8 A 4/2021– 77

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Slavomíra Nováka a soudkyň Mgr. Jany Jurečkové a Mgr. Andrey Veselé ve věci žalobce proti žalovanému AVE CZ odpadové hospodářství s.r.o., IČ: 49356089, se sídlem Pražská 1321/38a, Praha 10, zastoupeného advokátem JUDr. Vilémem Podešvou se sídlem Na Pankráci 1683/127, Praha 4, Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 11. 2020, č. j. MZP/2020/500/1631, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Základ sporu

1. Rozhodnutím České inspekce životního prostředí (dále jen „ČIŽP), ze dne 5. 6. 2020, č. j. ČIŽP/41/2020/6372, bylo žalobci podle § 76 odst. 1 písm. c) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších s (dále jen „zákon o odpadech“) uloženo opatření a lhůty pro zjednání nápravy spočívající v následujícím: 1) Odvést na vázaný účet zřízený dle § 50 odst. 1 zákona o odpadech peněžní prostředky finanční rezervy ve výši 68 086 833, 50 Kč, kterou byla společnost AVE povinna vytvořit za období let 2013 až 2018 za odpady uložené do zařízení „1. Fáze, řízená skládka Čáslav“ s IČZ: 00799 (před rokem 2016 označením 001001) (dále jen „skládka Čáslav“). Skládka Čáslav je provozována v rámci zařízení centrum komplexního nakládání s odpady Čáslav na adrese: Hejdof 1666, 28601 Čáslav, k u Čáslavi, ID zařízení IPPC: MZPR98BK 6BHX. Za odpady v množství 1 278 602, 92 tun, uložené ve výše uvedeném období na skládce Čáslav pod kódem nakládání s odpady N 1 využití odpadů na povrchu terénu s výjimkou využití odpadů na skládce (tj. využité jako konstrukční prvek skládky), společnost AVE nepřevedla peněžní prostředky finanční rezervy 68 086 883, 50 Kč. 2) odvést na vázaný účet zřízený dle § 50 odst. 1 ve spojení s ustanovením § 21 odst. 1 písm. a) zákona o odpadech peněžní prostředky finanční rezervy ve výši 39 294 755,65 Kč, kterou byla společnost AVE povinna vytvořit za období let 2013 až 2018 za odpady, které byly odstraněny uložením v zařízení společnosti AVE, nazvaném „1. Fáze Skládky S–NO Benátky nad Jizerou“ s přiděleným IČZ: CZCZS00819 (dále jen „skládka Benátky“). Skládka Benátky je provozována v rámci zařízení „Řízená skládka Benátky nad Jizerou“ na adrese: Průmyslová 1002, 294 71 Benátky nad Jizerou, k.ú. Staré Benátky, ID zařízení IPPC: MZPAAGI2NZYF. Za odpady uložené ve výše uvedeném období na skládce Benátky pod kódem N1 Využití odpadů na povrchu terénu s výjimkou využití odpadů na skládce (tj. využité jako konstrukční prvek skládky“) a za uložení výstupu pod názvem: „Recyklovaná škvára AVE CZ pro stavební účely dle PN–003 ze zařízení IČZCZS00825 v celkovém množství 716 512,61 tun společnost AVE nepřevedla peněžní prostředky finanční rezervy 39 294 755,65 Kč. 3) Písemně informovat inspekci o provedení nápravných opatření uvedených v bodě 1) a 2) A to zasláním příslušných výpisů z vázaných účtů prokazujících provedení nápravy, a to do 14 dnů od provedení nápravných opatření.

2. Lhůta pro provedení předmětného nápravného opatření uvedeného byla stanovena v délce 90 dnů od nabytí právní moci rozhodnutí.

3. Česká inspekce životního prostředí jako správní orgán prvého stupně vyšla z kontrolních zjištění, a na základě provedené kontroly provozu zařízení skládka Čáslav a skládka Benátky dospěla k závěru, že vytváření finanční rezervy se týká všech odpadů ukládaných na skládku, tedy i těch, které tvoří technologické zabezpečení skládky či konstrukční prvky. Uložením odpadů evidovaných jako konstrukční prvky v kontrolovaném období do tělesa skládky Čáslav v rámci první fáze provozu byly splněny podmínky pro vznik povinnosti vytvářet finanční rezervu i za tyto odpady odstraněny skládkováním. K obdobnému závěru pak dospěla rovněž ve vztahu k finanční rezervě za odpady uložené do skládky Benátky s tím, že rezerva se vytváří za všechny odpady uložené do skládky bez ohledu na charakter či účel tohoto uložení tedy včetně tzv. konstrukčních prvků skládky.

4. Žalobce podal proti rozhodnutí odvolání, o němž zamítavě rozhodl žalovaný napadeným rozhodnutím.

II. Obsah žaloby a vyjádření žalovaného

5. Žalobce v podané žalobě namítl, že rozhodnutí žalovaného je postaveno na nesprávném právním posouzení věci na základě nesprávně a neúplně zjištěného skutkového stavu.

6. Předně žalobce namítl, že žalovaný ve věci nemožnosti využívání odpadů v první fázi provozu skládek, dlouhodobě zastává nesprávný názor, což vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 10. 2020, č. j. 7 As 54/2019–88, ze dne 13. 10. 2020, č. j. 10 As 164/2019–84, a ze dne 5. listopadu 2020, č. j. 9 As 158/2019–82. Bez podrobného přezkoumání, jakým způsobem bylo s odpady na skládkách fakticky naloženo, žalovaný nemůže konstatovat, že žalobce odpady na skládkách nevyužíval, ale odstraňoval, a to zejména, aniž by jakkoliv ověřoval, jaký byl primární účel nakládání s konkrétními přijatými odpady na skládkách.

7. Jak dále uvedl, bez podrobného přezkumu faktického způsobu nakládání s odpady na skládkách žalovaný nemůže určit, že ke všem odpadům přijatým na skládky a nyní evidovaným pod kódem nakládání N1 vznikla žalobci povinnost vykázat je pod jiným způsobem nakládání a platit ve vztahu k nim rekultivační rezervu.

8. Vedle § 51 odst. 4 zákona o odpadech neexistenci povinnosti žalobce odvádět finanční rezervu za řádně využité odpady na skládkách v souladu se zákonem o odpadech a integrovaným povolením a provozními řády skládek potvrzuje také § 155 odst. 5 zákona č. 541/2020 Sb. Žalovaný nesprávně posoudil výsledek certifikovaného technologického postupu výroby výrobků škvára tak, že výstup z výroby není výrobek ve smyslu zákona o odpadech, ale stále odpad – tento závěr přitom nemá oporu ve správním spise a je rozporný s dalšími dílčími závěry žalovaného.

9. Žalovaný se nezabýval tím, zdali na skládce Benátky je s výrobkem škvára nakládáno jako s výrobkem ve smyslu zákona o odpadech, nebo jako s odpadem, ačkoliv toto posouzení považují rozsudky Nejvyššího správního soudu za klíčové pro určení, zdali je výrobek škvára skutečně výrobkem ve smyslu zákona o odpadech, a nevztahují se tak na něj povinnosti týkající se odpadů, a to včetně povinnosti vykázat určitý způsob nakládání s odpadem a odvézt rekultivační rezervu.

10. Žalobce vytýká správním orgánům, že skutkové okolnosti případu posoudily schématicky, bez zkoumání relevantních okolností. Podstatou řešeného případu je posouzení, zda využívání odpadů v první fázi provozu skládky může být dle zákona o odpadech vykonáváno a evidováno žalobcem na skládkách způsobem, který žalobce zvolil. Žalobce poukázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu, (rozsudky ze dne 7. 10. 2020, č. j. 7As 54/2019–88, ze dne 13. 10. 2020, č. j. 10 As164/2019–84 a ze dne 5. 11. 2020, č. j. 9As 158/2019–82) s tím, že napadené rozhodnutí je v rozporu se zde vyslovenými závěry.

11. Žalobce nesouhlasí s klíčovým závěrem žalovaného, že v první fázi provozu skládky nelze využívat odpad, tento názor neodpovídá výkladu zákona o odpadech, které ve věci zaujal Nejvyšší správní soud. Podle žalobce výklad § 4 odstavec 1 písm. j) rozdělení do fází představuje převládající, hlavní, primární, avšak nikoli výlučnou činnost prováděnou na skládce odpadů. Posuzování takové činnosti je nutné zohlednit také v horizontu životnosti skládky jako celku a celé doby trvání její existence. Žalobce využívá odpady v souladu s integrovaným povolením a provozním řádem jednotlivých skládek, žalovaný se měl zabývat pouze tím, jak je fakticky s odpady na skládkách nakládáno, zdali toto nakládání odpovídá povaze využití anebo odstranění odpadů a následně tím, zdali vůbec, případně v jakém rozsahu vznikla povinnost žalobce odvádět na rekultivační rezervu peněžní prostředky z odpadů přijímaných na skládkách.

12. V další části žalobních námitek žalobce poukázal na odst. 39. rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 10. 2020, č. j. 7As 54/2019–88, podle kterého pro přijetí závěru, zdali odpady byly na skládce využívány, či nikoliv, je nezbytné přezkoumat, zdali hlavním cílem využití odpadu je to, že primárně plní užitečný účel tím, že nahrazuje jiné materiály, které by pro takový účel musely být jinak využity, což nakonec umožňuje chránit přírodní zdroje. Žalobce vytýká napadenému rozhodnutí, že podobná úvaha nebyla provedena, tento přezkum je však nezbytný pro určení rozsahu, v jakém je žalobce případně povinen odvést částku rekultivační rezervy na zvláštní vázané účty skládek, pokud by totiž při řádném zjištění skutkového stavu bylo zjištěno, že by jen část odpadů aplikovaných na skládky byla využita k takovým odpadům, by žalobci nevznikala povinnost odvádět rekultivační rezervu. Žalobce tedy vytýká napadenému rozhodnutí, že žalovaný nezkoumal, jak je s odpady a dalšími materiály fakticky nakládáno. Správní orgán totiž primárně vychází z nesprávného závěru, že odpady v první fázi provozu skládky nelze ve smyslu zákona o odpadech využívat vůbec. Z důvodu zaujetí nesprávného názoru správními orgány byl pak žalobce v průběhu řízení nucen soustředit se především na rozporování tohoto úvodního nesprávného právního závěru a argumentaci směřující k tomu, že v první fázi provozu skládky lze využívat odpady v souladu se zněním zákona o odpadech, a to se všemi z toho plynoucími důsledky, což vedlo k tomu, že skutkový stav věci byl zjištěn nesprávně.

13. Konkrétně pak žalobce namítá, že faktický stav nakládání s dotčenými odpady nejblíže odpovídá kódu nakládání s odpady BN1, a to proto, že odpady evidované na skládce jako využívané, byly skutečně využity k užitečnému účelu vyžadovanému předpisy upravující její provoz, při tomto využití odpadů byly nahrazeny materiály, které nejsou odpady a které by jinak musely být nakupovány a spotřebovány a odpady určené k využití byly na skládky přijímány právě z důvodu jejich specifických fyzikálních a chemických vlastností, které je předurčovaly k nahrazení hodnotných surovin, přičemž tyto odpady by na skládku nebyly přijaty, pokud by neexistovala možnost jejich využití, tj. využití odpadů bylo primárním účelem., Pro správné posouzení možnosti využití odpadů je podle žalobce nezbytné zohlednit, že konkrétní činnosti při provozu skládky, ke kterým jsou odpady využívány, byly žalobci uloženo vykonávat jako provozovateli skládek veřejnoprávními předpisy z důvodu stavební a provozní bezpečnosti a ochrany životního prostředí, tyto veřejnoprávní předpisy ukládají provozovateli skládek tvorbu stavebních a ekologických opatření bez ohledu na to, jaký typ odpadu je na složiště skládek aplikován.

14. K tomu žalobce pak konkrétně uvedl, že odpady určené k využití na skládkách byly specificky vybírány z povoleného katalogu tak, aby nahradily hodnotné materiály a suroviny, pokud by nebyla dána možnost jejich využití, na skládku by přijaty nebyly vůbec; využití odpadu tak nebylo sekundárním, ale primárním účelem a důvodem přijetí uvedených odpadů. Nejednalo se o přijímání odpadů na skládkách v běžném slova smyslu, nýbrž o cílenou akvizici odpadů vhodných vlastností, přičemž se jedná o jeden z hlavních cílů činnosti obchodních zástupců žalobce, Toto je v souladu i s rozsudkem Soudního dvora Evropské unie ze dne 13. 2. 2003 ve věci C– 458/00 Komise versus Lucembursko, na nějž odkazoval Nejvyšší správní soud.

15. V další části žalobní argumentace pak žalobce uvedl, že rovněž nový zákon o odpadech (zákon č. 541/2020 Sb.) potvrzuje jeho argumentaci, ani podle této právní úpravy nebyl povinen vytvářet rekultivační rezervu, závěry týkající se odpadů využívaných na skládkách v režimu § 155 odstavec 5 zákona č. 541/2020 Sb., lze vztáhnout i na výrobky podle ustanovení § 3 odstavec 6 zákona, neboť ani ty nikdy povinností finanční rezervy odvádět zatíženy nebyly.

16. V další části žaloby se pak žalobce zaměřil na samotnou povahu škváry, kterou využíval. Podle žalobce je škvára výrobek používaný na skládce Benátky. Žalovaný nesprávně posoudil naplnění podmínek § 3 odstavec 6 zákona, které vymezují, za jakých okolností z odpadu katalogové číslo 19 0112 vznikl výrobek škvára, který všechny podmínky pro uznání za výrobek splňuje, a nesprávně právně posoudil, jakým způsobem je s výrobkem škvára na skládce Benátky nakládáno, dospěl k závěru, že je tam buď odstraňován jako odpad uložením, nebo odstraňován jako odpad určený na TZS. Takto učiněné závěry nejsou v souladu s rozsudky Nejvyššího správního soudu. Žalobce nesouhlasí se závěry žalovaného, že výrobek škvára výrobkem nikdy nebyl a je pouze mechanicky upraveným odpadem katalogové číslo 19 0112. Výstupem z technologických úprav výrobku škvára je totiž vedle samotného výrobku i značné množství dalších výstupů – odpadů o různých katalogových číslech. Argumentace žalovaného neodpovídá skutkovému stavu. Výsledkem certifikovaného procesu výroby škváry je jednak certifikovaný výrobek škvára a současně je vedlejším zbytkovým produktem katalogové číslo 19 0112, který žalobce za výrobek nepovažuje. Výsledkem produkce výrobku škvára je vedlejší výstup, odpad, u tohoto odpadu zůstává zachováno katalogové číslo, z této skutečnosti však nelze dokazovat, že tři druhy materiálů, které jsou vstupem a výstupem procesu výroby škvára, mají stejné chemické a fyzikální vlastnosti. Dělení materiálu dle kódu odpadu není tak detailní, aby jeden kód odpadu nemohl zahrnovat více variací materiálu a aby po vytřídění či zpracování části materiálu nemohl být zbytkový materiál označován pod původním kódem. Katalogové číslo není samo o sobě dostatečné pro určitý popis charakteristiky určitého materiálu.

17. Odlišné chemické a fyzikální vlastnosti mají přitom zásadní vliv na využitelnost materiálu. Pro vyrobení výrobku škvára je nezbytné uznání výstupů z certifikovaného technologického procesu výrobku, konkrétně tak, aby jednotlivé kusy výrobku škvára splňovaly specifické podmínky a fyzikální vlastnosti, v průběhu technologického procesu dochází také ke změně chemických vlastností výrobků. Závěr žalovaného, že takový výrobek je jen zastřeným odpadem, neodpovídá tvrzením a důkazům, které žalobce ve správním řízení předložil. Tento závěr přehlíží skutečnost, že proces výroby výrobku škvára je procesem certifikovaným nezávislou autoritou, za výrobek škvára tak žalobce nemůže označit libovolný odpad vedený pod katalogovým číslem 19 0212, ale pouze materiál, který projde certifikovaným výrobním procesem a splní všechny podmínky vyplývající z ustanovení § 3 odstavec 6 zákona.

18. Správnost argumentace žalobce vyplývá i ze skutečnosti, že po výrobku škvára existuje poptávka, škvára se používá jako podkladní vrstva pro tenisové kurty a je možné najít množství obchodníků, které tento produkt nabízejí, Skutečnost, že výrobek škvára nebyl ve sledovaném období rozprodáván třetím subjektům, však neznamená nesplnění zákonné podmínky podle § 3 odstavec 6 písm. b) zákona. Žalobce uzavřel, že výrobek škvára splnil všechny zákonné podmínky pro to, aby byl uznán výrobkem ve smyslu zákona o odpadech.

19. Žalobce dále vytýká napadenému rozhodnutí, že se nezabývá tím, jak fakticky bylo s výrobkem škvára na skládce Benátky nakládáno a zda při takovém způsobu nakládání s výrobkem se žalobce výrobku zbavuje, nebo jej využívá na konkrétní užitečný účel, což se přímo promítá do jeho povinnosti odvádět finanční rezervu. Žalobce konstatoval, že investoval významné finanční prostředky na zařízení potřebná pro certifikovanou výrobu škváry právě proto, že výstup z certifikovaného výrobního procesu v podobě výrobků dosahuje kýžených příznivých výsledků pro zajištění stability, bezpečnosti a stavby tělesa složiště skládky Benátky, vhodné fyzikální a chemické vlastnosti výrobku škvára, nedostupné bez provedení certifikovaného výrobního procesu, zajišťují překryvné vrstvy, zabezpečení jednotlivých kazet a sektorů ve složišti, zabraňují nevhodnému smísení odpadů a udržují stavbu tělesa složiště skládky Benátky v bezpečném tvaru.

20. V písemném vyjádření k podané žalobě žalovaný odkázal na argumentaci napadeného rozhodnutí s tím, že v rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu došlo k určitému posunu, avšak napadené rozhodnutí není v rozporu s rozsudky, na něž žalobce v žalobě odkazuje. S odkazem na rozsudky sedmého senátu Nejvyššího správního soudce žalovaný konstatoval, že zde uvedené závěry týkající se použití odpadu na konstrukční prvky skládky plně korespondují s náhledem správních orgánů. Dále žalovaný uvedl, že v projednávané věcí, že nedošlo ke splnění podmínky, že účelem umístění odpadů na skládku je jejich primární využití. Výjimka z činností, k němuž je 1. fáze skládky určena (odstraňování odpadu), je akceptovatelná pouze ve výjimečných odůvodněných případech, a to jen, pokud to neodporuje technické logice a v napadeném rozhodnutí citovaným prováděcím předpisům. Tyto důvody musí tvrdit a hodnověrně doložit ze své iniciativy provozovatele skládky, a to, jak co do přesné a trestné specifikace odpadu od konkrétního původce, tak a i co do přesného množství takového odpadu.

III. Posouzení žaloby

21. Městský soud v Praze ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, po vyčerpání řádných opravných prostředků a splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Soud přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí i řízení, které mu předcházelo, v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 1 a 2 s. ř. s.), přitom vycházel ze skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí. Jiné vady, k nimž by byl povinen přihlédnout z moci úřední, soud neshledal a dospěl k závěru, že žaloba není důvodná. Ve věci bylo rozhodnuto bez nařízení jednání, neboť žalobce s uvedeným postupem výslovně souhlasil.

22. Osmý senát Městského soudu v Praze předně konstatuje, že ve věci vedené pod spisovou značkou 8A 125/2020 bylo vedeno řízení o žalobě, kterou žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného, kterým bylo zamítnuto jeho odvolání proti rozhodnutí České inspekce životního prostředí, oblastní inspektorát Praha, oddělení odpadového hospodářství (dále jen „ČIŽP“), ze dne 28. května 2020, č. j. ČIŽP/41/2020/6043, které svým výrokem I. uložilo žalobci pokutu za přestupek podle ustanovení § 66 odst. 2 písm. a) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o odpadech“ nebo „ZO“), ve smyslu ustanovení § 41 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „přestupkový zákon“), ve věci evidence odpadů a výrobků přijímaných na skládkách provozovaných žalobcem a nepřevedení částky finanční rezervy na rekultivaci těchto skládek na zvláštní vázaný účet, a to ve výši 1.000.000 Kč splatnou do 90 dní nabytí právní moci prvostupňového rozhodnutí, a které svým výrokem II. uložilo žalobci povinnost nahradit náklady správního řízení paušální částkou ve výši 1.000 Kč do 30 dní od nabytí právní moci prvostupňového rozhodnutí, a uvedené prvostupňové rozhodnutí bylo v celém rozsahu potvrzeno. Šlo o rozhodnutí o vině žalobce za přestupek spočívající ve stejném jednání, za něž bylo žalobci nyní přezkoumávaným rozhodnutím uloženo opatření pro zjednání nápravy.

23. Rozsudkem ze dne 14. 12. 2022, č. j. 8 A 125/2020–69, osmý senát městského soudu žalobu zamítl s tím, že ukládání odpadů na skládku nelze považovat za využití odpadu dle § 4 odst. 1 písm. r) zákona o odpadech, pokud odpad nebyl na skládku ukládán s primárním cílem jeho využití a jeho použití na konstrukční prvky bylo pouze jeho doplňkovou rolí. Zároveň městský soud konstatoval, že v jím citovaných rozsudcích (rozsudky ze dne 13. 10. 2020, č. j. 10 As 164/2019–84, ze dne 5. 11. 2020, č. j. 9 As 158/2019–82, ze dne 9. 11. 2021, č. j. 4 As 386/2018–105, ze dne 30. 6. 2022, č. j. 7 As 58/2020–15, ze dne 15. 9. 2022, č. j. 10 As 322/2021–58, ze dne 8. 2. 2023, č. j. 1 As 237/2021–52, nebo ze dne 23. 8. 2023, č. j. 7 As 38/2022–42) se jednalo o v podstatě stejné případy jako v nyní posuzované věci. Také ve věci žalobce odpady, které byly použity pro tvorbu konstrukčních prvků skládky, tedy nebyly z hlediska zákona o odpadech využity, ale byly odstraněny jejich uložením na skládce. Žalobce tudíž použil v hlášení nesprávný kód způsobu nakládání s odpady N1.

24. Žalobce podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost, o níž rozhodl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 6. 3. 2024, č. j. 6 As 13/2023–54.

25. V uvedeném rozsudku Nejvyšší správní soud uvádí: „ukládání odpadu na skládku nelze považovat za jeho využití, pokud hlavním účelem uložení odpadu na skládku je jeho odstranění. Ani pokud má odpad vhodné vlastnosti pro to, aby jej bylo možné využít k úpravě terénu skládky (a získá tak při svém umístění na skládku ještě dodatečnou funkci), nezískává současně status využitého odpadu“ (rozsudek č. j. 10 As 322/2021–58, bod 12). Zároveň Nejvyšší správní soud opakovaně upozornil stěžovatelku, že její argumentace týkající se zjišťování skutkového stavu věci stran faktického způsobu nakládání se sporným odpadem vychází z nesprávného pochopení závěrů rozsudku č. j. 7 As 54/2019–88. V uvedeném rozsudku se Nejvyšší správní soud zaměřil na otázku, zda vůbec lze umístění odpadů na skládce takovým způsobem, že tyto jsou sice na skládce uloženy, avšak současně slouží k jejímu technickému zajištění (resp. jako konstrukční prvky), považovat za jejich „využití“ dle § 4 odst. 1 písm. q) zákona o odpadech [později písm. r) zákona]. Dospěl přitom k závěru, že kvalifikace použití odpadu pro tvorbu konstrukčních prvků jako využití odpadu ve smyslu zákona o odpadech je vyloučena vždy. Tak tomu je z toho důvodu, že úspora surovin je pouze druhotným účinkem činnosti, jejímž prvotním účelem je nadále odstraňování odpadu. Ten je sice na skládku umístěn tak, aby bylo její těleso zajištěno před narušením těsnosti, stability, konstrukce, či před nežádoucími deformacemi, v čemž spočívá ono zdánlivé „využití“, z hlediska zákona však stále zůstává primárním cílem umístění tohoto odpadu na skládku jeho odstranění uložením, nikoliv využití. Nedochází k žádné kvalitativní změně ve způsobu určení daného materiálu (viz rozsudky č. j. 1 As 237/2021–52 a č. j. 7 As 38/2022–42).

26. Uvedené závěry jsou relevantní i pro věc nyní řešenou a městský soud neshledal žádný důvod, proč by bylo na místě se od uvedeného odchýlit.

27. O žalobních námitkách pak uvážil takto.

28. Podle § 50 odst. 1 zákona o odpadech v tehdy platném znění, provozovatel skládky je povinen zřídit ode dne účinnosti tohoto zákona zvláštní vázaný účet pro účely ukládání peněžních prostředků k vytváření finanční rezervy. Pro každou skládku, na kterou je vydáno samostatné rozhodnutí podle zvláštního právního předpisu, musí být zřízen samostatný zvláštní vázaný účet.

29. Podle § 21 odst. 1 písm. a) téhož zákona, provozovatel skládky odpadů je dále povinen před zahájením provozu skládky prokázat, že nemá evidován nedoplatek s výjimkou nedoplatku, u kterého je povoleno posečkání jeho úhrady nebo rozložení jeho úhrady na splátky, u orgánů Finanční správy České republiky nebo u orgánů Celní správy České republiky a že zřídil zvláštní účet podle § 50 při provozování skládky vytvářet a vést finanční rezervu na rekultivaci, zajištění péče o skládku a asanaci po ukončení jejího provozu v rozsahu stanoveném tímto zákonem a prováděcími právními předpisy, 30. Podstatou sporu v přezkoumávaném případě je, zda používání odpadu žalobcem v první fázi provozu skládek Čáslav a Benátky nad Jizerou na tvorbu konstrukčních prvků je možno pro účely evidence a hlášení kvalifikovat jako využívání odpadu či zda se jedná o odstraňování odpadu uložením v zařízení. Kontrolní zjištění byla jak kontrolním orgánem, tak správními orgány obou stupňů rozhodujícími ve správním řízení vyhodnocena tak, že žalobce byl oprávněn k ukládání odpadu v zařízení a k budování konstrukčních prvků, používání odpadu k tomuto účelu nepředstavovalo porušení integrovaného povolení či provozního řádu. Nejednalo se však o využívání odpadu ve smyslu § 4 odst. 1 písm. q) zákona o odpadech, neboť nešlo v této fázi o budování technického zabezpečení skládky. Od toho, zda byly odpady v dané fázi provozu skládky odstraňovány či využívány ve smyslu zákona o odpadech, se odvíjela i povinnost evidence daného typu odpadu (N1 či D1) v HPNO provozovatelem skládky, tj. žalobcem, a případná chybovost této evidence a hlášení a odpovědnost žalobce za daný správní delikt (nyní přestupek).

31. Městský soud se nejprve zabýval námitkou vnitřní rozpornosti, nesrozumitelnosti a nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí.

32. Za nesrozumitelnost rozhodnutí soudy považují například případy, kdy odůvodnění nedává smysl, který by svědčil o skutkových a právních důvodech, které vedly správní orgán k vydání rozhodnutí (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 9. 2003, č.j. 7 A 547/2002–24); pro rozpor výroku s odůvodněním (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 12. 2003, č.j. 2 Ads 33/2003–78, č. 523/2005 Sb. NSS) či pro výrok, který nemá oporu v zákoně (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2003, č.j. 7 A 181/2000–29, č. 11/2003 Sb. NSS), nebo není–li rozhodnutí rozčleněno na výrok a odůvodnění, pročež není zřejmé, zda správní orgán rozhodl o všech návrzích účastníka řízení (rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 21. 10. 1994, č.j. 6A 63/93–22).

33. Rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů je potom takové, z jehož odůvodnění není seznatelné, proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti tvrzené účastníkem za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl a jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů. Rozhodnutí, jehož odůvodnění obsahuje toliko obecný odkaz na to, že napadené rozhodnutí bylo přezkoumáno a jeho důvody shledány správnými, je nepřezkoumatelné, neboť důvody, o něž se výrok opírá, zcela chybějí (rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 26. 2. 1993, č.j. 6A 48/92–23, publ. pod č. 27/1994 v SpP).

34. Napadené rozhodnutí uvedenými nedostatky netrpí. Žalovaný řádně vypořádal odvolací námitky žalobce [platí při tom, že povinnost řádného odůvodnění rozhodnutí nelze mechanicky ztotožňovat s povinností poskytnout podrobnou odpověď na každý jednotlivý argument uplatněný v žalobě. Odpověď na základní námitky v sobě může v některých případech konzumovat i odpověď na námitky dílčí a související (srov. rozsudky NSS ze dne 14. 2. 2013 č. j. 7 As 79/2012–54, ze dne 29. 8. 2013 č. j. 7 As 182/2012–58 a ze dne 19. 2. 2014 č. j. 1 Afs 88/2013–66)], z odůvodnění jeho rozhodnutí je zřejmé, z jakého skutkového stavu vycházel a jakým způsobem a z kterých konkrétních důvodů aplikoval relevantní právní úpravu, tzn. zákon o odpadech v tehdy platném znění. Vytýkanými nedostatky napadené rozhodnutí netrpí.

35. V prvé žalobní námitce žalobce namítá nesprávnou interpretaci a aplikaci zákona o odpadech.

36. K jádru sporné otázky soud odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 10. 2020, č. j. 7 As 54/2019–88. V uvedeném rozsudku se Nejvyšší správní soud velmi podrobně zabýval zcela totožnou otázkou. Zdejší soud pak v projednávaném případě nemá žádný důvod se od tohoto rozsudku odchylovat. Nejvyšší správní soud v předmětném rozsudku konstatoval, že pro posouzení věci je nutné zhodnotit, zda použití odpadů na tvorbu konstrukčních prvků skládky naplňuje definici využití odpadů dle § 4 odst. 1 písm. q) zákona o odpadech ve znění do 30. 5. 2015. K tomu Nejvyšší správní soud poukázal na § 4 odst. 1 písm. q) zákona o odpadech a dále na přílohu č. 3 k tomuto zákonu obsahující demonstrativní výčet konkrétních případů, u nichž se jedná o využití odpadů ve smyslu § 4 odst. 1 písm. q) zákona o odpadech. Dále Nejvyšší správní soud uvedl, že pro to, aby se v konkrétním případě jednalo o využití odpadů ve smyslu § 4 odst. 1 písm. q) zákona o odpadech, nestačí jen to, že daný odpad nahradil jiné materiály, které by jinak k tomuto účelu byly použity. Je rovněž třeba, aby výsledek použití daného odpadu typově odpovídal výsledkům zachyceným v příloze č. 3 zákona o odpadech. „Ten totiž sice nezahrnuje všechny možnosti využití odpadů dle § 4 odst. 1 písm. q) zákona o odpadech, nicméně demonstrativnost jednotlivých způsobů využití jednoznačně určuje charakter a účel jednotlivých činností, které bude možné za využití odpadů považovat. Při bližším pohledu na charakter jednotlivých způsobů využití odpadů uvedených v citovaném výčtu je přitom zřejmé, že využívání odpadů zahrnuje pouze takové činnosti, jejichž podstatou je kvalitativní změna ve způsobu určení daného materiálu. Právě to je základní charakteristika, která spojuje jednotlivé způsoby využití odpadu. Tento přestává být de facto odpadem [v případě položky R 1 přestává zcela existovat, respektive jeho spalováním dochází ke změně na jiný druh odpadu („popel“) přičemž dochází k výrobě energie] a jeho novým hlavním určením je sloužit užitečnému účelu namísto jiného materiálu. Rovněž SDEU při výkladu pojmu „využití odpadu“ zdůrazňuje, že podstatná charakteristika využití odpadu spočívá v tom, že jeho hlavním cílem je, že odpad může plnit užitečný účel tím, že nahrazuje použití jiných materiálů, které by pro tento účel musely být použity, což umožňuje chránit přírodní zdroje (viz např. rozsudek ze dne 27. 2. 2002, ve věci C 6/00, ASA, bod 69). Pokud je však úspora surovin pouze druhotným účinkem činnosti, jejímž prvotním účelem je odstraňování odpadu, tato skutečnost nemůže zpochybnit kvalifikaci této činnosti jako odstraňování odpadu (viz např. rozsudek ze dne 13. 2. 2003, ve věci C 458/00, bod 43)“.

37. Dále Nejvyšší správní soud jednoznačně konstatoval, že „aby se v případě odpadů použitých na konstrukční prvky skládky jednalo o jeho využití, musel by být tento odpad právě za tímto účelem na skládku umísťován. K takovému výsledku však v případě odpadu použitého pro tvorbu konstrukčních prvků skládky nedochází. Přestože je tento odpad na skládce umístěn tak, aby bylo její těleso zajištěno před narušením těsnosti, stability, konstrukce, či před nežádoucími deformacemi, stále zůstává primárním cílem umístění tohoto odpadu na skládku jeho uložení, nikoliv využití. Daný odpad by byl na skládku ukládán i tehdy, pokud by integrované povolení neumožňovalo stěžovateli jeho použití na konstrukční prvky skládky. Jen proto, že tento materiál disponuje vhodnými vlastnostmi pro zajištění požadavků vyplývajících z § 3 odst. 5 vyhlášky č. 294/2005 Sb., o podmínkách ukládání odpadů na skládky a jejich využívání na povrchu terénu a změně vyhlášky č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady, a získává tak při svém umístění na skládku ještě dodatečnou roli, nezískává tím rovněž status využitého odpadu. Tato jeho doplňková role totiž nepředstavuje žádný samostatný hlavní způsob určení, který by byl odlišný od jeho odstranění uložením“.

38. Dle náhledu soudu z citovaného rozsudku jednoznačně vyplývá, že ukládání odpadu na skládku nelze považovat za využití odpadu dle § 4 odst. 1 písm. q) zákona o odpadech. I když Nejvyšší správní soud vyslovil své závěry ve znění zákona o odpadech do 30. 9. 2015, jsou tyto závěry plně aplikovatelné na projednávaný případ, po obsahové stránce neměla novela zákona o odpadech na vymezení pojmu využití odpadu žádný vliv. Aplikací závěru Nejvyššího správního soudu na projednávaný případ soud dospěl k závěru, že odpady, které byly využity pro tvorbu konstrukčních prvků skládky, nebyly z hlediska zákona o odpadech využity, ale byly odstraněny jejich uložením na skládce. Žalobce tedy v HPNO, respektive v průběžné evidenci o odpadech použil nesprávný kód způsobu nakládání N1 a správně měl použít kód D1. S ohledem na shora uvedené soud přisvědčil závěru správních orgánů.

39. Nejvyšší správní soud ve svém pozdějším rozsudku ze dne 13. 10. 2020, č. j. 10 As 164/2019–84, k odpadům, které žalobce zařadil pod kód N1 z důvodu, že byly použity jako tzv. konstrukční prvky skládky, jednoznačně uvedl: Podléhá–li povinnosti tvorby finanční rezervy odpad ukládaný jako technologický materiál na zajištění skládky, není rozumného důvodu, aby se tato povinnost nevztahovala též na odpady používané pro výstavbu jejích konstrukčních prvků, jejichž kvalita musí být dle schváleného integrovaného povolení shodná s požadavky na kvalitu materiálu pro technické zabezpečení skládky tak, jak je stanoví vyhláška č. 294/2005 Sb. V obou případech se jedná o odpadní materiál, který slouží obdobnému účelu (zajištění řádného provozu skládky z hlediska její stability, konstrukce, obslužnosti, apod.). Nadto i v případě tohoto odpadního materiálu platí, že se stává součástí skládkového tělesa, které bude následně podléhat rekultivaci, pro jejíž zabezpečení finanční rezerva slouží.“ 40. Rovněž v rozsudku ze dne 14. 6. 2021, čj. 3 A 83/2018–72, potvrzeném recentním rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2022, č.j. 10 As 322/2021 – 58, dospěl Městský soud v Praze v obdobné věci ke stejnému závěru, když uvedl: „Aplikací závěru Nejvyššího správního soudu na projednávaný případ soud dospěl k závěru, že odpady, které byly využity pro tvorbu konstrukčních prvků skládky, nebyly z hlediska zákona o odpadech využity, ale byly odstraněny jejich uložením na skládce. Žalobce tedy v HPNO, respektive v průběžné evidenci o odpadech použil nesprávný kód způsobu nakládání N1 a správně měl použít kód D1. S ohledem na shora uvedené soud přisvědčil závěru správních orgánů.“ 41. Obdobný závěr pak vyplývá z rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. 12. 2022, č. j. 8 A 125/2020–69, jehož závěry jsou pro posouzení věci klíčové.

42. Zde městský soud učinil závěr, že : „žalobce sice v žalobě obecně zpochybňoval skutková zjištění správních orgánů (viz znění námitky uvedené pod bodem 5. Rozsudku), ve své podstatě však brojil pouze do závěru, zda měl být použit kód N1 (využití odpadu), či kód D1 (odstranění odpadu), což je otázkou právní.“ 43. Prvá žalobní námitka již byla plně vypořádána předcházející judikaturou a důvodná není.

44. Druhá námitka nesprávného posouzení nakládání s odpady na skládkách je rovněž citovanou judikaturou již zodpovězena. Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 7. 10. 2020, č. j. 7 As 54/2019–88 uvedl, že „pro to, aby se v konkrétním případě jednalo o využití odpadů ve smyslu § 4 odst. 1 písm. q) zákona o odpadech, nestačí jen to, že daný odpad nahradil jiné materiály, které by jinak k tomuto účelu byly použity. Je rovněž třeba, aby výsledek použití daného odpadu typově odpovídal výsledkům zachyceným v příloze č. 3 zákona o odpadech. „Ten totiž sice nezahrnuje všechny možnosti využití odpadů dle § 4 odst. 1 písm. q) zákona o odpadech, nicméně demonstrativnost jednotlivých způsobů využití jednoznačně určuje charakter a účel jednotlivých činností, které bude možné za využití odpadů považovat. Při bližším pohledu na charakter jednotlivých způsobů využití odpadů uvedených v citovaném výčtu je přitom zřejmé, že využívání odpadů zahrnuje pouze takové činnosti, jejichž podstatou je kvalitativní změna ve způsobu určení daného materiálu. Právě to je základní charakteristika, která spojuje jednotlivé způsoby využití odpadu. Tento přestává být de facto odpadem [v případě položky R 1 přestává zcela existovat, respektive jeho spalováním dochází ke změně na jiný druh odpadu („popel“) přičemž dochází k výrobě energie] a jeho novým hlavním určením je sloužit užitečnému účelu namísto jiného materiálu. Rovněž SDEU při výkladu pojmu „využití odpadu“ zdůrazňuje, že podstatná charakteristika využití odpadu spočívá v tom, že jeho hlavním cílem je, že odpad může plnit užitečný účel tím, že nahrazuje použití jiných materiálů, které by pro tento účel musely být použity, což umožňuje chránit přírodní zdroje (viz např. rozsudek ze dne 27. 2. 2002, ve věci C 6/00, ASA, bod 69). Pokud je však úspora surovin pouze druhotným účinkem činnosti, jejímž prvotním účelem je odstraňování odpadu, tato skutečnost nemůže zpochybnit kvalifikaci této činnosti jako odstraňování odpadu (viz např. rozsudek ze dne 13. 2. 2003, ve věci C 458/00, bod 43)“.

45. Recyklovanou škvárou se již Městský soud v Praze zabýval ve svém rozsudku ze dne 22. 4. 2021, č. j. 11 A 210/2017– 106, ve kterém se uvádí: „výše uvedené právní závěry lze shrnout následovně. V případě Recyklované škváry je třeba nejprve postavit najisto, zda takto zpracované odpadní látky použité na její konstrukční prvky přestaly být odpadem ve smyslu § 3 odst. 6 zákona o odpadech, tj. zda toto konkrétní použití daných (původně odpadních) látek splňuje všechny podmínky uvedeného ustanovení. Pokud bude odpověď na uvedenou otázku záporná, platí, že bylo povinností žalobce uvádět uložení Recyklované škváry do tělesa skládky v ročním hlášení pod kódem D1, případně N12.“ 46. Rovněž tato žalobní námitka neobstojí, žalovaný se v napadeném rozhodnutí řádně a v souladu se zákonem vypořádal s argumentací žalobce.

47. Co se týče povahy výrobku škvára a rozporu posouzení recyklované škváry s integrovaným povolením, soud odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 322/2021 – 58, který se obdobnou otázkou zabýval a dospěl k závěru, že znění samotného integrovaného povolení není důvodem pro nevytváření finanční rezervy, když uvedl: „Mezi účastníky řízení nebylo sporu ani o tom, že stěžovatelka byla na základě integrovaného povolení oprávněna používat pro výstavbu konstrukčních prvků skládky primárně odpady, které přijala k odstranění, a to namísto toho, aby konstrukční prvky tvořila např. ze stavebního materiálu, který by musela za tímto účelem obstarat. Sporné bylo, jak měla stěžovatelka tyto odpady vykazovat v ročním hlášení. NSS neshledal důvod odchýlit se od závěrů rozsudku č. j. 7 As 54/2019–88, v němž uvedl, že daný odpad by byl na skládku ukládán i tehdy, pokud by integrované povolení stěžovatelce neumožňovalo jeho použití na konstrukční prvky skládky. Stejně tak již NSS v minulosti vyslovil, že i na odpady používané pro výstavbu konstrukčních prvků se vztahuje povinnost tvorby finanční rezervy a povinnost vybrat poplatek za ukládání tohoto odpadu na skládku.“ 48. Co se týče tvrzení žalobce, že tyto odpady byly na skládku přijímány z důvodu jejich specifických fyzikálních a chemických vlastností, které je předurčovaly k nahrazení hodnotných surovin („neodpadů“) a nebyly by na skládku přijaty, pokud by neexistovala možnost jejich využití, Nejvyšší správní soud závěrem pak zcela jednoznačně konstatoval, že „aby se v případě odpadů použitých na konstrukční prvky skládky jednalo o jeho využití, musel by být tento odpad právě za tímto účelem na skládku umísťován. K takovému výsledku však v případě odpadu použitého pro tvorbu konstrukčních prvků skládky nedochází. Přestože je tento odpad na skládce umístěn tak, aby bylo její těleso zajištěno před narušením těsnosti, stability, konstrukce, či před nežádoucími deformacemi, stále zůstává primárním cílem umístění tohoto odpadu na skládku jeho uložení, nikoliv využití. Daný odpad by byl na skládku ukládán i tehdy, pokud by integrované povolení neumožňovalo stěžovateli jeho použití na konstrukční prvky skládky. Jen proto, že tento materiál disponuje vhodnými vlastnostmi pro zajištění požadavků vyplývajících z § 3 odst. 5 vyhlášky č. 294/2005 Sb., o podmínkách ukládání odpadů na skládky a jejich využívání na povrchu terénu a změně vyhlášky č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady, a získává tak při svém umístění na skládku ještě dodatečnou roli, nezískává tím rovněž status využitého odpadu. Tato jeho doplňková role totiž nepředstavuje žádný samostatný hlavní způsob určení, který by byl odlišný od jeho odstranění uložením.“ (zvýrazněno soudem)

49. Jak vidno i tyto žalobní námitky již byly judikatorně vyřešeny a městský soud pokládá za nadbytečné zatěžovat text rozsudku další rozsáhlou citací z již zcela ustálené a nerozporné judikatury, jejíž jednoznačný závěr je ten, že žalobce svým postupem nedostál integrovaným povolením a postupoval v rozporu se zákonem.

50. Žalobci bylo důvodně uloženo zjednání nápravy podle § 76 odst. 1 písm. c) zákona o odpadech, neboť rekultivační rezerva musí být vytvářena pro každou skládku. Jelikož žalobce na obou skládkách skladoval odpad (přičemž námitka, že šlo o využití odpadu jako konstrukčního prvku neobstojí), byl povinen rekultivační rezervu vytvářet. Ke stejnému závěru dospěl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 5. 11. 2020, č. j. 9 As 158/2019 – 82, v němž uvedl: „Přestože je tento odpad na skládce umístěn tak, aby její těleso bylo zajištěno před narušením těsnosti, stability, konstrukce, či před nežádoucími deformacemi, stále zůstává primárním cílem umístění tohoto odpadu na skládku jeho uložení, nikoliv využití. Daný odpad by byl na skládku ukládán i tehdy, pokud by integrované povolení neumožňovalo stěžovateli jeho použití na konstrukční prvky skládky. Jen proto, že tento materiál disponuje vhodnými vlastnostmi pro zajištění požadavků vyplývajících z § 3 odst. 5 vyhlášky č. 294/2005 Sb., o podmínkách ukládání odpadů na skládky a jejich využívání na povrchu terénu a změně vyhlášky č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady, a získává tak při svém umístění na skládku ještě dodatečnou roli, nezískává tím rovněž status využitého odpadu. Tato jeho doplňková role totiž nepředstavuje žádný samostatný hlavní způsob určení, který by byl odlišný od jeho odstranění uložením.(...) závěr, že odpady použité na tvorbu konstrukčních prvků skládky podléhaly povinnosti tvorby finanční rezervy dle § 49 ve spojení s § 51 odst. 4 zákona o odpadech, shledal souladným se zákonem.“ 51. Všechny uvedené důvody vedou k závěru, že odpady použité na tvorbu konstrukčních prvků skládky podléhaly povinnosti tvorby finanční rezervy a napadené rozhodnutí je věcně správné.

IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

52. S ohledem na vše shora uvedené dospěl soud k závěru, že rozhodnutí žalovaného, kterým bylo odvolání žalobce zamítnuto, bylo vydáno v souladu se zákonem a shora uvedené žalobní námitky uplatněné žalobcem nejsou důvodné. Soudu tedy nezbylo, než žalobu jako nedůvodnou podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítnout.

53. Výrok o nákladech řízení má oporu v § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož nestanoví–li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalobce v řízení úspěšný nebyl, proto mu právo na náhradu nákladů řízení nepřísluší. Žalovanému, který měl v řízení plný úspěch, však žádné náklady spojené s tímto řízením nad rámec jeho běžné administrativní činnosti nevznikly, proto soud rozhodl, že se žádnému z účastníků náhrada nákladů řízení nepřiznává.

Poučení

I. Základ sporu II. Obsah žaloby a vyjádření žalovaného III. Posouzení žaloby IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení