8A 83/2025 –62

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Slavomíra Nováka a soudkyň Mgr. Jany Jurečkové a Mgr. Andrey Veselé ve věci žalobce proti žalovanému D. S., narozený X bytem X zastoupený advokátem Mgr. Vladimírem Reznichenkem, se sídlem Sedláčkova 209/16, 301 00 Plzeň Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, 170 34 Praha 7 o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem takto:

Výrok

I. Zásah žalovaného spočívající v tom, že žalobci vrátil dne 6. 6. 2025 jeho žádost o udělení dočasné ochrany, z důvodu nepřijatelnosti žádosti, byl nezákonný.

II. Žalovanému se přikazuje, aby obnovil stav před vrácením žádosti o dočasnou ochranu.

III. Žaloba se v části, v níž se žalobce domáhá povinnosti uložit žalovanému povinnost udělit žalobci dočasnou ochranu na území České republiky, zamítá.

IV. Žalovaný je povinen zaplati žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 12 269,40 Kč, a to do jednoho měsíce od právní moci rozsudku, k rukám Mgr. Vladimíra Reznichenka, advokáta.

Odůvodnění

I. Základ sporu

1. Žalobce dle svého vyjádření opustil území Ukrajiny dne 5. 2. 2022, kdy již dle něj bylo patrné, že oblast, kde žalobce žije bude zasažena válečným konfliktem. Žalobci byla následně dne 5. 4. 2022 přiznána dočasná ochrana na území České republiky.

2. Následně ale v srpnu 2022 žalobce odcestoval do Finska, kde mu dle jeho vyjádření byla též přiznána dočasná ochrana. V okamžiku, kdy to žalobce zjistil, dle svých slov okamžitě požádal o její zrušení, což mělo stát 25. 3. 2023. Následně se žalobce vrátil do České republiky.

3. Na území České republiky žalobce požádal opětovně o přiznání dočasné ochrany, jeho žádost mu však byla vrácena jako nepřijatelná, v čemž shledává nezákonný zásah.

4. Žaloba byla podána dne 18. 6. 2025 ke Krajskému soudu v Plzni. Tento svým rozhodnutím ze dne 19. června 202, č. j. 55 A 32/2025 – 13 postoupil žalobu Městskému soudu v Praze, a stejným rozhodnutím nařídil správním orgánům strpět žalobce na území České republiky.

II. Obsah žaloby a vyjádření žalovaného

5. Žalobce se domáhá soudního přezkumu rozhodnutí, kterým byla jeho žádost o dočasnou ochranu označena jako nepřijatelná podle § 5 odst. 2 zákona č. 65/2022 Sb. (dále jen „Lex Ukrajina“).

6. Nejprve se žalobce vyjádřil, že ustanovení vylučující soudní přezkum je v rozporu s unijním právem, konkrétně se Směrnicí Rady 2001/55/ES, která upravuje minimální standardy pro poskytování dočasné ochrany.

7. Následně žalobce uvedl, řadu příkladů z judikatury (např. rozhodnutí Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 25. 7. 2022, č. j. 59 A 45/2022–30 a Krajského soudu v Plzni ze dne 27. 6. 2023, č. j. 57 A 20/2023–66, které podporovaly jeho názor.

8. Jedním z důvodů, proč byla žádost žalobce o poskytnutí dočasné ochrany označena za nepřijatelnou, bylo tvrzení správního orgánu, že žalobce nespadá pod definici osoby podle § 3 Lex Ukrajina, jelikož nepobýval na území Ukrajiny ke dni 24. 2. 2022. Žalobce však Ukrajinu opustil již dne 5. 2. 2022 z důvodné obavy o svůj život, protože bylo zřejmé, že oblast jeho bydliště bude vojenským konfliktem výrazně zasažena.

9. Podle Prováděcího rozhodnutí Rady EU 2022/382 se dočasná ochrana vztahuje na osoby vysídlené z Ukrajiny dne 24. 2. 2022 nebo po tomto datu v důsledku vojenské invaze. Nicméně v preambuli tohoto rozhodnutí se výslovně uvádí, že členské státy mohou rozšířit ochranu i na osoby, které Ukrajinu opustily krátce před tímto datem, pokud byly vysídleny ze stejných důvodů. Členské státy jsou dokonce vybízeny k tomu, aby tak učinily.

10. Tento výklad podpořil dle žalobce i Městský soud v Praze ve svém rozsudku sp. zn. 5 A 83/2024, kde uvedl, že pojem „pobývat“ nelze vykládat striktně jako fyzickou přítomnost na území Ukrajiny právě k datu 24. 2. 2022. Soud zdůraznil, že unijní normotvůrce mohl tuto podmínku výslovně stanovit, pokud by ji považoval za nezbytnou. Výklad pojmu „pobývat“ tak zahrnuje i osoby, které měly na Ukrajině trvalé bydliště, vazby či se tam dlouhodobě zdržovaly, a které odešly krátce před invazí z důvodu narůstajícího ohrožení. Soud proto konstatoval, že postup správního orgánu byl nezákonný, neboť žalobce nelze vyloučit z okruhu osob, na které se vztahuje dočasná ochrana, pouze na základě toho, že Ukrajinu opustil krátce před invazí. Žalobce má právo na nové posouzení své žádosti, přičemž nelze automaticky aplikovat ustanovení o nepřijatelnosti podle § 5 odst. 1 písm. b) Lex Ukrajina.

11. Žalobce se tedy domáhal toho, aby bylo vrácení žádosti o dočasnou ochranu žalovaným shledáno nezákonným zásahem, dále aby žalovaný obnovil stav před vrácením žádosti o dočasnou ochranu a aby byla žalobci přiznána dočasná ochrana na území České republiky.

12. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že pokud jde o argumentaci žalobce rozhodnutími Nejvyššího správního soudu, na jejichž základě by žalovaný dle žalobce neměl aplikovat § 5 odst. 1 písm. d) Lex Ukrajina pro rozpor s unijním právem, je přesvědčen, že je již zastaralá.

13. Zároveň podle žalovaného žalobce nemůže být považován za osobu mající nárok na dočasnou ochranu, neboť Ukrajinu opustil již před 24. 2. 2022, a dle žalovaného požádal nyní o dočasnou ochranu pouze z toho důvodu, aby nemusel opustit území České republiky.

14. Právo sekundárního pohybu není výslovně zakotveno v žádném právním předpisu EU. Navíc žalovaný poukazuje na nové recitály přijaté při prodloužení dočasné ochrany dne 13. 6. 2025, které byly schváleny jednomyslně členskými státy. Tyto recitály výslovně uvádějí, že žádosti o dočasnou ochranu v druhém členském státě mají být zamítnuty, pokud již byla ochrana udělena jinde a používají termín „zamítnout“ v autonomním unijním významu, zahrnujícím všechny formy negativního rozhodnutí.

15. Ani pokud by správní orgán nepřihlížel k novému prováděcímu rozhodnutí Rady EU o prodloužení dočasné ochrany, ze samotné směrnice 2001/55/ES podle žalovaného nevyplývá právo na sekundární pohyb držitelů dočasné ochrany mezi členskými státy EU.

16. Nejvyšší správní soud ostatně sám v některých rozsudcích připustil, že směrnice výslovně nezakotvuje právo osoby požívající dočasné ochrany požádat o nové oprávnění v jiném členském státě a článek 8 odst. 1 směrnice sice ukládá členským státům povinnost vydat povolení k pobytu osobám požívajícím dočasné ochrany, ale tuto povinnost nelze vztahovat na osoby, které již takové oprávnění získaly jinde.

17. Žalovaný tedy tvrdí, že jazykový, systematický i teleologický výklad čl. 8 odst. 1 směrnice 2001/55/ES vede k závěru, že členský stát má povinnost vydat povolení k pobytu pouze osobám, které dosud žádné takové oprávnění nezískaly v jiném členském státě a že pokud již osoba dočasnou ochranu v jiném státě má, další stát tuto povinnost nemá.

18. Ohledně dohody o neaplikaci čl. 11 směrnice ze 4. března 2022 žalovaný uvedl, že jejím původním smyslu bylo podpořit státy, které byly hlavními vstupní místy pro uprchlíky z Ukrajiny a zajistit rovnováhu v rozložení vysídlených osob mezi členské státy. Rozhodně nebylo cílem dohody umožnit druhotný pohyb po EU.

19. Dne 24. června 2024 Česká republika (stejně jako Německo) zveřejnila prohlášení, že se necítí být nadále vázána dohodou o neaplikaci čl. 11, přičemž důvodem bylo nerovnoměrné zatížení a vyčerpání kapacit pro osoby požívající dočasné ochrany. Tímto krokem ČR jednostranně odstoupila od politické dohody, která není součástí normativního textu prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382, ale pouze jeho preambule. Odstoupením od dohody se článek 11 směrnice opět uplatňuje ve vztazích mezi Českou republikou a ostatními členskými státy. Nejvyšší správní soud tedy podle žalovaného nadále nemůže dovozovat právo na sekundární pohyb z dohody o neaplikaci čl. 11.

20. Přijetí výkladu Nejvyššího správního soudu by podle žalovaného znamenalo, že Česká republika – jeden z nejvíce zatížených států EU – by musela přijímat osoby, které již požívají dočasné ochrany v jiném členském státě. Podle dat Eurostatu (únor 2025) má při tom ČR 36,5 držitelů dočasné ochrany na 1000 obyvatel, což ji činí nejzatíženějším státem EU (Polsko: 27,2/1000). Takový výklad by pak vedl k dalšímu nedůvodnému náporu na český azylový systém.

21. Z těchto důvodů žalovaný uzavírá, že z dohody členských států o neaplikaci čl. 11 směrnice 2001/55/ES nelze dovodit právo na sekundární pohyb osob, kterým již bylo vydáno povolení k pobytu v jiném členském státě. Tato dohoda nemůže nahradit chybějící právní úpravu, která by takové právo výslovně přiznávala. Ostatně i Soudní dvůr EU ve věci Krasiliva uvedl, že dohoda o neaplikaci čl. 11 není relevantní pro právní posouzení možnosti sekundárního pohybu.

III. Posouzení žaloby

22. Městský soud v Praze ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, po vyčerpání řádných opravných prostředků a splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Soud přezkoumal žalobou napadený postup žalovaného v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán. Jiné vady, k nimž by byl povinen přihlédnout z moci úřední, soud neshledal.

23. Dne 3. 9. 2025 proběhlo ve věci jednání, na něž se žalobce ani jeho zástupce nedostavil. Žalovaný setrval na svých skutkových i právních stanoviscích.

24. Soud o věci uvážil takto:

25. Žaloba je v podstatné části důvodná.

26. Ochrana podle § 82 a násl. soudního řádu správního je důvodná tehdy, jsou–li – a to kumulativně, tedy zároveň – splněny následující podmínky:

27. Žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením ("zásahem" správního orgánu v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka), přičemž „zásah“ v širším smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo musí hrozit opakování „zásahu“ (6. podmínka). Není–li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze ochranu podle § 82 a násl. soudního řádu správního poskytnout.

28. Pokud jde o podmínky nezákonného zásahu, z povahy věci je nesporné, že jsou splněny podmínky první, druhá, čtvrtá, pátá i šestá, neboť opatření žalovaného bylo přímo zaměřeno proti žalobci, nejedná se o rozhodnutí, a přímo znamená zkrácení žalobcových práv a jeho důsledky trvají. Zbývalo tedy posoudit, zda je splněna i podmínka třetí, tedy že jde o zásah nezákonný.

29. Podle čl. 28 odst. 1 směrnice č. 2001/55/ES členské státy mohou vyloučit osobu z poskytnutí dočasné ochrany, pokud (a) existují závažné důvody se domnívat, že i) tato osoba spáchala zločin proti míru, válečný zločin nebo zločin proti lidskosti, jak je definují mezinárodní dokumenty vypracované za účelem přijetí předpisů týkajících se těchto zločinů ii) tato osoba spáchala vážný nepolitický zločin mimo území hostitelského členského státu předtím, než ji tento stát přijal na své území jako osobu požívající dočasné ochrany; iii) tato osoba je vinna činy proti cílům a zásadám Spojených národů; anebo (b) existuje důvodné podezření, že by tato osoba mohla ohrozit bezpečnost hostitelského členského státu nebo že vzhledem ke skutečnosti, že byla na základě pravomocného rozsudku odsouzena za mimořádně závažný trestný čin, představuje nebezpečí pro společnost hostitelského členského státu.

30. V projednávané věci jde o hodnocení úkonu žalovaného – vrácení žádosti o dočasnou ochranu žalobci pro nepřijatelnost, přičemž zde lze vyjít z existující judikatury, podle které bránění v podání žádosti či její nepřijetí mohou představovat nezákonný zásah (srov. rozsudek rozšířeného senátu NSS č. j. 10 Azs 153/2016–52, č. 3601/2017 Sb. NSS z 30. 5. 2017). Čtvrtá podmínka testu je taktéž splněna.

31. Zbývá tedy posoudit, zda žalovaný postupoval v souladu s právními předpisy, pokud žádost o dočasnou ochranu žalobci vrátil jako nepřijatelnou. Soud předesílá, že v nedávné době došlo k notnému judikaturnímu vývoji stran chápání institutu dočasné ochrany. V prvé řadě nelze opomenout rozsudek Soudního dvora Evropské unie (SDEU) ve věci C–753/23, Krasiliva, z 27. 2. 2025, na nějž Nejvyšší správní soud navázal „dubnovou judikaturou“ v rozsudcích č. j. 5 Azs 273/2023–27, č. 4683/2025 Sb. NSS, z 1. 4. 2025 a č. j. 1 Azs 336/2024–42 z 3. 4. 2025, a již zmíněným rozsudkem č. j. 1 Azs 174/2024–42 z 3. 4. 2025. Tyto prvotní závěry pak převzaly i další senáty NSS (např. rozsudky č. j. 9 Azs 20/2024–37 z 8. 4. 2025, č. j. 2 Azs 271/2024–43 ze 17. 4. 2025, č. j. 10 Azs 4/2025–49 z 24. 4. 2025 a č. j. 5 Azs 217/2023–36 z 25. 4. 2025, a mnoho dalších).

32. Posléze reagoval i zdejší soud, který již zohlednil i navazující argumentaci žalovaného (např. rozsudky č. j. 10 A 6/2025–61 z 23. 4. 2025, č. j. 5 A 36/2025–38 z 30. 4. 2025, č. j. 10 A 42/2025–33 z 16. 5. 2025, č. j. 5 A 42/2025–39 z 20. 5. 2025, č. j. 18 A 22/2025–52 z 3. 6. 2025, č. j. 10 A 56/2025–39 ze 17. 6. 2025 a č. j. 18 A 49/2025–33 ze 17. 7. 2025.) Rozhodující senát se s vyslovenými závěry již v jiných případech plně ztotožnil, proto z nich vychází a v podrobnostech na jejich precizní odůvodnění odkazuje.

33. Z těchto rozhodnutí jednoznačně plyne, že žádost osoby požívající dočasné ochrany na základě prováděcího rozhodnutí Rady (EU) 2022/382, na něž této osobě vzniká nárok na základě čl. 8 odst. 1 směrnice Rady 2001/55/ES, není správní orgán oprávněn vrátit této osobě jako nepřijatelnou dle § 5 odst. 1 písm. c) nebo d) lex Ukrajina z toho důvodu, že tato osoba o povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany požádala nebo jí bylo toto povolení uděleno také v jiném členském státě EU. Zjistí–li žalovaný při podání žádosti oprávněné osoby o povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany, že tato osoba je vedena v informačním systému členských států (Temporary Protection Platform) jako držitelka povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany v jiném členském státě, je povinen takovou žádost přijmout, vést o ní řádné správní řízení dle zákona č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců, v jeho rámci poučit oprávněnou osobu o jejích právech a v návaznosti na její případná tvrzení, důkazní návrhy či jiné procesní kroky ověřit, zda jí povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany bylo jiným členským státem skutečně uděleno a zda dosud, ke dni rozhodování správního orgánu, trvá.

34. Soud proto přisvědčil žalobci, že mohl dosáhnout na dočasnou ochranu již na základě toho, že splňuje podmínky čl. 2 odst. 1 prováděcího rozhodnutí. Žalobce tedy splňuje výše uvedená kritéria pro přiznání dočasné ochrany ve smyslu prováděcího rozhodnutí (v opačném případě by mu ostatně dočasná ochrana ve Finsku nebyla udělena). Svědčí mu tudíž i právo sekundární volby hostitelského státu, které pro zásah žalovaného, jenž mu podanou žádost vrátil jako nepřijatelnou, nemohl realizovat.

35. Na právě uvedeném nic nemění návrh nového „aktualizačního“ prováděcího rozhodnutí Rady z 13. 6. 2025, na který žalovaný poukázal ve svém vyjádření k žalobě, a stejně tak ani vlastní „aktualizační“ prováděcí rozhodnutí Rady (EU) 2025/1460 z 15. 7. 2025, o prodloužení dočasné ochrany zavedené prováděcím rozhodnutím (EU) 2022/382, jež již bylo publikováno v Úředním věstníku Evropské unie 24. 7. 2025.

36. Prováděcí rozhodnutí 2025/1460 skutečně obsahově převzalo části návrhu, na něž upozornil žalovaný, konkrétně je zařadilo do bodů 4–6 recitálu, které znějí následovně: Vzhledem k tomu, že určitá osoba může v daném okamžiku požívat práv spojených s dočasnou ochranou pouze v jednom členském státě, by členské státy k zajištění toho, aby tato zásada byla respektována, a s cílem zabránit vícenásobným registracím k dočasné ochraně měly zamítnout žádosti o povolení k pobytu podané na základě čl. 8 odst. 1 směrnice 2001/55/ES, pokud je zřejmé, že dotčená osoba již povolení k pobytu na tomto základě získala v jiném členském státě. To by bylo v souladu s rozsudkem Soudního dvora ze dne 27. února 2025 ve věci C–753/23 (5), a zejména s jeho bodem 30. V souvislosti s aktivací dočasné ochrany podle směrnice 2001/55/ES se členské státy v jednomyslně přijatém prohlášení ze dne 4. března 2022 dohodly, že nebudou uplatňovat článek 11 uvedené směrnice na osoby, které požívají dočasné ochrany v daném členském státě v souladu s prováděcím rozhodnutím (EU) 2022/382 a které se přemisťují bez povolení na území jiného členského státu, pokud se členské státy na dvoustranném základě nedohodnou jinak. S ohledem na tento celkový kontext by nic nemělo být vykládáno tak, že znamená povinnost členského státu vydat povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany osobě, která obdržela povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany v jiném členském státě.

37. Pomine–li soud tu skutečnost, že dle jeho čl. 2 vstupuje toto „aktualizační“ prováděcí nařízení v platnost až 20. dnem od vyhlášení v Úředním věstníku Evropské unie (ke dni vyhlášení tohoto rozsudku tak dosud není platné), stejně jako to, že ustanovení recitálu (preambule) unijních předpisů nejsou závazná, citovaná část recitálu nutně nezpochybňuje závěry Nejvyššího správního soudu učiněné v „dubnové“ judikatuře, pokud jde o výklad relevantního práva EU. I kdyby tedy soud přihlížel k interpretačnímu významu citovaných bodů, není zřejmé, že by se Nejvyšší správní soud mýlil.

38. Předně z nich neplyne, že by členský stát mohl, zvlášť v situaci, jaká nastala v nynějším případě, žádost žalobce mechanicky procesně odmítnout jako nepřijatelnou bez toho, aby ji „propustil“ k věcnému posouzení. Podle soudu by měly být okolnosti trvání dočasné ochrany v minulosti udělené žalobci blíže zjišťovány a nelze se spokojit pouze s údajem v informačním systému členských států.

39. Zároveň je zřejmým cílem vložení nových bodů do recitálu prováděcího rozhodnutí zajistit, aby v jednom okamžiku požívaly oprávněné osoby práv spojených s dočasnou ochranou pouze v jednom členském státě, a zabránit tak vícenásobným registracím. Postup předestřený judikaturou Nejvyššího správního soudu přitom není s těmito cíli nutně v rozporu, nevede k vícenásobné registraci (požívání dočasné ochrany ve více státech), zejména ne potud, pokud od žalovaného vyžaduje náležitě ověření trvání povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany v jiném členském státě.

40. Pokud jde o argumentaci žalovaného, že žalobce nemá nárok na udělení dočasné ochrany, neboť Ukrajinu opustil již před rozhodným datem 24. 2. 2025, soud odkazuje na rozhodnutí ze dne 30. 9. 2024, č. j. 8 A 83/2024 – 32, jež poukazuje na to, že ustanovení vztahující se k datu 24. 2. 2025 je třeba vykládat šířeji, přičemž závěry plynoucí z citovaného judikátu jsou dle soudu plně aplikovatelné i na nynější situaci.

41. Soud ovšem nemohl vyhovět žalobci stran jeho návrhu, aby byla žalovanému uložena povinnost udělit žalobci dočasnou ochranu na území České republiky. Jelikož nezákonný zásah spočíval v odmítnutí žádosti jako nepřijatelné, tedy konec konců odmítnutí jejího věcného projednání, pak je zohlednit, že je primárně v kompetenci a pravomoci žalovaného, aby konkrétní situaci žalobce posoudil a v řízení rozhodl, zdali cizinec má nebo nemá nárok na dočasnou ochranu. V této části proto městský soud žalobu zamítl.

42. V souvislosti s tím soud připomíná, že výše nadepsaný výrok se týká pouze a právě otázky vracení žádosti o dočasnou ochranu jako nepřijatelné, soud jím nijak nepředjímá výsledek řízení o žádosti.

IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

43. Městský soud v Praze tak konstatoval, že zásah žalovaného spočívající ve vrácení žádosti žalobce pro nepřijatelnost byl nezákonný (§ 87 odst. 2 soudního řádu správního). Jelikož následky tohoto nezákonného zásahu stále trvají, přikázal soud žalovanému, aby obnovil stav před zásahem. Žalovaný je vázán právním závěrem soudu, tedy že žádost z jím specifikovaného důvodu nemůže považovat za nepřijatelnou, jelikož dočasná ochrana dříve udělená jiným státem nepřijatelnost nynější žádosti nezakládá.

44. Současně soud žalobu zamítl v té části, v níž se žalobce domáhal toho, aby soudu žalovanému uložil povinnost udělit žalobci dočasnou ochranu na území České republiky, neboť to musí žalovaný nejprve v rámci řízení o žádosti posoudit a o tom rozhodnout.

45. Žalobce měl ve věci úspěch nikoliv plný, ale přesto podstatný, proto mu podle § 60 odst. 1 soudního řádu správního náleží právo na náhradu nákladů, které v řízení před soudem účelně vynaložil. Tyto náklady řízení sestávají z odměny advokátovi za dva úkony právní služby po 4620 Kč (převzetí věci a podání žaloby) a ze související náhrady hotových výdajů po 450 Kč podle advokátního tarifu ve znění od 1. 1. 2025, to vše zvýšené o sazbu daně z přidané hodnoty. Náhradu v celkové výši 12 269,40 Kč je žalovaný povinen zaplatit žalobci do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce JUDr. Vladimíra Reznichenka, advokáta.

Poučení

I. Základ sporu II. Obsah žaloby a vyjádření žalovaného III. Posouzení žaloby IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení