77 A 117/2021 – 66

Rubrum

Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Jaroslava Škopka a soudců JUDr. Ondřeje Szalonnáse a Mgr. Jana Šmakala ve věci žalobkyně: Progroup Board s. r. o., IČ 26207281, Arbesova 1003/III, 337 01 Rokycany, zastoupené Mgr. Josefem Hlavičkou, advokátem, Na Florenci 2116/15, 110 00 Praha 1, proti žalovanému: Krajský úřad Plzeňského kraje, IČ 70890366, Škroupova 18, 306 13 Plzeň, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 7. 2021, č.j. PK–RR/2006/21, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

[I] Předmět řízení 1. Žalobkyně se žalobou ze dne 8. 9. 2021, Krajskému soudu v Plzni (dále jen „soud“) doručenou téhož dne, domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 7. 2021, č.j. PK–RR/2006/21 (dále jen „napadené rozhodnutí“), a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení. Napadeným rozhodnutím bylo podle § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), zamítnuto žalobkynino odvolání a potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu Rokycany, odboru stavebního (dále jen „stavební úřad“, „prvoinstanční správní orgán“ nebo „orgán územního plánování“), ze dne 28. 4. 2021, č.j. MeRo/4933/OST/21, sp. zn. MeRo/2760/OST/21 Štv (dále jen „prvoinstanční rozhodnutí“). Prvoinstančním rozhodnutím byla podle § 149 odst. 6 správního řádu zamítnuta žalobkynina žádost o vydání rozhodnutí o umístění stavby: „PW 04 –Rokycany, přístavba závodu – vysokoregálový sklad“ na pozemku st. p. Xa, parc. č. Xb, Xc, Xd, Xe, Xf v k.ú. R. (dále jen „Stavba“). Žalobkyně se žalobou domáhala též zrušení rozhodnutí prvoinstančního.

2. Územní řízení a stavební řízení jsou upraveny zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. Správní řízení je upraveno správním řádem. [II] Žaloba 3. Žalobkyně tvrdila, že napadené rozhodnutí je nezákonné a porušuje její veřejná subjektivní práva, konkrétně ústavně zaručené vlastnické právo, právo svobodně podnikat a právo na spravedlivý proces.

4. Žalobkyně nejprve vylíčila rozhodné skutečnosti. Dne 8. 3. 2021 podala u stavebního úřadu žádost o vydání rozhodnutí o umístění Stavby. Vůlí žalobkyně je mj. vybudování vysokoregálového skladu (dále jen „Sklad“) na jejích pozemcích parc. č. Xd, Xc, Xb, Xe a Xf, které se nachází v zastavěné ploše. Plocha, na které má být Stavba umístěna, je v územním plánu obce R. (dále jen „Územní plán“) vymezena jako plocha zvláštního využití – plocha pro výrobu a skladování. Tato plocha je již zastavěna skladovými a průmyslovými objekty. Stavba, o jejíž umístění žalobkyně usiluje, tuto průmyslovou oblast modernizuje a rozšíří, což bude mít pozitivní přínos též na veřejné zájmy, zejména na zaměstnanost v daném regionu, neboť realizací záměru vzniknou nová pracovní místa, a zlepší se tak i podmínky zaměstnanců.

5. Dne 29. 4. 2021 bylo žalobkyni doručeno prvoinstanční rozhodnutí o zamítnutí její žádosti. Důvodem zamítnutí bylo vydání nesouhlasného závazného stanoviska Městského úřadu Rokycany, odboru životního prostředí (dále jen „orgán ochrany přírody“) ze dne 5. 10. 2020, č.j. MeRo/4899/OŽP/20 (dále jen „Stanovisko OOP“), a vydání nesouhlasného závazného stanoviska orgán územního plánování ze dne 12. 11. 2020, sp. zn. MeRo/8232/OST/20 Stu, č.j. MeRo/9907/OST/20 („dále jen „Stanovisko ÚÚP“), a to dle § 96b stavebního zákona.

6. Jelikož bylo prvoinstanční rozhodnutí dle žalobkyně nezákonné, a to především z důvodu nezákonnosti, nesprávnosti a nepřezkoumatelnosti Stanoviska OOP a Stanoviska ÚÚP, podala proti němu žalobkyně odvolání (dále jen „odvolání“), v němž mj. brojila proti Stanovisku OOP a Stanovisku ÚÚP. Krajský úřad Plzeňského kraje, odbor životního prostředí, rozhodnutím ze dne 7. 7. 2021, č.j. PK–ŽP/9594/21, zrušil Stanovisko OOP pro jeho nezákonnost a věc vrátil orgánu ochrany přírody k novému projednání („rozhodnutí o zrušení ZS OOP“). Stanovisko ÚÚP žalovaný v rozporu se zákonem závazným stanoviskem ze dne 25. 6. 2021, č.j. PK–RR/2009/21, potvrdil (dále jen „Potvrzení ZS ÚÚP“). Vzhledem k tomu, že bylo negativní Stanovisko ÚÚP potvrzeno, žalovaný podané odvolání napadeným rozhodnutím zamítl a rozhodnutí o zamítnutí potvrdil. Potvrzení ZS ÚÚP (a jemu předcházející Stanovisko ÚÚP), v jehož důsledku bylo odvolání zamítnuto, je nezákonné a nesprávné, a tudíž je nezákonné a nesprávné i napadené rozhodnutí. Napadené rozhodnutí je nezákonné (bod III. žaloby).

7. Podle § 149 odst. 6 správního řádu platí, že pokud bylo v průběhu řízení o žádosti vydáno závazné stanovisko, které znemožňuje žádosti vyhovět, neprovádí správní orgán další dokazování a žádost zamítne.

8. Žalobkyně nerozporovala, že citovaný důvod pro zamítnutí žádosti byl naplněn, ani to, že v případě, že je negativní závazné stanovisko potvrzeno nadřízeným orgánem, je nadřízený orgán tímto stanoviskem při svém rozhodování vázán. K žádosti bylo skutečně předloženo negativní Stanovisko ÚÚP, které nadřízený orgán (zde žalovaný) svým stanoviskem potvrdil.

9. Žalovaný však nedostatečně zjistil skutkový stav a provedl nesprávné právní posouzení věci, čímž zatížil Potvrzení ZS ÚÚP vadou nezákonnosti. V důsledku nezákonnosti Potvrzení ZS ÚÚP je nezákonné též napadené rozhodnutí. Nelze odhlédnout ani od skutečnosti, že přezkum Stanoviska ÚÚP a přezkum rozhodnutí o zamítnutí žádosti na základě odvolání prováděl totožný správní orgán, tj. žalovaný. Žalovaný si sám pro sebe provedl posouzení zákonnosti napadeného Stanoviska ÚÚP. Nebyly tak ani naplněny podmínky nezávislého přezkumu.

10. Pokud by žalovaný provedl řádné a správné posouzení věci v souladu s právními předpisy, pak by nesouhlasné Stanovisko ÚÚP nebylo potvrzeno, ale bylo by vydáno naopak stanovisko souhlasné. Stavba, resp. stavební záměr (dále též jen „Záměr“) je totiž zcela v souladu s územním plánem, jakož i s cíli a úkoly územního plánování. V případě, že by nebylo v rozporu se zákonem potvrzeno nezákonné nesouhlasné Stanovisko ÚÚP, žalovaný by musel přistoupit k řádnému přezkoumání odvolání. Jelikož je Záměr v souladu s právními předpisy, muselo by být na základě takového přezkoumání zrušeno rozhodnutí o zamítnutí a věc vrácena stavebnímu úřadu se závazným právním názorem, že Záměr je v souladu se zákonem.

11. Potvrzení ZS ÚÚP je nesprávné, neboť posouzení, že Záměr není v souladu s územním plánem, se zakládá na jednotlivých závěrech, které nejsou objektivně odůvodněny a které jsou v rozporu se skutečným stavem. Nelze se především ztotožnit se závěry, že Záměr nezohledňuje okolní zástavbu a nerespektuje urbanistické a architektonické hodnoty daného území. Žalovaný a orgán územního plánování v rozporu se zákonem aplikují na posouzení Záměru neexistující výškové limity. Takový výklad územního plánu je obcházením zákona, které je nejen nezákonné, ale také v rozporu s dobrými mravy.

12. Napadené rozhodnutí tak představuje nepřiměřený zásah do ústavně garantovaných práv žalobkyně, zejména do práva vlastnického dle čl. 11 Listiny základních práv a svobod („Listina“) a do práva svobodně podnikat dle čl. 26 Listiny. Záměr je v souladu s územním plánem (bod IV. žaloby).

13. Závěr žalovaného, že Záměr „svou výškou ani prostorovými proporcemi (poměr výšky k zastavěné ploše) neodpovídá měřítku a charakteru stávající zástavby pro výrobu a sklady v bezprostředním okolí i navazujícím území města“, je nesprávný a nezakládá se na pravdivých skutečnostech.

14. Žalobkyně nezpochybnila, že se v případě Skladu jedná o výškově dominantní stavbu. To však samo o sobě nepostačuje k závěru, že Záměr je z pohledu jeho souladu s územním plánem a cíli a úkoly územního plánování nepřípustný.

15. Záměr bude umístěn ve stávajícím areálu žalobkyně. Všechny pozemky, které budou Záměrem dotčeny, se nacházejí na ploše, která je územním plánem vymezena jako plocha výroby a skladování – V–průmyslová výroba a sklady. Záměr je v souladu s vymezeným hlavním využitím plochy pro průmyslovou výrobu a sklady dle územního plánu, kterým je výroba, skladování, technické služby, servis a prodej, manipulační plochy apod. Záměr je tudíž v souladu se stanoveným způsobem využití plochy výroby a skladování dle textové části územního plánu. S ohledem na tuto skutečnost měl být Záměr orgánem územního plánování a následně žalovaným shledán jako přípustný.

16. Z vizualizací 3b, 3c a 3d (které žalobkyně předložila v rámci odvolacího řízení a připojila je i k žalobě) je zřejmé, že realizace Skladu nebude v dané lokalitě nijak rušivá. Jediný úhel, kde by Sklad případně mohl tvořit výškovou dominantu, je pohled ze západní strany při příjezdu z Plzně po dálnici D5, neboť Sklad bude posazen před stávající objekty.

17. V dané lokalitě je již v současné době viditelná zástavba, která je s ohledem na způsob využití dané plochy tvořena především výrobními a skladovými objekty. Uvedené dokládá též přiložená fotodokumentace, jež zachycuje aktuální pohled ze západní strany při příjezdu z Plzně po dálnici D5.

18. Nesprávný je proto závěr, že Záměr nerespektuje urbanistické a architektonické hodnoty daného území. Žalobkyně neplánuje Záměr umístit do lokality, která by doposud nebyla dotčena zástavbou, případně do rezidenční oblasti, kde by se doposud nacházely pouze rodinné domy či nízkopodlažní budovy. Záměr má být umístěn do území, které je k umísťování objektů pro skladování a průmyslovou výrobu přímo vymezeno územním plánem. Jako takové je toto území využíváno nejen žalobkyní, ale i jinými vlastníky okolních pozemků. Záměr má být umístěn zcela mimo obec a její centrum, a to u dálnice na plochu, která je k umístění obdobných staveb vymezena právě územním plánem. V celkovém měřítku tak lze hovořit jako o lokalitě čistě průmyslové zcela mimo historické území obce Rokycany. Pro danou lokalitu přitom dle platného územního plánu nejsou stanoveny žádné výškové limity.

19. Žalobkyně též předložila několik dalších vizualizací plánované a již povolené okolní výstavby [vizualizace 3e – varianta a) pohled včetně budoucích objektů třetích stran v sousedství, ze západní strany, tj. při příjezdu po dálnici ze směru Plzeň; vizualizace 3e – varianta b) pohled na budoucí objekty třetích stran v sousedství areálu žalobkyně, ze západní strany, tj. při příjezdu po dálnici, bez realizace Záměru žalobkyně], jež jsou minimálně stejně dominantním prvkem, jako by byl Záměr žalobkyně. Je tedy zřejmé, že tyto objekty stavební úřad v minulosti povolil, a tudíž neshledal, že by se jednalo o záměr nepřípustný.

20. Orgán územního plánování tedy již v minulosti posoudil umístění objektů obdobných Záměru a shledal, že jsou v souladu s hledisky dle § 96b odst. 3 stavebního zákona, tedy v souladu s územním plánem. Takový přístup k Záměru žalobkyně je neodůvodněný a diskriminační, a je tudíž v rozporu se základní zásadou činnosti správních orgánů vymezenou v § 2 odst. 4 správního řádu. Podle této zásady má dbát správní orgán na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo obdobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly. Závěr žalovaného, že stavební úřad a orgán územního plánování tuto zásadu neporušil, je nesprávný a neodůvodněný. Jedná se o ničím nepodložené tvrzení žalovaného. Naopak, z žalobkyní předložených argumentů a důkazů je zřejmé, že tato zásada byla žalovaným hrubě porušena.

21. Výše uvedené objekty jiných investorů, které budou tvořit okolní zástavbu, nadto budou umístěny v pozici, kde jejich výška střechy z důvodu umístění na pozemku s vyšší nadmořskou výškou bude totožná s výškou Záměru [žalobkyně odkázala na Porovnání výšek haly s okolní zástavbou, 25/11/2019, vizualizaci 9a – Model terénu se Skladem žalobkyně a sousedními objekty třetích stran (vrstevnice), vizualizaci 9c – Model terénu se Skladem žalobkyně a sousedními objekty třetích stran (výškové umístění)]. Uvedené objekty jsou tedy minimálně stejně dominantním prvkem jako Záměr.

22. Žalovaný si v napadeném rozhodnutí dokonce protiřečí. Na jednu stranu zdůrazňuje, že „nová zástavba i změny stávající zástavby musí zohledňovat měřítko a charakter okolní zástavby a respektovat urbanistické i architektonické hodnoty daného místa“, a na druhou stranu uvádí, že výšku objektů nelze hodnotit podle celkové dosažené hladiny nadmořské výšky střech, ale je nutné zohlednit výšku objektů ve vztahu ke konfiguraci terénu. V duchu takového výkladu však dojde k situaci, kdy objekty, ač v některých případech nižší než Záměr, budou dosahovat stejné výšky či dokonce budou vizuálně vyšší než Záměr. Stavby, ač nižší než Záměr, tak budou dle tohoto nesprávného výkladu v prostorovém uspořádání vytvářet stejný nebo obdobný vizuální pohled.

23. Tímto výkladem však žalovaný připouští, že objekty umisťované ve vyšší nadmořské výšce mohou v podstatě celkově dosahovat vyšší nadmořské výšky, a tedy i vyššího vizuálního pohledu, než objekty umisťované v nižší nadmořské výšce. Stavby umisťované ve vyšší nadmořské výšce tak budou nepochybně vybočovat ze standardů stávající okolní zástavby. Výše uvedená podmínka územního plánu by tak ale naplněna nebyla. V takovém případě ale, tvrdí–li žalovaný, že Záměr je z tohoto důvodu v rozporu s územním plánem, musí být i takové objekty v rozporu s územním plánem. Opačný výklad je zjevně diskriminační, a tedy nezákonný.

24. Tvrzení žalovaného, že se ve výše uvedených případech nejedná o obdobné případy, je nesprávné. Posouzení provedené žalovaným neodpovídá charakteru předmětného území. Takové posouzení je neodůvodněné a diskriminační, když orgán územního plánování v minulosti shledal, že by se v případě sousedních plánovaných a povolených objektů jednalo o záměry souladné s územním plánem, tedy respektující urbanistické a architektonické hodnoty území. Žalovaný uvedenou námitku nesprávně právně posoudil. Pro posouzení souladu s územním plánem by totiž neměla být rozhodná výška samotných objektů, ale jejich skutečný dosah do nadmořské výšky. Jen takto je viditelný vizuální pohled a je možné posoudit soulad s charakterem okolní zástavby a urbanistickými a architektonickými hodnotami daného místa.

25. Nutno také zdůraznit, že nadřízený orgán zrušil žalobkyní napadené Stanovisko OOP pro jeho nezákonnost a věc vrátil orgánu ochrany přírody k novému projednání. Žalobkyně je přesvědčena, že pokud by přezkum Stanoviska ÚÚP prováděl rovněž správní orgán nezávislý na žalovaném, a ne přímo žalovaný, s ohledem na výše uvedené by musel také přistoupit k jeho zrušení. Bylo–li by Stanovisko ÚÚP zrušeno, jak správně navrhovala žalobkyně, žalovaný by jistě nepřistoupil k zamítnutí odvolání. Důvod pro jeho zamítnutí, tedy existence nesouhlasného závazného stanoviska ve smyslu § 149 odst. 6 správního řádu, by totiž neexistoval a žalovaný by musel řádně přezkoumat odvolací námitky. Na základě řádného přezkumu odvolacích námitek by pak s ohledem na výše prokázaný soulad Záměru s územním plánem a cíli a úkoly územního plánování, respektive na neexistenci žádného negativního závazného stanoviska, musel žalovaný zrušit rozhodnutí o zamítnutí žádosti.

26. V návaznosti na výše uvedené je zřejmé, že žalovaný stejně jako orgán územního plánování nahrazuje neexistující omezení výškové zástavby v diskutovaném územním plánu velmi obecnými úvahami o respektování urbanistických a architektonických hodnot daného území. Tímto v rozporu se zákonem omezuje výkon vlastnického práva žalobkyně, tj. využít své pozemky v souladu s územním plánem, a výkon práva svobodně podnikat a práva spravedlivý proces. [III] Vyjádření žalovaného k žalobě 27. Žalovaný se k žalobním bodům vyjádřil v podání ze dne 29. 10. 2021. Vzhledem k tomu, že k záměru žalobkyně bylo vydáno nesouhlasné závazné stanovisko úřadu územního plánování, byl stavební úřad povinen postupovat podle § 149 odst. 6 správního řádu a žádost zamítnout. Nesouhlasné závazné stanovisko úřadu územního plánování napadla žalobkyně v odvolání proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti, žalovaný postupoval v souladu s § 149 odst. 7 správního řádu a vyžádal si od nadřízeného správního orgánu potvrzení nebo změnu závazného stanoviska.

28. Nadřízený správní orgán nesouhlasné závazné stanovisko potvrdil a z tohoto důvodu bylo potvrzeno i rozhodnutí stavebního úřadu o zamítnutí žádosti.

29. Žalovaný se v odůvodnění svého rozhodnutí podrobně zabýval obsahem závazného stanoviska nadřízeného úřadu územního plánování, na které odkazuje. Z tohoto posouzení podle názoru žalovaného jednoznačně vyplývá, že potvrzení závazného stanoviska úřadu územního plánování není nezákonné a nesprávné.

30. Žalovaný dále uvedl, že o odvolání proti prvoinstančnímu rozhodnutí rozhodovalo oddělení stavebního řádu odboru regionálního rozvoje Krajského úřadu Plzeňského kraje, kdežto přezkum Stanoviska ÚÚP provedlo oddělení územního plánování odboru regionálního rozvoje Krajského úřadu Plzeňského kraje. Není tedy pravda, že by si žalovaný sám pro sebe provedl posouzení zákonnosti napadeného stanoviska úřadu územního plánování.

31. Žalovaný považoval uplatněné žalobní námitky za nedůvodné, trval na tom, že jeho postup byl v souladu s právními předpisy, a navrhl, aby soud žalobu podle § 78 odst. 7 soudního řádu správního jako nedůvodnou zamítl. [IV] Posouzení věci soudem 32. Řízení ve správním soudnictví je upraveno zákonem č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „soudní řád správní“ nebo „s. ř. s.“).

33. Podle § 75 odst. 1 soudního řádu správního, soud při přezkoumání rozhodnutí vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu.

34. Podle § 75 odst. 2 věty prvé soudního řádu správního, soud přezkoumá napadené výroky rozhodnutí v mezích žalobních bodů.

35. Soud rozhodl o věci samé bez jednání, neboť žalovaný s tím výslovně souhlasil a žalobkyně nevyjádřila ve stanovené lhůtě svůj nesouhlas s takovým postupem soudu (§ 51 odst. 1 s. ř. s.).

36. Žaloba není důvodná.

37. Prvoinstančním rozhodnutím byla podle § 149 odst. 6 správního řádu zamítnuta žádost žalobkyně o vydání rozhodnutí o umístění Stavby (Skladu). Důvodem zamítnutí bylo Stanovisko OOP a Stanovisko ÚÚP (obě nesouhlasná), a to dle § 96b stavebního zákona. Po podaném odvolání Krajský úřad Plzeňského kraje, odbor životního prostředí, rozhodnutím ze dne 7. 7. 2021, č.j. PK–ŽP/9594/21, vydal rozhodnutí o zrušení ZS OOP, zatímco Stanovisko ÚÚP bylo, v rámci postupu podle § 149 odst. 7 správního řádu, potvrzeno. Vzhledem k tomu žalovaný odvolání proti prvoinstančnímu rozhodnutí zamítl a toto rozhodnutí potvrdil.

38. Podle § 149 odst. 6 správního řádu, jestliže bylo v průběhu řízení o žádosti vydáno závazné stanovisko, které znemožňuje žádosti vyhovět, neprovádí správní orgán další dokazování a žádost zamítne.

39. Podle § 149 odst. 7 správního řádu platí: „Jestliže odvolání směřuje proti obsahu závazného stanoviska, vyžádá odvolací správní orgán potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od správního orgánu nadřízeného správnímu orgánu příslušnému k vydání závazného stanoviska. Tomuto správnímu orgánu zasílá odvolání spolu s vyjádřením správního orgánu prvního stupně a s vyjádřením účastníků. Pokud nelze závazné stanovisko potvrdit nebo změnit bezodkladně, nadřízený správní orgán potvrdí nebo změní závazné stanovisko nejpozději do 30 dnů ode dne vyžádání jeho potvrzení nebo změny. K této lhůtě se připočítává doba až 30 dnů, jestliže je zapotřebí nařídit ohledání na místě nebo jde–li o zvlášť složitý případ. Po dobu vyřizování věci nadřízeným správním orgánem správního orgánu, který je příslušný k vydání závazného stanoviska, lhůta podle § 88 odst. 1 neběží.“ 40. Stran námitky, podle níž byla žalobkyně přesvědčena, že „pokud by přezkum závazného stanoviska ÚÚP prováděl rovněž správní orgán nezávislý na žalovaném, a ne přímo žalovaný, musel by také přistoupit k jeho zrušení“ s tím, že „nebyly tak ani naplněny podmínky nezávislého přezkumu“, soud připomíná § 149 odst. 7 větu prvou správního řádu, podle něhož „jestliže odvolání směřuje proti obsahu závazného stanoviska, vyžádá odvolací správní orgán potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od správního orgánu nadřízeného správnímu orgánu příslušnému k vydání závazného stanoviska.“ V souzené věci, oddělení stavebního řádu odboru regionálního rozvoje Krajského úřadu Plzeňského kraje postupem podle uvedeného ustanovení správního řádu vyžádalo potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od správního orgánu nadřízeného správnímu orgánu příslušnému k vydání závazného stanoviska, konkrétně oddělení územního plánování odboru regionálního rozvoje Krajského úřadu Plzeňského kraje. Tím bylo následně vydáno Potvrzení ZS ÚÚP.

41. Není pochyb o tom, že krajský úřad byl oprávněn rozhodnout v obou liniích žalobkyniny věci, a to jak o odvolání proti prvoinstančnímu rozhodnutí, tak v případě potvrzení (nebo změny) závazného stanoviska.

42. Podle § 15 odst. 2 správního řádu, úkony správního orgánu v řízení provádějí úřední osoby oprávněné k tomu podle vnitřních předpisů správního orgánu nebo pověřené vedoucím správního orgánu (= oprávněné úřední osoby). Komentářová literatura stran toho vyjevila, že „rozdělení pravomocí mezi jednotlivé vnitřní součásti správního orgánu (např. odbory krajského úřadu a jejich jednotlivá oddělení) a v rámci těchto vnitřních součástí mezi jednotlivé úřední osoby je vnitřní věcí správního orgánu a záleží v zásadě jen na vnitřních předpisech, resp. konkrétních pokynech, kdo a v jaké věci oprávněnou úřední osobou bude, pokud tyto otázky neupravuje zákon, jako je tomu např. u rozkladu (§ 152 odst. 2).“ [srov. VEDRAL, J. Správní řád. Komentář. 2. vyd. Praha 2012, str. 198].

43. Dále, Nejvyšší správní soud vyjevil stran náležitostí žalobního bodu v rozsudku ze dne 20. 12. 2005, č.j. 2 Azs 92/2005–58 (rozhodnutí kasačního soudu jsou k dispozici na www.nssoud.cz), mj. toto: „Ustanovení § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. tak žalobci ukládá povinnost uvést v žalobě konkrétní (tj. ve vztahu k žalobci a k projednávané věci individualizovaná) skutková tvrzení doprovázená (v témže smyslu) konkrétní právní argumentací, z nichž plyne, z jakých důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné (srov. k tomu obdobné závěry, vyslovené ve výše zmíněném rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, č.j. 4 Azs 149/2004–52, zveřejněném pod číslem 488/2005 Sb. NSS; z klasické starší judikatury viz např. usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 19. 1. 1993, č.j. 6 A 85/92–5). Líčení skutkových okolností nemůže být toliko typovou charakteristikou určitých „obvyklých“ nezákonností, k nimž při vyřizování věcí určitého druhu může docházet, nýbrž zcela jasně individualizovaným, a tedy od charakteristiky jiných konkrétních skutkových dějů či okolností jednoznačně odlišitelným popisem. Konkretizace faktů dostatečně substancovanými žalobními body je důležitá nejen z hlediska soudu, tj. pro stanovení programu sporu a vytýčení mezí, v nichž se soud může v souladu s dispoziční zásadou pohybovat, ale má význam i pro žalovaného. Stěžejní procesní zásadou je rovnost účastníků před soudem vyjadřovaná někdy jako rovnost zbraní. Každá procesní strana by měla mít přiměřenou možnost uplatnit své argumenty za podmínek, které ji citelně neznevýhodňují v porovnání s protistranou. Provedením této zásady je potom též požadavek náležité substanciace přednesů stran: jedině tím, že strana svůj přednes dostatečně konkretizuje, umožní druhé straně k tomuto přednesů učinit vyjádření. Pokud je tvrzení jedné procesní strany jen povšechné a nekonkrétní, neví druhá strana, k čemu se má vlastně vyjádřit; tím se přirozeně snižuje i její možnost náležité procesní obrany. Žalobce je též povinen vylíčit, jakých konkrétních nezákonných kroků, postupů, úkonů, úvah, hodnocení či závěrů se měl správní orgán vůči němu dopustit v procesu vydání napadeného rozhodnutí či přímo rozhodnutím samotným, a rovněž je povinen ozřejmit svůj právní náhled na to, proč se má jednat o nezákonnosti.“ 44. Předmětná námitka těchto parametrů nedosahuje.

45. Žalobkyně nespecifikovala, v čem „nebyly ani naplněny podmínky nezávislého přezkumu“. Nenamítala např., že by jak o odvolání proti prvoinstančnímu rozhodnutí, tak i v případě potvrzení (nebo změny) závazného stanoviska rozhodovala tatáž oprávněná úřední osoba, nenamítala podjatost úřední osoby. V rámci odboru regionálního rozvoje bylo předmětné rozhodování svěřeno dvěma různým oddělením. A z ničeho, co stran toho žalobkyně uvádí, není patrno nic, co by byť jen naznačovalo absenci nestrannosti při rozhodování. A jako ryze spekulativní pak lze posoudit žalobní tvrzení, podle kterého „pokud by přezkum závazného stanoviska ÚÚP prováděl rovněž správní orgán nezávislý na žalovaném, a ne přímo žalovaný, musel by také přistoupit k jeho zrušení“.

46. Žalobním leitmotivem je nesouhlas s negativním závazným stanoviskem.

47. Souhlasné i nesouhlasné závazné stanovisko vydané podle § 149 správního řádu musí být přezkoumatelné; toho lze dosáhnout pouze tehdy, budou–li z něj zjevné důvody, na jejichž základě jej správní orgán vydal.

48. Zákonnost závazného stanoviska přezkoumávají v plné míře správní soudy v řízení o žalobě proti na něm založenému rozhodnutí správního orgánu (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2011, č.j. 2 As 75/2009–113, č. 2434/2011 Sb. NSS). Stran pravidel přezkumu závazného stanoviska soud odkazuje na ustálenou judikaturu (viz např. rozsudky ze dne 22. 10. 2009, č.j. 9 As 21/2009–150, ze dne 17. 12. 2008, č.j. 1 As 68/2008–126, č. 1786/2009 Sb. NSS, ze dne 17. 3. 2017, č.j. 2 As 230/2016–65, ze dne 22. 1. 2004, č.j. 5 Azs 47/2003–48, či ze dne 12. 5. 2016, č.j. 5 As 155/2015–35, č. 3444/2016 Sb. NSS).

49. Krajský soud v Plzni v rozsudku ze dne 27. 2. 2014, č.j. 30 A 57/2012–84, konstatoval mj. toto: „Správní orgán, který řízení vede, musí závazné stanovisko vydané podle § 149 správního řádu z roku 2004 posoudit. Posouzení přitom nepodléhá odborná stránka stanoviska ve smyslu její správnosti (to by popíralo samotný smysl závazných stanovisek). Správní orgán, který řízení vede, je však oprávněn (a povinen) zabývat se úplností, určitostí a srozumitelností závazného stanoviska, jakož i tím, zda se správní orgán příslušný k vydání závazného stanoviska nedopustil zjevného skutkového nebo právního pochybení. Není–li závazné stanovisko v tomto ohledu v souladu s právními předpisy, nelze žádost bez dalšího podle § 149 odst. 3 správního řádu z roku 2004 zamítnout.“ Soud se proto primárně zaměřil na to, jak správní orgány dostály této povinnosti.

50. Žalovaný v napadeném rozhodnutí nejprve detailně (str. 6 – 7) citoval základní teze a argumenty, na kterých je vystavěno Potvrzení ZS ÚÚP. Shrnutí vlastního posouzení pak vyjevil na str. 11 napadeného rozhodnutí, kde uvedl toto: „Obsahem závazného stanoviska Krajského úřadu Plzeňského kraje, odboru regionálního rozvoje, oddělení územního plánování, č.j. PK–RR/2365/21 ze dne 25. 6. 2021 je v úvodu popis záměru, který je předmětem územního řízení. Ze závazného stanoviska nadřízeného orgánu je patrno, že se seznámil s dokumentací záměru a dalšími podklady pro vydání rozhodnutí. V odůvodnění stanoviska uvedl zejména ty skutečnosti, které jsou klíčové z hlediska veřejných zájmů, který tento dotčený orgán dle stavebního zákona chrání. Nadřízený orgán územního plánování rovněž konkrétně reagoval na námitky odvolatele. V odůvodnění jeho závazného stanoviska jsou uvedeny rozhodné skutečnosti, které vedly Krajský úřad Plzeňského kraje, odbor regionálního rozvoje, oddělení územního plánování k potvrzení negativního závazného stanoviska orgánu územního plánování MěÚ Rokycany. Vzhledem k tomu, že správní orgán, který řízení vede, musí závazné stanovisko vydané podle § 149 správního řádu posoudit, přičemž posouzení přitom nepodléhá odborná stránka závazného stanoviska ve smyslu její správnosti (to by popíralo samotný smysl závazných stanovisek), provedl odvolací orgán toto posouzení. Provedeným posouzením dospěl odvolací orgán k závěru, že uvedené závazné stanovisko nadřízeného orgánu územního plánování č.j. PK–RR/2365/21, sp. zn. ZN/235/RR/21 ze dne 25. 6. 2021, splňuje požadavky správního řádu na obsah závazného stanoviska, obsahuje závaznou část a odůvodnění. V odůvodnění jsou uvedeny důvody, o které se opírá obsah závazné části závazného stanoviska, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se nadřízený správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, na kterých je obsah závazné části založen. Nadřízený správní orgán také konkrétně reagoval na odvolací námitky. Z pohledu odvolacího orgánu je závazné stanovisko Krajského úřadu Plzeňského kraje, odboru regionálního rozvoje, oddělení územního plánování, jasné, přehledné, srozumitelné a řádně odůvodněné.“ 51. Soud se s takovým závěrem ztotožnil.

52. Žalobkyně namítala, že „posouzení, že záměr není v souladu s územním plánem města Rokycany, se zakládá na jednotlivých závěrech, které nejsou objektivně odůvodněny a které jsou v rozporu se skutečným stavem“, přičemž se „nelze především ztotožnit se závěry, že záměr nezohledňuje okolní zástavbu a nerespektuje urbanistické a architektonické hodnoty daného území.“ Žalovaný a orgán územního plánování, dle žalobkyně, „v rozporu se zákonem aplikují na posouzení záměru neexistující výškové limity“, když „takový výklad územního plánu je obcházením zákona, které je nejen nezákonné, ale také v rozporu s dobrými mravy.“ 53. Předně, ze strany orgánů územního plánování obou instancí nebyly aplikovány neexistující výškové limity. Ve Stanovisku ÚÚP (str. 2) je výslovně uvedeno, že část územního plánu, podle které „výška nových staveb i změn stávajících staveb je stanovena na 15 m nad okolní rostlý terén (nevztahuje se na technologická zařízení jako jsou např. stožáry, antény, vzduchotechniku apod.). U zástavby na svahu se výška staveb počítá od nejnižší úrovně terénu. O případné možnosti překročení stanovené výšky u specifické plochy může rozhodnout rada města na základě odborného posouzení a doporučení příslušného odboru MěÚ“ byla ke dni 17. 10. 2019 zrušena a rozhodujícím korektivem pro danou plochu tak zůstal text „nová zástavba i změny stávající zástavby musí zohledňovat měřítko a charakter okolní zástavby a respektovat urbanistické i architektonické hodnoty daného místa“. Prizmatem tohoto korektivu, nikoliv „neexistujícími výškovými limity“ byl záměr posuzován jak ve Stanovisku ÚÚP, tak v Potvrzení ZS ÚÚP. Rozhodně tak nedošlo k nezákonnému výkladu územního plánu.

54. Dále, soudu není zřejmé, z čeho žalobkyně dovozuje, že „posouzení, že záměr není v souladu s územním plánem města Rokycany, se zakládá na jednotlivých závěrech, které nejsou objektivně odůvodněny a které jsou v rozporu se skutečným stavem“.

55. Byť soud v podrobnostech odkazuje na odůvodnění Potvrzení ZS ÚÚP, považuje za významné zdůraznit některé jeho části (vlastní odůvodnění čítá 9 stran).

56. Nadřízený orgán územního plánování nejprve vymezil, z jakých podkladů vycházel (spisy Městského úřadu Rokycany, odboru stavebního, sp.zn. MeRo/2760/OST/21 Štv a sp.zn. MeRo/8232/OST/20 Stu; Politika územního rozvoje České republiky ve znění aktualizací; Zásady územního rozvoje Plzeňského kraje ve znění aktualizací a Územní plán Rokycany ve znění účinném ode dne 17. 10. 2019, tj. po zrušení částí rozhodnutím Krajského úřadu Plzeňského kraje, odboru regionálního rozvoje, č. j. PK–RR/3540/19 ze dne 2. 10. 2019). Dne 27. 5. 2021 nadřízený orgán územního plánování provedl v dotčené lokalitě šetření na místě i v okolí, jehož cílem bylo „zjištění skutečné situace a pro ověření adekvátnosti a shodnosti uvedených podkladů s podklady úřadu územního plánování pro vydání závazného stanoviska.“ 57. Nadřízený orgán územního plánování stran věcné správnosti Stanoviska ÚÚP uvedl, že umístění záměru není vzhledem k jeho charakteru a rozsahu v rozporu s obecnými republikovými ani krajskými prioritami územního plánování. Oba orgány územního plánování se rovněž shodly v tom, že záměr typově odpovídá stavbám, jejichž umístění je přípustné do ploch (stavová a návrhová) „V – průmyslová výroba a skladování“ ÚP Rokycany.

58. Správným pak bylo shledáno i to, že se prvoinstanční úřad územního plánování zaměřil na to, zda záměr splnil platnou podmínku prostorového uspořádání danou v ÚP Rokycany pro plochy V – průmyslová výroba a skladování (= „nová zástavba i změny stávající zástavby musí zohledňovat měřítko a charakter okolní zástavby a respektovat urbanistické i architektonické hodnoty daného místa“). Nadřízený úřad územního plánování pak souhlasil s hodnocením, argumentací i se závěrem (prvoinstančního) úřadu územního plánování, že záměr tuto podmínku nesplňuje.

59. Nadřízený úřad územního plánování k tomu konstatoval, že měřítko a charakter okolní zástavby je v daném případě nutno odvozovat zejména od stávajících staveb v bezprostřední blízkosti, tj. stávajících objektů v areálu žalobkyně, ale vzhledem k velkému objemu a prostorovým parametrům záměru je nezbytné přihlédnout též k podmínkám v širším okolí rámce města. Nadřízený úřad územního plánování přitakal, že navržený vysokoregálový sklad (= Záměr) výrazně převyšuje současnou okolní zástavbu (více než dvojnásobek výšky oproti stávajícímu objektu v areálu společnosti) a „svým měřítkem a charakterem tak citované podmínce prostorového uspořádání evidentně nevyhovuje, i když např. půdorysným rozsahem nijak z obvyklých rozměrů okolní zástavby nevybočuje.“ Dle nadřízeného úřadu územního plánování, „Úřad územního plánování podložil svůj závěr konkrétními údaji z projektové dokumentace i vlastní znalostí podmínek v území, provedl hodnocení a správní úvahu z hledisek adekvátních územnímu plánování, když konstatoval, že záměr představuje novou dominantu v území, která ovlivní panoramatické a dálkové pohledy na město, i v opačném směru na stávající krajinné dominanty v jeho okolí, které jednotlivě uvedl s odkazem na jejich charakter urbanistických či architektonických hodnot. Porovnal parametry záměru stavby i s obvyklou výškou průmyslové zástavby na území města.“ Soud k tomu připomíná, že prvoinstanční úřad územního plánování uvedl ve Stanovisku ÚÚP toto: „Navrhovaná stavba značného objemu s výškou cca 29 m v místě vytvoří novou dominantu. Navrhovaná stavba svým měřítkem nezohledňuje okolní zástavbu jak v bezprostřední blízkosti, neboť se zde nachází pouze nízkopodlažní budovy, tak i v širokém okolí, kdy nerespektuje architektonické hodnoty města. Navrhovaná stavba zásadně ovlivňuje panoramatický pohled na město Rokycany, městskou památkovou zónu, vrchy Čilina, Žďár, Kotel při průjezdu dálnicí D5, a současně i dálkový pohled směrem z města např. na vrch Vršíček s kulturní památkou poutní kaplí Navštívení Panny Marie u Litohlav. Plochy pro průmyslovou výrobu a sklady jsou v územním plánu vymezeny na okrajích i uvnitř zastavěného území města, v návaznosti na obytná území a městskou památkovou zónu. Zástavba v těchto zónách byla vždy výškově regulována s ohledem na výškovou úroveň souvislé zástavby města tak, aby stavby zde umisťované nemohly mít negativní vliv na městskou památkovou zónu, horizont a siluetu města a krajinný ráz. Z tohoto důvodu průmyslová zástavba v Rokycanech dosahuje průměrné výšky 15 m. Tuto urbanistickou koncepci navrhovaná průmyslová stavba vysokoregálového skladu svou výškou i objemem nerespektuje a negativním způsobem tak ovlivňuje urbanistickou, architektonickou i estetickou hodnotu města.“ 60. Nadřízený úřad územního plánování uzavřel, že „úřad územního plánování vyhodnotil soulad záměru s ÚP Rokycany věcně správně, když konstatoval, že záměr není v souladu s platnou územně plánovací dokumentací města, a je tudíž nepřípustný.“ 61. Nadřízený úřad územního plánování shledal správným i posouzení souladu záměru s cíli a úkoly územního plánování ve světle požadavků plynoucích z § 18 a § 19 stavebního zákona a souhlasil s vyhodnocením a zdůvodněním, jak je provedl prvoinstanční úřad územního plánování [= rozpor záměru s § 18 odst. 1, 2 a 4, resp. § 19 odst. 1 písm. e) stavebního zákona]. K závěrům prvoinstančního úřadu územního plánování doplnil, že „vzhledem k předloženým argumentům mohl úřad územního plánování konstatovat např. také rozpor s ustanovením § 18 odst. 3 stavebního zákona, protože zjistil u záměru nedostatek z hlediska ochrany veřejných zájmů, či s § 19 odst. 1 písm. b), protože z textu závazného stanoviska je zřejmé, že došel k názoru, že záměr nerespektuje koncepci rozvoje území, včetně urbanistické koncepce s ohledem na hodnoty a podmínky v území, která je pro území města jednoznačně dána v ÚP Rokycany, který zpřesňuje cíle a úkoly územního plánování pro území Rokycan.“ Nadřízený úřad územního plánování akcentoval, že případné ustoupení od požadavků na dodržení podmínek prostorového uspořádání podle územně plánovací dokumentace města by mělo zásadní dopad i na budoucí posuzování dalších záměrů, a tím na využitelnost a urbanistickou kompozici nejen navazujícího, ale celého území města, a vedlo tak do budoucna k nedostatečnému zajištění ochrany veřejných zájmů vyplývajících ze stavebního zákona.

62. Nadřízený úřad územního plánování tak uzavřel, že „záměr není v souladu s cíli a úkoly územního plánování, a je tudíž i z tohoto hlediska nepřípustný.“ 63. V kontextu toho pak byly vypořádány i žalobcovy námitky proti Stanovisku ÚÚP (str. 6 – 8). Nadřízený úřad územního plánování v rámci toho mj. konstatoval, že „vliv na dálkové pohledy je třeba vnímat nejen ve smyslu úplného zakrytí hodnotných krajinných dominant, ale i ve smyslu širšího negativního uplatňování v těchto pohledech a panoramatu či siluetě částí města a přilehlého okolí, k čemuž bezesporu v případě realizace záměru dojde, jak je zřejmé i z vizualizací záměru přiložených k odvolání.“ Ohledně námitky, že v daném území jsou již stávající objekty pro skladování a průmyslovou výrobu a nejedná se o lokalitu přírodního charakteru nebo rezidenční oblast se zvýšenou historickou či kulturní hodnotou, nadřízený úřad územního plánování zdůraznil, že prvoinstanční úřad územního plánování ve Stanovisku ÚÚP nijak nepopírá, že území dotčené záměrem je určeno pro umístění objektů výroby a skladování a je již takto využíváno. Prvoinstanční úřad územního plánování konkrétně vyjmenovává ovlivněné urbanistické, architektonické a estetické hodnoty, přičemž, jak uvedl nadřízený úřad územního plánování, „je zřejmé, že se jedná o krajinné dominanty uplatňující se v širších územních souvislostech, nikoliv přímo na dotčených pozemcích, což lze považovat za běžnou praxi posuzování při hodnocení koncepce rozvoje území podle územně plánovací dokumentace i cílů a úkolů územního plánování.“ Nadřízený úřad územního plánování uzavřel, že „zajištění ochrany architektonických a urbanistických hodnot v území je pak zásadním požadavkem při uplatňování veřejných zájmů vyplývajících ze stavebního zákona (např. z cílů a úkolů územního plánování podle § 18 a 19).“ 64. Žalobkyně, oproti propracované a logicky uspořádané argumentaci úřadů územního plánování obou stupňů, předložila argumentaci vystavěnou na víceméně obecném a opakujícím se tvrzení, že Záměr je v souladu s územně plánovací dokumentací, což mělo být prokázáno předloženými vizualizacemi.

65. Především, nikdo nezpochybnil to, že „záměr má být umístěn do území, které je k umísťování objektů pro skladování a průmyslovou výrobu přímo vymezeno územním plánem“, resp. to, že „záměr je v souladu s vymezeným hlavním využitím plochy pro průmyslovou výrobu a sklady dle územního plánu, kterým je výroba, skladování, technické služby, servis a prodej, manipulační plochy apod.“ Podstata závěrů úřadů územního plánování obou stupňů však nestála na tom, že by Záměr typově neodpovídal stavbám, jejichž umístění je přípustné do předmětných ploch vymezených územním plánem (Rokycany), ale na tom, že Záměr nezohledňoval měřítko a charakter okolní zástavby, resp. nerespektoval urbanistické i architektonické hodnoty daného místa.

66. Žalobkyně připustila, že Záměr je výškově dominantní stavbou, což dle ní ale „samo o sobě nepostačuje k závěru, že je z pohledu jeho souladu s územním plánem a cíli a úkoly územního plánování nepřípustný.“ Orgány územního plánování však neustaly pouze na zjednodušeném závěru (jak jej prezentovala žalobkyně), že k negativnímu závaznému stanovisku postačilo to, že „záměr je výškově dominantní stavbou“. Naopak, ve svých rozhodnutích prezentovaly ucelenou argumentaci reflektující využitelnost a urbanistickou kompozici nejen na záměr navazujícího, ale celého území města (viz výše).

67. Kvalitativně relevantní nejsou ani žalobkyní předložené (ve správním i soudním řízení) vizualizace. Vizualizace „3b“, „3c“, „3d“ a „3e“ představují jen úzkou (a v případě vizualizací „3b“, „3c“ a „3e“ dokonce velmi úzkou) výseč podzimní krajiny, do které je graficky vsazena podoba Záměru, ovšem bez jakýchkoliv měřítkových srovnání. Vizualizace „3e“ (pohled z dálnice D5) má dvojí podobu a má znázorňovat porovnání „skladu Progroup“, „plánované výstavby“ a „povolené výstavby“. Žalobkyně však nikde nekonkretizuje, co je onou plánovanou, resp. povolenou výstavbou, jaké jsou rozměry těchto staveb, jejich hmota atd., aby bylo možné alespoň nějaké relevantní srovnání. Stejné (ve smyslu absentujícího měřítka a specifikace „povolené“, resp. „plánované výstavby“) lze říci i o vizualizaci označené jako „Výškové umístění 9c“. Vizualizace „Výškové umístění 9a“ (rovněž bez měřítka) je opět jen úzkou, nadto jen grafickou, výsečí vrstevnicového profilu areálu žalobkyně a nejbližšího okolí (včetně uvažovaného záměru), která spolehlivě dokládá jen to, že Záměr zhruba dvojnásobně převyšuje stavby v bezprostředním okolí. A konečně, vizualizace označená jako „Porovnání výšky plánované haly Progroup Board s. r. o. s okolní zástavbou“ sice jako jediná obsahuje měřítko, avšak omezuje se víceméně na bezprostřední okolí Záměru a dokládá dvojnásobnou výšku uvažovaného Záměru oproti bezprostřednímu okolí.

68. Shrnuto, argumentace žalobkyně, ať vyjádřena písemně, tak v podobě předložených vizualizací nemůže konkurovat obsáhlému, a především zevrubnému odůvodnění orgánů územního plánování obou stupňů respektujícímu kontext širokého území, tak jak byla vyjevena v (negativním) Stanovisku ÚÚP, resp. v Potvrzení ZS ÚÚP.

69. Soud neshledal žádný z žalobních bodů důvodným, a proto žalobu na základě § 78 odst. 7 soudního řádu správního zamítl. [V] Náklady řízení 70. Žalovaný správní orgán, který měl ve věci plný úspěch, má podle § 60 odst. 1 věty prvé s. ř. s. právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení před soudem proti žalobci, který ve věci úspěch neměl. Žalovanému správnímu orgánu žádné specifické náklady soudního řízení nevznikly, a proto bylo rozhodnuto, že na náhradu nákladů řízení nemá žádný z účastníků právo.

Poučení

[I] Předmět řízení [II] Žaloba [III] Vyjádření žalovaného k žalobě [IV] Posouzení věci soudem [V] Náklady řízení