8 A 56/2016 - 43

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Martina Kříže a soudkyň Mgr. et Mgr. Lenky Bahýľové, Ph.D., a Mgr. Věry Jachurové v právní věci žalobkyně: Vysoká škola báňská – Technická univerzita Ostrava, IČO: 619 89 100 sídlem 17. listopadu 15/2172, 708 33 Ostrava - Poruba proti žalovanému: Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy České republiky sídlem Karmelitská 7, 118 12 Praha o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 2. 2016, č. j. MSMT-27288/2014-17 a proti sdělení učiněnému v e-mailové zprávě ze dne 30. 8. 2013, takto:

Výrok

I. Žaloba proti sdělení učiněnému v e-mailové zprávě ze dne 30. 8. 2013 adresované žalobkyni se odmítá.

II. Oznámení Řídícího orgánu OP VK ze dne 27. 2. 2016, č. j. MSMT-27288/2014-17 se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení v částce 3 000 Kč do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

I. Základ sporu a průběh správního řízení

1. Žalobkyně se žalobou podanou u Městského soudu v Praze domáhala zrušení in eventum deklarace nicotnosti rozhodnutí žalovaného v e-mailové zprávě ze dne 30.8.2013 s názvem předmětu „6. ELMZ pro projekt CZ.1.07/2.4.00/12.0097 – schválena“ v rozsahu krácení dotace ve výši 205 951 Kč (dále též jen „e-mailová zpráva ze dne 30.8.2013“), které bylo potvrzeno „Oznámením Řídícího orgánu OP VK“ ze dne 27. 2. 2016, č. j. MSMT-27288/2014-17 (dále též jen „napadené rozhodnutí). Rozhodnutí o poskytnutí dotace ve výši 24 047 083 Kč bylo žalobkyni vydáno dne 21. 10. 2009 za účelem realizace projektu „AGENT“, reg. číslo CZ.1.07/2.4.00/12.0097, v rámci Operačního programu vzdělávání pro konkurenceschopnost (dále jen „rozhodnutí o poskytnutí dotace“). Dotace byla z 85 % kryta z prostředků Evropského sociálního fondu.

2. Žalobkyně v rámci tohoto projektu vypsala veřejnou zakázku na nákup počítačů. V zadávacích podmínkách uvedla mimo jiné podmínku na minimální taktovací frekvenci procesorů poptávaných počítačů.

3. Dne 3. 4. 2013 dal žalovaný podnět k zahájení řízení z moci úřední k Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „ÚOHS“) s tím, že zadávací dokumentace k veřejné zakázce obsahovala požadavek na taktovací frekvenci procesoru, což nebylo dle žalované v souladu s § 45 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, v relevantním znění (dále jen „zákon o veřejných zakázkách“). Specifikace požadavku na minimální taktovací frekvenci procesoru nebyla podle žalovaného přiměřená, jelikož frekvence procesoru není objektivním ukazatelem výkonnosti, protože jednotliví výrobci udávají frekvenci procesorů různě, a proto taková podmínka byla vůči ostatním hospodářským subjektům na trhu diskriminační.

4. Z oznámení o výsledku šetření ÚOHS ze dne 20. 9. 2013, č. j. ÚOHS-P309/2013/VZ- 18086/2013/531/RKr vyplývá, že po prošetření nebyly shledány důvody pro zahájení správního řízení z moci úřední.

5. Dne 30. 8. 2013 žalovaný zaslal žalobkyni emailem „Konečné vypořádání projektu CZ.1.07/2.4.00/12.0097“, ve kterém bylo žalobkyni oznámeno snížení dotace ve výši 1 269 463 Kč, přičemž část dotace ve výši 205 951 Kč byla žalobkyni odebrána z důvodu porušení pravidel při zadávání výběrového řízení a z důvodu neopodstatněného nákupu. Žalovaný tímto e-mailem žalobkyni zároveň sdělil, že o pochybeních informoval v souladu se zákonem Finanční úřad pro Moravskoslezský kraj.

6. Dne 7. 10. 2013 žalovaný zaslal žalobkyni „Oznámení příjemci podpory o nesrovnalosti a předání věci finančnímu úřadu“ (dále též jen „oznámení“). Oznámením bylo žalobkyni sděleno, že na základě kontroly účetních dokladů žalovaný dospěl k závěru, že žalobkyně porušila rozpočtovou kázeň podle § 44 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o rozpočtových pravidlech“). Konkrétně měla žalobkyně uskutečnit nezpůsobilé výdaje v celkové výši 1 269 487,86 Kč, a to z důvodu administrativní chyby, překročení jednotkových sazeb, ubytování a stravování a z důvodů pochybení ve veřejné zakázce. Podrobnosti žalovaný odeslal také na příslušný finanční úřad pro účely vymáhání odvodu za porušení rozpočtové kázně.

7. Ze zprávy o daňové kontrole ze dne 7. 5. 2015, č. j. 223230/15/3200-31471-804525 (dále jen „zpráva o daňové kontrole“) vyplývá, že se žalobkyně dopustila porušení rozpočtové kázně dle § 44 zákona o rozpočtových pravidlech v celkové výši 821 733,86 Kč tím, že porušila povinnosti stanovené rozhodnutím o poskytnutí dotace a došlo k neoprávněnému použití peněžních prostředků dle § 3 písm. e) zákona o rozpočtových pravidlech, což mělo za následek odvod dle § 44a odst. 4 písm. c) zákona o rozpočtových pravidlech v poměru 85 %, tj. 698 473,78 Kč, zaokrouhleně 698 474,00 Kč do Národního fondu a 15 %, tj. 123 260,08 Kč, zaokrouhleně 123 260 Kč do státního rozpočtu. Ohledně neoprávněného výdaje ve výši 205 951 Kč ve vztahu k dodávce výpočetního a kancelářského vybavení pro projekty však finanční úřad uvedl, že nebylo zjištěno porušení podmínek příslušných rozhodnutí.

8. Dne 15. 12. 2015 zaslala žalobkyně žalované podnět k vyslovení nicotnosti veškerých relevantních oznámení o snížení dotace, ať již ve formě e-mailů či jiných dokumentů, a rovněž veškerých relevantních oznámení řídícího orgánu Operačního programu Vzdělávání pro konkurenceschopnost.

9. Poté, co finanční úřad dle zprávy o daňové kontrole dospěl k závěru, že v daném případě nedošlo k porušení rozpočtové kázně, žalovaný sdělil dne 27. 2. 2016 žalobkyni napadeným rozhodnutím, že trvá na závěru o nesrovnalosti co do částky 205 951 Kč, že tento výdaj není možné financovat z Evropského sociálního fondu a nelze jej považovat za výdaj uskutečněný v souladu se stanovenými základními kritérii podle článku 56 odstavce 4 Nařízení č. 1083/2006. Pokud finanční úřad nezjistil skutečnosti rozhodné pro stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně, měl žalovaný za to, že zároveň nebyly prokázány žádné nové skutečnosti, které by ovlivnily původní závěry žalovaného.

II. Obsah žaloby a vyjádření žalovaného

10. Žalobkyně v podané žalobě namítla, že žalovaný nezjistil skutečný stav věci vyplývající ze zpřístupněných materiálů a dokumentů, neoznačil doklady a materiály, o které opřel svá zjištění a vyvodil závěry, které jsou věcně a právně nesprávné.

11. Žalobkyně uvedla, že na e-mailovou zprávu ze dne 30. 8. 2013 nelze nahlížet jinak než jako na definitivní snížení vyplácené dotace, tedy jakési kvazi-rozhodnutí, které žalovaný vydal podle ust. § 14e zákona o rozpočtových pravidlech, ze kterého vyplývalo, že z důvodu pochybení žalobkyně jakožto veřejného zadavatele při veřejné zakázce byla žalobkyni snížena dotace o částku 205 951 Kč. V takovém případě pak i na samotné vyslovení snížení dotace a na závěr pracovní skupiny pro nesrovnalosti vyplývající z Oznámení Řídícího orgánu OP VK bylo třeba nahlížet jako na rozhodnutí, kterými dochází k závaznému určení práva žalobkyně legitimně očekávat výši vyplacené dotace. Podle žalobkyně se tak jednalo o rozhodnutí, proti kterým lze podat správní žalobu podle § 65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“)

12. V případě Oznámení Řídícího orgánu OP VK se jednalo o ad hoc rozhodnutí žalovaného, které bylo do jisté míry vydáno na popud žalobkyně, jednalo se tedy svou povahou spíše o mimořádný opravný prostředek. Nic to však nezměnilo na skutečnosti, že formálně ani jedno z rozhodnutí žalovaného nesplňovalo náležitosti rozhodnutí dle zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „s. ř.“).

13. Žalobkyně konstatovala, že se žalovaný dopustil porušení základních zásad dle ust. § 2 až 8 s. ř, když vyslovil výrok ohledně údajného porušení zákona o veřejných zakázkách, přestože ÚOHS jako orgán dohledu dle ust. § 112 zákona o veřejných zakázkách v souladu s ust. § 8 odst. 2 s. ř. dospěl k opačnému závěru. Obdobně se pak žalovaný zachoval ve vztahu k posouzení porušení rozpočtové kázně, přestože finanční úřad dospěl k závěru, že porušení rozpočtové kázně nebylo zjištěno. Dále žalovaný porušil ust. § 68 odst. 2 a ust. § 69 s. ř., neboť jeho rozhodnutí nesplňují základní náležitosti v těchto ustanoveních obsažené.

14. K tomu žalobkyně uvedla, že podle správního řádu, Listiny základních práv a svobod a § 7 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky bylo jednoznačné, že žalovaný neměl stanovenou působnost vztahující se k zákonu o veřejných zakázkách a neměl v této souvislosti ani zákonem uloženou možnost posuzovat, zda postup v rámci zadávání veřejných zakázek byl nebo nebyl v souladu se zákonem o veřejných zakázkách. Žalovaný se tedy měl obrátit na věcně příslušné orgány, které mají ve své zákonem dané pravomoci a příslušnosti prověřit, zda a za jakých okolností došlo k porušení zákona o veřejných zakázkách a k porušení rozpočtové kázně. Žalovaný se sice na tyto orgány obrátil, neboť svá zjištění oznámil ÚOHS a věcně a místně příslušnému finančnímu úřadu, avšak ani po jejich zamítavém stanovisku nezměnil svůj názor a stále trval na pochybení žalobkyně.

15. Žalobkyně dále namítla, že předmětná rozhodnutí jsou nicotná. Aplikací ust. § 14e zákona o rozpočtových pravidlech mělo dle žalobkyně dojít k dočasnému pozastavení vyplácení dotace, což následně mělo být oznámeno místně a věcně příslušnému finančnímu úřadu, který měl prověřit, zda došlo k porušení rozpočtové kázně. Pokud k takovému porušení došlo, finanční úřad měl následně vyměřit odvod z dotace do státního rozpočtu včetně případného penále. Tento právní názor však mnohdy nebyl dodržován a na jeho místě začala vznikat tzv. Oznámení o snížení dotace (či v předmětném případě prosté oznámení v e-mailové zprávě žalovaného), která odkazovala právě na § 14e zákona o rozpočtových pravidlech s tím, že o takovou částku se konečným způsobem snižuje vyplácená dotace, a příjemce dotace tak na tuto částku již nemá právní nárok. Sdělení o snížení dotace ve formě e-mailu bez řádného odůvodnění však nemohlo splňovat základní kritéria uvedená ve správním řádu.

16. V tomto konkrétním případě byla žalobkyně informována o nevyplacení dotace pouhou e-mailovou zprávou, která nemohla splňovat zákonné požadavky na konstitutivní právní akt, a nebylo tak možné hovořit o rozhodnutí podle správního řádu. Žalobkyně se domnívala, že oznámení, která snižovala dotaci, měla být ve skutečnosti pouhým dočasným pozastavením vyplácení dotace do té doby, než finanční úřad prošetří, zda došlo k porušení rozpočtové kázně. Vzhledem ke skutečnosti, že daná záležitost již byla finančním úřadem prošetřena se závěrem, že k porušení rozpočtové kázně nedošlo, přičemž ani ÚOHS se žalobkyní nezahájil správní řízení, nebylo dále důvodné zadržovat „sníženou“ část dotace. Z těchto důvodů žalobkyně zastávala názor, že nebylo důvodné, za předpokladu prohlášení oznámení snižujícího dotaci a rovněž Oznámení Řídícího orgánu OP VK za nicotná, vydávat „nová“ rozhodnutí o pozastavení vyplácení dotace a tyto finanční prostředky mohly být žalobkyni uvolněny na pokrytí plateb, které financovala sama ze svého rozpočtu.

17. Žalovaný navrhl, aby byla žaloba buď odmítnuta pro nepřípustnost, nebo zamítnuta pro nedůvodnost. Ve vyjádření k žalobě uvedl, že dokumenty napadené v žalobním návrhu nelze považovat za úkony správního orgánu z předcházejícího řízení, jimiž se zakládaly, měnily, rušily nebo závazně určovaly práva a povinnosti žalobkyně. Žalovaný zde shledával nedostatek žalobní legitimace, a žaloba by proto dle jeho názoru měla být odmítnuta. Žalovaný v daném případě postupoval v souladu s ustanovením § 14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech, když vydal Oznámení příjemci podpory o nesrovnalosti a předání věci správci daně, a to dne 7. 10. 2013. Toto opatření však žalobkyně nenapadla. Napadené dokumenty neměly a ani nemají mít povahu opatření dle ustanovení § 14e zákona o rozpočtových pravidlech, jelikož jde o pouhou komunikaci mezi poskytovatelem a příjemcem dotace.

18. O pochybení žalovaný žalobkyni předběžně informoval e-mailovou zprávou ze dne 30. 8. 2013, přičemž žalobkyni sdělil, že rozsah pochybením dotčených finančních prostředků z dotace byl ve výši 205 951 Kč. S ohledem na to následně vydal opatření Oznámení příjemci podpory, kterým žalobkyni sdělil, že v návaznosti na výše uvedené pochybení jí byla nevyplacena část dotace ve výši 205 951 Kč, a to z důvodu pochybení při realizaci veřejné zakázky.

19. Poté, co finanční úřad ve zprávě o daňové kontrole rozhodl, že v daném případě nedošlo k porušení rozpočtové kázně, žalovaný považoval za nezbytné sdělit žalobkyni, že i přes závěry finančního úřadu na tzv. nesrovnalosti vzniklé pochybením žalobkyně trvá, a to v nezměněné výši dotčených finančních prostředků z dotace. Z tohoto důvodu žalovaný zaslal žalobkyni dopis označený jako „Oznámení Řídícího orgánu OP VK“, který měl čistě informativní povahu.

20. K problematice návaznosti vydání opatření dle § 14e zákona o rozpočtových pravidlech na rozhodnutí jiného správního nebo soudního orgánu žalovaný uvedl, že postupoval v souladu se zákonem, který umožňuje nevyplatit dotaci nebo její část na základě domněnky, že došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, toliko poskytovateli dotace. Finanční úřad rozhoduje o porušení rozpočtové kázně podle § 44 a násl. zákona o rozpočtových pravidlech a nikoli o postupu podle § 14e zákona o rozpočtových pravidlech. Rovněž příslušnost ÚOHS je zcela jiná, neboť spočívá v posuzování, zda v předmětném případě došlo ke spáchání správního deliktu podle zákona o veřejných zakázkách.

21. Postup žalovaného nemohl být zásahem do majetkových práv žalobkyně a porušením zásady legitimního očekávání. Podle čl. III bodu 2.2 Rozhodnutí o poskytnutí dotace platilo, že bude dotace poskytnuta v maximální výši až na základě skutečně vynaložených, odůvodněných a řádně prokázaných výdajů, které splňovaly pravidla způsobilosti. Pokud byl postup žalovaného v souladu s rozhodnutím o poskytnutí dotace, dokumentací k Operačnímu programu a zejména pak s právními předpisy České republiky, nemohlo dojít k zásahu do majetkových práv žalobkyně a nemohla být porušena zásada legitimního očekávání.

22. V replice k vyjádření žalovaného žalobkyně uvedla, že z dostupných „rozhodnutí“ žalovaného nevyplývalo, co lze považovat za rozhodnutí a co již ne. Formální náležitosti rozhodnutí nesplňoval žádný z dokumentů, ať již se jednalo o e-mailovou zprávu s názvem předmětu „6.ELMZ pro projekt CZ.1.07/2.4.00/12.0097-schválena“ ze dne 30. 8. 2013 nebo o „Oznámení příjemci podpory o nesrovnalosti a předání věci správci daně“ ze dne 7. 10. 2013. Oznámení příjemci podpory nesplňovalo v žádném ohledu formálnost rozhodnutí o nic více než e-mailová zpráva oznamující nesrovnalost. Právě vzhledem ke skutečnosti, že Oznámení příjemci podpory žádným způsobem nepřineslo žalobkyni novou informaci o postoji žalovaného k vytýkané nesrovnalosti, dále rovněž nesplňovalo formální náležitosti správního rozhodnutí, jednalo se dle právního názoru žalobkyně pouze o potvrzení již konstatovaného stavu (tedy tvrzeného nezpůsobilého výdaje v rámci předmětné e-mailové zprávy), a proto zde nebyl jediný důvod, aby zrovna dokument Oznámení příjemci podpory byl oproti všem zbývajícím dokumentům (tedy včetně Oznámení Řídícího orgánu OP VK ze dne 27. 2. 2016) považován za správní rozhodnutí.

23. Co se týče materiálního důsledku, tedy samotného krácení dotace, žalobkyně dále trvala na názoru, že tento důsledek byl žalovaným vyřčen již v e-mailové zprávě ze dne 30. 8. 2013, kdy v předmětném Oznámení příjemci dotace bylo toto pouze potvrzeno, avšak nikoli více formálně či takovým způsobem, aby byly splněny formální náležitosti správního rozhodnutí. Formálně Oznámení příjemci podpory nebylo možné označit za rozhodnutí dle správního řádu. Nic na tom nezměnila recentní judikatura Nejvyššího správního soudu, jak uvedl žalovaný, neboť ta pouze došla k závěru, že se jednalo o rozhodnutí ve smyslu správního řádu, nikoliv to, že takové rozhodnutí nemusí obsahovat formální náležitostí dle správního řádu. Naopak z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu vyplývalo, že žalovaný měl vydat ve věci nezpůsobilosti platby rozhodnutí ve smyslu správního řádu (a tedy s obsahovými náležitostmi dle správního řádu), což v tomto konkrétním případě neučinil.

24. Pokud žalovaný namítal, že toto rozhodnutí je rozhodnutím podle správního řádu pouze ve svém materiálním smyslu, a nemusí tedy splňovat náležitosti formální, pak i tento závěr dle žalobkyně nemění nic na tom, že se proti takovému rozhodnutí lze bránit cestou správního soudnictví. Žalovaný pouze jeden ze svých dokumentů ve svém vyjádření účelově označil za rozhodnutí z toho důvodu, aby nebylo možné namítat, že například e-mailová zpráva bez formálních náležitostí nebyla rozhodnutím, resp. neměla formální náležitosti rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že žádný z dokumentů nebyl označen jako rozhodnutí, musel být dokument podle žalobkyně posuzován v tom ohledu, zda obsahoval náležitosti rozhodnutí podle správního řádu. Žádný z těchto dokumentů nemůže obstát ani při tomto posouzení, neboť neobsahuje jasný výrok, odůvodnění a poučení, žádnou z těchto částí navíc nelze od sebe navzájem odlišit. Žalovaný nemohl sám ze své vůle určit, která „komunikace“ byla rozhodnutím, která nebyla a byla pouze neformálním informováním žalobkyně o tom, že žalovaným byl zjištěn nezpůsobilý výdaj. Žalovaný poprvé informoval žalobkyni o nezpůsobilém výdaji neformálně e-mailovou zprávou, avšak i nadále používal formu, která nebyla dostačující z hlediska správního řádu. Z tohoto důvodu by mělo být hned první informování žalobkyně o nezpůsobilém výdaji vyhodnoceno jako rozhodnutí v materiálním smyslu.

25. Co se týče Oznámení Řídícího orgánu OP VK ze dne 27. 2. 2016, žalobkyně trvala na tom, že se materiálně jednalo o rozhodnutí, neboť potvrzovalo již dříve tvrzený nezpůsobilý výdaj. Žalobkyni nebyla dána možnost posoudit, zda byla proti tomuto úkonu přípustná například správní žaloba a nebyla ji poskytnuta možnost se proti postupu žalovaného bránit. Žalobkyně tak nadále trvala na tom, že Oznámení Řídícího orgánu OP VK je posledním úkonem žalovaného, který má právní účinky, a proto je proti němu přípustná žaloba.

III. Posouzení věci soudem

26. Městský soud v Praze se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny podmínky řízení. I v návaznosti na argumentaci žalovaného nejprve posuzoval, zda jednotlivé úkony žalovaného lze napadnout žalobou ve smyslu § 65 a nás. s.ř.s., tj. zda se jedná o správní rozhodnutí ve smyslu tohoto ustanovení.

27. Obdobnou věc žalobkyně a žalovaného Městský soud v Praze již v minulosti řešil v řízení vedeném pod sp. zn. 11 A 76/2016. Proto vyšel z rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 7.11.2017, č. j. 11 A 76/2016-43 a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 2. 2019, č.j. 10 Afs 376/2017-49, který ke kasační stížnosti žalovaného závěry přijaté v uvedeném rozsudku Městského soudu v Praze (po částečné korekci odůvodnění) potvrdil, neboť není důvod, aby se ze závěrů uvedených v těchto soudních rozhodnutích odchýlil.

28. Ve vztahu k e-mailové zprávě ze dne 30.8.2013 Městský soud v Praze ve věci sp. zn. 11 A 76/2016 dospěl k závěru, že se nejedná o rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s.ř.s., a proto žalobu v této části odmítl. Stejným způsobem postupoval soud i v této věci, neboť se jedná o totožnou e-mailovou zprávu, kterou nelze považovat za úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší či závazně určují práva a povinnosti žalobkyně. K tomu soud nyní uvádí, že jakkoli obsah e-mailové zprávy ze dne 30.8.2013 naznačoval, že by se mohlo jednat o opatření podle § 14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech ve znění účinném ke dni odeslání tohoto mailu, následující postup žalovaného takový závěr zpochybňoval. Ostatně sám žalovaný (bez ohledu na to, že za správní rozhodnutí nepovažuje žádný ze svých úkonů, které v této věci vydal) uvedl, že v souladu s ustanovením § 14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech postupoval, když vydal Oznámení příjemci podpory o nesrovnalosti a předání věci správci daně ze dne 7. 10. 2013.

29. Pokud žalovaný uvedl, že žalobkyně měla napadnout právě tento úkon, tj. oznámení ze dne 7.10.2013, soud k tomu uvádí, že za situace, kdy z obsahu jednotlivých úkonů žalovaného učiněných ve vztahu k žalobkyni nebylo možné jednoznačně seznat, který z nich má být považován za opatření podle § 14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech, a tedy za rozhodnutí, jímž mělo dojít ke konečnému krácení dotace žalobkyni, nelze klást žalobkyni k tíži, že se bránila proti poslednímu úkonu žalovaného, který lze považovat za konečné potvrzení jeho postupu ve smyslu § 14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech, k němuž se zřejmě rozhodl již v roce 2013 (jak lze dovozovat z e-mailové zprávy ze dne 30.8.2013), tedy za účinnosti uvedené právní úpravy do 19.2.2015.

30. Co se týče povahy opatření podle § 14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech, soud vycházel z nálezu Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14, kterým byla výluka ze soudního přezkumu předmětného opatření zakotvená v § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel v rozhodném znění prohlášena za protiústavní. Ústavní soud dovodil, že opatření (nazvané oznámení) o nevyplacení části dotace vydané podle § 14e zákona o rozpočtových pravidlech je rozhodnutím v materiálním slova smyslu. Městský soud v Praze tedy posoudil napadené rozhodnutí, tj. Oznámení Řídícího orgánu OP VK ze dne 27. 2. 2016, č. j. MSMT- 27288/2014-17, a dospěl k závěru, že je stiženo vadou nepřezkoumatelnosti.

31. Jak již uvedl Městský soud v Praze ve shora zmíněném rozsudku sp. zn. 11 A 76/2016, systém finančních toků strukturálních fondů je založen na principu předfinancování žádostí konečného příjemce z prostředků státního rozpočtu a následného zpětného proplacení prostředků strukturálních fondů na příjmové účty správců příslušných kapitol státního rozpočtu ze zdrojového účtu platebního a certifikačního orgánu. Tento princip je obsažen v článku 32 nařízení Rady (ES) č. 1260/1999 ze dne 21. 6. 1999 o obecných ustanoveních o strukturálních fondech, i v článku 78 nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 ze dne 11. 7. 2006, o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1260/1999, které nabylo účinnosti dnem 1. 8. 2006.

32. Poskytnutí dotace ze státního rozpočtu je de facto dobrou vůlí státu, která musí být na druhé straně vyvážena přísnými podmínkami, které zavazují jejího příjemce. Je proto nasnadě, že příjemce dotace je povinen při nakládání s rozpočtovými prostředky dodržovat nejen zákonné podmínky, ale též podmínky stanovené ve smlouvě či rozhodnutí o poskytnutí dotace (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 3. 2008, č. j. 9 Afs 113/2007–63).

33. Z výše uvedeného také vyplývá, že rozhodnutí o poskytnutí dotace není samo o sobě titulem k vyplacení dotace. Jako takové představuje ze strany poskytovatele dotace závazný příslib, že poskytovatel dotace užije své volné správní uvážení ohledně poskytnutí dotace určitým způsobem, tj. že dotaci příjemci poskytne při splnění daných podmínek. Pokud by však za této situace příjemce splnil všechny požadované podmínky a poskytovatel dotace by mu dotaci nevyplatil, dopustil by se poskytovatel dotace nezákonného zneužití správního uvážení a porušení principu ochrany legitimního očekávání (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 7. 2006, č. j. 6 A 25/2002–59). Nevyplacení části dotace pro nesplnění podmínek nepochybně zasahuje do právní sféry příjemce a autoritativně určuje jeho práva a povinnosti ve vztahu k přislíbené dotaci, alespoň pokud jde o tu část, kterou se poskytovatel rozhodl nevyplatit (z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2014, č. j. 8 Ans 4/2013–44).

34. Podle § 14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech ve znění účinném do 19. 2. 2015 poskytovatel nemusí vyplatit část dotace, domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, a to do výše, která je stanovena v rozhodnutí o poskytnutí dotace jako nejvyšší možná výše odvodu za porušení rozpočtové kázně. Přitom přihlédne k závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení cíle dotace.

35. Podle § 14e odst. 2 zákona o rozpočtových pravidlech ve znění do 19. 2. 2015 v případě, že poskytovatel provede při proplácení dotace opatření podle odstavce 1, informuje o něm písemně příjemce a příslušný finanční úřad, a to včetně jeho rozsahu a odůvodnění.

36. Výklad ust. § 14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech nebyl dlouhou dobu jasný. Podrobnější vodítko poskytl až rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015-48. V usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu se uvádí, že „[d]omníval-li se poskytovatel dotace, že došlo k porušení pravidel pro zadání veřejné zakázky, aniž by současně došlo k porušení rozpočtové kázně (peněžní prostředky nebyly vyplaceny), měl dle § 14e zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 19. 2. 2015, pravomoc rozhodnout s konečnou platností o nevyplacení dotace či její části. Takový úkon poskytovatele je rozhodnutím správního orgánu přezkoumatelným ve správním soudnictví na základě žaloby dle § 65 odst. 1 soudního řádu správního.“ 37. Na usnesení rozšířeného senátu pak navázal šestý senát Nejvyššího správního soudu rozsudkem ze dne 7. 6. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015-78 podle něhož „[p]okud soud zkoumá, zda měl poskytovatel na základě § 14e rozpočtových pravidel právo příslušnou část dotace definitivně snížit, či v tomto rozsahu pouze dočasně pozastavit platbu, musí zjistit, jestli se porušení povinnosti, které je důvodem nevyplacení, týká části dotace, která již byla dříve proplacena, či části dotace, kterou poskytovatel teprve měl vyplatit. V prvém případě může poskytovatel platbu pouze pozastavit, ve druhém je oprávněn ji s konečnou platností snížit. (…) Na rozhodnutí o definitivním snížení dotace podle § 14e rozpočtových pravidel musí být kladeny stejné nároky jako na rozhodnutí o odvodu za porušení rozpočtové kázně. Závěry judikatury správních soudů vyslovené ve vztahu k odvodům za porušení rozpočtové kázně, které se týkají požadavků na jednoznačnost a srozumitelnost dotačních pravidel, je třeba aplikovat v plném rozsahu i na rozhodování o snížení dotace podle § 14e rozpočtových pravidel.“ (srov. také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 2. 2019, č. j.10 Afs 376/2017-49).

38. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v odkazovaném rozsudku, je třeba důsledně rozlišovat situace, kdy žalovaný jakožto poskytovatel dotace mohl pouze pozastavit její vyplácení, a situace, kdy mohl dotaci definitivně snížit. Pro určení, zda poskytovatel může dotaci pouze pozastavit, nebo definitivně snížit, je třeba nejprve zodpovědět otázku, zda již příjemce dotace (žalobkyně) obdržel peněžní prostředky na úhradu výdajů, které jsou přímo zasaženy vytýkaným pochybením. Poté je třeba zkoumat, zda úkon, kterým poskytovatel pozastavil nebo snížil dotaci, splňuje zákonné požadavky na podobu správního rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 2. 2019, č. j. 10 Afs 376/2017-49).

39. Rozšířený senát v usnesení ze dne 18. 4. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015–48 posuzoval i otázku vztahu porušení rozpočtové kázně a porušení dotačních podmínek. Provázanost shledal tam, kde prostředky byly vyplaceny, a kde finanční orgán zjistil porušení rozpočtové kázně. V části III. E. usnesení se rozšířený senát zabýval pravomocí poskytovatele dotace pozastavit výplatu dotace pro porušení pravidel při zadávání veřejných zakázek před vyplacením peněžních prostředků. Zde uvedl, že poskytovatel dotace měl podle § 14e zákona o rozpočtových pravidlech „rozhodnout o nevyplacení dotace či její části i v případě, že se domníval, že došlo k porušení pravidel pro zadání veřejné zakázky, aniž by současně došlo k porušení rozpočtové kázně“.

40. Jak již konstatoval i Nejvyšší správní soud, v nyní projednávané věci jde patrně o situaci, kdy poskytovatel mohl definitivně snížit částku na část dotace týkající se veřejné zakázky na dodávku výpočetního a kancelářského vybavení. „Tato skutečnost vyplývá z rozhodnutí o poskytnutí dotace ze dne 21. 10. 2009 (část III bod 3), z oznámení o nesrovnalosti, z oznámení řídicího orgánu nebo např. z podnětu k zahájení řízení u Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (v něm stěžovatel uvedl, že obdržel tuto veřejnou zakázku k proplacení). V takovém případě pak podle rozšířeného senátu nebyla dána pravomoc správce daně rozhodovat o postupu žalobkyně z hlediska možného porušení rozpočtové kázně. Příjemce totiž může rozpočtovou kázeň porušit až ve chvíli, kdy již má ve své dispozici peněžní prostředky od poskytovatele, jež jsou potenciálně přímo zasaženy posuzovaným pochybením“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 2. 2019, č. j. 10 Afs 376/2017-49).

41. V daném případě tak bylo třeba zkoumat, zda již došlo k porušení rozpočtové kázně či nikoliv. Pokud by tomu tak bylo, nebyl by poskytovatel dotace (žalovaný) oprávněn dotaci definitivně snížit, ale pouze pozastavit a následně by se musel řídit názorem příslušného finančního úřadu. Z odůvodnění usnesení rozšířeného senátu jasně vyplývá, že tyto situace je třeba důsledně odlišovat. O oprávnění dotaci pouze dočasně nevyplatit půjde zejména v případě „podezření poskytovatele, že již vyplacené prostředky příjemce použil v rozporu s podmínkami dotačního rozhodnutí, a proto v termínu splatnosti další část dotačních prostředků dle § 14e rozpočtových pravidel nevyplatí. Dospěje-li poté správce daně k závěru, že příjemce dotace skutečně již poskytnuté peněžní prostředky použil v rozporu se stanovenými podmínkami, vyměří příjemci povinnost odvodu za porušení rozpočtové kázně a nevyplacenou platbu na tento odvod započte. Tomuto závěru plně odpovídá i formulace uvedená v § 44a odst. 5 písm. b) rozpočtových pravidel „započítávají i částky, které poskytovatel dosud nevyplatil, protože se domnívá, že byla porušena rozpočtová kázeň“. Jedná se tedy o situaci, kdy se poskytovatel dotace domnívá, že příjemce dotace porušil pravidla pro zadávání veřejných zakázek ohledně již dříve vyplacených prostředků, a proto došlo k porušení rozpočtové kázně, a nevyplatí část dotace, na kterou by jinak měl příjemce dotace nárok, právě ve výši domnělého porušení rozpočtové kázně. Pro demokratický právní stát je charakteristický princip právní jistoty, spočívající mimo jiné v tom, že právní pravidla budou jasná a přesná a budou zajišťovat, že právní vztahy a jejich důsledky zůstanou pro adresáty pravidel předvídatelné. Není proto možné připustit, aby přesto, že správce daně dospěl k závěru, že příjemce dotace s peněžními prostředky naložil zcela v souladu s podmínkami přidělené dotace, poskytovatel dotace peněžní prostředky nevyplatil. (…) Dojde-li správce daně k závěru, že se příjemce porušení rozpočtové kázně nedopustil, musí poskytovatel platbu dotace, která byla pozastavena z důvodu podezření na porušení rozpočtové kázně v souvislosti s porušením pravidel pro zadávání veřejných zakázek, vyplatit. Nevyplacení dotace bylo skutečně jen dočasné.“ (viz odst. [74], [75] a [77] usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015-48 a shodně též rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 7. 11. 2017, č. j. 11 A 76/2016-43).

42. Naopak v případech, kdy příjemce poruší pravidla pro zadávání veřejných zakázek, aniž by současně došlo k porušení rozpočtové kázně, může poskytovatel dle § 14e zákona o rozpočtových pravidlech dotaci definitivně snížit. „Sem budou vždy spadat situace, kdy příjemce dotace: a) ještě před faktickým obdržením peněžních prostředků (v první fázi realizace projektu), poruší podmínky stanovené v rozhodnutí o přiznání dotace (případně zákonné povinnosti), jejichž porušení by při použití či držení dotačních prostředků bylo spojeno s povinností odvodu za porušení rozpočtové kázně, b) případně tyto povinnosti poruší sice po obdržení určité části dotace, avšak bez jakékoliv vazby na již vyplacené peněžní prostředky (tj. v návaznosti na realizaci předchozích etap projektu obdržel příjemce odpovídající část dotace, ale pochybil až v další fázi, v níž ještě nedošlo k výplatě příslušné splátky dotace.“ (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 7. 11. 2017, č. j. 11 A 76/2016-43). V těchto případech totiž není dána pravomoc správce daně zabývat se postupem příjemce dotace z hlediska možného porušení rozpočtové kázně (viz také odst. [80] až [83] usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015-48).

43. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 7. 6. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015-78, shrnul, že „[z]jednodušeně řečeno, pokud soud zkoumá, zda měl poskytovatel právo příslušnou část dotace definitivně snížit, či v tomto rozsahu pouze dočasně pozastavit platbu, musí zjistit, jestli se porušení povinnosti, které je důvodem nevyplacení (resp. postupu podle § 14e rozpočtových pravidel), týká části dotace, která již byla dříve proplacena, či částky dotace, kterou poskytovatel teprve měl vyplatit. V prvém případě bude moci platbu pouze pozastavit, ve druhém je oprávněn ji s konečnou platností snížit a rozhodnout s účinky odnětí dotace podle §15 rozpočtových pravidel.“ 44. Příjemce dotace musí vždy vědět, zda vůči němu poskytovatel uplatňuje opatření dočasné nebo konečné. Pouze tak se proti němu může efektivně bránit (viz body [88] až [91] usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015-48). Při jakémkoliv nevyplacení peněžních prostředků musí být pro příjemce postup poskytovatele srozumitelný a předvídatelný.

45. Z Oznámení příjemci podpory o nesrovnalosti a předání věci finančnímu úřadu ze dne 7. 10. 2013, č. j. MSMT-40659/2013-1 však jednoznačně nevyplývá, zda se jedná o opatření dočasné nebo konečné. Žalovaný v něm sice uvádí, že žalobkyni nevyplatí mj. částku ve výši 205 951 Kč, neboť se podle něj jedná o nezpůsobilý výdaj z důvodu pochybení ve veřejné zakázce, zároveň však následuje informace, že věc předal finančnímu úřadu k prošetření porušení rozpočtové kázně. Tím žalovaný naznačil, že šetření porušení dotačních pravidel bude ještě pokračovat. V takovém případě však nelze toto oznámení považovat za konečné rozhodnutí o snížení dotace. Na žalobkyni přitom nebylo možné legitimně požadovat, aby si úsudek o povaze tohoto úkonu učinila sama pouze na základě znění § 14e zákona o rozpočtových pravidlech, protože zákonná úprava byla v rozhodné době nedostatečná.

46. Pokud tedy žalovaný vyčkával na závěr správce daně o tom, zda byla či nebyla porušena rozpočtová kázeň (přestože v tomto případě správce daně neměl pravomoc rozhodovat o porušení rozpočtové kázně), je třeba za konečné rozhodnutí logicky považovat až úkon, který následuje po formálních krocích správce daně (zde daňová kontrola a zpráva o ní). Z postupu žalovaného tedy nebylo dlouhou dobu jasné, o kterou ze dvou variant rozhodnutí - pozastavení, či snížení dotace – se jedná. Pro závěr o tom, že konečným rozhodnutím je až oznámení řídicího orgánu, pak svědčí také skutečnost, že až z něj se žalobkyně mohla dozvědět o konečném charakteru opatření (shodně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 2. 2019, č. j. 10 Afs 376/2017-49).

47. Úvaha poskytovatele dotace o nevyplacení části dotace při postupu podle § 14e zákona o rozpočtových pravidlech musí být podložena zjištěním porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, zároveň musí být při úvaze o tom, zda část dotace nevyplatit, hodnocena kritéria závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení cíle dotace. Využije-li poskytovatel dotace možnosti část dotace nevyplatit, pak z rozhodnutí o nevyplacení části dotace musí být zřejmé, v čem je spatřováno porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek, a to včetně hodnocení závažnosti zjištěného porušení a zhodnocení, zda bude možné v důsledku rozhodnutí cíl dotace dodržet či nikoliv (shodně rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 7. 11. 2017, č. j. 11 A 76/2016-43).

48. Žalovaný v napadeném rozhodnutí (Oznámení řídícího orgánu OP VK ze dne 27. 2. 2016, č.j. MSMT-27288/2014-17) sice uvedl závěr, ke kterému dospěl, avšak nikoli důvody, které jej k němu vedly.

49. Podle § 68 odst. 1, odst. 2 věta první a odst. 3 správního řádu rozhodnutí obsahuje výrokovou část, odůvodnění a poučení účastníků. Ve výrokové části se uvede řešení otázky, která je předmětem řízení, právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno, a označení účastníků podle § 27 odst.

1. V odůvodnění se uvedou důvody výroku nebo výroků rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí.

50. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 18. 4. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015- 48 vyslovil, že v rozhodnutí o nevyplacení dotace „musí poskytovatel uvést rozsah krácení dotace a důvody, pro které ke krácení došlo. Musí přihlédnout i k závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení cíle dotace“ Taktéž musí být uvedeno, v čem poskytovatel dotace porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spatřuje, jejich závažnost, rozsah, vliv na dosažení účelu dotace, včetně důvodů, pro které nebude příslušná částka příjemci vyplacena či naopak nebude vyplacena s konečnou platností.

51. Oznámení řídicího orgánu OP VK těmto požadavkům nevyhovuje. Obecná tvrzení uvedená v oznámení, že uplatněné výdaje nelze považovat za způsobilé, neboť nesplňují kritéria hospodárnosti, účelnosti a efektivnosti; že v průběhu daňové kontroly před finančním úřadem nevyšly najevo nové skutečnosti, jež by ovlivnily závěr o nezpůsobilosti výdajů; a že proto poskytovatel dotace trvá na nesrovnalosti, nejsou dostatečná pro náležité odůvodnění rozhodnutí o nevyplacení dotace. Nadto je v závěru oznámení uvedeno, že se řídicí orgán opětovně obrátí na finanční úřad, což ke srozumitelnosti aktu také nepřispívá (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 2. 2019, č. j. 10 Afs 376/2017-51).

52. Napadené rozhodnutí je tak na základě výše uvedeného nutno považovat za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, neboť došlo-li dle názoru žalovaného k pochybení žalobkyně, měl žalovaný konkrétně uvést, proč jednání žalobkyně považuje za rozporné se zákonem o zadávání veřejných zakázek. V napadeném rozhodnutí nebyla nikterak hodnocena kritéria závažnosti a dopadů na cíl dotace, není z něj tedy zřejmé, zda a jak na ně žalovaný bral zřetel.

53. Nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí brání tomu, aby se soud zabýval dalšími žalobními námitkami, které se týkají merita věci, resp. zákonnosti postupu žalovaného při nevyplacení dotace.

54. Pro úplnost soud uvádí, že napadené rozhodnutí není rozhodnutím nicotným, což je vada, kterou je soud povinen se zabývat i bez návrhu (§ 76 odst. 2 s. ř. s.). Podle § 77 správního řádu je vedle rozhodnutí vydaného věcně nepříslušným (prvostupňovým) správním orgánem nicotným rovněž (zejména) takové rozhodnutí, které trpí vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným, anebo jinými vadami, pro něž je nelze vůbec považovat za rozhodnutí správního orgánu, které by mohlo vyvolat příslušné právní následky [např. absolutní nedostatek pravomoci, absolutní nepříslušnost rozhodujícího správního orgánu, zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy (absolutní nedostatek formy, neurčitost, nesmyslnost), požadavek plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, uložení povinnosti nebo založení práva něčemu, co v právním smyslu vůbec neexistuje, či nedostatek právního podkladu k vydání rozhodnutí, cit z rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2005, č. j. 6 A 76/2001-96, publ. pod č. 793/2006 Sb. NSS, obdobně srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12.3.2013, č. j. 7 As 100/2010-65, publ. pod č. 2837/2013 Sb. NSS]. Napadené rozhodnutí žádnou z uvedených vad nevykazuje.

IV. Závěr a náklady řízení

55. Městský soud v Praze ze shora popsaných důvodů odmítl žalobu směřující proti sdělení učiněnému v e-mailové zprávě ze dne 30.8.2013 [§ 46 odst. 1 písm. d) s.ř.s.] a napadené rozhodnutí zrušil pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů [§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. V souladu s § 78 odst. 4 s. ř. s. soud současně vyslovil, že se věc vrací žalovanému k dalšímu řízení. Právním názorem, který soud ve zrušujícím rozsudku vyslovil, je v dalším řízení správní orgán vázán (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

56. Výrok o náhradě nákladů řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobkyně měla ve věci plný úspěch, proto má proti žalovanému právo na náhradu nákladů řízení o žalobě, jež sestávají ze zaplaceného soudního poplatku ve výši 3 000 Kč.

Poučení