67 A 2/2017 - 89

Rubrum

Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Davida Rause, Ph.D. a soudců Mgr. Kateřiny Kopečkové, Ph.D. a Mgr. Petra Šebka v právní věci navrhovatelů: a) K. J. a b) D. J., oba bytem S. 12, I., oba zastoupeni JUDr. Ilonou Chladovou, advokátkou se sídlem Rybníček 4, Brno, proti odpůrci: město Ivančice, se sídlem Palackého nám. 6, Ivančice, zastoupen Mgr. Ing. Jánem Bahýlem, advokátem se sídlem Příkop 8, Brno, za účasti: 1) BRULEKO, s.r.o., se sídlem Široká 3, Ivančice, a 2) KRAB BRNO, s.r.o., se sídlem Zakřany 258, zastoupená Mgr. Jiřím Koláčkem, advokátem se sídlem Lidická 26, Brno, o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy – Územního plánu města Ivančice vydaného zastupitelstvem města dne 10.4.2017, takto:

Výrok

I. Návrh se zamítá.

II. Navrhovatelé nemají právo na náhradu nákladů řízení.

III. Odpůrci se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

IV. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Navrhovatelé podali ke zdejšímu soudu návrh na zrušení opatření obecné povahy – Územního plánu města Ivančice vydaného zastupitelstvem města dne 10.4.2017 v částech týkajících se pozemků p.č. 3325, 432/9, 383/2, 383/3, 383/4 a 412/1, vše v k.ú. Ivančice. I. Podstata věci Napadené opatření obecné povahy - Územní plán města Ivančice vydaný zastupitelstvem města dne 10.4.2017 - mj. zařadil pozemky p.č. 383/2, 383/3, 383/4, 412/1 v k.ú. Ivančice mezi plochy lehkého průmyslu – VL, pozemek p.č. 3325 v k.ú. Ivančice zčásti mezi plochy lehkého průmyslu – VL a zčásti mezi plochy městského centra – SC a pozemek p.č. 432/9 v k.ú. Ivančice mezi plochy veřejných prostranství – PV. II. Shrnutí návrhové argumentace Navrhovatelé ve vztahu k pozemkům p.č. 3325, 383/2, 383/3, 383/4 a 412/1 namítají, že odpůrce neřešil dopravní dostupnost k jejich pozemku p.č. 166/4, který se nachází v témže průmyslovém areálu. Podle žalobců pozemek p.č. 3325 fakticky slouží jako přístupová komunikace pro osobní i nákladní dopravu mj. k jeho nemovitosti na p.č. 166/4. Tento pozemek byl ostatně jako komunikace označen i hospodářskou smlouvou z roku 1991. Zařazením tohoto pozemku mezi plochy VL a SC je dotčena jeho stávající i budoucí funkce, neboť jej nyní lze podle navrhovatelů zastavět stavbami. Odpůrce tedy měl na tomto pozemku vymezit nejméně územní rezervu v podobě koridoru či dopravní trasu pro obslužnost. Podle navrhovatelů odpůrce jejich námitku ve vztahu k zajištění dopravní obslužnosti mj. jejich pozemku nedostatečně vypořádal. Pokud jde o pozemek p.č. 432/9, který je zařazen mezi plochy veřejných prostranství – PV, tak ten je podle navrhovatelů užíván k přechodu kolejiště v nebezpečném místě a jsou tak ohrožovány životy i zdraví osob. Navrhovatelé se domnívají, že by tento pozemek neměl být přístupný všem. Vzhledem k tomu je navrhováno zrušení územního plánu v částech týkajících se pozemků p.č. 3325, 432/9, 383/2, 383/3, 383/4 a 412/1, vše v k.ú. Ivančice. Na svém procesním stanovisku setrvali navrhovatelé i v podané replice a po celý další průběh řízení před soudem. III. Shrnutí stanoviska odpůrce Odpůrce jednotlivé argumenty obsažené v návrhu odmítá a podrobně k nim argumentuje. Žádný návrhový bod neshledává důvodným a navrhuje zamítnutí návrhu. Na svém postoji setrval po celou dobu řízení před soudem. IV. Posouzení věci Zdejší soud byl při rozhodování vázán rozsahem a důvody návrhu (§ 101d odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „s.ř.s.“). Zároveň se řídil i judikaturou správních soudů, která se vztahuje k přezkumu opatření obecné povahy. Soud tedy vyšel z toho, že podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu (srov. rozsudek ze dne 27.9.2005, č.j. 1 Ao 1/2005 – 98, publikovaný pod č. 740/2006 Sb. NSS) je třeba při zkoumání důvodnosti návrhu postupovat v pěti krocích tzv. algoritmu přezkumu opatření obecné povahy. V prvém kroku soud zkoumá, zda napadené opatření obecné povahy bylo vydáno orgánem, který k tomu měl pravomoc. Ve druhém kroku se soud zabývá tím, zda orgán, který opatření vydal, nepřekročil zákonem stanovené meze své působnosti (věcné, osobní, prostorové a časové). Ve třetím kroku soud posuzuje zákonnost postupu odpůrce při vydávání napadeného opatření obecné povahy. Ve čtvrtém kroku se pak soud zaměřuje na otázky obsahového souladu napadeného opatření obecné povahy se zákonem, tedy s hmotněprávními předpisy. Poslední krok přezkumu pak spočívá ve zkoumání souladu opatření obecné povahy se zásadou proporcionality. Soud při přezkumu postupuje od prvého kroku k dalším s tím, že pokud u některého z kroků algoritmu shledá důvod pro zrušení napadeného opatření obecné povahy, aplikací dalších kroků se již věcně nezabývá, ledaže by povaha věci, zejména s ohledem na dopad soudního rozhodnutí na další průběh řízení o vydání opatření obecné povahy naznačení dalšího postupu vyžadovala, zejména z důvodů eliminací případných příštích opakovaných soudních sporů postavených na argumentaci vznesené již v projednávaném návrhu. Soud neshledal návrh důvodným. Ve věci přitom rozhodl bez jednání za splnění podmínek podle § 51 odst. 1 s.ř.s. Nejprve se soud zabýval přípustností návrhu. Aktivně legitimovaným k podání návrhu na zrušení části opatření obecné povahy je ve smyslu § 101a odst. 1 s.ř.s. ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech vydaným opatřením obecné povahy. Aktivní legitimace navrhovatele se tak zakládá pouhým tvrzením dotčení na jeho právech. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu k tomu v usnesení ze dne 21.7.2009, č.j. 1 Ao 1/2009 – 120 (publikováno pod č. 1910/2009 Sb. NSS), uvedl: „Navrhovatel tedy musí v první řadě tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. (…) Splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno, bude-li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení. (…) Výjimečně je též představitelné, aby aktivní procesní legitimace byla dána i tehdy, tvrdí-li navrhovatel, který sám není vlastníkem nemovitosti ani nemá právo k takové cizí věci na území regulovaném územním plánem, že jeho vlastnické právo nebo jiné absolutní právo k nemovitosti nacházející se mimo území regulované územním plánem by bylo přímo dotčeno určitou aktivitou, jejíž provozování na území regulovaném územním plánem tento plán (jeho změna) připouští. Typicky půjde o vlastníka pozemku sousedícího s územím regulovaným územní plánem, který by mohl být dotčen určitou aktivitou, jejíž vlivy se významně projeví i na jeho pozemku (např. exhalacemi, hlukem, zápachem apod.) nebo které povedou k významnému snížení hodnoty jeho majetku“. V daném případě navrhovatelé vlastní pozemek, kterého se napadený územní plán přímo dotýká. Navrhovatelé také tvrdí a popisují zkrácení svých konkrétních práv ve smyslu možného budoucího omezení možnosti užívat svůj pozemek a budovu na něm stojící. Jak již uvedl Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 4.8.2010, č.j. 4 Ao 3/2010 – 54, „potenciální zásah do práv je myslitelný v zásadě u každého vlastníka nemovitostí umístěných v území regulovaném územním plánem. Územní plán, případně jeho změna tím, že určuje podmínky pro využití ploch s rozdílným způsobem využití, s určením převažujícího účelu využití, přípustného využití, nepřípustného využití, podmíněně přípustného využití ploch, a stanoví podmínky prostorového uspořádání, apod., v zásadě omezuje vlastníka nemovitostí v takto určených plochách v jeho právu užívat nemovitost jiným než takto stanoveným způsobem“. Z uvedených důvodů má zdejší soud za nepochybné, že navrhovatelé jsou osobami oprávněnými k podání návrhu. Navrhovatelé nijak nezpochybňují otázku související s pravomocí a působností odpůrce k vydání územního plánu. Ani soud nemá pochybnosti o těchto otázkách, které tvoří jádro prvního a druhého kroku algoritmu soudního přezkumu opatření obecné povahy. Vzhledem k tomu mohl soud přistoupit přímo ke kroku třetímu, kterým je zkoumání toho, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem daným způsobem. Navrhovatelé namítají, že nebyly řádně vypořádány jejich námitky týkající se komunikace na pozemcích p.č. 3325, 383/2, 383/3, 383/4 a 412/1, konkrétně navrhovatelé považují vypořádání námitek za nedostatečné, neboť argumentace odpůrce, že se pozemky nacházejí „v plochách OV – plochy komerčního zařízení a v plochách VL – plochy lehkého průmyslu, s možností umísťování dopravní infrastruktury“, neobstojí, jelikož se jedná o dopravní spojení současné a tato skutečnost je do budoucna nezajišťuje. Podle § 173 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, dále jen „správní řád“, musí opatření obecné povahy obsahovat odůvodnění. Jeho specifický obsah je blíže určován řadou ustanovení. Z § 68 odst. 3 správního řádu užitého přiměřeně podle § 174 odst. 1 tohoto zákona je zřejmé, že v odůvodnění nesmí zejména chybět esenciální obsahové náležitosti odůvodnění běžného správního rozhodnutí (mj. důvody výroků, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů). Obecná aplikovatelnost § 68 odst. 3 správního řádu ostatně plyne i z judikatury Nejvyššího správního soudu. V rozsudku ze dne 16.12.2008, sp.zn. 1 Ao 3/2008, je jednoznačně uvedeno, že „i v odůvodnění opatření obecné povahy je nutno uvést důvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů (§ 68 odst. 3 a § 174 odst. 1 správního řádu z roku 2004). Nedostatek rozhodovacích důvodů způsobuje jeho nepřezkoumatelnost“. Jak již uvedl Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 24.11.2010, sp.zn. 1 Ao 5/2010, na odůvodnění rozhodnutí o námitkách je třeba klást stejné požadavky jako v případě typických správních rozhodnutí (§ 68 odst. 3 správního řádu). Musí z něho být seznatelné, z jakého důvodu považuje obec námitky uplatněné oprávněnou osobou za liché, mylné nebo vyvrácené, nebo proč považuje skutečnosti předestírané oprávněnou osobou za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy za vyvrácené. Jak vyplynulo z odůvodnění napadeného územního plánu (str. 98 textové části odůvodnění), odpůrce k námitkám navrhovatelů, které se týkaly dopravní obslužnosti nemovitosti navrhovatelů „přes areál firmy Ekotex“, předně uvedl, že „vymezení dopravních tras v plochách změn a přestavby je nad podrobnost územního plánování a proto není v plochách přestavby v grafické části územního plánu vyznačováno“. Dále poukázal na to, že předložená trasa účelové komunikace pro nákladní dopravu je součástí ploch přestavby, a to plochy občanské vybavení – plochy komerčních zařízení plošně rozsáhlých (OK) a plochy lehkého průmyslu (VL), kde je možné umisťovat pozemky související dopravní infrastruktury. Z uvedeného plyne, že se odpůrce předmětnými námitkami navrhovatelů zabýval. Jednoznačně uvedl, že požadavek navrhovatelů na zařazení konkrétních pozemků mezi plochy dopravní infrastruktury „je nad podrobnost územního plánování“. Tím dle názoru soudu vyčerpal i tu část námitky, která se vztahuje k užívání pozemků jako komunikace v budoucnu. Jistě by se mohl některým dílčím otázkám věnovat podrobněji, nicméně způsob, jakým námitky vypořádal, je zcela dostatečný a nečiní územní plán nepřezkoumatelným. Navrhovatelé namítají, že odpůrce porušil § 43 odst. 1 a 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), dála jen „stavební zákon“, ve spojení s přílohou č. 6 písm. a) bod 1 vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti. Podle § 43 odst. 1 stavebního zákona územní plán stanoví základní koncepci rozvoje území obce, ochrany jeho hodnot, jeho plošného a prostorového uspořádání (dále jen "urbanistická koncepce"), uspořádání krajiny a koncepci veřejné infrastruktury; vymezí zastavěné území, plochy a koridory, zejména zastavitelné plochy a plochy vymezené ke změně stávající zástavby, k obnově nebo opětovnému využití znehodnoceného území, pro veřejně prospěšné stavby, pro veřejně prospěšná opatření a pro územní rezervy a stanoví podmínky pro využití těchto ploch a koridorů. Záležitosti nadmístního významu, které nejsou řešeny v zásadách územního rozvoje, mohou být součástí územního plánu, pokud to krajský úřad ve stanovisku podle § 50 odst. 7 tohoto zákona z důvodu významných negativních vlivů přesahujících hranice obce nevyloučí. Podle odst. 2 citovaného ustanovení lze v územním plánu vymezit plochu nebo koridor, v němž je rozhodování o změnách v území podmíněno smlouvou s vlastníky pozemků a staveb, které budou dotčeny navrhovaným záměrem, jejímž obsahem musí být souhlas s tímto záměrem a souhlas s rozdělením nákladů a prospěchů spojených s jeho realizací, zpracováním územní studie nebo vydáním regulačního plánu. V případě podmínění rozhodování územní studií jsou součástí územního plánu podmínky pro její pořízení a přiměřená lhůta pro vložení dat o ní do evidence územně plánovací činnosti (§ 30 odst. 4 stavebního zákona); marným uplynutím lhůty omezení změn v území zaniká. V případě podmínění rozhodování regulačním plánem je součástí územního plánu zadání regulačního plánu a u regulačního plánu z podnětu přiměřená lhůta pro jeho vydání. Podmínka vydání regulačního plánu z podnětu pozbývá platnosti marným uplynutím uvedené lhůty. Podmínka vydání regulačního plánu na žádost pozbývá platnosti, pokud k vydání nedojde do 1 roku od podání úplné žádosti v souladu se zadáním regulačního plánu. Podle přílohy č. 6 písm. a) bodu 1 vyhlášky č. 500/2006 Sb. zadání územního plánu obsahuje hlavní cíle a požadavky na zpracování návrhu územního plánu, zejména požadavky na základní koncepci rozvoje území obce, vyjádřené zejména v cílech zlepšování dosavadního stavu, včetně rozvoje obce a ochrany hodnot jejího území, v požadavcích na změnu charakteru obce, jejího vztahu k sídelní struktuře a dostupnosti veřejné infrastruktury; tyto požadavky lze dle potřeby dále upřesnit a doplnit v členění na požadavky na urbanistickou koncepci, zejména na prověření plošného a prostorového uspořádání zastavěného území a na prověření možných změn, včetně vymezení zastavitelných ploch. Navrhovatelé rozpor s citovanými ustanoveními spatřují předně v tom, že pozemky p.č. 3325, 383/2, 383/3, 383/4 a 412/1 nebyly zařazeny mezi plochy dopravní infrastruktury. Soud se však s navrhovateli neztotožňuje. Naopak souhlasí s odpůrcem v tom, že takový požadavek je nad podrobnost územního plánování. Jak uvádí navrhovatelé, předmětné pozemky jsou součástí průmyslového areálu a územním plánem jsou dílem zařazeny mezi plochy lehkého průmyslu – VL a plochy smíšené městského centra – SC. V obou těchto plochách je přitom přípustným využitím i umisťování pozemků „dopravní a technické infrastruktury“. Je tedy zřejmé, že předmětné pozemky mohou být jako účelové komunikace nadále využívány stejně, jako tomu bylo před účinností přezkoumávaného územního plánu. Ostatně navrhovatelé vůbec netvrdí (a z ničeho to ani neplyne), že by v minulosti byly tyto pozemky územním plánem mezi plochy dopravní infrastruktury zařazeny. Na tom nic nemění, že byl pozemek p.č. 3325 v hospodářské smlouvě z roku 1991 označen jako komunikace. Není smyslem řízení před správními soudy zasahovat do otázek využití území v jednotlivých obcích do té míry, že by soudy určovaly, jak má obec pozemky na svém území využívat. Při posuzování územního plánu musí tedy soud postupovat zvláště zdrženlivě s ohledem na realizaci práva na samosprávu konkrétního územního celku; je to totiž zastupitelstvo obce, jako samosprávný orgán volený občany obce, kdo územní plán schvaluje a kdo za něj – i z dlouhodobějšího pohledu – nese odpovědnost (zastupitelstvo jako celek i každý jeho člen). Prostřednictvím vůle zastupitelstva se v územním plánu realizuje vůle (většiny) občanů dané obce a také představa reprezentace obce o tom, jak nejlépe věci veřejné spravovat. Z tohoto důvodu lze ke zrušení územního plánu (či jeho části), který byl jinak shledán zákonným, přistoupit pouze výjimečně, došlo-li by k porušení zásady proporcionality zvlášť závažným způsobem (pro zdejší soud – senát, který nyní ve věci rozhoduje – je inspirativním především rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7.10.2011, č. j. 6 Ao 5/2011-43, či rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24.10.2007, č. j. 2 Ao 2/2007-73). Územní plán je koneckonců politikum; jde o výsledek střetu zájmů a představ jednotlivých zájmových skupin, které jsou reprezentovány zastupitelem prosazujícím jejich zájmy a představy. Z povahy věci je tedy územní plán konfliktním tématem a je téměř vyloučeno, aby všichni adresáti práv a povinností z územního plánu vyplývajících byli s jeho výslednou podobou spokojeni. Zdejší soud – senát, který nyní ve věci rozhoduje – přitom vychází z toho, že v uvedeném smyslu „právo na spokojenost“ má spíše ten, ve vztahu k němuž územní plán způsob využití území „nečekaně“ mění, popř. ten, kdo mohl legitimně očekávat změnu, čemuž již v rozumném očekávání přizpůsobil své chování, avšak legitimně očekávaná změna se nedostavila, než ten, ve vztahu k němuž se nic ohledně využití území nemění, ani mu nebyl dán jakýkoli signál změny, na kterou by pak mohl rozumně spoléhat. Obávají-li se navrhovatelé toho, že v budoucnu může být třetími osobami bráněno ve využívání těchto pozemků jako účelových komunikací, tak tomu by ani jejich zařazení mezi plochy dopravní infrastruktury nemohlo zabránit. K ochraně uživatelů účelových komunikací podle § 7 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, totiž existuje odlišný právní institut, a to rozhodnutí o určení právního stavu podle § 142 odst. 1 správního řádu. Jinak řečeno, i kdyby byly předmětné pozemky územním plánem zařazeny mezi plochy dopravní infrastruktury, účelové komunikace - DU, jak požadují navrhovatelé, mohlo by dojít k tomu, že některý z vlastníků v budoucnosti začne bránit využívání svého pozemku jako účelové komunikace. Navrhovatelé dále spatřují nezákonnost v zařazení pozemku p.č. 432/9 mezi plochy veřejných prostranství – PV, neboť je užíván k přechodu kolejiště v nebezpečném místě. Ani v tom s nimi však soud nesouhlasí. Byť soud vysoce hodnotí snahu navrhovatelů chránit životy a zdraví osob, není to územní plán, jehož prostřednictvím má být průchod přes kolejiště zamezen. Jak správně uvádí odpůrce, i za situace, že je předmětný pozemek p.č. 432/9 zařazen mezi veřejná prostranství, lze přechodu kolejiště v nebezpečném místě zamezit odpovídajícími prostředky. Naopak, byl-li by tento pozemek územním plánem zařazen mezi pozemky, kam není umožněn přístup veřejnosti, jak požadují navrhovatelé, neznamenalo by to, že by nebyl veřejností k přechodu kolejiště nadále využíván. Navíc je třeba souhlasit s odpůrcem v tom, že dotčení práv navrhovatelů ve smyslu § 101a odst. 1 s.ř.s touto částí územního plánu dovodit nelze. V. Závěr Ze shora uvedeného plyne, že odpůrce při rozhodování o námitkách, které navrhovatelé uplatnili, nezatížil územní plán nepřezkoumatelností a odůvodnění závěrů, k nimž odpůrce dospěl, pokládá zdejší soud za dostatečné. Důvodnými nejsou ani ty argumenty, kterými navrhovatelé brojí proti postupu odpůrce při vydání napadeného územního plánu; soud neshledal ani rozpor územního plánu se zákonem či zásadou proporcionality. Návrh je tedy nedůvodný a zdejší soud jej proto podle § 101d odst. 2 věty druhé s.ř.s. zamítl. VI. Náklady řízení Výrok o nákladech řízení se opírá o § 60 odst. 1 s.ř.s. Navrhovatelé úspěšní nebyli, právo na náhradu nákladů řízení tedy nemají. Úspěšný byl odpůrce. Tomu však soud podle § 60 odst. 7 s.ř.s. náhradu nákladů řízení nepřiznal. Odpůrce je totiž městem, které je zařazeno mezi obce s rozšířenou působností pro účel výkonu přenesené působnosti. Vedle „své“ (jemu) přenesené působnosti, vykonává v rozsahu jemu svěřeném zvláštními zákony přenesenou působnost ve správním obvodu určeném prováděcím právním předpisem. Z uvedeného zdejšímu soudu plyne, že odpůrce je právními předpisy zmocněn k zajišťování širokého spektra odborných správních činností a k tomuto účelu tak musí disponovat odpovídajícími personálními či jinými kapacitami, mj. i v oblasti právní. Byť je problematika územních plánů a jejich přezkumů poměrně specifickou, nebyl případ právě posuzovaný svým rozsahem ani věcným obsahem právně natolik spletitým a komplikovaným, aby si odpůrce na ochranu svých práv musel zvolit advokáta. Soud se tedy ztotožňuje s navrhovateli, že odpůrce v dané věci disponoval dostatečnou kapacitou pro to, aby vyjádření ve věci zpracoval prostřednictvím svého odborného aparátu; náhradu nákladů vynaložených na advokáta mu tedy nepřiznal. Ve vztahu k osobám zúčastněným na řízení pak soud rozhodl tak, že nemají právo na náhradu nákladů řízení o žalobě. Osoba zúčastněná na řízení má právo na náhradu pouze těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil; případně jí soud může z důvodů zvláštního zřetele hodných na návrh přiznat i náhradu dalších nákladů řízení (§ 60 odst. 5 s.ř.s.). V daném případě však žádná z těchto zákonem předvídaných situací nenastala.