m x 10,2 m (tj. cca 66 m2). Jednalo se tedy o jiný druh stavby, v jiném objemovém měřítku a v jiném stavebním provedení; proto tyto záležitosti nelze srovnávat. Zároveň zde nebylo vydáváno rozhodnutí o výjimce, ale závazné stanovisko, které sloužilo pouze jako podklad pro rozhodnutí stavebního úřadu ve věci dodatečného povolení stavby. Nejedná se tedy o situaci srovnatelnou s projednávanou věcí.

56. Žalobce při jednání doložil letecké snímky z webu mapy.com dokládající, jak se zástavba na sousedním pozemku rozrůstala a jak vypadá nyní. Jak vyšlo najevo i z vyjádření žalovaného při jednání vznikala zástavba na sousedním pozemku zjevně nelegálně bez vědomí příslušných správních orgánů. Jedna stavba byla dodatečně povolena, což potvrdil i žalobce při jednání. Pokud jde o další stavby, tak k tomu nemá krajský soud informace. V dané věci by bylo na místě situaci řešit za pomoci příslušných orgánů. Tak jako tak ovšem platí, že nelze dovozovat neovlivnění krajinného rázu žalobcovým záměrem jen z toho důvodu, že na vedlejším pozemku stavby jsou. Jednak šlo původně o stavbu či stavby nepovolené a jednak ovlivnění krajinného rázu je posuzováno v kontextu celého místa krajinného rázu, a ne pouze ve vztahu k sousednímu pozemku.

57. Krajský soud se tak se závěrem žalovaného a výkladem shora uvedeného neurčitého právního pojmu v kontextu projednávané věci zcela ztotožňuje. Žalovaný v napadeném rozhodnutí jednoznačně určil, zda zamýšlená stavba spadá pod zákaz podle § 26 odst. 3 písm. a) zákona o ochraně přírody a krajiny a zda je zapotřebí udělení výjimky podle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny. Žalovaný vyhodnotil na základě řádně zjištěného skutkového stavu, jestli plánovaná stavba naplňuje třetí podmínku pro udělení výjimky. Aplikace neurčitého právního pojmu správními orgány byla učiněna v souladu se zákonem o ochraně přírody a krajiny, pokud určily jako hodnotící kritérium právě krajinný ráz dotčené oblasti. Žalovaný řádně vysvětlil a postavil své rozhodnutí na tom, že záměr žalobce má významný vliv na předmět ochrany CHKO, tudíž dospěl k závěru, že výjimku nelze udělit, neboť není splněna podmínka třetí dle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny (první dvě podmínky ani nepřicházely v úvahu). Ač žalovaný v tomto směru přehodnotil závěr orgánu ochrany přírody, relevantně vysvětlil, proč tak činí. Tím žalovaný změnil právní hodnocení věci, ač výsledek řízení zůstal stejný, neboť orgán ochrany přírody výjimku neudělil z jiných důvodů. Proti tomuto procesnímu postupu žalovaného žalobce v žalobě nikterak nebrojil. V.C Legitimní očekávání a nedodržení správní praxe 58. Žalobce dále namítá, že postup správních orgánů při rozhodování o udělení výjimky podle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny zakládá právní nejistotu, neboť nejsou jednoznačně definována pravidla, za kterých je možné výjimku udělit. Žalobce uvádí, že měl legitimní očekávání kladného rozhodnutí, když vše splnil, ale výjimka mu nebyla udělena pouze na základě správního uvážení správních orgánů. Zásada legitimního očekávání vychází z § 2 odst. 4 správního řádu, přičemž se tato zásada zakládá na správní praxi vytvářené správními orgány při rozhodování. Správní praxe zakládající legitimní očekávání je ustálená, jednotná a dlouhodobá činnost (příp. i nečinnost) orgánů veřejné správy, která opakovaně potvrzuje určitý výklad a použití právních předpisů (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009, čj. 6 Ads 88/2006–132, č. 1915/2009 Sb. NSS). V projednávané věci se jedná především o výklad ustanovení § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny. Podle žalobce je správní praxe v projednávané věci tvořena veškerými rozhodnutí o udělení výjimky ve II. zóně CHKO, pokud mají dostatečnou míru podobnosti v relevantních aspektech. V souvislosti s touto námitkou žalobce předložil krajskému soudu pět rozhodnutí, ve kterých orgán ochrany přírody povolil výjimku ze zákazu uvedeného v § 26 odst. 3 písm. a) zákona o ochraně přírody a krajiny pro stavbu ve II. zóně CHKO Šumava, přičemž žalobce namítá, že v rámci těchto rozhodnutí nečinilo problém narušení krajinného rázu.

59. K posuzování správní praxe v souvislosti s § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 12. 1. 2023, čj. 9 As 115/2022–36, že „je při posuzování správní praxe třeba vycházet z rozhodnutí, která mají dostatečnou míru podobnosti v relevantních aspektech. (…) Míra požadované podobnosti ale nesmí být tak vysoká, aby fakticky vylučovala vznik správní praxe. Nelze se tedy ani omezit jen na jednu konkrétní lokalitu (…) Relevantní mohou být i jiné lokality se stejným krajinným rázem, důvodem ochrany a obdobnými přírodními podmínkami. (…) Relevantní může být i to, pro jaký záměr (např. typ stavby, její účel,…) má být výjimka povolena.“ 60. Krajský soud konstatuje, že pro posouzení míry podobnosti v relevantních aspektech je podstatné, pro kterou ze tří podmínek stanovených v § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny lze jednotlivá předložená rozhodnutí podřadit. Dalším důležitým aspektem je záměr, pro který je daná výjimka udělena, přičemž bude pro posouzení dodržení správní praxe opodstatněné zejména to, zda se v daných rozhodnutích jedná o shodný typ stavby a shodný účel. Tedy v případě, že se některé rozhodnutí týká odlišného druhu či účelu stavby, je možnost vycházet z něj v projednávané věci značným způsobem omezena. Krajský soud ve věci správní praxe souhlasí s názorem žalobce, že nelze vycházet pouze z rozhodnutí týkajících se k. ú. X, ale také z dalších oblastí CHKO Šumava. Vzhledem ke skutečnosti, že v projednávané věci je hlavním kritériem pro udělení výjimky zásah stavby do krajinného rázu, domnívá se krajský soud, že relevantním hlediskem bude přírodní, kulturní a historická charakteristika dané oblasti. Jsou–li tyto aspekty v projednávané věci obdobné jako u rozhodnutí v dalších lokalitách CHKO Šumava, je možné z takové správní praxe vycházet jako ze zavedené.

61. Krajský soud na základě žalobcem předložených rozhodnutí a napadeného rozhodnutí posoudil, že k narušení správní praxe nedošlo. Krajský soud při posuzování dodržení správní praxe shledal u rozhodnutí předložených žalobcem několik odlišností v jednotlivých aspektech. Krajský soud shledal jednoznačnou rozdílnost v účelu jednotlivých povolených záměrů, neboť šlo o udělení výjimek pro stavby rodinných domů a penzionu na plochách zastavitelných dle územních plánů, nikoliv pro stavbu navrženou mimo zastavitelné plochy, která je záměrem žalobce. V případě rozhodnutí týkající se rodinných domů byly tyto záměry povoleny především z důvodu, že šlo o záměry umisťované na zastavitelných plochách navazujících na současné zastavěné území. K zařazení pozemků do zastavitelných ploch se orgán ochrany přírody vyjadřoval při přijímání územně plánovací dokumentace a taktéž bylo zhodnoceno, že v mezidobí nedošlo k žádným změnám, které by mohly být důvodem ke změně stanoviska orgánu ochrany přírody ohledně potenciálního zastavění pozemků. Jedině se vymyká stavba penzionu, která nebyla na pozemku navazujícím na zastavěné území, avšak šlo o pozemek určený dle územního plánu k zastavění a orgán ochrany přírody zhodnotil předmětný záměr tak, že významně neovlivní krajinný ráz, což odůvodnil. Oblast Železné Rudy je ostatně nepochybně urbanisticky značně odlišná (jde o město) od lokality pro umístění záměru žalobce. Předmětné stavby, kterým byly povoleny výjimky tedy významně neovlivní krajinný ráz, což orgán ochrany přírody odůvodnil a shledal naplnění třetí podmínky pro povolení výjimky. Ve všech případech je také podstatné, že se zástavbou na dotčených pozemcích počítají příslušné územní plány (vždy šlo o pozemky zastavitelné dle územního plánu). V projednávané věci jsou ovšem dotčené pozemky v územním plánu obce Xa označeny jako orná půda a přírodě blízké ekosystémy; takové pozemky nejsou zastavitelné. Zároveň krajský soud nesouhlasí s tím, že by orgán ochrany přírody nemohl při rozhodování o výjimce pro stavbu přihlížet k tomu, jak je plocha vymezena v příslušném územním plánu. Vždy je samozřejmě povinen se zabývat dopady navržené stavby na krajinný ráz jako hlavní předmět ochrany CHKO, nicméně účelové určení pozemků jasně předurčuje způsob využití pozemku. Jestliže žalobce usiluje o stavbu mimo hranice zastavitelných ploch dle územního plánu ve volné krajině, nemůže zpochybnit, že i k tomu orgán ochrany přírody přihlíží. Ostatně z žalobcem předložených rozhodnutí je patrné, že všechny záměry dostaly výjimku i s přihlédnutím k tomu, že měly být umístěny na zastavitelných plochách dle územních plánů, k čemuž se při přijímání územních plánů orgán ochrany přírody vyjadřoval.

62. Je tak zřejmé, že předložená rozhodnutí se od projednávané věci liší v podstatných aspektech (šlo převážně o lokality navazující na zastavěné území, o umisťování staveb na zastavitelné pozemky dle územního plánu a nešlo o výstavbu ve volné krajině) v rámci, kterých byla výjimka podle § 43 odst. 1 (příp. § 43 odst. 3 dle již neúčinné úpravy) zákona o ochraně přírody a krajiny posuzována a udělena.

63. Krajský soud považuje za podstatné také poznamenat, že správní praxe není tvořena pouze z rozhodnutí pozitivních, ale také negativních, která by v dané věci přicházela také v úvahu. Pokud by měla být správní praxe ustálená, jednotná a dlouhodobá, neměla by být popřena ani rozhodnutími o neudělení výjimky, tedy rozhodnutími protichůdnými (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 1. 2023, čj. 9 As 115/2022–36).

64. Žalobce při jednání předložil rozsáhlý obrazový materiál, který dle něj dokládá, že jsou povolovány stavby (jsou jim udělovány výjimky), které dle jeho názoru významně zasahují do krajinného rázu CHKO, že se zástavba zahušťuje a že se staví stavby architektonicky nevhodné z hlediska ochrany krajinného rázu CHKO. K tomu nelze než konstatovat, že pouze z fotografií bez patřičné znalosti rozhodnutí na základě, kterých tyto nemovitosti vznikají, nelze zkoumat, zda dochází k nesprávné správní praxi při povolování výjimek. To, že žalobce s některými stavbami nesouhlasí a esteticky se mu nelíbí, ještě neznamená, že byly povoleny v rozporu se zájmy na ochranu hodnot CHKO. Dále to bez dalšího neznamená ani to, že v jeho věci bylo rozhodováno nezákonně.

65. S ohledem na shora uvedené krajský soud uzavírá, že správní praxi v rozhodování o výjimce na základě předložených rozhodnutí a napadeného rozhodnutí neshledává za nekonzistentní a nesystematickou, jak namítá žalobce. Z předložených rozhodnutí je zřejmé, že se liší v podstatných aspektech od projednávané věci a nelze je tedy přímo aplikovat a dovolávat se stejného výsledku, tj. povolení výjimky. V.D Správní uvážení 66. Co se týče námitky žalobce, že mají být přesně definována pravidla pro rozhodování o výjimce, která by zabránila právní nejistotě, nelze se s ní ztotožnit. Zákonodárce samotným ustanovením § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny dává orgánům ochrany přírody prostor pro správní uvážení, zda výjimku udělí či nikoliv, přičemž tento orgán je povinen jednotlivé žádosti posoudit individuálně s ohledem na skutkový stav věci. Zákonná ustanovení dávají správním orgánům rozhodujícím o výjimce také meze, ze kterých při rozhodování nelze vybočit, a samy správní orgány dále dotvářejí v těchto mezích správní praxi, která blíže vymezuje a sjednocuje postup správních orgánů při rozhodování. Nelze ovšem plošně určit bližší pravidla, která by žadateli jednoznačně sdělila, že výjimka bude při jejich dodržení udělena, a to především z důvodu, že každá věc je natolik individuální, že je zapotřebí odborného posouzení samotným orgánem ochrany přírody, který je k rozhodnutí v této věci kompetentní. Vzhledem k individualizaci jednotlivých žádostí je zapotřebí užití správního uvážení, a to v souladu se správní praxí.

67. Obecně je nutno pamatovat na to, že daná činnost (žalobcův záměr) je přímo zákonem ve II. zóně CHKO zakázána. „(…) vyvážení soukromých zájmů a ochrany přírody a krajiny provedl již zákonodárce, který dal přednost ochraně. Ustanovení § 26 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny zakazuje konkrétní činnosti na celém území chráněných krajinných oblastí a odst. 2 a 3 téhož ustanovení jejich výčet ještě rozšiřují pro první a druhou zónu chráněné krajinné oblasti. Tyto činnosti smí osoba na chráněném území činit pouze tehdy, pokud jí to povolí orgán ochrany přírody z taxativně uvedených důvodů. Dle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny výjimku správní orgán udělit může, přičemž by měl přihlédnout k obecnému principu, že výjimky se vykládají restriktivně. (…) Základním pravidlem je tak ochrana přírody a výjimkou je uplatnění soukromých zájmů. Uvedená omezení jsou ústavně konformní, protože jsou stanovená zákonem a s legitimním cílem; nemusí tedy být správními orgány v každém jednotlivém případě znovu přezkoumávána.“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 1. 2023, čj. 9 As 115/2022–36).

68. V této souvislosti neobstojí ani námitka žalobce, že považuje napadené rozhodnutí za diskriminační, pokud žalovaný uvedl, že se při rozhodování nelze omezovat na jednotlivý případ samostatně, ale musí být posuzován i ve známých souvislostech. Podle žalobce tento závěr směřuje k rozdílům v udělování výjimek. Krajský soud poznamenává, že argumentaci žalovaného v napadeném rozhodnutí si žalobce mohl nesprávně interpretovat; nicméně směřovala k tomu, že se bere v potaz i zájem okolních vlastníků o výstavbu a že nelze v souladu s principem předběžné opatrnosti od těchto okolností odhlížet. Z celkového odůvodnění napadeného rozhodnutí je ovšem zřejmé, že žalovaný jednotlivé žádosti posuzuje individuálně s přihlédnutím k daným okolnostem věci. Správní orgány jakožto orgány ochrany přírody musí jednotlivé žádosti posuzovat především ve smyslu ochrany přírody a jsou povinny také předcházet možným nevratným a těžko napravitelným újmám na přírodě a krajině, které by mohly vzniknout. Jak je výše popsáno, udělení výjimky závisí na správním uvážení orgánu ochrany přírody. Pokud tedy správní orgán v dané věci užije správní uvážení, „musí být jeho postup a rozhodnutí přezkoumatelné a musí být zřejmé, že z mezí a hledisek správního uvážení nevybočil“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2004, čj. 3 As 24/2004 – 79, č. 739/2006 Sb. NSS). V každém řízení o výjimce podle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny je důležité vycházet z individuálních aspektů jednotlivého případu, které jsou ovšem založeny na specifických skutkových okolnostech. Žalovaný v rámci správního řízení nepostupoval diskriminačně, neboť je zřejmé, že posuzoval věc individuálně na daném skutkovém základu věci. Argument o zájmu dalších vlastníků o zástavbu v dané lokalitě chápe krajský soud jako podpůrný a dokreslující situaci ohledně toho, že netrvání na požadavku na zachování krajinného rázu (rozptýlená zástavba), byť v jediném případě, by vedlo ke zřejmé změně stávající urbanistické struktury dané oblasti ve smyslu zahušťování zástavby, což však není přípustné ani žádoucí, jak plyne z koncepčních dokumentů, ze kterých orgány ochrany přírody vycházely.

69. Krajský soud uzavírá, že žalobcova žádost byla zamítnuta, neboť bylo zhodnoceno, že záměr, o nějž žalobce usiluje, významně ovlivní zachování předmětu ochrany CHKO. Na správní uvážení o možnosti udělit výjimku tudíž nedošlo, neboť nebyl vůbec splněn předpoklad pro takovou úvahu. Správní uvážení, které provedl orgán ochrany přírody v prvostupňovém řízení, na základě, kterého výjimku neudělil, ač měl za to, že záměr významně neovlivní zachování předmětu ochrany, již není rozhodné a relevantní. Tyto závěry orgánu ochrany přírody totiž překonal žalovaný, který odůvodnění rozhodnutí korigoval tak, že se výjimka neuděluje už proto, že záměr významně ovlivní předmět ochrany CHKO. Na základě toho nemohla být výjimka udělena per se, neboť nebyla splněna podmínka třetí dle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny.

70. V tomto směru je pak nedůvodná námitka ve vztahu ke specifikaci chovu dobytka a vhodnosti pozemku k umístění stavby z hlediska pastvy. Tyto okolnosti hodnotil orgán ochrany přírody, avšak žalovaný je označil za pro věc nepodstatné a spekulativní; úvahy orgánu ochrany přírody v tomto směru odmítl. Žalovaný rozhodovací důvod postavil na něčem zcela jiném. V.E Námitka nedostatečně zjištěného skutkového stavu 71. Žalobce namítá, že žalovaný dospívá k nesprávným závěrům na základě svých domněnek, aniž by žalobce vyzval k upřesnění žádosti či doložení dokumentů, které dokládají jeho tvrzení. Žalobce se domnívá, že měl být vyzván k doplnění žádosti, a proto považuje napadené rozhodnutí za nesprávné a nezákonné.

72. Podle § 3 správního řádu platí, že nevyplývá–li ze zákona něco jiného, postupuje správní orgán tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v § 2.

73. Předmětná námitka byla žalobcem uvedena v souvislosti s tvrzením žalovaného, že je navrhovaná stavba srovnatelná se „zemědělskou usedlostí“, kde se pod jednou střechou soustřeďuje část pro bydlení i část určená k zemědělskému hospodaření. Žalobce v žalobě uvádí, že stavba bude výlučně určena pro zemědělství. Žalobce uvádí, že žalovaný rozhodoval podle domněnek a že jej měl vyzvat k doplnění nebo upřesnění žádosti. Krajský soud má ovšem za to, že žalovaný dostatečně jasně popsal, jak dospěl k závěru o tom, že stavba má mít hospodářskou a obytnou část (viz str. 6 a 7 napadeného rozhodnutí). Žalovaný vycházel z obsahu žádosti, z jejího doplnění a z podaného odvolání. Krajský soud nemá za to, že by jeho vyhodnocení záměru vykazovalo nějaké rozpornosti.

74. V předmětné věci je nutno pamatovat na to, že „výjimka ze zákazu bude zpravidla udělována formou rozhodnutí vydávaného ve správním řízení (§ 83 OchPřKr a část druhá a třetí SpŘ), a to na žádost konkrétní osoby. Z dispoziční zásady, jíž je takové řízení ovládáno, vyplývá, že je na žadateli, aby vymezil důvod, pro nějž má být výjimka udělena, aby tvrdil splnění výše uvedených podmínek pro její udělení, případně aby navrhl důkazy k prokázání svých tvrzení.“ (V. V., J. K., M. K., J. H., F. D., I. P. Zákon o ochraně přírody a krajiny, 1. vydání. Praha: 2018, 676 s.).

75. Podle § 45 odst. 2 správního řádu platí, že nemá–li žádost předepsané náležitosti nebo trpí–li jinými vadami, pomůže správní orgán žadateli nedostatky odstranit na místě nebo jej vyzve k jejich odstranění, poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu a poučí jej o následcích neodstranění nedostatků v této lhůtě.

76. Krajský soud zhodnotil, že žalovaný neporušil procesní předpis, jestliže vycházel z obsahu žádosti, jejího doplnění a odvolání (co se týče popisu charakteru stavby), a nevyzval v tomto směru žalobce k upřesnění žádosti či doplnění dokladů. Citované ustanovení totiž směřuje k povinnosti správního orgánu vyzývat k odstranění vad žádosti pouze v situaci, kdy žádost nemá předepsané náležitosti nebo kdy trpí jinými vadami. Žalobcem podaný popis stavby však v tomto smyslu žádnými vadami ani nedostatky náležitostí netrpěl, a proto si žalovaný učinil vlastní úsudek ohledně stavby, a to na základě popisu podaného žalobcem. Žalovaný taktéž nebyl povinen vyžadovat po žalobci v tomto směru doplnění dokladů. Ostatně je nutno pamatovat též na § 82 odst. 4 správního řádu, který se týká odvolacího řízení v řízení o žádosti. K novým skutečnostem a k návrhům na provedení důkazů, uvedeným až v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení, se přihlédne jen tehdy, jestliže nemohly být účastníkem uplatněny již dříve. Žalobce mohl ohledně navrhované stavby přesněji vymezit její účel a charakter již v řízení prvostupňovém, pokud měl za to, že je to třeba.

77. Krajský soud je přesvědčen, že žalovaný při hodnocení žádosti a pokladů řízení nikterak nepochybil a že podle § 50 odst. 3, věty první správního řádu zjistil všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu.

78. Žalobce tvrdil i to, že co se týče charakteru stavby, měla být výjimka udělena s podmínkou, že daná stavba nemá mít obytnou část. S tím se krajský soud neztotožňuje. Jednak vůbec nebyly splněny podmínky podle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, neboť stavba jako taková by významně ovlivnila zachování stavu předmětu ochrany CHKO. Jednak orgán ochrany přírody posuzuje záměr (stavbu) tak, jak je popsána v žádosti, a není oprávněn požadovat nebo podmiňovat změnu jejího určení či uspořádání tak, aby jí mohla být udělena výjimka, resp. udělovat výjimku s podmínkou, která by měla za následek značnou změnu záměru jako takového. V jednom z žalobcem předložených rozhodnutí orgánu ochrany přírody ze dne 20. 11. 2017 ve věci penzionu v Železné Rudě byla výjimka udělena s podmínkou v zájmu ochrany přírody a krajiny, avšak taková podmínka nikterak neměnila charakter záměru jako takového. Podmínka pouze zavazovala žadatele, aby záměr byl proveden tak, že kanalizační přípojka a příjezdová cesta budou vedeny mimo liniovou zeleň.

79. Závěrem krajský soud konstatuje, že žalobce může přehodnotit stávající záměr tak, aby byl z hlediska chráněných zájmů orgány ochrany přírody přijatelný (lze přehodnotit velikost stavby, objemové měřítko, a především si ujasnit účelové určení stavby pouze pro zemědělství).

80. Krajský soud doplňuje, že se nezabýval žalobcovým tvrzením, že je jeho záměr v souladu s územním plánem obce, neboť to nehodnotily ani orgány ochrany přírody. Pouze konstatovaly, že se jedná o ornou půdu a přírodě blízké ekosystémy, které nejsou zahrnuty do zastavitelných ploch. Krajský soud dodává, že stavby pro zemědělství lze sice umisťovat mimo zastavěné území, ale pouze pokud to územní plán nevylučuje z důvodu veřejného zájmu (srov. § 122 zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon). U žalobcova záměru (dle jeho žádosti a jejího doplnění) stále existoval předpoklad, že má zčásti sloužit i pro bydlení, což ovšem odporuje § 122 odst. 2 citovaného zákona, neboť ten stanoví, že doplňková funkce bydlení nebo pobytové rekreace není přípustná u staveb umisťovaných dle odst. 1 písm. e) téhož zákona v nezastavěném území.

VI. Závěr a náklady řízení

81. Na základě shora uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že žaloba není důvodná, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

82. O náhradě nákladů řízení rozhodl krajský soud podle § 60 odst. 1, věty první s. ř. s. Žalobce neměl v řízení úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Pokud jde o procesně úspěšného žalovaného, v jeho případě nebylo prokázáno, že by mu v souvislosti s tímto řízením nad rámec běžné úřední činnosti vznikly nezbytné náklady důvodně vynaložené v řízení před soudem. Z toho důvodu mu krajský soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.

Poučení

I. Vymezení věci II. Shrnutí žaloby III. Vyjádření žalovaného IV. Podstatný obsah správního spisu V. Právní hodnocení krajského soudu V.A Námitka nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí V.B Námitky proti rozhodnutí o neudělení výjimky V.C Legitimní očekávání a nedodržení správní praxe V.D Správní uvážení V.E Námitka nedostatečně zjištěného skutkového stavu VI. Závěr a náklady řízení