8 A 28/2022– 42

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Slavomíra Nováka a soudkyň Mgr. Jany Jurečkové a Mgr. Andrey Veselé ve věci žalobce proti žalovanému Mgr. L. H., se sídlem X Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, 128 00 Praha 2 o žalobě proti rozhodnutí ministra zdravotnictví ze dne 20. 1. 2022, č. j. MZDR 504/2022–3/PRO, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Základ sporu

1. Žalobce v žádosti o informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále jen „informační zákon“), ze dne 15. 11. 2021 požadoval po žalovaném vícero informací souvisejících s potíráním pandemie covidu–19. Žalovaný většinu požadovaných informací žalobci poskytl; sporným zůstalo pouze vyřízení bodu f) žádosti, ve kterém žalobce požadoval poskytnout následující informace: „Posouzení Světové zdravotnické organizace ze dne 11. 3. 2020, na základě něhož Světová zdravotnická organizace označila COVID–19 za pandemii“.

2. Žalovaný nejprve ve své odpovědi ze dne 29. 11. 2021 uvedený bod žádosti o informace vypořádal tak, že žalobci poskytl odkazy na tiskovou zprávu zveřejněnou na webových stránkách Světové zdravotnické organizace (dále jen „WHO“) a na zprávu zveřejněnou na twitterovém účtu WHO. Žalobce nicméně s tímto způsobem vyřízení nesouhlasil, a proto dne 6. 12. 2021 podal proti uvedenému postupu stížnost. V ní uvedl, že poskytnuté odkazy považuje za nedostatečné a domáhal se poskytnutí informace požadované pod bodem f) žádosti. Žalovaný v reakci na uvedenou stížnost vydal dne 17. 12. 2021, pod č. j. MZDR 41905/2021–9/MIN/KAN, rozhodnutí, jímž žádost žalobce o informace podle § 15 odst. 1 ve spojení s § 3 odst. 3 informačního zákona částečně odmítl, a to právě ve vztahu k informacím požadovaným pod bodem f) žádosti (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“). Žalovaný konkrétně argumentoval tím, že žádnými dalšími informacemi, než na které postupem podle § 6 odst. 1 informačního zákona odkázal, nedisponuje. Žalovaný nemá k dispozici žádnou analýzu či odborné posouzení, které mohlo hypoteticky předcházet prohlášení generálního ředitele WHO ze dne 11. 3. 2020; žalovanému ani není známo, jestli vůbec takové dokumenty existují. Žádný právní předpis přitom žalovanému neukládá povinnost disponovat informace, jejichž původcem je WHO.

3. Žalobce s argumentací uvedeného rozhodnutí nesouhlasil, a proto ho napadl rozkladem, který nicméně ministr zdravotnictví rozhodnutím ze dne 20. 1. 2022, č. j. MZDR 504/2022–3/PRO, zamítl (dále jen „napadené rozhodnutí“). Ministr zdravotnictví se plně ztotožnil s argumentací prvostupňového rozhodnutí a k námitkám uplatněným v rozkladu doplnil, že žalovaný nemá povinnost obstarávat pro žalobce informace od jiných stran a současně odmítl, že by požadované informace byly nezbytné pro jeho činnost. Podle ministra zdravotnictví není pro účely uplatňování pravomocí žalovaného rozhodné posouzení pandemické situace v celosvětovém měřítku, ale situace v ČR.

4. Žalobce se s takovým rozhodnutím neztotožnil a dne 23. 3. 2022 ho u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) napadl žalobou podle § 65 s. ř. s.

II. Obsah žaloby a vyjádření žalovaného

5. Žalobce ve své žalobě proti napadenému rozhodnutí zaprvé zpochybňuje tvrzení žalovaného o tom, že požadované informace nemá k dispozici. K tomu konkrétně uvádí, že žalovaný o požadované posouzení, na jehož základě označila WHO covid–19 za pandemii, opřel jím vydávaná mimořádná opatření i jím odůvodnil přijetí pandemického zákona. Konkrétně důvodová zpráva k pandemickému zákonu i k jeho novele přímo odkazuje na žalobce požadované informace. Dále žalobce uvádí, že při projednávání mandátu předsedy vlády k hlasování v Evropské radě o tzv. covid pasu se zcela jistě vycházelo z obsahu neposkytnuté informace. Je nepředstavitelné, že by se vycházelo pouze z tiskové zprávy ředitele WHO. Podle žalobce má žalovaný požadované informace zajisté k dispozici prostřednictvím českého delegáta při Shromáždění WHO.

6. Zadruhé žalobce namítá, že žalovaný měl povinnost uvedené informace mít k dispozici. Konkrétně uvádí, že požadované posouzení mělo být zásadním podkladem pro formování stanoviska žalovaného v rámci struktur Evropské unie, a to zejména při jednání o tzv. covid pasu. Dále žalobce uvádí, že žalovaný, který rozhodoval o významných zásazích do základních lidských práv, nemohl takové zásahy činit, aniž by měl k dispozici všechny relevantní podklady k posouzení situace; takovým pokladem musela být i expertní informace od WHO.

7. Zatřetí žalobce namítá, že pokud žalovaný neměl požadované informace k dispozici, potom si je měl od WHO prostřednictvím českého delegáta u Shromáždění WHO vyžádat.

8. Žalovaný ve svém vyjádření datovaném k 13. 5. 2022 zejména odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí. K první žalobní námitce potom doplnil, že žalobce konkrétně neuvádí, jaká mimořádná opatření vydaná žalovaným měla být opřena o požadované informace; žalovanému přitom není známo, že by některá mimořádná opatření, resp. jejich odůvodnění, měla základ v požadovaném posouzení WHO. Pokud jde o důvodovou zprávu k pandemickému zákonu či jeho novele, tak ta na požadované informace – v rozporu s tvrzením žalobce – neodkazuje. Důvodová zpráva odkazuje toliko na starší dokumenty WHO, které nicméně pocházejí z období před r. 2019.

9. V replice ze dne 2. 6. 2022 žalobce odkázal na odůvodnění mimořádných opatření žalovaného ze dne 15. 4. 2022, č. j. MZDR 16184/2020–1/MIN/KAN a č. j. MZDR 16193/2020–1/MIN/KAN, ve kterých žalovaný odkazuje na to, že WHO dne 11. 3. 2020 prohlásila covid–19 za pandemii. Tato mimořádná opatření žalobce rovněž soudu předložil.

10. Žalobce rovněž navrhl, aby se městský soud dotázal českého zástupce u WHO, zda je požadovaný dokument volně přístupný jednotlivým členským státům této mezinárodní organizace.

11. Při jednání soudu dne 8. 3. 2023 setrvali účastníci na svých skutkových i právních stanoviscích. Žalobce navrhl, aby soud zrušil jak napadené rozhodnutí ministra zdravotnictví o rozkladu, tak i jemu předcházející rozhodnutí Ministerstva zdravotnictví, a dále aby Ministerstvu zdravotnictví uložil povinnost vydat do 15 dnů žalobci informace v rozsahu „Posouzení Světové zdravotnické organizace ze dne 11. 03. 2020, na základě něhož Světová zdravotnická organizace označila COVID 19 za pandemii.

III. Posouzení žaloby

12. Městský soud v souladu s § 75 odst. 2 s. ř. s. přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobkyní vymezených žalobních námitek, vycházel při tom v souladu s § 75 odst. 1 s. ř. s. ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování žalovaného.

13. Žaloba není důvodná.

14. Městský soud předně konstatuje, že žalovaný své rozhodnutí (o částečném odmítnutí žádosti o informace podle § 15 odst. 1 informačního zákona) založil na argumentaci, že požadované informace nemá k dispozici a současně nemá právní povinnost je v dispozici mít.

15. Podle § 15 odst. 1 informačního zákona, [p]okud povinný subjekt žádosti, byť i jen zčásti, nevyhoví, vydá ve lhůtě pro vyřízení žádosti rozhodnutí o odmítnutí žádosti, popřípadě o odmítnutí části žádosti (dále jen "rozhodnutí o odmítnutí žádosti"), s výjimkou případů, kdy se žádost odloží.

16. Městský soud v obecné rovině konstatuje, že uvedený důvod je způsobilý odůvodnit postup podle § 15 odst. 1 informačního zákona. Tento závěr byl již v judikatuře správních soudů opakovaně potvrzen, Nejvyšší správní soud tak konstatoval např. v rozsudku ze dne 2. 4. 2008, č. j. 2 As 71/2007–56, ve kterém uvedl následující: „Poskytnutí informace lze totiž odmítnout nejen z důvodů právních, jež jsou taxativně vyjmenovány v § 7 – § 11 [informačního zákona], nýbrž i z důvodů faktických, které v zákoně z pochopitelných důvodů vyjmenovány nejsou. Typickým faktickým důvodem neposkytnutí informace přitom bude právě situace, kdy povinný subjekt požadovanou informaci nemá.“ 17. Nutno přitom zdůraznit, že faktická rovina, tedy to, jestli povinný subjekt disponuje požadovanou informací, nemůže být důvodem pro odmítnutí žádosti o informace bez dalšího; podstatné je současně to, zda povinný subjekt má právní povinnost informací disponovat. Pokud na jedné straně informaci fakticky v dispozici nemá, nicméně z právních předpisů pro něj vyplývá povinnost ji mít, potom je povinností povinného subjektu požadovanou informaci opatřit, resp. vytvořit (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2015, č. j. 5 As 112/2013–30); to pochopitelně v případě, že je to možné. Současně platí, že povinný subjekt je povinen poskytnout i takovou informaci, kterou sice není povinen disponovat, ale fakticky ji v dispozici má (není–li dána některá z právních výluk pro její poskytnutí). Nejvyšší správní soud v tomto ohledu shrnul povinnost povinného subjektu např. v rozsudku ze dne 10. 1. 2019, č. j. 1 As 359/2018–30, následovně (bod 26 rozsudku): „Důvody pro odmítnutí informace jsou jak zákonné, tak i faktické (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2015, č. j. 6 As 136/2014–43). Jedním z důvodů pro faktické odmítnutí žádosti o informace je neexistence požadované informace (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 4. 2008, č. j. 2 As 71/2007–56). Než však může povinný subjekt odmítnout žádost o informace s ohledem na jejich neexistenci, musí vyvinout jistou míru úsilí, aby požadovanou informaci nalezl. Povinný subjekt tedy musí nejprve zkoumat, zda požadovanými informacemi fakticky disponuje. Pokud zjistí, že požadované informace má (i když je ze zákona shromažďovat nemusí), je povinen je žadateli poskytnout, nejedná–li se o některou z výluk dle § 7 až 11 informačního zákona. Skutečnost, zda měl povinný subjekt zákonem stanovenou povinnost danými údaji disponovat, je relevantní až v okamžiku, kdy povinný subjekt po šetření zjistí, že požadované informace skutečně nemá, jelikož byly vymazány nebo odstraněny (srov. výše citovaný rozsudek ze dne 7. 4. 2015, 6 As 136/2014–43). V této souvislosti je vhodné připomenout, že pokud povinný subjekt má požadovanými informacemi dle zákona disponovat, a tyto fakticky nemá, musí je opět vytvořit (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 2. 2012, č. j. 1 As 141/2011–67).“ 18. Ve světle výše uvedených závěrů judikatury správních soudů se městský soud zabýval první žalobní námitkou, která směřovala právě do „faktické“ roviny případu; žalobce jí totiž zpochybňuje tvrzení žalovaného o tom, že požadované informace nemá k dispozici (resp. ani neví, jestli existují). V této souvislosti soud rovněž zkoumal to, jestli žalovaný vyvinul přiměřenou aktivitu k tomu, aby ověřil, zda skutečně požadovanými informacemi nedisponuje. V této souvislosti je třeba uvážit, že je to právě žalovaný, který je podle § 10 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České socialistické republiky (tzv. kompetenční zákon) vrcholným správním úřadem na úseku zdravotnictví, a proto lze předpokládat, že pokud by nějaký orgán veřejné správy mohl disponovat požadovanými informacemi, potom je to právě žalovaný.

19. Městský soud předně konstatuje, že žalovaný ve své původní odpovědi na žádost o informace ze dne 29. 11. 2021 žalobci poskytl odkaz na tiskovou zprávu WHO (resp. tiskové prohlášení jejího generálního ředitele), která se týkala prohlášení covidu–19 za pandemii; z dalších podání žalobce nicméně vyplývalo, že se zřejmě domáhá poskytnutí pokladů, které WHO vedlo k takovému prohlášení (tedy souboru odborných analytických dokumentů vztahujících se k takovému veřejnému prohlášení), jejichž existenci žalobce předpokládá. Žalovaný přitom jednoznačně vyjádřil, že takovými dokumenty nedisponuje.

20. Žalobce přitom v žalobě argumentuje tím, že z činnosti žalovaného vyplývá opak, tedy že evidentně takovými dokumenty disponuje, neboť se na ně při své činnosti opakovaně odvolává. Předně žalobce odkázal na odůvodnění některých mimořádných opatření vydávaných žalovaným; ty sice v žalobě konkrétně nespecifikoval, nicméně v replice ze dne 2. 6. 2022 doplnil, o jaká mimořádná opatření (vydávaná ve formě opatření obecné povahy) se mělo jednat. Konkrétně žalobce poukázal na odůvodnění dvou mimořádných opatření vydaných žalovaným dne 15. 4. 2022, a to pod č. j. MZDR 16184/2020–1/MIN/KAN a MZDR 16193/2020–1/MIN/KAN. Tato mimořádná opatření žalobce současně soudu předložil. Ve velmi stručném odůvodnění obou uvedených mimořádných opatření je ve vztahu k vyhlášení pandemie ze strany WHO uvedeno shodně následující: „Vzhledem k aktuálnímu šíření onemocnění covid–19 na území České republiky, stejně jako na území většiny států světa, je nezbytné zamezit dalšímu šíření onemocnění covid–1, které Světová zdravotnická organizace prohlásila dne 11. března 2020 za pandemii.“ 21. K tomu městský soud uvádí, že z citované pasáže odůvodnění dvou mimořádných opatření nevyplývá, že by žalovaný disponoval nějakou podrobnější analýzou zpracovanou WHO, na jejímž základě tato mezinárodní organizace dospěla k vyhlášení pandemie. Z citované pasáže vyplývá pouze ta skutečnost, že žalovaný měl vědomost o tom, že WHO učinila prohlášení o tom, že onemocnění covid–19 považuje za pandemii. Žalovaný odkázal žalobce na informaci, která o tomto tiskovém prohlášení vypovídá (viz odpověď ze dne 29. 11. 2021), a žalobci tedy poskytl informaci, kterou – jak vyplývá z odůvodnění uvedených mimořádných opatření – evidentně měl k dispozici. Z citované pasáže nicméně nijak nevyplývá, že by žalovaný měl k dispozici nějaké další, podrobnější informace, na jejichž základě WHO dospěla ke svému rozhodnutí či prohlášení, jak tvrdí žalobce.

22. Městský soud na tomto místě musí zdůraznit, že jeho úlohou v tomto řízení – kde se zabývá rozsahem informační povinnosti žalovaného v rámci informačního zákona – není zabývat se přesvědčivostí či dostatečností odůvodnění mimořádných opatření (opatření obecné povahy) vydávaných žalovaným. K takovému posouzení mohlo dojít (a pravděpodobně i došlo) v rámci řízení o návrhu na jejich zrušení podle § 101a s. ř. s.

23. Pokud jde potom o důvodovou zprávu k zákonu č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID–19 (tzv. pandemický zákon), tak z té rovněž nevyplývá, že by žalovaný nějaký podrobnější dokument, z nějž WHO podle tvrzení žalobce měla vycházet při svém prohlášení covidu–19 za pandemii dne 11. 3. 2020, měl k dispozici. Uvedená důvodová zpráva ani o tomto prohlášení nehovoří; v souvislosti s činností WHO odkazuje na některé dokumenty vydané touto organizací; jedná se přitom buďto o různé metodické dokumenty staršího data (z období předcházejícím výskytu onemocnění covid–19), a to z let 2005, 2009 a 2014 (viz pozn. pod čarou č. 1, 2, 11 a 12 důvodové zprávy); dále se jedná o jeden dokument vydaný již v souvislosti s covidem–19 (viz pozn. pod čarou č. 8 důvodové zprávy – dokument s názvem „Operational considerations for COVID–19 management in the accommodation sector. Interim guidance“). Jedná se o dokument z 31. 3. 2020, který má ale povahu metodického doporučení; nejedná se o dokument, který by analyzoval rozšíření uvedeného onemocnění ve světě apod.; konečně byl vydán až po uvedeném prohlášení WHO ze dne 11. 3. 2020. Evidentně se tedy nejedná o údajně existující dokument, jehož poskytnutí žalobce požadoval v bodě f) své žádosti o informace ze dne 15. 11. 2021. Obdobně je tomu v případě důvodové zprávy k novele pandemického zákona č. 39/2022 Sb., která se na činnost WHO neodvolává vůbec. K tomu městský soud dále uvádí, že obě důvodové zprávy sice pracují s termínem „pandemie“, to ale spíše jako s obecně užívaným pojmem, nikoliv jako s WHO formálně vyhlášeným stavem.

24. Pokud jde potom o tvrzení, že žalovaný, potažmo vláda, museli vycházet z požadovaných informací i v dalších případech, tak se jedná pouze o spekulativní a nepodložené tvrzení.

25. Městský soud současně k této žalobní námitce a v souladu s výše uvedenými závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 As 136/2014, přistoupil k ověření toho, zda žalovaný vyvinul přiměřené úsilí k tomu, aby ověřil, zda požadovanými informacemi skutečně nedisponuje. Dospěl přitom k závěru, že tak žalovaný učinil. Ze správního spisu vyplývá, že úřední osoba pověřená vyřízením žádosti žalobce o informace v rámci struktury žalovaného poté, co žalobce podal dne 6. 12. 2021 stížnost proti postupu při vyřizování žádosti o informace, komunikovala s pracovníky Oddělení bilaterální spolupráce a mezinárodních organizací, jakožto organizační podsložky Odboru mezinárodních věcí a Evropské unie. Příslušná pracovnice tohoto oddělení přitom v interní komunikaci sdělila, že nemá k dispozici žádné další podklady, než na které žalovaný odkázal ve své odpovědi ze dne 25. 11. 2021 a které by vyhovovaly žalobcově žádosti o informace. Konkrétně tato pracovnice zdůraznila, že „pandemie není nijak definována v rámci WHO postupů a neznamená z pohledu WHO zásadní změny z hlediska akce a reakce, důležité je vyhlášení PHEIC ze dne 30. 1. 2020.“ Na dokument ze dne 30. 1. 2020 přitom žalovaný žalobce odkázal v rámci své odpovědi na bod e) žádosti o informace, proti čemuž žalobce nijak nebrojil. Po podání rozkladu přitom proběhla další interní komunikace s uvedeným oddělením, která ale na věci nic nezměnila. Konzultován byl dále i Odbor ochrany veřejného zdraví, jehož pracovník ale uvedl, že rovněž nemá k věci nic dalšího k dispozici. Z uvedené komunikace rovněž vyplynulo, že prohlášení covidu–19 za pandemii dne 11. 3. 2020 nebylo žádné formální usnesení, ale mediální vyjádření. Městský soud hodnotí takovouto aktivitu k ověření dostupnosti požadované informace ze strany žalovaného za zcela dostatečnou.

26. Pro úplnost soud konstatuje, že žádná indicie, ze které by bylo možno alespoň nepřímo dovodit, že žalobcem požadovaný dokument WHO existuje a žalovaný jím disponuje, či disponovat má, nevyplývá ani z odpovědi ministra zdravotnictví ze dne 28. 2. 2022 na interpelaci poslankyně Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky paní Karly Maříkové, kterou žalobce přiložil k žalobě a jež byla čtena při jednání soudu.

27. Městský soud tedy shrnuje, že první žalobní námitce nepřisvědčil, neboť dospěl k závěru, že na jedné straně žalovaný vyvinul přiměřenou aktivitu k ověření, zda požadované informace skutečně nemá k dispozici, a současně nebyly předloženy žádné indicie, které by vypovídaly o tom, že žalovaný (navzdory svému tvrzení) ve skutečnosti tyto informace k dispozici má.

28. Dále se městský soud zabýval druhou žalobní námitkou, a tedy otázkou, zda žalovaný měl povinnost mít požadované informace, tedy podklady (posouzení), na jejichž základě WHO vydala dne 11. 3. 2020 prohlášení o pandemii, k dispozici.

29. Městský soud ani této žalobní námitce nemohl přisvědčit. Žalobce v této souvislosti neodkázal na žádné právní předpisy (či obecněji prameny práva), ale pouze konstatoval, při jakých rozhodnutích žalovaný měl mít uvedené informace (podklady) k dispozici. V daném případě se ale jedná pouze o subjektivní názor žalobce na to, z jakých podkladů by měl žalovaný vycházet při své činnosti (resp. z jakých podkladů by bylo správné, aby vycházel), nikoliv o tvrzení o konkrétní právní povinnosti. Uvedená tvrzení žalobce tedy vůbec nejsou způsobilá zpochybnit zákonnost napadeného rozhodnutí. Nadto městský soud konstatuje, že žalobce se dovolává poskytnutí informací, resp. domněle existujících dokumentů, které měla zpracovat mezinárodní organizace, WHO, nikoliv žalovaný. WHO jakožto mezinárodní organizace, byť je Česká republika jejím členem, je samostatným subjektem (mezinárodního) práva a vyvíjí samostatnou činnost, má zřízené vlastní orgány apod. Její činnost tak nemůže být přičítána členským státům, ani nelze presumovat automatickou a natož absolutní informační propojenost takové mezinárodní organizace právě s členskými státy. Taková provázanost nemá základ ani v mezinárodních smlouvách vztahujících se k organizaci a činnosti WHO. Obdobně je tomu i v případě dalších mezinárodních organizací, např. i Evropské unie, která také vyvíjí samostatnou činnost; ani v jejím případě se obecně nelze domáhat poskytnutí jakýchkoliv informací o její činnosti u orgánů České republiky. V rovině fakticity potom byla skutečnost, že žalovaný nemá požadované informace od WHO k dispozici dostatečně ověřena (k tomu viz vypořádání první žalobní námitky).

30. Uvedené konstatování bezprostředně vede k závěru o nedůvodnosti třetí žalobní námitky. Pokud městský soud uvedl, že žalovaný neměl právní povinnost mít k dispozici žalobcem požadované informace (bod f) žádosti o informace ze dne 15. 11. 2021), potom nemůže mít ani povinnost se je snažit od WHO pro žalobce získat. Z informačního zákona neplyne povinnost povinných subjektů pro žadatele opatřovat informace, které samy v dispozici nemají a ani k tomu nemají povinnost.

IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

31. Vzhledem k tomu, že městský soud neshledal žádnou z žalobních námitek důvodnou, žalobu v souladu s § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

32. O nákladech řízení městský soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Jelikož žalobce neměl ve věci úspěch, nepřiznal mu soud náhradu nákladů řízení. Žalovanému, který měl ve věci plný úspěch, potom nevznikly náklady převyšující náklady běžné úřední činnosti. Ani jemu tudíž městský soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.