77 A 108/2021 - 88

Rubrum

Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Jaroslava Škopka a soudců JUDr. Ondřeje Szalonnáse a Mgr. Jana Šmakala ve věci žalobce: Děti Země – Klub za udržitelnou dopravu, IČO: 67010041, se sídlem Cejl 866/50a, 602 00 Brno, zastoupený advokátkou JUDr. Petrou Humlíčkovou, Ph.D., se sídlem Panská 895/6, 110 00 Praha, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, 100 00 Praha, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 6. 2021, č. j. MZP/2021/520/807, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 15. 6. 2021, č. j. MZP/2021/520/807, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 13 200 Kč, a to ve lhůtě jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupkyně žalobce, JUDr. Petry Humlíčkové, Ph.D., advokátky.

Odůvodnění

Předmět řízení 1. Krajský úřad Plzeňského kraje (dále jen „správní orgán I. stupně“), vydal dne 25. 1. 2021 rozhodnutí č. j. PK–ŽP/12986/20 (dále jen „rozhodnutí správního orgánu I. stupně“), jímž rozhodl o žádosti Správy železniční a dopravní cesty s. o., o povolení výjimky podle § 56 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen „ZOPK“) ze zákazů stanovených § 50 odst. 1 a 2 ZOPK k ochraně zvláště chráněných druhů živočichů tak, že žádost v části týkajících se druhů vyjmenovaných ve výroku II. rozhodnutí správního orgánu I. stupně, konkrétně: břehule říční (Riparia riparia), čáp bílý (Ciconia ciconia), čírka odrá (Anas quercedula), čírka obecná (Anas crecca), chřástal vodní (Rallus aquaticus), jeřáb popelavý (Grus grus), jestřáb lesní (Accipiter gentilis), kavka obecná (Coloeus monedula), kopřivka obecná (Anas trepera), krahujec obecný (Accipiter nisus), krkavec velký (Corvus corax), ledňáček říční (Alcedo atthis), lejsek malý (Ficedula parva), luňák červený (Milvus milvus), lžičák pestrý (Anas clypeata), moták pilich (Circus cyaneus), ostříž lesní (Falco subbuteo), potápka malá (Tachybaptus ruficollis), potápka roháč (Podiceps cristatus), pisík obecný (Actitis hypoleucos), rákosník velký, (Acrocephalus arundinaceus), ťuhýk šedý (Lanius excubitor), vlaštovka obecná (Hirundo rustica), vodouš kropenatý (Tringa ochropus), volavka bílá (Egretta alba), zamítl, neboť realizací stavby „Modernizace trati – Plzeň – Domažlice – státní hranice SRN, 1. stavba nová trať Plzeň (mimo) – Stod (včetně); SUDOP, 2019“ a jejím provozem nedojde k porušení zákazů dle § 50 odst. 2 ZOPK. Dále v souladu s § 56 odst. 1 ZOPK pro dotčení jedinců a lokální populace dotčeného čmeláka rod (Bombus sp.), prskavce menšího Brachinus explodens, mravence (r. Formica spp.), ropuchy obecné (Bufo bufo), veverky obecné (Sciurus vulgaris), silně ohroženého/–né blatnice skvrnité (Pelobates fuscus), skokana zeleného (Pelophylax esculentus), slepýše křehkého (Anguis fragillis), ještěrky obecné (Lacerta agillis), skokana štíhlého (Rana dalmatina), kriticky ohroženého skokana skřehotavého (Pelophylax ridibundus) a podle ust. § 56 odst. 1 a 2 písm. c) ZOPK pro ohroženého/–né bramborníčka hnědého (Saxicola rubetra), bramborníčka černohlavého (Saxicola rubicolis), ťuhýka obecného (Lanius collurio), koroptve polní (Perdix perdix), slavíka obecného (Luscinia megarhnchos), motáka pochopa (Circus aeruginosus), silně ohroženého/–né: kuňky žlutobřiché (Bombina variegata), bekasiny otavní (Gallinago gallinago), konipasa lučního (Motacilla flava), křepelky polní (Coturnix coturnix), slavíka modráčka středoevropského (Luscinia svecica cyanecula), žluvy hajní (Oriolus oriolus) povolil výjimku ze zákazů dle § 50 odst. 1 a 2 ZOPK, která opravňuje držitele výjimky výše zmíněné jedince včetně jejich vývojových stádií rušit, chytat, neúmyslně zraňovat nebo usmrcovat, sbírat, dopravovat (přemísťovat) při záchranných transferech a škodlivě zasahovat do jejich přirozeného vývoje ničením nebo změnou jimi užívaného biotopu v rámci realizace stavby „Modernizace trati – Plzeň – Domažlice – státní hranice SRN, 1. stavba nová trať Plzeň (mimo) – Stod (včetně); SUDOP, 2019“. Výrokem II pak správní orgán I. stupně rovněž stanovil podmínky daného povolení.

2. Žalobce podal dne 8. 4. 2021 odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně, které žalovaný rozhodnutím ze dne 15. 6. 2021, č. j. MZP/2021/520/807 (dále jen „napadené rozhodnutí“), zamítl jako nepřípustné. Důvod nepřípustnosti žalobcova odvolání tkvěl dle žalovaného v tom, že žalobce nebyl vůbec účastníkem předmětného správního řízení, neboť své oznámení o účasti v tomto řízení podle § 70 odst. 3 ZOPK podal opožděně, když lhůta pro jeho podání počala běžet dnem, kdy byla informace o zahájení tohoto správního řízení zveřejněna na úřední desce správního orgánu I. stupně, tedy dne 3. 7. 2020. Žalobce se však k účastenství v tomto řízení přihlásil až dne 21. 8. 2020 v návaznosti na informaci sdělenou mu správním orgánem I. stupně postupem podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, kterou obdržel dne 13. 8. 2020. Obsah žaloby 3. Žalobce nejprve zrekapituloval průběh správního řízení, přičemž zdůraznil, že u správního orgánu I. stupně uplatnil žádost o zasílání informací dle § 70 ZOPK, a to dne 16. 8. 2019 a dne 17. 8. 2020, jež věcně dopadala i na správní řízení o povolení výjimky podle § 56 ZOPK. Správní orgán I. stupně ale žalobci upřel účastenství v daném řízení s tím, že toto řízení bylo zahájeno dne 5. 6. 2020 a jeho zahájení bylo oznámeno na úřední desce správního orgánu I. stupně dne 3. 7. 2020. Správní orgán I. stupně navíc žalobci sdělil, že v rozhodné době ani neměl podanou žádost podle § 70 odst. 2 ZOPK, když původní skončila dne 16. 8. 2019 a nová byla podána až dne 17. 8. 2020. Žalobce měl podle správního orgánu I. stupně povědomí o tom, že ten oznamuje řízení podle ZOPK právě veřejnou vyhláškou, takže mu nic nebránilo, aby si žádost obnovil; každopádně měl jeho úřední desku sledovat a v případě svého zájmu o účast se měl do 8 dní od vyvěšení oznámení do řízení přihlásit, měl tak tedy učinit do 11. 7. 2020, a současně měl podat i žádost dle § 70 odst. 2 ZOPK. Žalobce se ale domnívá, že splnil všechny zákonné požadavky § 70 ZOPK, neboť dne 16. 8. 2019 správnímu orgánu I. stupně zaslal žádost dle § 70 odst. 2 ZOPK, která dopadá i na řízení o žádosti Správy železniční a dopravní cesty, s. o., přičemž tato žádost byla dne 19. 8. 2019 správnímu orgánu I. stupně doručena a platila do 19. 8. 2020; pod č. j. PK–78097/19 je přitom evidována samotným správním orgánem I. stupně. Ten však svým sdělením ze dne 3. 7. 2020, č. j. PK–ŽP/15352/20, oznámil zahájení řízení, které ovšem žalobci řádně, tj. přímo, nedoručil, učinil tak pouze ve vztahu ke třem jiným spolkům. Žalobci doručil oznámení o zahájení tohoto správního řízení až dne 13. 8. 2020 na základě jeho žádosti o informace dle zákona svobodném přístupu k informacím. Žalobce následně dne 21. 8. 2020 zaslal správnímu orgánu I. stupně svou prvou přihlášku do tohoto řízení dle § 70 odst. 3 ZOPK, takže je jeho řádným účastníkem, i když opomenutým. Druhou přihlášku do tohoto řízení podal žalobce dne 27. 3. 2021 pouze z opatrnosti, neboť teprve na základě své další žádosti o informace obdržel dne 24. 3. 2021 od správního orgánu I. stupně informaci o vydaném rozhodnutí ze dne 25. 1. 2021, č. j. PK–ŽP/12986/20. Právě na základě této informace podal žalobce dne 8. 4. 2021 odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně.

4. Následně se žalobce věnoval otázkám včasnosti žaloby, její přípustnosti a rovněž své aktivní procesní legitimaci.

5. Pokud jde o žalobní body, žalobce nejprve namítl absenci přezkoumatelných důvodů o vypořádání svých námitek v odvolání ve vztahu ke svému účastenství a formalistické posouzení zamítnutí práva na účast v řízení.

6. Žalobce se neztotožňuje s názorem žalovaného, že mu nenáleží postavení účastníka řízení. Žalobce splnil veškeré zákonné požadavky, dokonce vyvinul i vlastní aktivitu, když se dodržování zákonů u správního orgánu I. stupně a žalovaného domáhal i pomocí zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. K tomu žalobce připojil rekapitulaci své aktivity vůči správním orgánům obou stupňů v projednávané věci.

7. Přestože žalobce opakovaně správnímu orgánu I. stupně zasílá žádosti dle § 70 odst. 2 ZOPK, o zahájení řízení o výjimce se od správního orgánu I. stupně přímo nedozvěděl. Takový postup dle žalobce odporuje účelu ustanovení § 70 ZOPK. Předmětem sporu jsou dle něj dvě právní otázky: 1) jaké jsou povinnosti orgánů ochrany přírody po získání žádosti dle § 70 odst. 2 ZOPK? a 2) jakým způsobem se spolky mohou o zahájení řízení dle zákona č. 114/1992 Sb., dozvědět? Správní orgány obou stupňů pohlížejí na účast spolků mimo právní rámec, který vybočuje z obvyklých postupů jiných orgánů ochrany přírody v ČR, jak je žalobci z jeho činnosti známo. Pokud žalobce podává žádosti, je povinností správního orgánu I. stupně na ně reagovat přímo.

8. Žalobce se přihlásil jako účastník řízení do 8 dní od doručení informace od správního orgánu I. stupně, přesto tak dle žalovaného učinil opožděně. Správní soudy konstantně judikují, že smyslem § 70 ZOPK je ze strany státu zajistit spolkům jako zástupcům veřejnosti širokou účast v řízeních, v nichž se rozhoduje o vlivech na životní prostředí. Prostředkem k dosažení tohoto cíle je získat informace o zásahu či zahájení takového správního řízení, přičemž existuje několik možností, jak je získat, např. sdělením správním orgánem dle § 70 odst. 3 ZOPK, sdělením prostřednictvím veřejné vyhlášky, sdělením jiným spolkem, fyzickou osobou či novináři či spolek takovou skutečnost zjistí sám. Podstatné je, jak opakovaně rozhodly správní soudy, že spolek musí kumulativně splnit dvě podmínky: vstoupit do řízení do 8 dní ode dne, kdy se o řízení dozvěděl, a vstoupit do něj včas, aby nepřijatelnou mírou neohrozil účel a délku správního řízení. Optimálním způsobem získání těchto informací je však použití žádosti dle § 70 odst. 2 ZOPK, neboť spolek má po podání takové žádosti jistotu, že orgán ochrany přírody mu pak bude povinně posílat žádané informace přímo, aniž by spolek musel vyvíjet další aktivitu. Správní soudy navíc již dovodily, že spolky ani nejsou povinny před vstupem do řízení podávat žádost, pokud se o probíhajícím řízení dozvědí jinou cestou než informací od správního orgánu zaslanou právě na podkladě podané žádosti. Potřebné údaje pro identifikaci spolků jsou od 1. 1. 2014 dostupné ve veřejném rejstříku.

9. V projednávaném případě správní orgán I. stupně účelově zatajil žalobci zahájení řízení, neboť mu na jeho žádosti podané podle § 70 odst. 2 ZOPK žádné informace o probíhajícím řízení nesdělil. Žalobce se o probíhajícím řízení dozvěděl až svou aktivní činností, jelikož podal dvě žádosti o informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím, resp. podle zákona o právu na informace o životním prostředí. Až tímto způsobem získal žalobce na základě žádosti ze dne 4. 8. 2020 od správního orgánu I. stupně dne 13. 8. 2020 oznámení ze dne 3. 7. 2020 o zahájení správního řízení, a na základě další žádosti o informace ze dne 22. 2. 2021 získal dne 24. 3. 2021 rozhodnutí správního orgánu I. stupně vydané již dne 25. 1. 2021.

10. Je nepodstatné, že se žalobce dozvěděl o probíhajícím řízení na základě zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím a nikoli přímo od správního orgánu I. stupně, který selhal a porušil tak účel § 70 odst. 2 ZOPK ve vztahu k odst. § 70 odst. 3 ZOPK, neboť mu i přes podání žádosti žádné informace přímo neposkytl.

11. Žalobce splnil všechny zákonné podmínky, aby se stal účastníkem řízení, jelikož aktivně předem podal dne 16. 8. 2019 a 17. 8. 2020 žádost dle § 70 odst. 2 ZOPK se sedmi specifikacemi, aktivně si podáním žádosti dle zákona o svobodném přístupu k informacím ověřil, že správní orgán I. stupně mu přímo informace neposílá, a opatřil si text rozhodnutí správního orgánu I. stupně, do 8 dní od doručení oznámení o zahájení řízení poslal správnímu orgánu I. stupně dne 21. 8. 2020 svou prvou přihlášku do daného správního řízení a do 8 dní od doručení rozhodnutí správního orgánu I. stupně poslal ještě dne 27. 3. 2021 svou druhou přihlášku do daného správního řízení, čímž se stal opomenutým účastníkem řízení, a do 15 dní od doručení rozhodnutí správního orgánu I. stupně zaslal žalovanému odvolání, které ve stanovené lhůtě doplnil.

12. Žalovaný ustanovení § 70 ZOPK vykládá tak, že správní orgány mohou spolky informovat o zahajování řízení dvěma libovolnými způsoby – přímo poštou či e–mailem, nebo prostřednictvím úřední desky v souladu s § 70 odst. 3 ZOPK. Obě formy doručování jsou rovnocenné, orgány si vybírají, která forma je pro ně nejlepší, přičemž podle žalovaného a správního orgánu I. stupně je to vždy úřední deska. Zveřejňování na úřední desce je výhodné pro veřejnost, která se tak o zahájení řízení dozví, bylo by diskriminační, pokud by správní orgán I. stupně zasílal spolkům s podanou žádostí informace přímo a spolkům bez podané žádosti nic neposílal.

13. Žalobce se závěry žalovaného nesouhlasí, vyjma tvrzení o možnosti volby způsobu informování o zahájení řízení. Zbylé závěry neodpovídají účelu § 70 ZOPK. Správní orgány mohou k informování o zahájení správních řízení a o plánovaných zásazích použít dva způsoby, nikoliv však libovolně. Pokud spolek zašle žádost o zasílání informací, tak si správní orgán vybírat nemůže, neboť má jen jednu možnost – zasílat informace přímo. Pokud by platil výklad žalovaného, ustanovení § 70 odst. 2 ZOPK by bylo zbytečné a zákonodárci by je zrušili, což se nestalo. Spolek tak podanou žádostí získá privilegium a jistotu, že správním orgán mu žádané informace bude přímo zasílat. Pokud spolek žádost nepošle, tak samozřejmě nemá o takové informace zájem. Orgán ochrany přírody ještě může tyto informace zveřejňovat souběžně na úřední desce, přestože ze strany spolku o takové informace bude téměř nulový zájem, jelikož je pro ně výhodnější podávat žádosti.

14. Zveřejňování informací o probíhajících řízeních jen na úřední desce je nezákonné, jelikož diskriminačním způsobem zapomíná na spolky, které vyvinuly úsilí k tomu, aby poslaly žádost dle § 70 odst. 2 ZOPK. Žalobce podotkl, že správní orgán I. stupně i žalovaný tyto žádosti již několik let ignorují. Smyslem § 70 odst. 2 ZOPK přitom je možnost po správních orgánech požadovat, aby jim žádané informace byly zasílány přímo. Poslední věta ustanovení § 70 odst. 3 ZOPK nijak správním orgánům nezakládá oprávnění, aby i spolkům s podanou žádostí doručovaly informace jen vyvěšováním na úřední desce.

15. Pokud ZOPK připouští pouhé zveřejňování různých písemností orgánů ochrany přírody, tak jen u konkrétních případů, které jsou i přesně popsány. Toho se § 70 ZOPK netýká, jelikož jednak ve stručnosti uvádí způsob, jak se počítají lhůty, a jednak nelze stručnou větu v § 70 odst. 3 ZOPK vnímat bez vztahu k účelu § 70 odst. 2 ZOPK. Účelem ustanovení § 70 odst. 2 ZOPK je vytvoření jistoty spolků, které splní stanovené podmínky, že se dozvědí o zahájení správních řízení a o různých zásazích přímo od orgánů ochrany přírody, nikoli vždy a jen prostřednictvím úřední desky. Kdyby stačilo jen zveřejnění na úřední desce, neexistoval by důvod pro zachování ustanovení § 70 odst. 2 ZOPK.

16. Žalobce odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 5. 2013, č. j. 9 As 156/2012–30, dle nějž je hlavním smyslem žádostí o informace podle § 70 odst. 2 ZOPK zajistit, aby občanská sdružení byla nejprve za stanovených zákonných podmínek informována správními orgány o řízeních, ve kterých mohou hájit zájmy ochrany přírody a krajiny, a pak se mohla na základě této informace přihlásit písemným oznámením své účasti dle § 70 odst. 3 ZOPK. Pokud chtějí orgány ochrany přírody o zahájení řízení informovat i veřejnost či třeba spolky, které žádost podle § 70 odst. 2 ZOPK nepodaly, nic jim nebrání, aby takovou informaci na své úřední desce zveřejnily. Tuto činnost ale žádný zákon po úřadech nepožaduje, proto půjde o marginální postup.

17. Žalovaný k účastenství žalobce dále uvádí, že správní orgán I. stupně dne 3. 7. 2020 na své úřední desce zveřejnil informace o zahájení předmětného řízení o výjimce, a to dle § 70 odst. 3 ZOPK. Do řízení se nikdo nepřihlásil. Všechny spolky měly možnost se do řízení přihlásit do 11. 7. 2020, a to včetně žalobce s podanou žádostí, jehož povinností i tak bylo dle § 70 odst. 3 ZOPK pravidelně sledovat úřední desku správního orgánu I. stupně. Správní orgán I. stupně zveřejňuje informace o zahajování řízení na úřední desce v souladu s § 70 odst. 3 ZOPK.

18. Jak již žalobce zmínil, neztotožňuje se s výkladem ustanovení 70 odst. 2 a 3 ZOPK, který podává žalovaný. Správnímu orgánu I. stupně nic nebránilo v tom, aby kromě zveřejnění informace o zahájení řízení o povolení výjimky na úřední desce tuto písemnost zaslal přímo všem spolkům, které si podaly žádost a měly o tento typ záměru zájem. Žalobce odhaduje, že takových spolků mohlo být 3–7, takže pro správní orgán I. stupně by to nebylo nic zatěžujícího. Ostatně, žalobce z vlastní činnosti takový postup od jiných orgánů ochrany přírody zná, zvláště pokud se jedná o řízení s více než 30 účastníky, takže řízení probíhá prostřednictvím veřejných vyhlášek.

19. Orgány ochrany přírody mohou volit 2 způsoby, jak spolky o zahájení řízení dle jejich žádosti informovat: buď pouze vyvěsí veřejnou vyhlášku s informací o zahájení řízení na úřední desku po dobu 15 dní, nebo vstřícněji a logicky tuto veřejnou vyhlášku souběžně zašlou spolkům s podanou žádostí přímo na vědomí s tím, že řízení bude probíhat jen prostřednictvím vyvěšování na úřední desce, kterou tedy musejí spolky pravidelně sledovat. Orgán ochrany přírody tak druhým způsobem vstřícně a zákonně vyhoví § 70 odst. 2 ZOPK ve vztahu k odstavci třetímu i případně k § 144 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), jelikož širokou veřejnost informuje o zahájení řízení veřejnou vyhláškou a spolkům s podanou žádostí pošle tuto veřejnou vyhlášku přímo na vědomí.

20. Zasláním žádosti dle § 70 odst. 2 ZOPK skončily povinnosti žalobce a nastoupily povinnosti správního orgánu I. stupně, který měl na žádost reagovat a žádané informace ze dne 3. 7. 2020 poslat přímo.

21. Dále se žalobce vymezil proti judikatuře, kterou na podporu svého závěru citoval žalovaný. Ten ohledně výběru způsobu doručení přímo či prostřednictvím zveřejnění na úřední desce odkázal na dva rozsudky Nejvyššího správního soudu, a to ze dne 18. 8. 2011, č. j. 9 As 402/2011–51 a ze dne 28. 6. 2021, č. j. 7 As 72/2012–43. Žalovaný dále odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2020, č. j. 4 As 20/2020–36, na podporu svého tvrzení, že žalobce byl povinen pravidelně sledovat úřední desku. Žalobce po prostudování všech tří odkazovaných rozhodnutí zjistil, že předmětná tvrzení žalovaného v nich nelze najít, jelikož se zabývají jinými problémy.

22. Žalovaný tvrdí, že když žalobce nesplnil všechny zákonné povinnosti a do řízení se do 8 dní od zveřejnění informací o zahájení správního řízení dne 3. 7. 2020 nepřihlásil, ale přihlásil se až 21. 8. 2020, nemohl se ve smyslu § 27 odst. 3 správního řádu stát účastníkem řízení a nemohl ani podat odvolání ze dne 8. 4. 2021. Žalobce tyto závěry považuje za nesprávné, jelikož zasláním své žádosti ze dne 16. 8. 2019 splnil všechny zákonné požadavky, které na něho klade § 70 odst. 2 ZOPK. Zasláním přihlášky do řízení dne 21. 8. 2020 splnil jediný požadavek, který na něho klade § 70 odst. 3 ZOPK, pokud chtěl být účastníkem řízení. Podáním odvolání ze dne 8. 4. 2021 realizoval žalobce jediný možný zákonný způsob, jak se proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně bránit.

23. Přihláška do řízení a obsah odvolání byly dostatečným podkladem pro splnění základních požadavků § 70 ZOPK, takže pokud se žalobce stal dne 21. 8. 2020 opomenutým účastníkem řízení, mohl dne 8. 4. 2021 své odvolání zaslat.

24. Žalobce odkázal na rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 24. 6 2019, č. j. 30 A 143/2018–35, který řešil zásahovou žalobu žalobce, neboť Krajský úřad Královehradeckého kraje v roce 2018 odmítal zasílat žalobci požadované informace a podobně jako správního orgán I. stupně vyvěšoval informace jen na úřední desce. Krajský úřad v Hradci Králové ale po podání zásahové žaloby uznal své pochybení s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2013, č. j. 6 As 38/2013–23.

25. Žalovaný i správní orgán I. stupně přehlížejí hlavní účel § 70 ZOPK, kterým je v zastoupení veřejnosti široká účast spolků ve správních řízeních, při nichž se řeší vlivy na přírodu a krajinu. Zákonodárce proto ustanovil § 70 odst. 2 ZOPK, který spolkům, které se chtějí účastnit řízení, ukládá jaké mají povinnosti, aby se o takovém řízení od úřadů dozvěděly – posílat každý rok podrobnou žádost. Povinnost úřadů je pak dle § 70 odst. 3 ZOPK těmto spolkům přímo posílat informace o zahájení takových řízení.

26. Existují výjimky, kdy správní orgány neznají všechny potenciální účastníky řízení, nebo počet známých účastníků přesáhne 30. V takových případech musí oznámit zahájení řízení veřejnou vyhláškou, která na úřední desce visí 15 dní a její obsah je doručen až 15 dní po vyvěšení. V případě, že správní orgán doručuje méně než 30 osobám, zasílá jim informaci o zahájení řízení přímo, což se týká i spolků s podanou žádostí, o jejichž existenci správní orgán ví již ze žádosti. Po doručení oznámení o zahájení řízení se spolek musí do řízení přihlásit do 8 dní od doručení.

27. V případě oznámení o zahájení řízení více než 30 osobám, činí tak prostřednictvím veřejné vyhlášky na úřední desce, jak mu ukládá správní řád. Žalobce podotkl, že ZOPK je speciálním zákonem ve vztahu ke správnímu řádu. V praxi to znamená, že spolky se musí přihlásit do 8 dní od vyvěšení takové veřejné vyhlášky, nikoli ve smyslu správního řádu do 8 dní od jejího doručení.

28. Správní orgány musí vždy zasílat spolkům s podanou žádostí oznámení o zahájení řízení přímo, tento názor zastává i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 23. 10. 2013, č. j. 6 As 38/2013–23. Podle Nejvyššího správního soudu zná zákon jen dva způsoby, jakým mohou být spolky o zahájení řízení informovány: přímo dle § 70 odst. 2 ve vztahu k odst. 3 ZOPK spolkům s podanou žádostí a veřejnou vyhláškou dle správního řádu, pokud se řízení týká více jak 30 účastníků. Koncepce žalovaného je tedy v rozporu s tímto rozsudkem, přestože ten obsahuje jasný výklad § 70 odst. 3 ZOPK o lhůtě pro poslání přihlášky spolků do řízení, pokud jde oznámení o zahájení řízení zveřejněné veřejnou vyhláškou na úřední desce. Nejvyšší správní soud odmítá úvahu o možnosti správních orgánů si v případě účasti spolků volně vybírat mezi tím, zda budou zahájení řízení oznamovat přímo nebo jen prostřednictvím úřední desky.

29. Správní orgán I. stupně a žalovaný předkládají koncepci, jakým způsobem je podle nich možné spolkům oznamovat zahájení řízení. Tento způsob vybočuje ze zavedené praxe, neboť je účelově postavený na rozdílu mezi souslovími „oznámení o zahájení řízení“ a „sdělení informací o zahájení řízení“. Tuto koncepci je nutné odmítnout, jelikož nemá oporu u žádného správního orgánu ani v soudní judikatuře.

30. Z hlediska obsahu jsou obě sousloví totožná, neboť oznámení a sdělení představuje stejnou činnost. Jejich zaměnitelnost vyplývá i z logického hlediska, jak plyne z § 70 odst. 3 ZOPK. Spolky mohou svou účast správnímu orgánu oznámit, pokud dodrží 8denní lhůtu, přičemž sdělení informace o zahájení řízení se u písemného vyhotovení v případě přímého doručení považuje den doručení tohoto oznámení a u zveřejnění na úřední desce veřejnou vyhláškou je to první den jejího vyvěšení, nikoli až její doručení.

31. Koncepce žalovaného je dále v rozporu s § 70 odst. 2 ZOPK, neboť pokud by platilo, že by správní orgán mohl oznámení o zahájení řízení vyvěšovat jen na úřední desce, pak by logicky bylo zbytečné, aby spolky musely předem posílat každý rok své žádosti.

32. Ustanovení § 70 ZOPK konkrétně neuvádí, jakou formou mají být informace o zahájení řízení na úřední desce zveřejnovány, takže je nutné použít obecný správní řád, který zná pouze formu veřejné vyhlášky. Rovněž v tomto ohledu nemá postup správní orgán I. stupně ani žalovaného oporu v zákoně.

33. V neposlední řadě je tato koncepce v rozporu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2020, č. j. 4 As 20/2020–36. Nejvyšší správní soud v tomto případě postupoval v souladu s judikaturou a názorem žalobce, dle nějž sdělení/oznámení o zahájení řízení na úřední desce lze provést jen formou veřejné vyhlášky. Nejvyšší správní soud stejně jako žalobce zastává názor, že pokud se chtěl spolek účastnit územního řízení, tak bylo jeho povinností sledovat pravidelně úřední desku, aby se po vyvěšení veřejné vyhlášky do řízení do 8 dní přihlásil.

34. V této věci měl ale správní orgán I. stupně povinnost oznámit zahájení řízení přímo žalobci, nikoli jen prostřednictvím úřední desky, jelikož mu k tomu chybí jakékoli zákonné oprávnění.

35. Nejvyšší správní soud se přitom nezabývá koncepcí správního orgánu I. stupně a žalovaného, podle které se veřejné vyhlášky pro oznamování spolkům o zahájení řízení s možností se do 8 dní od jejich vyvěšení na úřední desce přihlásit nepoužívají. Sdělení správního orgánu I. stupně ze dne 3. 7. 2020 o zahájení předmětného řízení totiž zjevně veřejnou vyhláškou není.

36. Žalobce uzavřel, že koncepce žalovaného a správního orgánu I. stupně nemá oporu v zákoně ani v ustálené judikatuře. Žalobce nebyl povinný pravidelně sledovat úřední desku správního orgánu I. stupně, pokud poslal podrobnou žádost s konkrétními specifikacemi, jelikož bylo povinností správního orgánu I. stupně zaslat oznámení/sdělení informací o zahájení vybraných typů řízení přímo. Pouze v případě, kdy by počet účastníků překročil 30, by nastoupila povinnost oznámení o zahájení řízení vyvěsit v souladu s § 144 správního řádu na úřední desku veřejnou vyhláškou, tato situace ale v projednávané věci nenastala. Vyjádření žalovaného 37. Žalovaný ve svém vyjádření k podané žalobě zrekapituloval, že v dané věci dospěl k závěru, že žalobce nebyl účastníkem správního řízení, a tedy nebyl legitimován k podání odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Absence procesní legitimace na straně žalobce byla shledána jako důsledek nesplnění podmínek stanovených v § 70 odst. 2 a 3 ZOPK.

38. Odvolání žalobce bylo zamítnuto pro nepřípustnost, jelikož nebyl účastníkem řízení, napadené rozhodnutí je tak rozhodnutím samostatným, které netvoří s rozhodnutím správního orgánu I. stupně jednotu. Žalovaný své vyjádření nepodává k meritu věci řešené správním orgánem I. stupně.

39. Žalovaný ohledně důvodů pro zamítnutí odvolání odkázal na napadené rozhodnutí. V dílčích částech, které jsou sporné, podal následující vyjádření.

40. Správní orgán I. stupně zveřejnil dne 31. 7. 2020 informaci o zahájení správního řízení postupem dle § 70 odst. 3 ZOPK, tedy výhradně na úřední desce a způsobem, který umožňuje dálkový přístup k této informaci. Žalobce se přihlásil k účastenství ve správním řízení až dne 21. 8. 2020, když mu bylo dne 13. 8. 2021 poskytnuto oznámení o jeho zahájení na základě jeho žádosti o informace. Správní orgán I. stupně však tuto přihlášku do správního řízení neakceptoval, neboť nebyla dodržena lhůta k jejímu podání v délce 8 dnů od zveřejnění informace o zahájení správního řízení. Proti tomuto sdělení podal žalobce odvolání, jelikož měl za to, že se jedná o usnesení dle § 28 správního řádu. Žalovaný následně žalobci sdělil, že se jedná o úkon dle části čtvrté správního řádu, přičemž má–li žalobce za to, že sdělení trpí vadami, je nezbytné se obrátit s podnětem na jejich nápravu na správní orgán I. stupně.

41. Žalobce následně 22. 2. 2021 požádal správní orgán I. stupně o zpřístupnění informací o výsledku tohoto správního řízení, přičemž dne 24. 3. 2021 žalobce touto cestou obdržel rozhodnutí správního orgánu I. stupně, na které z opatrnosti reagoval v pořadí druhou přihláškou ke správnímu řízení odeslanou dne 27. 3. 2021. Následně dne 8. 4. 2021 podal žalobce proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně odvolání, a to jako opomenutý účastník. Žalovaný o něm rozhodl napadeným rozhodnutím.

42. Jako relevantní pro posouzení věci je třeba vzít první z přihlášek žalobce k danému řízení podanou dne 21. 8. 2020, kterou žalobce poprvé reagoval na informaci o již probíhajícím řízení. Druhá z přihlášek, jíž bylo reagováno na informaci obsahující meritorní rozhodnutí v dané věci, by byla i při výkladu užitém žalobcem podána opožděně.

43. Žalobce podmínky účastenství nesplnil, a to s ohledem na právní základ obsažený v § 70 odst. 2 a 3 ZOPK. Ustanovení § 70 ZOPK má být prostředkem k co možná nejširšímu prostoru pro účast veřejnosti ve správních řízeních dotýkajících se zájmů ochrany přírody a krajiny. Pokud má být touto optikou interpretováno pravidlo stran sdělování informací o zahájení správního řízení dle § 70 ZOPK, pak je nutno považovat obě formy, tedy jak adresné doručování sdělení, tak publikaci na úřední desce spolu s publikací prostřednictvím elektronické úřední desky, za zcela rovnocenné, přičemž správní orgán je povinen zvolit v konkrétním případě právě jednu z nich. Volba není libovůlí správního orgánu, nýbrž závisí na tom, zda je okruh účastníků správního řízení správnímu orgánu v okamžiku zahájení řízení znám či nikoli.

44. Zveřejněním informace o zahájení správního řízení na úřední desce bude umožněna účast širšímu okruhu veřejnosti, jelikož možnost účastnit se řízení nebude omezována pouze na subjekty, které podaly s předstihem žádost o informování dle § 70 odst. 2 ZOPK. Pro účast ve správním řízení je rozhodující přihlášení se k účasti v určené zákonné lhůtě, nikoli podání žádosti o informace. Proto způsobem publikace informace o zahajovaném řízení nelze okruh těch, kteří se mohou k účastenství přihlásit, nijak omezovat. Postupem akcentovaným žalobcem by k takovému omezování docházelo.

45. Podání žádosti je pouze jednou z podmínek pro následné účastenství spolku v konkrétním řízení, správní soudy v této souvislosti opakovaně dospěly k závěru, že účastníkem takového správního řízení může být i spolek, který splňuje podmínky dle § 70 odst. 2 ZOPK s tím, že žádost o informování podá po zveřejnění informace spolu s přihlášením k účasti ve správním řízení ve lhůtě 8 dní.

46. Žalobce odkázal na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 2. 2019, č. j. 14 A 174/2019–68. Tento rozsudek však dle žalovaného naopak potvrzuje názor na zajištění co možná nejširší účasti občanských sdružení v řízeních dle ZOPK, tak, jak je tento dovozován žalovaným. Ve věci se jednalo o případ spolku, který se o zahajovaném řízení dozvěděl od jiného spolku a podal svou přihlášku bez předchozí žádosti, přičemž soud dospěl ke zcela správnému závěru o tom, že předchozí žádostí nelze následnou účast spolku podmiňovat, s čímž žalovaný souhlasí. V tomto rozsudku nicméně není potvrzen názor žalobce, o tom, že by podání žádosti dle § 70 odst. 2 ZOPK zajišťovalo povinnost správního orgánu zasílat spolkům s podanou žádostí informace o zahajovaných řízeních jednotlivě. Pokud soud akcentuje povinnost zajištění široké účasti spolků, přičemž žádost o informování má být pouze jedním z prostředků k zajištění tohoto cíle, je namístě potvrdit praxi preference zveřejňování informací o zahajovaných řízeních na úřední desce správního orgánu, nelze–li mít okruh účastníků za uzavřený. Zpravidla tak se mohou spolky bez podaných žádostí o zahajovaných řízeních dozvědět. Žalovaný nemá za to, že citovaný rozsudek potvrzuje žalobcem tvrzená „privilegia“ spojená s podáním žádosti dle § 70 odst. 2 ZOPK. Podaná žádost představuje jistotu na straně žalobce, že o zahajovaném řízení bude vždy vyrozuměn, nicméně již nezakládá legitimní požadavek písemného adresného informování a komplementární povinnost správního orgánu tak činit, neboť k takovému adresnému sdělení musí správní orgán přistoupit obligatorně jen tehdy, pokud nedochází ke zveřejnění informace na úřední desce správního orgánu. Tento právní názor žalovaného uvedený rozsudek potvrzuje. Nesprávný je též názor žalobce, že by uvedený rozsudek překonával rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 6. 2012, č. j. 7 As 72/2012–43 či ze dne 18. 8. 2011, č. j. 9 As 40/2011–51.

47. Správní orgán je povinen vždy zvolit jednu z možností sdělení informace dle § 70 odst. 3 ZOPK. Bylo by v rozporu se zásadou rovnosti, pokud by správní orgán doručoval informaci adresně jen spolkům, které předem podaly žádost o informování a zveřejněním na úřední desce těm subjektům, které nejsou správnímu orgánu známé. Z hlediska zásady rovnosti není přípustné, aby měly různé skupiny subjektů předvídaných § 70 odst. 2 ZOPK různé podmínky k oznámení své účasti v konkrétním řízení.

48. Pokud by správní orgán oznamoval informaci o zahajovaném řízení písemně těm spolkům, které podaly žádost dle § 70 odst. 2 ZOPK, a dále zveřejněním na úřední desce těm, které žádost nepodaly, dopouštěl by se nerovného přístupu tím, že by umožnil delší lhůtu k oznámení účasti spolkům, které mají podanou žádost o informování. Tyto spolky by se mohly dozvědět o zahajovaném správním řízení z úřední desky správního orgánu, zatímco by jim začala lhůta k oznámení účasti běžet až doručením písemného oznámení.

49. Pokud by bylo možné připustit postup obligatorního písemného sdělování informací spolkům s podanou žádostí a souběžnou fakultativní formu jejich publikace dle uvážení správního orgánu, jak navrhuje žalobce, pak by se otevírala cesta k nepřípustné a potencionálně nepřezkoumatelné selekci okruhu možných účastníků správního řízení z řad veřejnosti, která by se odehrávala výhradně na bázi volby správního orgánu, přičemž ustanovení § 70 ZOPK neposkytuje žádná kritéria, která by tuto volbu limitovala. Aplikace fakultativní publikace na úřední desce správního orgánu bez zákonných kritérií by tak narážela na mantinely ústavně konformního výkladu práva.

50. Správní orgán musí volit takový způsob zveřejnění informace, aby na jednu stranu zajistil co možná nejširší možnost účasti spolků, přitom však aby na druhou stranu nekladl nedůvodné překážky a rozdíly mezi tyto subjekty.

51. Názor žalovaného ohledně nutnosti volby právě jednoho ze způsobů informování o probíhajícím řízení potvrzují závěry Nejvyššího správního soudu v rozsudcích ze dne 18. 8. 2011, č. j. 9 As 40/2011 – 51 a ze dne 28. 6. 2012, č. j. 7 As 72/2012–43, dle kterých je správní orgán oprávněn volit cestu neadresného zveřejnění informace o řízení dle § 70 odst. 3 ZOPK na úřední desce správního orgánu, a to i vůči těm subjektům, které podaly žádost o informace ve smyslu § 70 odst. 2 ZOPK, přičemž v takovém případě běží osmidenní lhůta pro oznámení účasti ve správním řízení již od tohoto oznámení. Tato lhůta běží od oznámení i pro spolky, které předem požádaly o poskytování informací o zahajovaném řízení.

52. Žalovaný dále odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2020, č. j. 4 As 20/2020–36, dle nějž Nejvyšší správní soud považuje za legitimní požadavek, aby spolky sledovaly úřední desku příslušného správního orgánu, neboť spolky by z povahy věci měly vystupovat v řízení, v nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny dle ZOPK, aktivně, jedině tak mohou dosáhnout svého poslání.

53. Ani při značně extenzivní intepretaci nelze z § 70 odst. 2 ZOPK dovodit pravidla o výhodách spojených s podáním žádosti o předběžné informování tak, jak uvádí žalobce. Dovozování těchto pravidel by ústilo v porušení zásady rovnosti nad rámec toho, co zákon dovoluje. Zákon s podáním žádosti dle § 70 odst. 2 ZOPK nespojuje žádné „privilegium“, stejně jako podaná žádost neomezuje správní orgán v řešení otázky způsobu sdělení informace o zahajovaném řízení, jak žalobce tvrdí.

54. Žalobce přehlíží, že rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 8. 2011, č. j. 9 As 40/2011–51 interpretačně navazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 6. 2012, č. j. 7 As 72/2012–47. Nejvyšší správní soud v prvém rozsudku rozlišuje mezi způsobem oznamování informací jak adresným doručením, tak zveřejněním. Uvedl, že v případě, kdy správní orgán nezveřejní předmětné oznámení na úřední desce, je třeba písemně vyhotovené oznámení o zahájení řízení doručit. Z toho lze dovodit, že podaná žádost představuje jistotu žalobce, že o zahajovaném řízení bude vždy vyrozuměn, nezakládá však požadavek písemného adresného informování, neboť k němu musí správní orgán přistoupit jen tehdy, pokud nedochází ke zveřejnění informace na úřední desce správního orgánu.

55. Druhý z uvedených rozsudků obsahuje podstatnější vodítka, která z předchozího rozsudku částečně vychází. Vyplývá z něj, že správní orgán nemá na základě § 70 odst. 3 ZOPK generální oznamovací povinnost vůči všem v úvahu přicházejícím spolkům, nýbrž pouze těm, které podaly žádost podle § 70 odst. 2 ZOPK. To neznamená, že správní orgán není oprávněn učinit generální oznámení, když s touto možností počítá jak ZOPK, tak i zvláštní právní předpisy. Nejvyšší správní soud tedy potvrdil závěry žalovaného, tedy jistotu spolku s podanou žádostí o tom, že bude informován o zahajovaném řízení. Současně klade rovnítko co do významu způsobu sdělení této informace, pokud jde o adresné sdělení či zveřejnění. Dokonce jasně rozlišuje mezi oznámením informace o zahajovaném správním řízení výhradně na základě § 70 odst. 3 ZOPK či v rámci jiného úkonu správního řízení, přičemž tak činí na pozadí úvahy o tom, od kterého okamžiku počíná běžet osmidenní lhůta k podání přihlášky dle § 70 odst. 3 ZOPK, dochází–li poprvé k publikaci oznámení o zahajovaném řízení až v rámci úkonu správního řízení. Žalovaný zdůraznil, že Nejvyšší správní soud, vyjadřuje–li se k variantě zveřejňování informace o zahajovaném řízení až v rámci úkonu správního řízení, činí tak na základě nutnosti určit počátek běhu lhůty k přihlášení v případě absence samostatného úkonu dle § 70 odst. 3 ZOPK, avšak nijak nezakládá povinnost správního orgánu doručovat samostatné oznámení dle § 70 odst. 3 ZOPK veřejnou vyhláškou, pokud postupy publikace dle § 70 odst. 3 ZOPK a doručování úkonu správního řízení rozlišuje.

56. K rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2020, č. j. 4 As 20/2020–36, jenž zmiňuje žalobce, žalovaný uvedl, že pokud jde o řešení plynutí lhůty, tato odpovídá konstantnímu názoru Nejvyššího správního soudu, na relevanci argumentace nemá žádný vliv.

57. K dalším rozhodnutím zmíněným žalobcem žalovaný uvedl následující. Pokud jde o rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2013, č. j. 6 As 38/2013–23 uvedl, že racio rozsudku řeší doručování veřejnou vyhláškou, přičemž obsah doručované písemnosti co do aplikace § 70 odst. 3 ZOPK je z hlediska rozsudku nepodstatný. Právní názor soudu je platný v případech, kdy dochází k poskytnutí informací o zahajovaném správním řízení dle § 70 odst. 3 ZOPK v rámci jiného úkonu učiněného vůči účastníkům správního řízení v průběhu tohoto řízení, který je doručován způsobem určeným zvláštní právní úpravou, přičemž tomuto úkonu samostatná informace dle § 70 odst. 3 ZOPK nepředchází. Na případy, kdy je informace o zahajovaném správním řízení zveřejněna postupem dle § 70 odst. 3 ZOPK mimo režim správního řízení, tento rozsudek vztahovat nelze, neboť je na tyto případy z níže uvedených důvodů neaplikovatelný.

58. Nejvyšší správní soud v době vydání výše zmíněného rozsudku rozlišoval mezi oznamováním informace o zahajovaném řízení samostatným úkonem činěným výhradně dle § 70 odst. 3 ZOPK a jejím oznamování v rámci jiného úkonu během správního řízení, o čemž svědčí i jeho rozsudek ze dne 28. 6. 2012, č. j. 7 As 72/2012–47. Je nezbytné rozlišovat, k jaké variantě se Nejvyšší správní soud vyjadřuje, v rozsudku ze dne 23. 10. 2013, č. j. 6 As 38/2013–23, se vyjadřoval k oznamování v rámci jiného úkonu správního řízení.

59. Zveřejnění informace na úřední desce dle § 70 odst. 3 ZOPK nelze zaměňovat za doručování této informace veřejnou vyhláškou. Informace dle § 70 odst. 3 ZOPK není informací o zahájení správního řízení ve smyslu § 47 odst. 1 správního řádu, neboť informované spolky ještě nejsou účastníky řízení, kterým by se veřejnou vyhláškou cokoli doručovalo, a to přirozeně ani v případě, že posléze se veřejnou vyhláškou účastníkům doručuje. Pokud Nejvyšší správní soud hovoří o doručování informace veřejnou vyhláškou, pak nelze tento rozsudek vztahovat na situace, kdy k doručení informace veřejnou vyhláškou nedochází, neboť na tyto případy je rozsudek prakticky neaplikovatelný.

60. Pokud by bylo možné žalobcem zmíněnou judikaturu vztahovat na celou šíři problematiky informování dle § 70 odst. 3 ZOPK, není jasné, jak by se správní orgán orientoval v situaci, kdy by nebyl schopen určit správný způsob takového doručení, tedy ani kýžené individualizace. K publikaci informace dle § 70 odst. 3 ZOPK dochází nikoli vůči účastníkům řízení, tudíž v řadě případů ani nemůže být zřejmý správný způsob „doručování“. Pokud by bylo v obecné rovině při aplikaci § 70 odst. 3 ZOPK doručováno jednotlivě bez možnosti informaci uveřejnit, neboť obojí nelze, určuje–li zvláštní právní úprava právě jeden ze způsobů doručování, pak je znemožňována účast těm spolkům, které žádost o informace nepodaly, ačkoli, jak bylo výše uvedeno, soudy opakovaně zdůraznily, že i takové spolky mají mít možnost účasti, splní–li příslušné podmínky. Pokud by měla být žalobcem odkazovaná „zásadní judikatura“ interpretována a zobecňována tak, jak žalobce činí, byla by v tomto ohledu v rozporu s tím, jakým směrem se soudní praxe v otázce přístupu k informacím o správních řízeních ubírá. Do stavu relativní nejistoty by však byly postaveny i spolky s podanou žádostí, neboť v případech, kdy by se informace měla doručovat veřejnou vyhláškou, jednotlivé doručení informace přes podanou žádost na straně spolků očekávat nelze. Spolky by tedy měly i při akceptaci názoru žalobce průběžně sledovat úřední desky správních orgánů, neboť například v případě řízení s velkým počtem účastníků, která se často týkají z environmentálního hlediska zásadních zásahů, by měla být informace vždy pouze zveřejněna na úřední desce.

61. Žalovaný závěrem svého vyjádření shrnul své stanovisko a konstatoval, že žalobce se účastníkem předchozího správního řízení vedeného správním orgánem I. stupně nestal. Nelze tak přisvědčit ani jeho názoru, že se stal účastníkem opomenutým. Za takové situace neměl žalovaný jinou možnost než žalobcem podané odvolání zamítnout pro nepřípustnost, když žalobce nesplnil podmínky účastenství ve správním řízení podle § 70 odst. 2 a 3 ZOPK. Proto navrhl žalobu coby nedůvodnou zamítnout. Replika žalobce 62. Žalobce zaslal soudu repliku k vyjádření žalovaného, v níž uvedl, že se neztotožňuje s teorií žalovaného a správního orgánu I. stupně, podle níž si správní orgán může vybrat, zda všechna oznamování doručí přímo, či je bude vždy jen vyvěšovat na úřední desce, což označuje jako tzv. hybridní teorii. Tato teorie je v rozporu s účelem ustanovení § 70 ZOPK, tedy koncepcí podávání specifikovaných žádostí spolky, které pak mají jistotu, že se o zahajovaném řízení dozví přímo od úřadu, pokud nedojde k výjimce z pravidla, např. při řízení s počtem účastníků vyšším než 30.

63. Žalobce v žalobě konkrétně dokládá, že byl řádným, ale opomenutým účastníkem řízení, přičemž se opírá o ustálenou judikaturu, kterou žalovaný vykládá účelovým způsobem, případně judikaturu, která mu nevyhovuje, účelově přehlíží. Upozornil přitom, že praxe správního orgánu I. stupně a žalovaného je v tomto směru v České republice zcela ojedinělá a vybočující z praxe jiných „složek“ žalovaného se sídlem v jiných městech než v Plzni. K tomu žalobce upozornil, že Krajský soud v Plzni již svým rozsudkem ze dne 30. 7. 2021, č. j. 77 A 12/2021–46, odmítl tuto tzv. hybridní koncepci správního orgánu I. stupně, neboť uznal, že správní orgán I. stupně její aplikací prováděl vůči žalobci nezákonný zásah.

64. Ustanovení § 70 odst. 3 ZOPK je sice speciálním ustanovením ke správnímu řádu, to se ale dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2013, č. j. 6 As 38/2013–23, týká jen počítání lhůt pro zaslání přihlášky spolky, nikoli pro to, aby se správní orgán rozhodl, zda informace zašle spolkům se žádostí vždy přímo či je bude vyvěšovat.

65. Názor žalovaného, že zveřejňování informací na úřední desce zaručuje široké informování veřejnosti, která se prostřednictvím spolků může snadněji účastnit řízení a že informování přímo či vyvěšení pouze na úřední desce jsou si navzájem rovnocenné, považuje žalobce za rozporné s účelem § 70 ZOPK a realitou. Tím, že správní orgán I. stupně a žalovaný vytvořili hybridní koncepci doručování oznámení o zahájení řízení, docílili toho, že se řízení naopak neúčastní téměř žádný spolek. Důkazem je i správní řízení, které vedlo k vydání napadeného rozhodnutí. Spolky očekávaly, že když při podání žádosti splnily požadavek § 70 odst. 2 ZOPK, tak správní orgán zase splní povinnost dle § 70 odst. 3 ZOPK a žádané informace jim bude zasílat přímo. Pokud by se stalo, že by byly informace výjimečně vyvěšovány veřejnou vyhláškou na úřední desce dle § 144 odst. 2 správního řádu, pak by se spolky logicky do něho do 8 dní od vyvěšení přihlásily, pokud by sledovaly úřední desku.

66. V projednávané věci neexistoval žádný důvod k tomu, aby správní orgán I. stupně vyvěšoval oznámení o zahájení řízení na úřední desku, bylo tak jeho povinností oznámení zaslat žalobci přímo. Postup správního orgánu I. stupně i žalovaného do vydání rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 7. 2021, č. j. 77 A 12/2021–46, cíleně bránil účasti spolků, což je v rozporu s § 70 ZOPK a Aarhuskou úmluvou.

67. Žalobce považuje tvrzení žalovaného, že spolky se mohou do řízení přihlašovat do 8 dní i bez předem podané žádosti, pokud se o zahájení řízení dovědí ze spolkové činnosti, za nepřesvědčivé, neboť nezapadá do tzv. hybridní koncepce. Žalovaný přitom ani nijak průkazně nedokládá, v kolika případech tento svůj názor konkrétně aplikoval. Naopak podle zjištění žalobce existují důkazy o tom, že správní orgán I. stupně takové spolky odmítal do řízení pouštět, což se stalo např. v březnu 2021.

68. Žalobce zopakoval, že § 70 odst. 3 ZOPK neobsahuje možnost volby pro správní orgány, zda informace žalobci s podanou žádostí pošle přímo či nikoli, jen uvádí, jak se počítají lhůty, pokud správní orgán I. stupně chce oznámení o zahájení řízení vyvěsit veřejnou vyhláškou např. dle § 144 odst. 2 správního řádu. V žádném případě toto zákonné ustanovení neuvádí, že správní orgán může všechny informace o zahajovaných řízeních vyvěšovat na úřední desku nebo vždy jen posílat spolkům s podanou žádostí.

69. Navíc ustanovení § 144 odst. 2 správního řádu upravuje pouze možnost účastníky řízení s velkým počtem účastníků uvědomit o zahájení veřejnou vyhláškou, správní orgány tak tedy nejsou povinné činit, mohou účastníkům řízení přesto doručovat i přímo.

70. Tvrzení, že žalobce navrhuje, aby správní orgány posílaly spolkům s podanou žádostí žádané informace přímo a ostatním spolkům je vyvěšovaly na úřední desce, je zavádějící. Žalobce pouze popisoval praxi řady správních orgánů. Tyto úřady postupují v souladu se zákonem a při velkém počtu účastníků oznámí zahájení řízení veřejnou vyhláškou na úřední desce, souběžně však zašlou veřejnou vyhlášku i přímo žalobci.

71. K judikatuře odkazované žalovaným uvedl žalobce, že v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 8. 2011, č. j. 9 As 40/2011–51, je shodně s názorem žalobce uvedeno, že dotyčný spolek tehdy nesplnil povinnou podmínku § 70 odst. 2 ZOPK, neboť před zasláním své přihlášky do stavebního řízení, o jehož zahájení se dověděl z veřejné vyhlášky, nepodal žádost, ačkoliv to bylo nutné. Žalobce v projednávané věci žádost podal, navíc po existenci veřejného rejstříku od 1. 1. 2014 není nutné, aby spolky předem posílaly své žádosti, jak dokládá i rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 2. 2019, č. j. 14 A 174/2019–68. Nejvyšší správní soud shodně se žalobcem ve svém rozsudku dne 28. 6. 2012, č. j. 7 As 72/2012–43, uvádí, že dotyčný spolek se stal řádným účastníkem územního řízení, pokud se do 8 dní od vyvěšení veřejné vyhlášky do řízení přihlásil a současně poslal i svou žádost dle § 70 odst. 2 ZOPK. Ani tento spor nemá spojitost s projednávanou věcí, jelikož žalobce řádně podal žádost a do řízení se přihlásil do 8 dní, tj. dne 21. 8. 2020. Správní orgán I. stupně žádnou veřejnou vyhlášku dne 3. 7. 2020 nevyvěsil. Vyvěsil pouze informaci, že řízení je zahájeno, přestože k tomu nebyl zákonný důvod.

72. Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 25. 6. 2020, č. j. 4 As 20/2020–36, shodně se žalobcem konstatuje, že § 70 odst. 3 ZOPK umožňuje sdělit informaci o zahájení řízení doručením písemného vyhotovení nebo zveřejněním na úřední desce správního orgánu veřejnou vyhláškou. Při vyvěšení veřejné vyhlášky na úřední desce musí spolek do řízení přihlásit do 8 dní od jejího vyvěšení, nikoli do 8 dní od jejího doručení. Žalobce s tímto závěrem Nejvyššího správního soudu souhlasí, jelikož pokud by správní orgán I. stupně oznámil zahájení řízení veřejnou vyhláškou z důvodu velkého počtu účastníků, tak by žalobce účastníkem být nemohl, jelikož se nepřihlásil do 8 dní od jejího vyvěšení. Správní orgán I. stupně však v projednávané věci neměl žádný zákonný důvod k doručování veřejnou vyhláškou.

73. Tvrzení žalovaného, že vyvěšováním informací o zahajování řízení bez institutu veřejné vyhlášky se postupuje v souladu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu sp. zn. 4 As 20/2020–36 je mimoběžné a nelogické, neboť Nejvyšší správní soud se v něm zabývá lhůtami pro poslání přihlášky spolku po vyvěšení veřejné vyhlášky (účastníků je více než 30), a tedy logicky s nutností spolku fyzickou i elektronickou úřední desku pravidelně sledovat, což žalobce nezpochybňuje.

74. Žalovaný se správním orgánem I. stupně zastávají názor, podle něhož dle § 70 odst. 3 ZOPK vyvěšují na úřední desce jen informace a nikoli veřejné vyhlášky ve smyslu správního řádu, např. dle § 144 odst. 2 správního řádu. Žalobce v žalobě upozornil na dva rozsudky, z nichž mj. vyplývá, že správní soudy vyvěšování informací na úřední desce bez zákonného důvodu nepovažují za souladné se zákonem. Pokud po zahájení řízení chce správní orgán oznámit spolkům zahájení řízení na úřední desce, musí tak činit jen na základě konkrétního zákonného důvodu.

75. Žalovaný nelogicky na podporu svých tvrzení odkazuje na rozsudky správních soudů, které vždy popisují situaci, kdy správní orgány oznámily spolkům zahájení řízení veřejnými vyhláškami, a to proto, že účastníků bylo více než 30. Neodkázal na jediný rozsudek, který by podporoval jeho takzvanou hybridní koncepci.

76. Žalobce uzavřel, že pokud podal dle § 70 odst. 2 ZOPK žádost informace o zahajovaných správních řízeních, tak mu správní orgán I. stupně musel informace o zahájení řízení poslat přímo, nikoli je vyvěsit na úřední desku. Nedošlo ani k situaci, kdy bylo zahájeno řízení s velkým počtem účastníků, aby správní orgán vyvěsil informaci o zahájení řízení dle § 144 odst. 2 správního řádu veřejnou vyhláškou na úřední desku. Žalobce tak nebyl povinen sledovat úřední desku. Posouzení věci 77. Soud ve věci rozhodl ve smyslu § 51 odst. 1 s. ř. s. bez jednání, neboť s tím oba účastníci výslovně souhlasili. Při přezkoumání napadeného rozhodnutí vycházel ze skutkového a právního stavu, který panoval v době jeho vydání podle § 75 odst. 1 s. ř. s. a respektoval svou vázanost uplatněnými žalobními body, jak ukládá § 75 odst. 2 s. ř. s.

78. Po skutkové stránce věci není mezi účastníky sporu o tom, že předmětné správní řízení bylo zahájeno podáním žádosti o udělení výjimky dle § 56 odst. 1 ZOPK ze zákazů stanovených k ochraně zvláště chráněných druhů živočichů pro záměr „Modernizace trati Plzeň–Domažlice–st. hranice SRN, 1. stavba nová trať Plzeň (mimo)–Stod (včetně)“. Tuto žádost podala společnost SUDOP Praha a. s. zastupující Správu železniční dopravní cesty dne 5. 6. 2020, přičemž správní orgán I. stupně na své úřední desce dne 3. 7. 2020 vyvěsil dokument nazvaný „Sdělení informace o zahájení řízení dle § 70 z. č. 114/1192 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů“. Sporné mezi účastníky není ani to, že žalobce podal u správního orgánu I. stupně dne 16. 8. 2019 a dne 21. 8. 2020 žádost ve smyslu § 70 odst. 2 ZOPK, která dopadala i na dané správní řízení. To vyplývá už jen z toho, že sám žalovaný označil ve svém vyjádření k žalobě skutkové okolnosti projednávané věci vylíčené v žalobě za nesporné, a z toho, že v dalším textu svého vyjádření vychází z toho, že žalobce tuto žádost skutečně podanou měl, ale polemizuje s jejími právními důsledky. Mezi účastníky je tedy spor o tom, co z těchto skutečností po právní stránce vyplývá.

79. Jelikož žalobce uplatnil v žalobě dva žalobní body, soud v logice soudního přezkumu nejprve vypořádal ten, který se týkal tvrzené nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí. Byla–li by nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí vskutku shledána, pak by to znemožnilo, jak už název dané vady naznačuje, možnost přezkumu tohoto rozhodnutí optikou druhého žalobního bodu, který se týká právního posouzení věci. V této souvislosti je však soud nucen konstatovat, že ačkoliv žalobce výslovně v žalobě uvedl (a v názvu příslušného žalobního bodu hovořil o) absenci přezkoumatelných důvodů o vypořádání námitek žalobce v odvolání ve vztahu k jeho účastenství, další text žaloby již nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí fakticky netvrdí, ale polemizuje s právními závěry žalovaného. Žalobce tedy netvrdí, že by mu byly závěry žalovaného či jeho argumentace nejasné, že by bylo napadené rozhodnutí nesrozumitelné.

80. K tomu soud v obecné rovině připomíná především to, že je to žalobce, kdo je odpovědný za formulaci žalobních bodů. Jejich vymezením je soud při soudním přezkumu žalobou napadených rozhodnutí vázán (§ 75 odst. 2 s. ř. s.) a není oprávněn z nich vybočovat či žalobní argumentaci jakýmkoli způsobem rozvíjet či domýšlet. Takovým postupem by soud opustil svou procesní roli a stal by se advokátem žalobce, což je pochopitelně nepřípustné. Dále je třeba připomenout, že žalobní bod je tvořen jak právní, tak skutkovou argumentací; řádně uplatněný žalobní bod tak předpokládá nejen tvrzení o určité konkrétní vadě napadeného rozhodnutí či jemu předcházejícího správního řízení, ale také její skutkovou a právní identifikaci, tj. uvedením, jakým konkrétním způsobem byla tato tvrzená vada založena, tedy v čem konkrétně tkví, a současně určením, které ustanovení právního předpisu mělo být tvrzenou vadou porušeno.

81. V projednávané věci se však žalobce omezil toliko na tvrzení, že v napadeném rozhodnutí absentovaly přezkoumatelné důvody o vypořádání námitek žalobce v odvolání ve vztahu k jeho účastenství v předmětném správním řízení. Žalobce však již opomněl uvést, které jeho námitky měly být vypořádány nepřezkoumatelně. Není pak věcí soudu za žalobce pátrat po tom, zda skutečně některé jeho námitky byly vypořádány nepřezkoumatelně, pokud je sám neoznačí. S ohledem na to, že těžiště žaloby je tvořeno polemikou s právním názorem žalovaného, se však jeví, že ani žalobce ve skutečnosti nenamítá nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí, ale právní posouzení věci, resp. otázky jeho účastenství v předmětném správním řízení.

82. Za takové situace soud uzavírá, že neshledal, že by napadené rozhodnutí bylo nepřezkoumatelné, ať už pro nedostatek důvodů nebo pro nesrozumitelnost. Napadené rozhodnutí je založeno na srozumitelném výkladu relevantní právní úpravy, s nímž ostatně věcně polemizuje i sám žalobce, je tedy srozumitelný i jemu. Tento žalobní bod proto není důvodný.

83. Druhý žalobní bod se týká nezákonnosti napadeného rozhodnutí. Tu žalobce shledává v nesprávném posouzení jeho účastenství v předmětném správním řízení.

84. Soud při posuzování tohoto žalobního bodu vyšel z následující právní úpravy.

85. Podle § 70 odst. 2 ZOPK: „Občanské sdružení nebo jeho organizační jednotka, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny (dále jen "občanské sdružení"), je oprávněno, pokud má právní subjektivitu, požadovat u příslušných orgánů státní správy, aby bylo předem informováno o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona, s výjimkou řízení navazujících na posuzování vlivů na životní prostředí podle § 3 písm. g) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Tato žádost je platná jeden rok ode dne jejího podání, lze ji podávat opakovaně. Musí být věcně a místně specifikována.“ 86. Podle třetího odstavce téhož ustanovení platí: „Občanské sdružení je oprávněno za podmínek a v případech podle odstavce 2 účastnit se řízení podle tohoto zákona, pokud oznámí svou účast písemně do osmi dnů ode dne, kdy mu bylo příslušným správním orgánem zahájení řízení oznámeno; v tomto případě má postavení účastníka řízení. Dnem sdělení informace o zahájení řízení se rozumí den doručení jejího písemného vyhotovení nebo první den jejího zveřejnění na úřední desce správního orgánu a současně způsobem umožňujícím dálkový přístup.“ 87. Jak už bylo konstatováno výše, mezi účastníky není v projednávané věci sporu o tom, že v době zahájení předmětného správního řízení měl žalobce u správního orgánu I. stupně podanou žádost ve smyslu § 70 odst. 2 ZOPK, jež věcně i časově dopadala na předmětné správní řízení. Žalobce se proto domnívá, že mu správní orgán I. stupně měl ve smyslu citované právní úpravy adresně zaslat informaci o zahájení předmětného správního řízení, což však neučinil (ani tato skutečnost není mezi účastníky sporná), neboť informaci o tomto správním řízení toliko dne 3. 7. 2020 vyvěsil na své úřední desce a způsobem umožňujícím dálkový přístup (dále v textu rozsudku bude hovořeno toliko o zveřejnění na úřední desce, kterým se, není–li uvedeno výslovně jinak, rozumí současné zveřejnění způsobem umožňujícím dálkový přístup). Tomuto názoru žalobce naopak oponuje žalovaný s tím, že neměl právní povinnost žalobce o předmětném správním řízení adresně vyrozumět, ale plně svým povinnostem dostál tím, že tuto informaci zveřejnil na své úřední desce.

88. Obě sporné strany ve svých podáních akcentovaly rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu a na ni navazující judikaturu soudů krajských. Nezřídka přitom citovaly tatáž rozhodnutí, přičemž z nich však vyvozovaly odlišné, popřípadě i zcela protichůdné závěry, a to v souladu se svými stanovisky.

89. Soud ve svém rozhodování vyšel především z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2013, č. j. 6 As 38/2013–23. Právní věta tohoto judikátu zní: „Ustanovení § 70 odst. 3 poslední věta zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, nezakládá samo o sobě oprávnění pro správní orgán, aby občanskému sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, doručoval oznámení o zahájení řízení veřejnou vyhláškou, resp. aby libovolně volil mezi individuálním doručením jeho písemného vyhotovení nebo doručením veřejnou vyhláškou, jako by šlo o rovnocenné alternativy na výběr. Toto ustanovení pouze pro oba způsoby doručování upřesňuje, který den se považuje za den sdělení informace o zahájení řízení. Možnost doručovat takové oznámení veřejnou vyhláškou se musí pro dané řízení opírat o jiný právní předpis (např. § 87 odst. 1 věta druhá stavebního zákona z roku 2006 ve znění účinném do 31. 12. 2012, nebo § 144 odst. 2 správního řádu z roku 2004, který upravuje zahájení řízení s velkým počtem účastníků).“ V této souvislosti soud podotýká, že si je vědom toho, že ustanovení § 70 odst. 3 ZOPK, k němuž se citovaný rozsudek upíná, bylo po vyhlášení daného rozsudku Nejvyššího správního soudu novelizováno ke dni 1. 4. 2015 a následně ke dni 1. 1. 2018, tyto novelizace však nemají z hlediska projednávané věci žádný význam, a proto není třeba se jimi v textu tohoto rozsudku blíže zabývat. Podstatné naopak je, že Nejvyšší správní soud zcela jednoznačně konstatoval, že není věcí volného uvážení správního orgánu, jakým způsobem bude příslušnému občanskému sdružení, resp. v terminologii zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku, spolku, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, doručovat oznámení o zahájení konkrétního správního řízení.

90. Mezi adresným (individuálním) doručením oznámení, tedy doručením jeho písemného vyhotovení, a jeho doručením vyvěšením na úřední desce je evidentní rozdíl. Ten po věcné stránce tkví v tom, že individualizované oznámení o zahájení řízení poskytuje svému adresátu podstatně větší míru právní jistoty a procesního komfortu, neboť se o zahájení správního řízení dozví bez další své aktivity (učiněné nad rámec podání žádosti podle § 70 odst. 2 ZOPK), jmenovitě bez nutnosti kontrolovat v pravidelných intervalech úřední desky příslušných správních orgánů. Z citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu však vyplývá, že mezi oběma způsoby oznámení o zahájení správního řízení je i právní rozdíl, který tkví v tom, že zákon preferuje oznámení adresné. Postup, kdy je oznámení doručováno prostřednictvím zveřejnění na úřední desce, se totiž oproti tomuto způsobu musí opírat o ustanovení jiného právního předpisu. Takové ustanovení, které tomuto způsobu oznámení o zahájení správního řízení poskytuje oporu, přitom musí být v konkrétní věci jednoznačně identifikováno. Tímto ustanovením pak zejména není právě ustanovení § 70 odst. 3 ZOPK, neboť jeho účelem je toliko upřesnění dne, který se považuje za den sdělení informace o zahájení řízení. Z řečeného naopak plyne, že tam, kde se příslušný správní orgán nemůže při doručování oznámení o zahájení správního řízení prostřednictvím jeho zveřejnění na úřední desce opřít o ustanovení jiného právního předpisu, musí doručovat takové oznámení prostřednictvím jeho písemného vyhotovení, tedy adresně.

91. Jelikož není otázkou libovůle správního orgánu, který ze způsobů oznámení o zahájení řízení v konkrétním případě zvolí, plyne z toho, že už vůbec přípustný není ani postup, v jehož rámci se sám správní orgán rozhodne, že bude oznámení o zahájení správních řízení doručovat paušálně ve všech případech toliko jejich zveřejněním na úřední desce. Tento závěr již Krajský soud v Plzni zaujal ve svém rozsudku ze dne 30. 7. 2021, č. j. 77 A 12/2021–46, a ani v nyní projednávané věci neshledal žádný důvod se od svých závěrů v něm obsažených jakkoli odchýlit. Na těchto závěrech pak nemohou nic změnit ani proklamace příslušného správního orgánu, které v nyní projednávané věci zahrnul žalovaný do svého vyjádření k podané žalobě, činěná v tom směru, že daným způsobem fakticky sleduje legitimní cíl, zejména snahu o „zpřístupnění“ správních řízení širšímu okruhu spolků, které by se snad jinak o konání těchto správních řízení ani nedozvěděly, případně snaha o zabránění diskriminačnímu přístupu ve vztahu k jednotlivým spolkům, tj. těm, které žádost podle § 70 odst. 2 ZOPK podaly a těm, které ji nepodaly, popřípadě ani podat nemohly. Postup, který správní orgán v konkrétním případě volí, musí totiž především vycházet z konkrétní právní úpravy a respektovat její smysl. Zvolí–li správní orgán postup, který, ač ve svém verbálním zdůvodnění sleduje legitimní cíle, avšak právní podklad postrádá a smysl konkrétního právního institutu naopak vyprazdňuje, nelze mu poskytnout právní ochranu. Právě tak podle názoru Krajského soudu v Plzni v nyní řešené věci postupoval správní orgán I. stupně a žalovaný jeho postup nejenže nenapravil, ale aproboval jej, čímž zatížil své rozhodnutí podstatnou vadou.

92. Příslušný správní orgán tedy nemůže svou úvahu o tom, zda konkrétní spolek, který podal žádost podle § 70 odst. 2 ZOPK, o zahájení konkrétního správního řízení vyrozumí individuálním způsobem, nebo toliko prostřednictvím zveřejnění na úřední desce, opřít toliko o to, zda je mu předem znám okruh potenciálních účastníků správního řízení, ale výlučně o to, zda mu zvláštní právní předpis vůbec umožňuje veřejnou vyhláškou oznámení o zahájení správního řízení doručovat. Takovým předpisem může samozřejmě být nejen správní řád (§ 144 odst. 2), ale i další zvláštní právní předpisy. I úvaha, která činí řešení otázky, jakým způsobem bude informace o zahájení správního řízení doručována, závislým na možnosti určit předem okruh účastníků takového správního řízení je totiž úvahou, která postrádá právní oporu.

93. Žalovanému lze přisvědčit, pokud uvádí, že pro účast ve správním řízení je rozhodující přihlášení se k účasti v něm v zákonné lhůtě, ale souhlasit již není možno s tím, že by tím, že správní orgán v souladu s právní úpravou a podanou žádostí adresně informuje konkrétní spolek o zahájení takového správního řízení, byl omezován okruh možných účastníků takového řízení. Je totiž třeba uvést, že okruh spolků, které mohou žádost ve smyslu § 70 odst. 2 ZOPK podat, není nijak předem omezen. Je tedy věcí výlučně jejich rozhodnutí, zda takovou žádost podají, nebo se spolehnou na to, že informace o takovém správním řízení dozvědí jinak. Není však možno akceptovat, aby příslušný správní orgán tvrzením, že se snaží naopak o co nejširší informovanost veřejnosti o zahájení určitého správního řízení, rezignoval na plnění své zákonné povinnosti řádně o jeho konání vyrozumět spolek, který podal žádost podle § 70 odst. 2 ZOPK, tj. jak už soud konstatoval, v zásadě adresně a individualizovaně, leda jiný právní předpis umožňuje či ukládá postupovat jinak, tedy např. doručit takovou informaci veřejnou vyhláškou. Je možno rovněž poukázat na to, co ostatně správně zmínil i žalobce, že totiž ani ustanovení § 144 odst. 2 správního řádu neukládá správnímu orgánu, aby o zahájení řízení s velkým počtem účastníků tyto účastníky nutně uvědomoval veřejnou vyhláškou, ale takový postup mu toliko umožňuje. Je pak věcí správního uvážení příslušného správního orgánu, zda takto bude postupovat či nikoli. Jinými slovy řečeno, ani v případě řízení s velkým počtem účastníků není a priori vyloučen postup, kdy správní orgán bude účastníky o jeho zahájení uvědomovat adresně a individualizovaně.

94. V projednávané věci se však postup správního orgánu I. stupně opíral nikoli o zvláštní právní předpis, ale toliko o jeho právem nijak nepodložené úvahy o tom, který jeho postup by snad lépe vyhovoval veřejnému zájmu na co nejširším informování veřejnosti o zahájení předmětného správního řízení, ale který ve výsledku vedl k tomu, že o něm nebyl informován ani spolek, který právě za tím účelem podal žádost podle § 70 odst. 2 ZOPK, a který tak zcela důvodně a legitimně očekával, že o něm informován bude. Veřejný zájem na co nejširším informování veřejnosti o zahájení správního řízení dotýkajícího se přírody a krajiny nelze používat jako zdůvodnění jiného než právem předepsaného postupu správních orgánů, ale naopak jako výkladovou pomůcku pro co nejúčinnější naplňování stanoveného cíle. Ostatně, i v judikatuře správních soudů již bylo dovozeno, že pokud konkrétní spolek nepodá žádost podle § 70 odst. 2 ZOPK, jde to plně k jeho tíži v tom smyslu, že je na něm, zda se vůbec o správním řízení dozví, případně jakým způsobem. Není věcí správních orgánů, aby samy o své vůli pomyslně vycházely takovým spolkům vstříc tím, že přestože jim to jiný právní předpis neumožňuje či neukládá, budou doručovat informaci o zahájení správního řízení zveřejněním na své úřední desce, čímž současně připraví ty spolky, které žádost podle § 70 odst. 2 ZOPK naopak řádně podaly, o doručení takové informace jejím písemným vyhotovením, na které mají právo. Pokud by správní orgány byly obecně nadány oprávněním v rámci své specializace zkoumat, který jejich postup nejlépe odpovídá jejich představě o naplnění konkrétního chráněného veřejného zájmu, a podle výsledku této úvahy pak popřípadě modifikovat nebo zcela rezignovat na právem předepsaný způsob vedení příslušného správního řízení, nebylo by nutno postup správních orgánů nakonec vůbec normovat, neboť by se bylo možno spolehnout na dobrou vůli samotných správních orgánů, že své postupy budou regulovat samostatně a v co nejlepším zájmu věci. Taková představa je ovšem nejenom zjevně absurdní, ale především zcela vybočující z ústavněprávní reality České republiky, v níž lze státní moc uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny). Proto je třeba úvahy, které koneckonců k takovým cílům směřují, odmítnout jako nesprávné a nezákonné.

95. Nesprávná je v tomto směru interpretace rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2020, č. j. 4 As 20/2020–36, kterou představuje žalovaný ve svém vyjádření k žalobě. Z toho, že Nejvyšší správní soud dovodil, že je legitimní požadovat po spolcích, aby aktivně sledovaly úřední desku příslušného správního orgánu, nelze vyvozovat, že by Nejvyšší správní soud aproboval, že tyto správní orgány mohou ve všech případech oznamovat zahájení řízení právě prostřednictvím veřejné vyhlášky. Žalovaný totiž jím citovanou pasáž odůvodnění zbavil jejího kontextu, neboť není sporu o tom, že v situaci, kdy je namístě podle zvláštní právní úpravy doručovat oznámení o zahájení správního řízení veřejnou vyhláškou, nemůže se jistě ani spolek, který podal žádost podle § 70 odst. 2 ZOPK, domáhat individuálního doručení takové informace: v takovém případě je legitimní požadavek, aby příslušný spolek sledoval úřední desku příslušného správního orgánu. Tento legitimní požadavek se však znovu opírá v prvé řadě o to, že jiný právní předpis doručení informace o zahájení správního řízení prostřednictvím jeho zveřejnění na úřední desce vůbec umožňuje. Takové okolnosti nicméně v projednávané věci nebyly dány, neboť doručování oznámení o zahájení řízení prostřednictvím jeho zveřejnění na úřední desce správního orgánu I. stupně v něm oporu zvláštního právního předpisu postrádalo.

96. Pro meritum projednávané věci nejsou rozhodující závěry, k nimž dospěl Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 18. 8. 2011, č. j. 9 As 40/2011–51. Zda podání žádosti podle § 70 odst. 2 ZOPK je či není podmínkou účasti ve správním řízení, totiž v projednávané věci vůbec není relevantní, neboť nikdo v tomto řízení nezpochybňuje, že žalobce tuto žádost u správního orgánu I. stupně podanou měl. Přesto lze i z tohoto rozsudku dovodit, že důsledky nepodání žádosti podle § 70 odst. 2 ZOPK stíhají samotné spolky, což neznamená, že správní orgán sám bude porušením práv těch spolků, které takovou žádost podaly a které v konkrétním případě mají právo na doručení písemného vyhotovení informace o zahájení správního řízení, umožňovat, aby se i tyto spolky o zahájení řízení měly možnost dozvědět tím, že příslušná informace bude doručována (výlučně) jejím zveřejněním na úřední desce takového správního orgánu.

97. Z hlediska nyní rozhodované věci jsou pak prakticky mimoběžné i závěry Nejvyššího správního soudu obsažené v jeho rozsudku ze dne 28. 6. 2012, č. j. 7 As 72/2012–43. V něm kasační soud dovodil, že informaci o zahájení řízení ve smyslu § 70 odst. 3 ZOPK může plnit i oznámení o zahájení takového správního řízení doručované jeho účastníkům (v Nejvyšším správním soudem řešené věci se jednalo o informaci o zahájení územního řízení doručovanou prostřednictvím zveřejnění na úřední desce spolu s pozvánkou k veřejnému ústnímu jednání). Pokud jde o polemiku, která se mezi účastníky nyní projednávané věci rozvinula v rámci jejich podání, lze konstatovat snad jen to, že skutečně oznámení o zahájení řízení dle § 70 odst. 3 ZOPK a usnesení o zahájení řízení, resp. oznámení o zahájení správního řízení jsou dva různé instituty: posléze uvedený však může v konkrétní situaci plnit roli i prve uvedeného. To však nepodporuje to, co z tohoto rozsudku dovozuje žalovaný, totiž že Nejvyšší správní soud klade rovnítko mezi oba způsoby doručení informace o zahájení správního řízení ve smyslu § 70 odst. 3 ZOPK, totiž písemným vyhotovením nebo prostřednictvím zveřejnění na úřední desce. Ani v tomto rozsudku totiž Nejvyšší správní soud neuvedl, že by samotné ustanovení § 70 odst. 3 ZOPK představovalo dostatečný právní podklad pro doručení informace o zahájení správního řízení ve smyslu § 70 odst. 2 ZOPK prostřednictvím jejího zveřejnění na úřední desce, aniž by taková možnost či povinnost plynula z jiného právního předpisu.

98. Jako mylnou je třeba odmítnout polemiku žalovaného obsaženou v závěru jeho vyjádření k žalobě, podle níž „zveřejnění informace na úřední desce ve smyslu § 70 odst. 3 ZOPK nelze zaměňovat za doručování této informace veřejnou vyhláškou.“ Podle názoru žalovaného není informace dle § 70 odst. 3 ZOPK informací o zahájení správního řízení ve smyslu § 47 odst. 1 správního řádu, neboť příslušné spolky ještě nejsou účastníky řízení, kterým by se cokoli veřejnou vyhláškou doručovalo. Jak už soud shora konstatoval (a není o tom sporu ani v judikatuře správních soudů), povinnost oznámit zahájení konkrétního správního řízení ve smyslu § 70 odst. 3 ZOPK lze splnit dvěma způsoby: doručením jejího písemného vyhotovení nebo zveřejněním na úřední desce (pakliže to umožňuje nebo ukládá jiný právní předpis). Samo ustanovení § 70 odst. 3 ZOPK tedy hovoří o doručení informace dle § 70 odst. 3 ZOPK. Polemika založená na tom, že obecně doručovat komukoli cokoli nelze mimo správní řízení, je zbytečná, neboť tomu pochopitelně nic nebrání a v praxi k tomu zcela běžně dochází; ostatně, správní řízení je toliko jedním ze způsobů realizace pravomoci správních orgánů a i mimo něj samozřejmě k doručování různých písemností dochází. Na tom nic nemění skutečnost, kterou už soud rovněž výše uvedl, že skutečně v určitých případech může dojít k tomu, že roli informace o zahájení správního řízení ve smyslu § 70 odst. 3 ZOPK bude plnit oznámení o zahájení řízení doručované veřejnou vyhláškou v souladu s obecnými či zvláštními právními předpisy upravujícími dané správní řízení. Umělé hypotetické problémy, které žalovaný ve svém vyjádření uvádí, nejsou důvodem k opačnému závěru. Není věcí soudu, aby v rámci svého rozsudku in abstracto diskutoval způsoby, kterými se má správní orgán zhostit plnění svých zákonných povinností v situacích, které v jím projednávané věci nenastaly.

99. Shora uvedené je tedy možno shrnout tak, že v projednávané věci byl správní orgán I. stupně povinen informovat žalobce o zahájení řízení o povolení výjimky dle § 56 ZOPK ze zákazů stanovených v § 50 ZOPK k ochraně zvláště chráněných druhů živočichů, a to doručením písemného vyhotovení takové informace, neboť její doručování prostřednictvím zveřejnění na úřední desce dne správního orgánu I. stupně dne 3. 7. 2020 postrádalo právní podklad. Úvaha žalovaného o opožděnosti oznámení žalobce o jeho účasti v tomto správním řízení dle § 70 odst. 3 ZOPK (a v důsledku tedy o tom, že žalobce se účastníkem tohoto správního řízení nestal), jež se opírala o to, že žalobce zmeškal lhůtu k učinění tohoto úkonu počítanou právě od 3. 7. 2020, tedy ode dne, kdy byla informace o zahájení tohoto správního řízení zveřejněna na úřední desce správního orgánu I. stupně, je proto nesprávná. Závěr a náklady řízení 100. Jelikož soud dovodil, že napadené rozhodnutí žalovaného je nezákonné, neboť se opírá o nesprávnou právní úvahu, resp. o nesprávný výklad relevantní právní úpravy žalovaným, rozhodl výrokem I. tohoto rozsudku podle § 78 odst. 1 s. ř. s. o jeho zrušení a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení. V něm bude na žalovaném, aby znovu v rámci rozhodování o žalobcově odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně posoudil, zda žalovaný byl či nebyl účastníkem předmětného správního řízení s ohledem na to, kdy mu byla doručena informace o jeho zahájení ve smyslu § 70 odst. 3 ZOPK. V této své úvaze je však vázán právním názorem soudu shora uvedeným, což plyne z § 78 odst. 5 s. ř. s. Bude tedy respektovat, že doručení informace o zahájení správního řízení podle § 70 odst. 3 ZOPK prostřednictvím jejího zveřejnění na úřední desce je vyhrazeno případům, kdy tak umožňuje či přikazuje učinit jiný právní předpis. V ostatních případech platí povinnost tuto informaci spolku, který podal žádost podle § 70 odst. 2 ZOPK, doručovat prostřednictvím jejího písemného vyhotovení, což žalobce učinil. Pokud k tomuto úkonu nedojde, je třeba se zabývat otázkou, kdy byla žalobci skutečně informace podle § 70 odst. 2 ZOPK doručena a teprve od takového okamžiku odvozovat počátek lhůty k oznámení účasti v řízení ve smyslu § 70 odst. 3 ZOPK. Úvahy, o které žalovaný své další rozhodnutí opře, je třeba důkladně a přezkoumatelně popsat v odůvodnění jeho rozhodnutí.

101. Výrokem II. tohoto rozsudku pak soud rozhodl o náhradě nákladů řízení. Při rozhodování o nákladech řízení se soud vyšel z § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož: „Nestanoví–li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Měl–li úspěch jen částečný, přizná mu soud právo na náhradu poměrné části nákladů.“ Účastníkem, který měl ve věci plný procesní úspěch, je žalobce, neboť napadené rozhodnutí bylo soudem zrušeno.

102. Přiznaná náhrada nákladů řízení je představována uhrazeným soudním poplatkem za podanou žalobu ve výši 3 000 Kč, odměnou za právní zastoupení žalobce za 3 úkony právní služby: příprava a převzetí právního zastoupení dle § 11 odst. 1 písm. a) vyhlášky Ministerstva spravedlnosti o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (dále jen „advokátní tarif“), sepis a podání žaloby dle § 11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu a podání repliky, tj. písemného podání rovněž podle § 11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu; sazba mimosmluvní odměny za každý úkon právní služby činí 3 100 Kč podle § 9 odst. 4 písm. d) ve spojení s § 7 advokátního tarifu. Ke každému úkonu právní služby přináleží paušální náhrada hotových výdajů podle § 13 odst. 1, 4 advokátního tarifu ve výši 300 Kč, tj. celkem 900 Kč. Žalobcem důvodně vynaložené náklady řízení tedy činí 3000 Kč + 9 300 Kč + 900 Kč, tedy celkem 13 200 Kč. V této výši soud uložil žalovanému, aby je žalobci nahradil.

103. Ke splnění povinnosti nahradit náklady řízení bylo žalovanému určeno platební místo podle § 149 odst. 1 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s. a stanovena přiměřená lhůta podle § 160 odst. 1 části věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s. (s přihlédnutím k možnostem žalované tuto platbu realizovat).

Poučení

Předmět řízení Obsah žaloby Vyjádření žalovaného Replika žalobce Posouzení věci Závěr a náklady řízení