8 A 180/2014 - 40

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Slavomíra Nováka a soudkyň JUDr. Marcely Rouskové a JUDr. Hany Pipkové v právní věci žalobce: Mgr. P. Ch., zast. JUDr. Petrem Veselým, advokátem společnosti Holubová advokáti s.r.o., se sídlem Praha 8, Za Poříčskou bránou 21/365, proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Praha 2, Na Poříčním právu 1/376, v řízení o žalobě proti rozhodnutí ministryně práce a sociálních věcí ze dne 26.9.2014, č.j.: 2014/33376-112/51, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí ministraně práce a sociálních věcí ze dne 26.9.2014, č.j.: 2014/33376- 112/51 se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 11.228,- Kč a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobce JUDr. Petra Veselého, advokáta.

Odůvodnění

Žalobou podanou u Městského soudu v Praze se žalobce domáhal zrušení shora citovaného rozhodnutí ministryně práce a sociálních věcí, jímž byl zamítnut rozklad podaný žalobcem proti rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 16.5.2014 č.j. 214/23944-114. V daném případě správní orgán prvního stupně rozhodl, že žádost žalobce o informace ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, se v plném rozsahu odmítá. Předmětem žádosti žalobce bylo poskytnutí informace o platech a odměnách Ing. J. N., nyní N., které získala svým působením na Ministerstvu práce a sociálních věcí, s tím, že se žalobce domáhal u platů rozepsání po měsících a u mimořádných odměn o vypsání všech odměn, dat jejich udělení a důvodů jejich vyplacení. V odůvodnění napadeného rozhodnutí ministryně poukázala na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, konkrétně na rozsudek ze dne 27.5.2011 č.j. 5 As 57/2010-79 a usnesení ( ze dne 28.2.2013, o postoupení věci rozšířenému senátu- doplněno soudem) č.j. 8 As 55/2012-23 (všechna zmíněná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Dále uvedla, že v daném případě dochází ke konkurenci dvou práv, a to práva na informace a práva na ochranu soukromí, přičemž je nutno posoudit kritérium vhodnosti poskytnutí požadované informace, kritérium potřebnosti a kritérium vážení významu konkurujících si práv. V daném případě bylo splněno kritérium potřebnosti, neboť požadovanou informaci o platu či odměně obvykle nelze získat jinak, než uplatněním žádosti o informace u plátce těchto prostředků. Nebylo však splněno kritérium vhodnosti, protože žalobce pouze uvedl, že na poskytnutí informace je extrémní veřejný zájem, neboť může přispět k veřejné diskusi o fungování (či nefungování) moci v ČR. Žalobce však nespecifikoval, v čem spočívá „extrémnost“ veřejného zájmu na poskytnutí informace a jak by taková diskuse mohla být obohacena poskytnutím osobních údajů uvedené konkrétní osoby. Z toho důvodu dospěla k závěru, že právo na ochranu soukromí je prioritní a rozklad zamítla. Žalobce v žalobě namítal, že napadené rozhodnutí je nezákonné, neboť je v rozporu s rozhodnutím rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22.10.2014 č.j. 8 As 55/2012-62, dle kterého neposkytnout informace typově stejné jako požadovaná informace lze v takových případech, u nichž budou současně splněny následující podmínky: 1) osoba, o jejíchž platových poměrech má být poskytnuta informace, se na podstatě vlastní činnosti povinného subjektu podílí jen nepřímo a při zohlednění všech okolností nevýznamným způsobem a 2) nevyvstávají konkrétní pochybnosti o tom, zda v souvislosti s odměňováním této osoby jsou veřejné prostředky vynakládány hospodárně. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že je nespornou skutečností, že Ing. N. v minulosti působila v zaměstnaneckém pracovním poměru ve funkci ředitelky odboru kanceláře ministra, avšak personální složka každého zaměstnance obsahuje osobní a citlivé údaje, které by mohly být zveřejněny jen na základě výslovného souhlasu daného zaměstnance, který v konkrétní věci udělen nebyl. Jde-li o požadovanou publikaci výše platu nebo odměny, pak se finanční částka, kterou zaměstnanec obdrží, stává součástí jeho soukromého majetku. V daném případě ministerstvo neshledalo, že by veřejný zájem na zveřejnění výše příjmů požadované zaměstnankyně dominoval nad právem zaměstnance na ochranu soukromí. K rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 22.10.2014 č.j. 8 As 55/2012-62 žalovaný uvedl, že bylo vydáno až po pravomocném ukončení správního řízení v projednávané věci, přičemž před vydáním žalobou napadeného rozhodnutí postupoval v souladu s právním názorem, který zastával 8. senát Nejvyššího správního soudu (v usnesení, kterým byla věc postoupena rozšířenému senátu), dle kterého je nutno podrobně zkoumat veřejný zájem na zveřejnění citlivých informací státních zaměstnanců a provádět tzv. test proporcionality. V replice ze dne 9.3.2015 žalobce reagoval na vyjádření žalovaného. Poukázal na neexistenci zákazu retroaktivity soudních rozhodnutí a na to, že při změně judikatury nejde o změnu práva jako takového, ale jen o změnu jeho výkladu. Rovněž zmínil rozsudek Evropského soudu pro lidská práva Fressoz a Roire proti Francii ze dne 21.1.1999, sp. zn. 29183/95 a dále uvedl, že se žalovaný nemůže domáhat ochrany proti judikatuře, která předchozí, částečně nejednotnou judikaturu potvrdila. Správní spis obsahuje pro danou věc tyto podstatné dokumenty: žádost o informace ze dne 6.4.2014, rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 16.5.2014 č.j.: 2014/23944-112, rozklad proti rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 16.5.2014 č.j.: 2014/23944-112, rozhodnutí ministryně práce a sociálních věcí ze dne 26.9.2014 č.j.: 2014/33376-112/51. Městský soud v Praze na základě podané žaloby přezkoumal napadené rozhodnutí, jakož i řízení, které jeho vydání předcházelo, a to v mezích žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 2 věta prvá zák. č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, dále jen „s.ř.s.“), při přezkoumání vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s.ř.s.) a po provedeném řízení dospěl k závěru, že žaloba je důvodná. Soud vycházel z následující právní úpravy: Podle článku 17 odst. 1 Listiny základních práv a svobod svoboda projevu a právo na informace jsou zaručeny. Podle článku 17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod jsou státní orgány a orgány územní samosprávy povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení stanoví zákon. Podle ust. § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., upravujícího povinnost poskytovat informace, povinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, jsou státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce. Podle ust. § 8a zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, informace týkající se osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a osobní údaje povinný subjekt poskytne jen v souladu s právními předpisy, upravujícími jejich ochranu. Podle ust. § 8b odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb. povinný subjekt poskytne základní osobní údaje o osobě, které poskytl veřejné prostředky. Podle ust. § 8b odst. 2 zákona č. 106/1999 Sb. se ustanovení odstavce 1 nevztahuje na poskytování veřejných prostředků podle zákonů v oblasti sociální, poskytování zdravotních služeb, hmotného zabezpečení v nezaměstnanosti, státní podpory stavebního spoření a státní pomoci při obnově území. Podle ust. §8b odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb. základní osobní údaje podle odstavce 1 se poskytnou pouze v tomto rozsahu: jméno, příjmení, rok narození, obec, kde má příjemce trvalý pobyt, výše, účel a podmínky poskytnutých veřejných prostředků. Ustanovení § 10 zákona č. 106/1999 Sb. upravuje ochranu důvěrnosti majetkových poměrů. Soud posoudil předmětnou věc takto: Žalobce se svou žádostí domáhal poskytnutí informace o platu a odměnách bývalé zaměstněnkyně Ministerstva práce a sociálních věcí, paní Ing. J. N. V daném případě nebylo sporu, že plat a odměny vyplacené paní Ing. N. byly vyplaceny z veřejných prostředků. V daném případě však došlo ke střetu dvou práv, a to práva na informace s právem na ochranu soukromí. Správní orgán v žalobou napadeném rozhodnutí upřednostnil právo na ochranu osobních údajů před právem žadatele na poskytnutí informací. Otázkou poskytování informací týkající se platu a odměn zaměstnanců jakožto příjemců veřejných prostředků se, jak zmínili i účastníci řízení, zabýval opakovaně Nejvyšší správní soud. V rozsudku ze dne 27.5.2011 č.j. 5 As 57/2010-79 Nejvyšší správní soud konstatoval, že: „Zaměstnanec veřejné správy dostává za svou práci plat, který je mu vyplácen z veřejných prostředků. Je proto ve smyslu § 8b odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím příjemcem veřejných prostředků.“ V rozsudku ze dne 22.10.2014 č.j. 8 As 55/2012-62 dospěl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu k závěru, že informace o platech zaměstnanců placených z veřejných prostředků se podle § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím zásadně poskytují. Povinný subjekt neposkytne informace o platu zaměstnance poskytovaném z veřejných prostředků jen výjimečně, pokud se tato osoba na podstatě vlastní činnosti povinného subjektu podílí jen nepřímo a nevýznamným způsobem a zároveň nevyvstávají konkrétní pochybnosti o tom, zda v souvislosti s odměňováním této osoby jsou veřejné prostředky vynakládány hospodárně. Ve vztahu k aplikaci závěru shora uvedeného rozsudku rozšířeného senátu žalovaný poukazoval na skutečnost, že citovaný rozsudek byl vydán až po vydání žalobou napadeného rozhodnutí a dále poukazoval na nejednotnost rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu v předmětné otázce poskytování informací o platech zaměstnanců veřejné správy. V tomto směru vyšel Městský soud v Praze z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23.4.2015 č.j. 5 As 63/2015-25, v němž se Nejvyšší správní soud zabýval zcela shodnou argumentací stěžovatele, přičemž dospěl k následujícímu závěru: „Po posouzení kasačních námitek Nejvyšší správní soud v prvé řadě shledává nedůvodnou kasační námitku, ve které stěžovatel poukazuje na dosavadní nejednotnou judikaturu, která byla sjednocena až rozsudkem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014, č. j. 8 As 55/2012 — 62, a namítá, že je neetické a v rozporu s principem právní jistoty, že se závěry v tomto rozhodnutí měl řídit, přestože napadené rozhodnutí bylo vydáno až dva roky po vydání napadeného rozhodnutí. K otázce „retroaktivity" soudních rozhodnutí se již podrobně vyjádřil Ústavní soud např. v nálezu ze dne 12. 12. 2013, sp. zn. III. ÚS 3221/11: „Soudní nalézání práva … nelze (zpravidla) považovat za tvorbu právních předpisů, ale (jen) za jejich výklad a zpřesňování, s účinky inter partes, především pak toto z povahy věci působí "retroaktivně", neboť soud posuzuje (zpravidla) jednání, k němuž došlo v minulosti. Justice jakožto "nalézací" instituce tedy provádí výklad zákona (v jeho mezích), který platí "od začátku" a své uplatnění (coby právo v materiálním smyslu) zpravidla nalezne i u dalších případů, jejichž skutkový základ leží rovněž v minulosti (k tomu podrobněji níže). …Jestliže tedy soudní rozhodnutí z podstaty věci působí zpětně (retrospektivně), nemůže se na ně uplatit ani obecný zákaz retroaktivity. Zásada právní jistoty, resp. důvěry v právo zde své uplatnění principiálně nenalezne, což plyne z existence zpravidla přítomné nejistoty účastníků řízení ohledně výsledku soudního nalézání práva, dané tím, že soudce není "subsumpční automat", který na skutkový stav aplikuje "dokonalé", tj. jednoznačně znějící (a všechny situace výslovně řešící) zákonné ustanovení, nehledě na to, že se v řadě případů jedná o záměr zákonodárce, jako je tomu u norem s relativně neurčitou hypotézou, kde je dotváření práva ze strany justice nezbytné. Pokud v rámci soudního rozhodování dochází ke změně judikatury, kdy stávající výklad zákona je odmítnut a nahrazen výkladem novým, není situace v zásadě jiná. I zde "správný výklad" dopadá na souzený případ zpravidla bezprostředně (tj. bez "přechodných ustanovení"), s účinky ex tunc, a své uplatnění nalezne - s ohledem na svou "presumptivní závaznost", založenou na přesvědčivosti argumentace, autoritě a kompetencích nejvyšších soudních instancí, a v tom rámci na tom, že tato závaznost představuje právní mechanismus sjednocování práva - (zpravidla) na všechny budoucí případy, jejichž skutkový základ spočívá rovněž v minulosti…V obecné rovině lze vycházet především z toho, že změna judikatury obecných soudů - primárně s ohledem na princip rovnosti v právech (konkrétně v podobě zásady rovného použití práva) - nesmí být svévolná, což by bylo v případě, že by výklad a aplikace práva, představující odklon od dosavadní judikatury, postrádaly racionální odůvodnění (tzn. nebyly by postaveny na věcně přiléhavých důvodech, přičemž daná změna by se jevila jako náhlá, překvapivá, bez určité myšlenkové linie, a dané rozhodování by tak neslo známky nahodilosti) a současně by se ocitaly mimo rámec tzv. podústavního práva v důsledku toho, že by nerespektovaly požadavky plynoucí z ochrany základních práv a svobod … Na straně druhé neexistuje a nemůže existovat žádná garance proti změně judikatury jako takové; i když nenastane změna společenských poměrů, v právní oblasti dochází k neustálému vývoji a justiční orgány musí mít možnost, jež přímo plyne z čl. 95 odst. 1 Ústavy, zakotvujícího vázanost soudce zákonem, dosavadní, na základě nově získaných poznatků nesprávný právní názor zvrátit, resp. překonat [srov. např. nálezy ze dne 11. 6. 2003 sp. zn. Pl. ÚS 11/02 (N 87/30 SbNU 309; 198/2003 Sb.), ze dne 15. 1. 2008 sp. zn. I. ÚS 605/06 (N 10/48 SbNU 95) a ze dne 22. 12. 2010 sp. zn. III. ÚS 1275/10 (N 253/59 SbNU 581), rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ve věci Harrach proti České republice, 28. 6. 2011, č. 40974/09] … Ke zmíněným nálezům dlužno dodat, že změnu ustálené judikatury lze nepochybně považovat za negativní z hlediska zmíněných principů právní jistoty a důvěry občanů v právo, nelze ji však považovat za negativní obecně, naopak proces "zkvalitňování" práva je jevem prospěšným, a tudíž i žádoucím, a z toho důvodu se nemůže vyhnout ani justici, včetně nejvyšších soudů [srov. nálezy ze dne 12. 5. 2009 sp. zn. IV. ÚS 2170/08 (N 117/53 SbNU 473) a ze dne 5. 8. 2010 sp. zn. II. ÚS 3168/09 (N 158/58 SbNU 345)].“ Z výše uvedeného je zřejmé, že argumentace žalovaného je v tomto směru lichá a neobstojí ani jeho argumentace nejednotností judikatury. Z obsahu žalobou napadeného rozhodnutí vyplývá, že v něm zcela absentuje posouzení činnosti osoby, o jejíchž platových poměrech má být poskytnuta informace. V rozhodnutí není uvedeno, v jaké pozici byla paní Ing. N. (dříve N.) u povinného subjektu zaměstnána, jakou činnost vykonávala, zda se na podstatě vlastní činnosti povinného subjektu podílela přímo nebo jen nepřímo a při zohlednění všech okolností nevýznamným způsobem. Žalovaný se nevypořádal ani s druhým kritériem, jehož naplnění umožňuje odepřít požadovanou informaci, a to, zda nevyvstávají konkrétní pochybnosti o tom, zda v souvislosti s odměňováním této osoby jsou veřejné prostředky vynakládány hospodárně. Žalovaný odepřel poskytnout požadovanou informaci v podstatě proto, že v rámci testu proporcionality nebylo splněno kritérium vhodnosti (tzn., zda žádost sleduje legitimní cíl) s tím, že žalobce nespecifikoval, zda a kde probíhá veřejná diskuse o fungování či nefungování moci v ČR. K tomu soud poznamenává, že z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 1.6.2010 č.j. 5 As 64/2008 – 155 plyne, že test proporcionality nelze při aplikaci ust. § 8b zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, provádět, neboť takový test v obecné rovině provedl již zákonodárce tím, že dal přednost právu žadatelů o informaci na přístup k informacím před právem osob poskytnutím informací dotčených na ochranu jejich soukromí. Žalovaný by v daném případě mohl odmítnout poskytnutí informace, s ohledem na princip zákazu zneužití práva, pouze za situace, kdy by žádost o poskytnutí informace o platu a odměně konkrétní osoby měla za cíl poškození této osoby. Žalovaný se v napadeném rozhodnutí touto otázkou však nezabýval, pouze konstatoval, že právo na ochranu soukromí je v daném případě prioritní. Ke shora uvedenému důvodu pro odmítnutí poskytnutí požadované informace soud uvádí z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22.10.2014 č.j. 8 As 55/2012-62 následující: „Zveřejnění informace o výši jeho platu (mzdy) totiž za běžných okolností neznamená pro toho, kdo je placen z veřejných prostředků, žádnou podstatnou újmu. Informaci o výši platu (mzdy) nebo jiného peněžního plnění zaměstnance placeného z veřejných prostředků především nelze považovat za informaci, která by jej v případě zveřejnění difamovala nebo jinak snižovala jeho lidskou důstojnost, neboť sama o sobě výše platu žádný negativní informační obsah nemá. Plat je v typové i v individuální rovině odrazem hodnoty zaměstnavatelem „kupované“ práce a rámcově by se platy obdobně zdatných zaměstnanců v obdobných pozicích za obdobných podmínek měly sobě blížit. Obecná představa o výši platů poskytovaných z veřejných prostředků se stěží zcela míjí s realitou, neboť vzhledem k tomu, jaký podíl mezi všemi zaměstnanci tvoří zaměstnanci placení z veřejných prostředků, má prakticky každý zkušenost, přinejmenším dílčí, zprostředkovanou či z doslechu, o obecných platových poměrech ve veřejné sféře. Získat negativní konotaci může informace o platu zásadně jen za situace, kdy je plat poskytován jinak než podle zákonných pravidel, například neadekvátně vysoký, neodpovídající skutečné povaze vykonávané práce a zastírající skutečný stav věcí. Významným účelem poskytování informací o platech zaměstnanců placených z veřejných prostředků je právě prevence neadekvátního, zneužívajícího rozhodování o platech a vytvoření možnosti, aby se na takovouto neadekvátní praxi ve veřejném prostoru upozornilo, a tím byly příslušné osoby motivovány k nápravě.“ S ohledem na skutečnost, že rozhodnutí ministryně práce a sociálních věcí trpí nedostatkem důvodů, je nepřezkoumatelné, soud předmětné napadené rozhodnutí zrušil podle § 76 odst. 1 písm. a) s.ř.s. pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s.ř.s.). V dalším řízení je správní orgán vázán právním názorem vysloveným soudem v tomto rozsudku (§ 78 odst. 5 s.ř.s.). Soud žalovanému neuložil povinnost poskytnout žalobci požadovanou informaci dle ust. § 16 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. v souladu s názorem Nejvyššího správního soudu vyjádřeném v rozsudku ze dne 24. 3. 2010 č. j. 1 As 8/2010 – 65, dle něhož: „Městský soud nemohl přistoupit k aplikaci § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím, jestliže rozhodnutí ministra dopravy bylo nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Zavedení apelačních prvků do soudního řízení správního zákonem č. 61/2006 Sb. nezměnilo tu nejzákladnější charakteristiku tohoto řízení, kterou je retrospektivní přezkum správních rozhodnutí. Základním předmětem soudního řízení správního je i v tomto případě správní rozhodnutí, nikoliv žádost o poskytnutí informací. Podstatou soudního řízení pak je mimo jiné přezkoumání důvodů správního rozhodnutí. To ostatně výslovně potvrzuje i dikce § 16 odst. 4 věty první zákona o svobodném přístupu k informacím, dle níž soud přezkoumá, zda jsou dány důvody pro odmítnutí žádosti. Soud tedy musí nepochybně nejprve přezkoumat důvody, na nichž je založeno rozhodnutí o odmítnutí žádosti ve spojení s rozhodnutím o odvolání. Pouze v situaci, kdy je správní rozhodnutí přezkoumatelné, si může soud učinit vlastní úsudek o jeho zákonnosti a v návaznosti na to posoudit splnění podmínek pro postup dle § 16 odst. 4 věty druhé zákona o svobodném přístupu k informacím. Pokud rozhodnutí ministra dopravy trpělo nedostatkem důvodů, bylo nepřezkoumatelné, což mělo za následek, že si městský soud nemohl učinit vlastní úsudek o zákonnosti postupu žalovaného a ministra dopravy.“ Nejvyšší správní soud připustil postup podle tohoto ustanovení „v těch situacích, kdy by správní orgány vydávaly nepřezkoumatelná rozhodnutí o odmítnutí žádosti s cílem vyhnout se aplikaci § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím.“ Soud má však za to, že o takovou situaci se v daném případě nejednalo. Soud o věci samé rozhodl bez nařízení jednání, když žalobce ve stanovené lhůtě dvou týdnů nevyjádřil svůj nesouhlas s takovým projednáním věci a žalovaný výslovně s rozhodnutím bez nařízení jednání souhlasil (ust. § 51 odst.1 s.ř.s). O nákladech řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s.ř.s. Žalobce měl ve věci plný úspěch, a proto má proti žalovanému právo na náhradu nákladů řízení, jež sestávají ze zaplaceného soudního poplatku za žalobu ve výši 3.000,- Kč a z nákladů zastoupení advokátem, jež jsou tvořeny podle § 9 odst. 4 písm. d) ve spojení s § 7 odměnou za dva úkony právní služby uvedené v § 11 odst. 1 písm. a), d) [převzetí a příprava zastoupení, podání žaloby] ve výši 3.100,- Kč za každý tento úkon a podle § 13 odst. 3 související náhradou hotových výdajů za každý tento úkon ve výši 300,- Kč, vč. částky odpovídající dani z přidané hodnoty ve výši 1.428,- Kč. Náhradu nákladů řízení v celkové výši 11.228,- Kč je žalovaný povinen zaplatit žalobci do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobce.

Poučení