65 A 9/2021–117

Rubrum

Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Jaroslavy Skoumalové a soudců Mgr. Petra Sedláka, Ph.D. a JUDr. Václava Štencla, MA v právní věci navrhovatele: obec Kosticesídlem nám. Osvobození 445/14, 691 52 Kostice zastoupený advokátem Mgr. Pavlem Jurečkou sídlem Sadová 1688/1, 695 01 Hodonín proti odpůrci: Jihomoravský krajsídlem Žerotínovo náměstí 449/3, 601 82 Brnozastoupený advokátem JUDr. Petrem Fialou sídlem Helfertova 2040/13, 613 00 Brno za účasti: NET4GAS, s.r.o., IČ 27260364sídlem Na Hřebenech II 1718/8, 140 21 Praha 4zastoupený advokátem Mgr. Vítem Stehlíkem sídlem Na Příkopě 854/14, 110 00 Praha 1 o návrhu na zrušení opatření obecné povahy Aktualizace č. 2 Zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje, vydaného Zastupitelstvem Jihomoravského kraje dne 17. 9. 2020 usnesením č. 2836/20/Z33, účinného ode dne 31. 10. 2020 takto:

Výrok

I. Návrh se zamítá.

II. Navrhovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Odpůrci se nepřiznává náhrada nákladů řízení.

IV. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Předmět řízení

1. Navrhovatel se svým návrhem ze dne 29. 10. 2021 doručeným krajskému soudu téhož dne domáhal zrušení opatření obecné povahy – Aktualizace č. 2 Zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje, vydaného Zastupitelstvem Jihomoravského kraje dne 17. 9. 2020 usnesením č. 2836/20/Z33, účinného ode dne 31. 10. 2020 (dále jen „aktualizace zásad územního rozvoje“).

II. Obsah návrhu

2. Navrhovatel vymezil celkem 5 bodů, na základě nichž dovozuje nezákonnost vydané aktualizace zásad územního rozvoje.

3. Usnesení zastupitelstva Jihomoravského kraje, kterým byla aktualizace zásad územního rozvoje schválena, je neurčité a není v něm dána jasná vůle, neboť není přesně uvedeno, co znamená pojem „podle návrhu uvedeného v příloze zápisu“. V době hlasování zastupitelstva nemohl existovat zápis ani přílohy, jelikož se zápis vyhotovuje do 10 dnů od jednání zastupitelstva. V důsledku toho je uvedené usnesení neplatné a neurčité. Naopak mělo být odkázáno na přílohu samotného usnesení, aby bylo zřejmé, o čem přesně členové zastupitelstva hlasovali a vytvářeli tak vůli územně samosprávného celku.

4. V průběhu přijímání aktualizace zásad územního rozvoje došlo k nezákonnému postupu ve způsobu projednání týkajícího se účasti veřejnosti, jejíž práva byla porušena. Veřejnosti bylo upřeno právo podávat ústní připomínky. Projednávání se odehrávalo formou vzdáleného přístupu, v důsledku čehož veřejnost nemohla podávat ústní připomínky, ani se přímo účastnit samotného projednávání. Na základě aplikace metodiky Ministerstva pro místní rozvoj odpůrcem byly znevýhodněny osoby bez přístupu k internetu. Odpůrce přitom mohl vyčkat na lepší pandemickou situaci.

5. Nezákonnost navrhovatel spatřuje rovněž v rámci rozhodování o námitkách. I v tomto případě bylo usnesení zastupitelstva formulováno „uveden v kapitole J) textové části odůvodnění přílohy zápisu“, ale v době hlasování zápis z jednání zastupitelstva nemohl existovat, stejně tak ani jeho přílohy. Navíc odpůrce nedostatečně vypořádal podané námitky. U námitky N 01 podané městem Břeclav uvedl, že této námitce „vyhovuje částečně“, ale neuvedl již, v jaké části bylo vyhověno, navíc ve výroku k této námitce chybí, že se ve zbytku tato námitka zamítá. V důsledku toho je rozhodnutí o této námitce neúplné a neurčité, tudíž i nepřezkoumatelné. Námitky podané samotným navrhovatelem pak byly vyřízeny povrchně. Odpůrce se nevypořádal se všemi skutečnostmi, zejména zásahem do územní samosprávy, zvětšením omezení možnosti využití území v katastrálním území navrhovatelem nebo zásahem do jeho vlastnického práva. Dále neodůvodnil přiměřenost zásahu do samostatné působnosti navrhovatele. Tímto byly porušeny rovněž základní zásady činnosti správních orgánů. Ve vztahu k aktualizaci zásad územního rozvoje přijatému řešení uváděl svá tvrzení obsažená v podaných námitkách, tj. přesvědčení o vhodnosti zachování původní trasy koridoru plynovodu (označeného TEP03) neomezující možnosti využitelnosti pozemků na území navrhovatele v místech, kde jsou navrženy územní rezervy, či aby nevznikaly další limity v území, které je již nyní zatíženo ochrannými a bezpečnostními pásmy ochrany VTL plynovodu. Nové vedení koridoru vytváří zásah do území, byť je tento koridor TEP03 částečně vede v souběhu se stávajícím VTL plynovodem jiného vlastníka, tak jeho trasu zcela nekopíruje, nadto je nově navrhovaná trasa delší. Lze připomenout, že trasa koridoru se může měnit ještě i v územním řízení. V rámci aktualizace zásad územního rozvoje tak byl respektován jediný zájem, a to zájem soukromoprávního subjektu na finančním výsledku celého stavebního řešení koridoru, zatímco zájmem obcí se odpůrce nezabýval.

6. Podle navrhovatele nezákonnost aktualizace zásad územního rozvoje spočívá rovněž při postupu dle § 40 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném ke dni vydání aktualizace zásad územního rozvoje (dále jen „stavební zákon“). Nesouhlasí s jejím hodnocením s Politikou územního rozvoje, územním plánováním a požadavky stavebního zákona. Bude se jednat o nový liniový prvek v krajině, který bude indikovat nové případné střety s hodnotami území.

7. V neposlední řadě navrhovatel uvádí nezákonnost při aplikaci proporcionality, jelikož se odpůrce zásahem do samostatné působnosti navrhovatele vůbec nezabýval, ačkoliv to uplatnil ve svých námitkách proti aktualizaci zásad územního rozvoje. Neakceptoval ani závěry plynoucí z usnesení Ústavního soudu ze dne 14. 1. 2020, sp. zn. III. ÚS 2833/19, spočívající v minimalizaci zásahu do samostatné působnosti obce při stanovení funkčního využití území a jeho rozvoji při splnění všech cílů a zásad územního plánování. Napadená aktualizace zásad územního rozvoje tak byla vydána v rozporu se zásadou přiměřenosti. Navíc nebyly poskytnuty technické parametry navrhovaného plynovodu a existuje vhodnější řešení méně zasahující do samostatné působnosti obce.

III. Vyjádření odpůrce

8. Odpůrce se k podanému návrhu vyjádřil podáním ze dne 9. 12. 2021, v němž poukázal na shodnost návrhových námitek s námitkami, které navrhovatel podal proti aktualizaci zásad územního rozvoje. V kapitole A odůvodnění aktualizace zásad územního rozvoje podrobně popsal postup jejího pořízení. Slovní spojení „podle návrhu uvedeného v příloze zápisu“ se vztahuje k výsledku, tj. odkazuje čtenáře zápisu na jeho přílohu. Členové zastupitelstva měli v době hlasování všechny potřebné informace. Způsob projednání dálkovým přístupem odpůrce zvolil již při aktualizaci č. 1 Zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje, která již byla rovněž řešena krajským soudem, přičemž zvolený způsob projednání soud nezpochybnil (odpůrce odkázal na věc projednávanou u zdejšího soudu pod sp. zn. 65 A 6/2021). Navrhovatel ve svém právu zkrácen nebyl a práva využil, neboť podal námitku, se kterou odpůrce v odůvodnění vypořádal (kapitola A odůvodnění). Ve vztahu k nevypořádání se s námitkou podanou Břeclaví odpůrce poukázal na nedostatek aktivní legitimace navrhovatele k této námitce. K nové trase plynovodu uvedl, že tato vede prakticky v souběhu s plynovodem stávajícím, změna trasy koridoru k další fragmentaci nevede, navíc tato nová trasa vede dál od zastavěného území navrhovatele a vede stávajícím ochranným pásmem koridoru. Podle odpůrce tak byl zásah do samosprávy přiměřený.

IV. Vyjádření osoby zúčastněné na řízení

9. Osoba zúčastněná na řízení se k dané věci vyjádřila podáním ze dne 10. 1. 2022, v němž argumentovala ve shodě s odpůrcem a navrhla zamítnutí návrhu. Na základě zahájení přípravy dokumentace pro vydání územního rozhodnutí dospěla k návrhu konkrétního umístění trasy záměru, přičemž ve dvou oblastech se preferovaným řešením ukázalo umístění záměru mimo oblast vymezenou původním koridorem TEP03 (mj. i katastrální území navrhovatele). Proto došlo ke zpracování návrhu aktualizace zásad územního rozvoje. V této souvislosti argumentovala technickými aspekty vedoucími k umístění záměru mimo původní koridor.

V. Posouzení věci krajským soudem

10. Krajský soud v Brně na základě včas podaného návrhu přezkoumal napadenou aktualizaci zásad územního rozvoje (tato je opatřením obecné povahy), vázán rozsahem a důvody návrhu (§ 101d odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů; dále jen „s. ř. s.“). Při přezkoumání rozhodnutí vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době přijetí této aktualizace (§ 101b odst. 3 s. ř. s.). O návrhu soud rozhodl v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s. za splnění podmínek § 76 odst. 1 ve spojení s § 101b odst. 4 s. ř. s. bez nařízení jednání a dospěl k závěru, že návrh není důvodný.

11. Soud konstatuje, že návrh byl podán v zákonné lhůtě (dle § 101b odst. 1 s. ř. s.) a navrhovatel je procesně legitimován k podání návrhu. Aktivně legitimován k podání návrhu je podle § 101a odst. 1 s. ř. s. ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech vydaným opatřením obecné povahy. Aktivní legitimace navrhovatele se tak zakládá pouhým tvrzením dotčení na jeho právech opatřením obecné povahy. To, zda je navrhovatel skutečně na svých právech dotčen, závisí na skutkových okolnostech konkrétního případu, jde však již o otázku věcného posouzení důvodnosti návrhu (shodně usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009–120, č. 1910/2009 Sb. NSS).

12. K přezkumu napadeného opatření obecné povahy zdejší soud přistupoval na straně jedné s vědomím zásady zdrženlivosti ve vztahu k odpůrcem přijatému řešení po stránce věcné (věcné řešení je totiž především věcí odpůrce, jenž si nutně sám musí nést jeho důsledky; srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007–73, č. 1462/2008 Sb. NSS), na straně druhé však s vědomím toho, že otázky dodržení procesního postupu při vydávání opatření obecné povahy (včetně testu jeho přezkoumatelnosti) je třeba řešit zásadně obdobně jako při řešení týchž otázek v rámci soudního přezkumu vydaných individuálních správních aktů.

13. Nyní napadené opatření obecné povahy je výsledkem politické diskrece zastupitelského orgánu územní samosprávy (zastupitelstva odpůrce) a projevem práva na samosprávu daného územního celku (odpůrce). Zásah soudní moci do věcného rozhodnutí územní samosprávy, jenž by se odehrál ve stejné intenzitě, tedy že by zdejší soud hodnotil, nakolik je přijaté řešení „vhodnější“ (či „méně vhodné“) než původní alternativa mající oporu v Zásadách územního rozvoje Jihomoravského kraje před nyní napadenou aktualizací, resp. jaké řešení mělo být zvoleno, aby konkrétní práva konkrétních osob byla ochráněna namísto ochrany jiných práv jiných osob, by porušoval ústavní zásady o dělbě moci (srov. například bod 114. rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 2. 2011 č. j. 6 Ao 6/2010–103). Úkolem zdejšího soudu bylo zjistit, zda si odpůrce nepočínal zjevně svévolně či diskriminačně, zda úkoly a cíle, které prostřednictvím územního plánování naplňuje, jsou legitimní a zákonné. Přitom je zapotřebí přiměřeně zohlednit zásadu minimalizace zásahu do práv dotčených osob, šetrnosti přijatých řešení ke chráněným hodnotám v území a k životnímu prostředí (srov. například rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2018, č. j. 1 As 161/2018–44, a ze dne 15. 3. 2021, č. j. 1 As 337/2018–48).

14. Při meritorním posouzení aktualizace zásad územního rozvoje krajský soud vycházel z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu (viz zejména jeho rozsudek ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005–98, publ. pod č. 740/2006 Sb. NSS), podle které soud při zkoumání důvodnosti návrhu postupuje v krocích takzvaného algoritmu přezkumu opatření obecné povahy. Algoritmus přezkumu sestává z pěti kroků. V prvém kroku soud zkoumá, zda napadené opatření obecné povahy bylo vydáno orgánem, který k tomu měl pravomoc. V druhém kroku se soud zabývá, zda orgán, který opatření vydal, nepřekročil zákonem stanovené meze své působnosti – jednání ultra vires (věcné, osobní, prostorové a časové). V dalších krocích pak soud posuzuje zákonnost postupu odpůrce při vydávání napadeného opatření obecné povahy (krok 3), otázky obsahového souladu napadeného opatření obecné povahy se zákonem (hmotněprávními předpisy – krok 4), a zkoumá i soulad opatření obecné povahy se zásadou proporcionality (krok 5).

15. Při postupu podle tohoto algoritmu je soud (s nabytím účinnosti novely s. ř. s. provedené zákonem č. 303/2011 Sb. dne 1. 1. 2012) limitován tím, že podle § 101d odst. 1 s. ř. s. je při rozhodování vázán rozsahem a důvody návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. I přes to je zřejmé, že první dva kroky algoritmu soud činí vzhledem k jejich obsahu z úřední povinnosti (viz též odst. 28. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010–116, publ. pod č. 2215/2011 Sb. NSS).

16. Z argumentace navrhovatele rekapitulované výše je přitom zřejmé, že rozporuje třetí až pátý krok uvedeného algoritmu, neboť považuje za nezákonný postup odpůrce při vydávání aktualizace zásad územního rozvoje, její obsahový soulad se stavebním zákonem i posouzení otázky proporcionality. Naopak navrhovatel nikterak nezpochybňuje, že aktualizaci zásad územního rozvoje vydal orgán, který k tomu měl pravomoc, nezpochybňuje ani skutečnost, že tento orgán nepřekročil zákonem stanovené meze své působnosti (věcné, osobní, prostorové a časové). Ve vztahu k prvním dvěma krokům citovaného algoritmu přezkumu opatření obecné povahy soud uvádí, že z úřední povinnosti neshledal vady, které by byly v rozporu s pravidly pro první a druhý krok citovaného algoritmu.

17. Soud se proto dále zabýval třetím krokem předmětného algoritmu, v rámci něhož dochází k posouzení zákonnosti postupu odpůrce při vydávání napadeného opatření obecné povahy (v daném případě napadené aktualizace zásad územního rozvoje).

18. Navrhovatel v tomto směru rozporoval přijaté usnesení zastupitelstva odpůrce, které je neurčité jak v části vydání aktualizace zásad územního rozvoje, tak v části rozhodnutí o námitkách.

19. Z výpisu usnesení z 33. zasedání Zastupitelstva Jihomoravského kraje konaného dne 17. 9. 2020 vyplývá, že podle bodu 2 zastupitelstvo odpůrce rozhodlo o námitkách uplatněných proti aktualizaci zásad územního rozvoje „tak, jak je uvedeno v návrhu rozhodnutí o námitkách, který v souladu s § 42 odst. 4 ve spojení s § 39 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, připravil Krajský úřad Jihomoravského kraje a který je uveden v kapitole J) textové části odůvodnění přílohy zápisu.“ 20. Dle bodu 3 téhož výpisu usnesení zastupitelstvo odpůrce vydalo aktualizaci zásad územního rozvoje „formou opatření obecné povahy podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, podle návrhu uvedeného v příloze zápisu.“ 21. Na základě citovaného znění obou bodů z usnesení zastupitelstva odpůrce konaného dne 17. 9. 2020 soud nesouhlasí s přesvědčením navrhovatele o neurčitosti tohoto usnesení a absenci jasné vůle v něm obsažené. Naopak ve vztahu k bodu 3 zcela jasně vyplývá přijetí předmětné aktualizace zásad územního rozvoje formou opatření obecné povahy, přičemž návrh této aktualizace byl následně přiložen i jako příloha zápisu z jednání zastupitelstva odpůrce. Obdobně ve vztahu k bodu 2 lze konstatovat, že zastupitelstvo odpůrce rozhodlo o podaných námitkách podle návrhu rozhodnutí o námitkách (vypracovaného krajským úřadem). Textová část odůvodnění aktualizace zásad územního rozvoje, přiložená k zápisu z jednání zastupitelstva, pak obsahovala v kapitole J) přijatá rozhodnutí o námitkách (viz s. 61 až 89 textové části odůvodnění aktualizace zásad územního rozvoje). Ze správního spisu je dále zřejmé, že jak návrh aktualizace zásad územního rozvoje, tak návrh rozhodnutí o námitkách, byly podkladem pro rozhodování zastupitelstva odpůrce (příloha č. 1 materiálu pro rozhodování zastupitelstva), přičemž po tomto rozhodnutí byly uvedeny jako přílohy předmětného zápisu ze zasedání zastupitelstva odpůrce.

22. Soudu je na základě obou předmětných bodů usnesení zastupitelstva odpůrce zcela zřejmé, co znamenají pojmy „podle návrhu uvedeného v příloze zápisu“ či „podle návrhu rozhodnutí o námitkách (…), který je uveden v kapitole J) textové části odůvodnění přílohy zápisu“, nesdílí tak opačný názor navrhovatele, tudíž neshledal neplatnost a neurčitost usnesení, jak navrhovatel uvádí.

23. Ve vztahu k procesu pořízení aktualizace zásad územního rozvoje navrhovatel dále namítá porušení práv účasti veřejnosti, které bylo v důsledku projednávání formou vzdáleného přístupu upřeno práva podávat ústní připomínky.

24. Krajský soud předně k této námitce poukazuje na skutečnost, že ačkoliv navrhovatel vznáší námitku porušení práv účasti veřejnosti v průběhu pořízení aktualizace zásad územního rozvoje, ve vztahu k navrhovateli samotnému k žádnému porušení práv nedošlo, neboť je zjevné, že uplatnil své námitky, s nimiž se odpůrce vypořádal (viz s. 71 až 82 textové části aktualizace zásad územního rozvoje). Pokud současně poukazuje na znevýhodnění osob, které nemají přístup k internetu, hájí v této situaci práva jiných osob než svá, čehož se navrhovatel, není–li zástupcem veřejnosti, domáhat nemůže.

25. Podle § 39 odst. 1 stavebního zákona se veřejné projednání návrhu zásad územního rozvoje a vyhodnocení vlivů koná nejdříve 15 dnů ode dne doručení veřejné vyhlášky oznámení o jeho konání. Při doručování veřejnou vyhláškou v souladu s § 25 odst. 2 správního řádu platí, že písemnost se považuje za doručenou patnáctým dnem po vyvěšení. Podle § 39 odst. 2 stavebního zákona pak lze ve lhůtě 7 dnů ode dne veřejného projednávání uplatnit námitky nebo připomínky. Tyto lhůty odpůrce dodržel (k vyvěšení veřejné vyhlášky došlo dne 14. 5. 2020, veřejné projednání se konalo dne 16. 6. 2020), což ani navrhovatel nerozporuje.

26. Pro úplnost krajský soud uvádí, že postup pořízení aktualizace zásad územního rozvoje je podrobně popsán v odůvodnění aktualizace zásad územního rozvoje, a to konkrétně v kapitole A (s. 11 až 15). Lze toliko připomenout, že tato aktualizace byla vyvolána na základě návrhu osoby zúčastněné na řízení jako oprávněného investora, neboť na základě technické studie vztahující se ke koridoru TEP03 pro umístění vysokotlakého plynovodu „VTL plynovod KS Břeclav – Poštorná“ byla zjištěna potřeba částečné úpravy tohoto koridoru, přičemž technická studie byla zpracována až po přijetí původních Zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje.

27. K seznámení veřejnosti se zněním návrhu (aktualizace) zásad územního rozvoje, jak plyne ze shora rekapitulované právní úpravy, dochází ve skutečnosti nejméně 30 dnů před jeho veřejným projednáním. To, že zákonodárce stanovil konkrétní lhůty pro zveřejnění návrhu i pro podání připomínek, svědčí o tom, že tyto lhůty považoval za obecně dostatečné pro uplatnění participačních práv veřejnosti. Přestože se v případě (aktualizace) zásad územního rozvoje vždy jedná o poměrně rozsáhlou dokumentaci, při dodržení těchto zákonných lhůt obecně nelze namítat porušení participačních práv veřejnosti stanovením krátkých lhůt. V poměrech nyní posuzované věci je pravdou, že ke zveřejnění oznámení o projednání návrhu aktualizace zásad územního rozvoje došlo v době trvání nouzového stavu. To sice mohlo vyvolat komplikace, tyto komplikace se však nikterak nevymykaly jiným komplikacím vyvolaným vyhlášením nouzového stavu (a způsobem, jakým bylo k příčině vyhlášení nouzového stavu obecně přistoupeno). Veřejná vyhláška byla zveřejněna také způsobem umožňujícím vzdálený přístup, tudíž veřejnost sice měla obecně možnost důkladně se seznámit s příslušnými zamýšlenými změnami ztíženu (aniž by přitom toto ztížení bylo důsledkem délky lhůt), nikoli vyloučenu. Nic přitom nenaznačuje, že by načasování projednání návrhu aktualizace zásad územního rozvoje bylo důsledkem snahy odpůrce celospolečenskou situaci v rozhodné době „pro sebe vhodně využít“ (zneužít).

28. Za problematické z pohledu participačních práv zdejší soud nepokládá ani vedení veřejného projednání formou vzdáleného přístupu. Není pravdou, že by se takového veřejného projednávání formou vzdáleného přístupu nemohla veřejnost účastnit, a v návaznosti na něj podávat své připomínky. Oproti pohledu navrhovatele by se mohl nabízet i pohled opačný: právě tento způsob veřejného projednání s ohledem na epidemiologickou situaci umožnil participaci co největšímu počtu osob z veřejnosti, veřejného projednání se tak mohli účastnit například i lidé v karanténě, případně ti lidé, kteří by se s ohledem na obavy o své zdraví projednání osobně neúčastnili (srov. rozsudek zdejšího soudu ze dne 23. 7. 2021, č. j. 67 A 6/2021–133).

29. S navrhovatelem by bylo možno mírně souhlasit v tom, že odpůrce mohl vyčkat na lepší pandemickou situaci, nicméně v kontextu dlouhotrvající pandemie je pochopitelné, že odpůrce přikročil k veřejnému projednání formou vzdáleného přístupu. Je totiž nutné zohlednit rovněž další veřejné zájmy, které do procesu územního plánování vstupují. Nadto je nutné zdůraznit, že odpůrce postupoval v souladu s Metodickým sdělením k projednávání územně plánovací dokumentace v době pandemie ze dne 8. 4. 2020 vydaného Ministerstvem pro místní rozvoj, což navrhovatel nikterak nerozporuje.

30. Soud proto ani námitku týkající se veřejného projednání aktualizace zásad územního rozvoje formou vzdáleného přístupu neshledal za důvodnou, pročež nepřisvědčil navrhovateli ohledně nezákonnosti při vydávání napadené aktualizace zásad územního rozvoje.

31. Čtvrtým krokem přezkumu opatření obecné povahy je otázka jeho obsahového souladu se zákonem. Navrhovatel ve svém návrhu k tomuto kroku nejdříve citoval § 40 stavebního zákona, následně odkázal na bod 23 na s. 19 textové části aktualizace zásad územního rozvoje, k němuž vyjádřil nesouhlas. Uvedl, že se bude jednat o nový liniový prvek v krajině, který bude indikovat nové případné střety s identifikovanými hodnotami území. Došlo tak dle navrhovatele k porušení § 40 stavebního zákona.

32. Podle § 40 odst. 1 stavebního zákona krajský úřad přezkoumá soulad návrhu zásad územního rozvoje zejména s politikou územního rozvoje a územním rozvojovým plánem, s cíli a úkoly územního plánování, s požadavky tohoto zákona a jeho prováděcích právních předpisů, s požadavky zvláštních právních předpisů a se stanovisky dotčených orgánů podle zvláštních právních předpisů, popřípadě s výsledkem řešení rozporů.

33. Dle odst. 2 téhož ustanovení je součástí odůvodnění zásad územního rozvoje kromě náležitostí vyplývajících ze správního řádu zejména výsledek přezkoumání podle odstavce 1, základní informace o výsledcích vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území včetně výsledků vyhodnocení vlivů na životní prostředí, stanovisko podle § 37 odst. 6, sdělení, jak bylo stanovisko podle § 37 odst. 6 zohledněno, s uvedením závažných důvodů, pokud některé požadavky nebo podmínky zohledněny nebyly, komplexní zdůvodnění přijatého řešení včetně vybrané varianty.

34. Dojde–li však pořizovatel v průběhu řízení k závěru, že je návrh zásad územního rozvoje v rozporu se zákonem nebo s požadavky uvedenými v odstavci 1, dle § 40 odst. 3 stavebního zákona předloží návrh na jeho zamítnutí.

35. Podle odst. 4 téhož ustanovení náležitosti obsahu vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území upraví prováděcí právní předpis.

36. Pro tuto námitku je relevantní republiková priorita dle Politiky územního rozvoje uvedená v aktualizaci zásad územního rozvoje pod bodem 23 (s. 19 této aktualizace), z níž vyplývají pro řešení předmětné aktualizace následující požadavky: „Podle místních podmínek vytvářet předpoklady pro lepší dostupnost území a zkvalitnění dopravní a technické infrastruktury s ohledem na prostupnost krajiny. Při umísťování dopravní a technické infrastruktury zachovat prostupnost krajiny a minimalizovat rozsah fragmentace krajiny; je–li to z těchto hledisek účelné, umísťovat tato zařízení souběžně. Zmírňovat vystavení městských oblastí nepříznivým účinkům tranzitní železniční a silniční dopravy, mimo jiné i prostřednictvím obchvatů městských oblastí, nebo zajistit ochranu jinými vhodnými opatřeními v území. Zároveň však vymezovat plochy pro novou obytnou zástavbu tak, aby byl zachován dostatečný odstup od vymezených koridorů pro nové úseky dálnic, silnic I. třídy a železnic, a tímto způsobem důsledně předcházet zneprůchodnění území pro dopravní stavby i možnému nežádoucímu působení negativních účinků provozu dopravy na veřejné zdraví obyvatel (bez nutnosti budování nákladných technických opatření na eliminaci těchto účinků).“ 37. Odpůrce k tomuto požadavku vyplývajícímu z Politiky územního rozvoje následně uvedl: „A2 ZÚR JMK vytváří předpoklady pro zkvalitnění technické infrastruktury. Změnou vymezení koridoru TEP03 v rámci A2 ZÚR JMK jsou vytvořeny územní podmínky pro umístění stavby VTL plynovodu Břeclav – hranice ČR/Rakousko a HPS Poštorná. Nový VTL plynovod propojí českou a rakouskou přepravní soustavu, čímž mj. dojde ke zvýšení bezpečnosti dodávek plynu v ČR, Rakousku, ale i dalších zemích střední a východní Evropy. Změnou vymezení koridoru TEP03 jsou dále vytvořeny územní podmínky pro umístění stavby VTL plynovodu Břeclav – hranice ČR/Rakousko a HPS Poštorná do souběhu se stávajícím distribučním plynovodem, a to v délce cca 2,5 km. A2 ZÚR JMK tímto řešením prioritu (23) naplňuje, jelikož vytváří takové územní podmínky, které umožní realizovat VTL plynovod v souběhu se stávajícím distribučním plynovodem. Z velké části se tedy v předmětném úseku nebude jednat o zcela nový liniový prvek v krajině, který by indikoval nové případné střety s identifikovanými hodnotami území. Předmětem řešení A2 ZÚR JMK není návrh obchvatů městských oblastí ani vymezování ploch pro novou obytnou zástavbu.“ 38. Navrhovatel nesouhlasí s tím, že se z velké části nejedná o zcela nový liniový prvek v krajině, neboť se podle něj o nový liniový prvek v krajině jedná a tento prvek vyvolá nové případné střety s identifikovanými hodnotami území. V rámci tohoto návrhového bodu však navrhovatel blíže nerozvedl své úvahy, na základě nichž se domnívá, že se jedná o zcela nový liniový prvek. Při tomto konstatování pomíjí též odpůrcem uvedený souběh navrhovaného koridoru TEP03 pro VTL plynovod Břeclav – hranice ČR/Rakousko a HPS Poštorná se stávajícím distribučním plynovodem. K tomu nikterak v rámci tohoto návrhového bodu ani netvrdí, jak by v důsledku navrhovaného koridoru mělo dojít ke zhoršení dostupnosti území, zhoršení prostupnosti krajiny či její větší fragmentaci, což jsou identifikované hodnoty území dle Politiky územního rozvoje, s nimiž navrhovaný koridor plynovodu má vyvolat nové střety. Navrhovatelem citovaná část Politiky územního rozvoje navíc výslovně uvádí, že „[p]ři umísťování dopravní a technické infrastruktury zachovat prostupnost krajiny a minimalizovat rozsah fragmentace krajiny; je–li to z těchto hledisek účelné, umísťovat tato zařízení souběžně. Předmětné řešení navrhovaného koridoru plynovodu je přitom vedeno souběžně právě se stávajícím plynovodem, což navrhovatel ve své argumentaci při vznesení tohoto návrhového bodu rovněž nijak nevzal v potaz.

39. Soud proto konstatuje, že navrhovatelem uvedená argumentace týkající se porušení § 40 stavebního zákona je toliko obecná, v důsledku čehož neshledal porušení tohoto ustanovení. Obecně lze dále uvést, že napadená aktualizace zásad územního rozvoje se zabývala souladem s politikou územního rozvoje a územním rozvojovým plánem, s cíli a úkoly územního plánování, s požadavky stavebního zákona a jeho prováděcích právních předpisů, s požadavky zvláštních právních předpisů a se stanovisky dotčených orgánů podle zvláštních právních předpisů, popřípadě s výsledkem řešení rozporů (tj. soulad s § 40 odst. 1 stavebního zákona). Součástí odůvodnění aktualizace zásad jsou rovněž informace dle § 40 odst. 2 stavebního zákona. Nadto z odůvodnění vypořádání námitky navrhovatele odpůrcem je zcela zřejmé, v jakém rozsahu se o nový liniový prvek jedná a jaké případné střety tento prvek vyvolá s identifikovanými hodnotami území. Ani námitku porušení § 40 stavebního zákona soud proto neshledal za důvod pro zrušení napadené aktualizace zásad územního rozvoje.

40. V neposlední řadě navrhovatel brojil též proti proporcionalitě přijatého řešení, kterou se odpůrce nezabýval, resp. neposoudil zásah do samostatné působnosti navrhovatele, ačkoliv to uplatnil ve svých námitkách. V této souvislosti navrhovatel vznesl rovněž námitku nepřezkoumatelnosti aktualizace zásad územního rozvoje stran vypořádání námitky navrhovatele, jakož i námitky N 01 podané městem Břeclav.

41. Ve vztahu k námitce uplatněné městem Břeclav navrhovatel uvádí skutečnosti, které se však netýkají jeho samotného, avšak města Břeclav. Navrhovatel se přitom nemůže svým návrhem domáhat práv jiných. Nadto soud uvádí, že z textové části aktualizace zásad územního rozvoje je seznatelné, jakým způsobem bylo částečně vyhověno námitce podané městem Břeclav. Lze odkázat na pasáž na s. 69 textové části, v níž je uvedeno: „(…) Konkrétně bude vymezení koridou TEP03 upraveno tak, aby koridor nezasahoval do zastavitelné plochy VS–15 a územní rezervy VS–14 vymezených ÚP města Břeclav, tj. hranice koridoru ze strany města bude vedena po hranici správního území města Břeclav. Ve smyslu výše uvedeného pořizovatel vyhovuje požadavku městu Břeclav, aby navrhované vymezení koridoru TEP03 neznemožnilo využití ploch pro jeho další možný rozvoj.“ Není pravdou opačné tvrzení navrhovatele, že pořizovatel neuvedl, v jaké části bylo vyhověno. Pokud jde o skutečnost, že ve výroku k této námitce chybí její zamítnutí ve zbytku (tj. v části, které nebylo částečně vyhověno), soud k této skutečnosti poukazuje na to, že stavební zákon ani správní řád, jako subsidiární předpis ve vztahu k procesu vydávání opatření obecné povahy jakožto jedné z forem činností správních orgánů, explicitně neuvádí, jakými způsoby je možné o uplatněných námitkách rozhodnout, tj. neuvádí požadavek v případě částečného vyhovění určité námitce ve zbytku tuto námitku zamítnout.

42. Rovněž ve vztahu k samotné námitce uplatněné navrhovatelem soud nesdílí jeho přesvědčení o nedostatečném a povrchním vypořádání jím uplatněné námitky. Odpůrce se na s. 71 až 82 textové části aktualizace zásad územního rozvoje podrobně navrhovatelem uplatněnou námitkou zabýval a tuto vypořádal. Pokud jeho závěr nebyl ve shodě s požadavkem navrhovatele, nelze takovou skutečnost a priori považovat za nepřezkoumatelnost napadeného opatření obecné povahy. Není ani pravdou, že by se odpůrce nevypořádal se zásahem do práva na územní samosprávu. Tuto problematiku rozebral na s. 76 a 77 textové části aktualizace zásad územního rozvoje, přičemž se jí dotýkal také následující text. Stejně tak se odpůrce podrobně zabýval tím, zda v katastrálním území navrhovatele dochází ke zvětšení omezení možnosti využití území. Obdobně lze z vypořádání námitky navrhovatele vyčíst, jakým způsobem se odpůrce postavil k zásahu do vlastnického práva navrhovatele.

43. Ani tvrzení navrhovatele o absenci proporcionality v úvahách odpůrce zdejší soud neshledal jako důvod pro zrušení aktualizace zásad územního rozvoje. Z již odkazovaných stran je zřejmé, jakým způsobem odpůrce uvážil ohledně proporcionality přijatého řešení v aktualizaci zásad územního rozvoje a případným zásahem do práva na samosprávu navrhovatele. Konkrétně se odpůrce ve vypořádání této námitky zabýval souladem stávajícího územního plánu navrhovatele a navrhovaným plynovodem dotčených ploch, k čemuž uvedl: „Vymezením koridoru TEP03 jsou dotčeny tyto plochy vymezené územním plánem obce Kostice (dále „ÚP obce Kostice“), který nabyl účinnosti 09.09.2016:

1. územní rezervy R5 a R6: Územní plán vymezuje plochy územních rezerv R5 a R6 pro možné budoucí umístění výroby a skladování.

2. územní rezerva KRD02: Územní plán vymezuje koridor územní rezervy KRD2 pro možné budoucí umístění dopravní infrastruktury, konkrétně pro záměr průplavního spojení Dunaj – Odra – Labe. Plocha je vymezena v souladu s územní rezervou RDV02–B Průplavního spojení Dunaj–ODRA–Labe, úsek Hodonín, varianta B (dále D–O–L) vymezenou v ZÚR JMK. K využitelnosti územních rezerv R5 a R6 pořizovatel na základě spolupráce s projektantem návrhu Aktualizace č. 1 ZÚR JMK a investorem uvádí: Z ÚAP ORP Břeclav je zřejmé, že obě plochy územních rezerv překrývají bezpečnostními pásma stávajících plynárenských zařízení. Konkrétně využití územní rezervy R6, sousedící s areálem kompresní stanice Břeclav, je omezeno stávajícími bezpečnostními pásmy kompresní stanice a stávajících plynovodů NET4GAS, s.r.o. Tato bezpečnostní pásma existovala již v době, kdy byla plocha R6 vymezena. Z toho je zřejmé, že její vymezení je přinejmenším diskutabilní, neboť existující bezpečnostní pásma plynárenských zařízení od počátku omezují možnost budoucího umístění staveb výroby a skladování, čímž je do značné míry popřen smysl územní rezervy plochy R6. Totéž platí pro plochu územní rezervy R5, která je navíc vymezena nad stávajícími propoji mezi vstupním a výstupním objektem kompresní stanice a samotným areálem kompresní stanice a zatížena bezpečnostním pásmem existujícího plynovodu SPP Storage, s.r.o. Dle energetického zákona lze v bezpečnostních pásmech plynovodů umísťovat stavby na základě posouzení jejich projektové dokumentace pouze se souhlasem provozovatele daného plynovodu. Budoucí umísťování staveb pro výrobu a skladování v území rezervě ploch R5 a R6 je tedy omezeno těmito bezpečnostními pásmy. Tuto skutečnost by zákonitě potvrdila i územní studie k prověření územní rezervy nebo proces změny ÚP, která by byla nutná pro vlastní využití územní rezervy. Z výše uvedeného plyne, že nově navrhovanou trasou plynovodu nedochází k relevantnímu zvětšení již existujících omezení pro využití stávajících územních rezerv. Úprava koridoru TEP03 projednávaná Aktualizací č. 2 ZÚR JMK tedy neovlivní územní rezervy R5 a R6 nad rámec stávajících limitů.“ 44. Námitky uplatněné podle § 39 odst. 2 stavebního zákona proti návrhu aktualizace zásad územního rozvoje vypořádal odpůrce v kapitole J) textové části aktualizace zásad územního rozvoje, nazvané „Rozhodnutí o námitkách“ představující rozhodnutí o námitkách ve smyslu § 39 odst. 4 stavebního zákona.

45. Jak plyne z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011–526, č. 2698/2012 Sb. NSS, „…Rozhodnutí o námitkách naplňuje formální znaky správního rozhodnutí (srov. usnesení ze dne 27. 10. 2010, č. j. 2 Ao 5/2010 – 24, publikované pod č. 2244/2011 Sb. NSS). Na jeho odůvodnění je tedy nutné i v případě pořizování zásad územního rozvoje klást stejné požadavky jako v případě typických správních rozhodnutí (§ 68 odst. 3 správního řádu). Z odůvodnění rozhodnutí o námitkách musí být seznatelné, z jakého důvodu považuje kraj podané námitky za liché, mylné nebo vyvrácené, nebo proč považuje předestírané skutečnosti za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy za vyvrácené (srov. rozsudek ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010 – 169, publikovaný pod č. 2266/2011 Sb. NSS). Není možné zabývat se námitkami pouze formálně a vypořádat je jen obecnými frázemi, aniž by se zohlednila jejich podstata (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2010, č. j. 4 Ao 5/2010 – 48). Podstatné tedy je, zda odpůrce zdůvodnil, proč námitce nelze vyhovět, resp. proč není důvodem pro úpravu návrhu aktualizace zásad územního rozvoje. V projednávané věci přitom krajský soud dospěl k závěru, že odpůrce těmto požadavkům dostál. Soud proto nesouhlasí s tím, že se odpůrce nevypořádal se všemi skutečnostmi a napadené opatření obecné povahy nepovažuje za nepřezkoumatelné, jak namítá navrhovatel.

46. Ve vztahu k samotnému posouzení proporcionality přijatého řešení, jak jej učinil odpůrce, soud neshledává důvody, pro které by navrhovateli přisvědčil v jeho tvrzení o neproporcionalitě zvoleného řešení. Lze v této souvislosti poukázat na skutečnost, že přijatá úprava vymezeného koridoru plynovodu se ve finále nachází dále od zastavěného území navrhovatele, než původní varianta. K tomu lze přidat také důvody, pro které bylo přistoupeno k provedené aktualizaci zásad územního rozvoje, a to především zjištění ohledně technické realizace původní trasy. Podrobně lze odkázat na následující pasáž textové části aktualizace zásad územního rozvoje: „Hlavním důvodem aktualizace je skutečnost, že předmětný záměr byl společností NET4GAS, s.r.o. prověřen až po vydání ZÚR JMK (2016), a to v technické studii (11/2019) s cílem nalézt optimální vedení trasy pro zdárnou realizaci nejpozději v průběhu roku 2025. Z tohoto prověření vyplynula potřeba částečně upravit koridor TEP03 pro umístění vysokotlakého plynovodu „VTL plynovod KS Břeclav – Poštorná“.“ Je pak plně pochopitelné, že změna vedení tohoto koridoru vyvolá určitý zásah do území související právě s touto změnou, avšak souběžné vedení tohoto koridoru s již existujícím plynovodem se tyto zásahy snaží minimalizovat. Pokud navrhovatel upozorňuje na delší trasu nového koridoru, toto zvětšení pramení z prodloužení navrhovaného koridoru ke státní hranici, což se ale již do katastrálního území navrhovatele nikterak neprojevuje. Co se týče územních rezerv, které navrhovatel ve své argumentaci rovněž uvádí, soud odkazuje na výše citovanou pasáž (bod 43 tohoto odůvodnění) obsahující mimo jiné právě i rozbor stávajících územních rezerv na území navrhovatele.

47. Soud nesdílí přesvědčení navrhovatele o respektování zájmu soukromoprávního subjektu na finančním výsledku celého stavebního řešení koridoru, zatímco zájmem obcí se odpůrce nezabýval. Z textové části aktualizace zásad územního rozvoje je zřejmé, že finanční aspekt stavebního řešení koridoru nebyl primárním důvodem pro přijetí aktualizace zásad územního rozvoje, tento ostatně není ani v textové části zmíněn. Stejně tak je z této textové části zřejmé, že se odpůrce zájmem obcí zabýval, o čemž svědčí i vypořádání podaných námitek a způsob, jakým o nich bylo odpůrcem rozhodnuto.

48. Pokud jde o samotné technické parametry navrhovaného plynovodu, tyto budou předmětem následujícího řízení týkajícího se výstavby daného plynovodu. V tomto směru je třeba vycházet z povahy (aktualizace) zásad územního rozvoje jako koncepčního dokumentu územního plánování, který pro konkrétní území zpřesňuje ve vztahu k politice územního rozvoje vymezení rozvojových oblastí a os, specifických oblastí, ploch a koridorů nadmístního významu, upřesňuje koncepci ochrany a rozvoje přírodních, kulturních a civilizačních hodnot území kraje; současně stanoví kritéria pro rozhodování o možných variantách nebo alternativních změn v jejich využití, a to vše s ohledem na konkrétní podmínky příslušného kraje (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 3/2009–59, č. 2009/2010 Sb. NSS). V průběhu pořizování (aktualizace) zásad územního rozvoje je tak třeba koncepčně prověřit šanci na budoucí realizaci plánovaných záměrů (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011–526, č. 2698/2012 Sb. NSS). Účelem zásad územního rozvoje není řešit otázky, jež svojí detailností náleží do územního plánu, regulačního plánu nebo navazujících rozhodování v území (srov. § 36 odst. 3 větu druhou stavebního zákona), což se zcela jistě týká i uvedených technických parametrů navrhovaného plynovodu.

49. Krajský soud neshledal při postupu odpůrce ani porušení závěrů plynoucích z usnesení Ústavního soudu ze dne 14. 1. 2020, sp. zn. III. ÚS 2833/19, spočívající v minimalizaci zásahu do samostatné působnosti obce při stanovení funkčního využití území a jeho rozvoji při splnění všech cílů a zásad územního plánování. V tomto směru je totiž nutné poukázat také na hierarchickou výstavba plánovacích nástrojů územního plánování, a to zejména územně plánovací dokumentace, přičemž zásady územního rozvoje krajů jsou územním plánům obcí nadřazeny a jednotlivé územní plány musí být se zásadami územního rozvoje kraje v souladu.

50. Pokud navrhovatel argumentuje zájmem obyvatel žijících na jeho území, pomíjí skutečnost, že rovněž odpůrce sledoval zájem obyvatel žijících na území navrhovatele, ale rovněž na území celého kraje. Nadto určitý pohled navrhovatele na ideální využití svého území může kolidovat se zájmy nadmístního významu, které navrhovatel není schopen zcela posoudit, neboť je to v rámci územního plánování úkolem odpůrce.

VI. Shrnutí a náklady řízení

51. Zcela závěrem poté, co jednotlivé návrhové body neshledal důvodnými, připomíná soud i závěry doktríny a to, že „Zásahy soudu do územně plánovací dokumentace z hlediska materiálního kritéria musí být vyhrazeny jen pro těžká pochybení v procesu jejich schvalování, která se mohla promítnout do sfér subjektivních práv fyzických či právnických osob, dále pak, že soudy neposuzují vhodnost zvolených řešení (ale pouze jejich zákonnost, protože zde nejsou proto, aby vydávaly nové územní plány), a konečně existuje–li rovnováha mezi zájmy, které by měly být zohledněny při určení funkčního a prostorového uspořádání území, tak soudy do takto nastoleného stavu nejsou oprávněny zasahovat.“ (In KADEČKA, Stanislav. MAREK, David (eds). Nový správní řád v praxi krajských úřadů II. Sborník z 2. a 3. zimní konference/workshopu. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009. 271 s. ISBN 978–80–7380–250–9. S. 188.).

52. Na základě všeho shora uvedeného po podrobném posouzení a vypořádání návrhových bodů dospěl krajský soud k závěru o nedůvodnosti podaného návrhu, a proto jej ve smyslu § 101 odst. 2 věty druhé s. ř. s. zamítl.

53. O nákladech řízení bylo rozhodnuto ve smyslu § 60 s. ř. s., podle kterého nestanoví–li tento zákon jinak, má účastník, který měl na věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. V dané věci neúspěšný navrhovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení a odpůrce náhradu nákladů řízení nepožadoval.

54. Výrok o náhradě nákladů řízení ve vztahu k osobě zúčastněné na řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 5 věta prvá s. ř. s., podle něhož osoba zúčastněná na řízení má právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. Z obsahu soudního spisu je zřejmé, že soud osobě zúčastněné na řízení neuložil žádnou povinnost, která by byla spojena s finančními náklady, a tudíž bylo rozhodnuto tak, že osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Poučení

I. Předmět řízení II. Obsah návrhu III. Vyjádření odpůrce IV. Vyjádření osoby zúčastněné na řízení V. Posouzení věci krajským soudem VI. Shrnutí a náklady řízení