9 A 105/2023 – 204

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Ivanky Havlíkové a soudkyň Mgr. Ing. Silvie Svobodové a JUDr. Naděždy Řehákové v právní věci žalobkyně: ENERGY Ústí nad Labem, a.s., IČO: 255 40 971 sídlem Žukovova 100, 400 03 Ústí nad Labem zastoupená advokátem JUDr. et Mgr. Tomášem Sequensem sídlem Jungmannova 24, 110 00 Praha 1 proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí sídlem Vršovická 65, 100 10 Praha 10 o žalobě proti rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 31. 7. 2023, č. j. MZP/2022/430/1197, sp. zn. R/4079, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Předmět řízení

1. Žalobkyně se žalobou podanou dne 4. 8. 2023 u Městského soudu v Praze (dále jen „soud“) domáhala přezkoumání a zrušení rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 31. 7. 2023, č. j. MZP/2022/430/1197, sp. zn. R/4079 (dále jen „napadené rozhodnutí“), jímž ministr životního prostředí (dále jen „ministr“) zamítl rozklad žalobkyně a potvrdil rozhodnutí Ministerstva životního prostředí, odboru energetiky a ochrany klimatu (dále jen „ministerstvo“) ze dne 7. 9. 2022, č. j. MZP/2022/810/1985 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), kterým byla žalobkyni uložena pokuta ve výši 131 405 486,77 Kč za spáchání přestupku podle § 20 odst. 1 zákona č. 383/2012 Sb., o podmínkách obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obchodování s povolenkami“).

2. Prvostupňovým rozhodnutím byla žalobkyně shledána vinnou ze spáchání shora uvedeného přestupku, jehož se dopustila tím, že jako účastník systému obchodování s povolenkami (dále též „systém EU ETS“) oprávněný k emisím skleníkových plynů na základě povolení č. CZ–0283–05 vydaného ministerstvem dne 4. 11. 2005, v rozporu s § 9 odst. 1 zákona o obchodování s povolenkami nevyřadila z obchodování do 30. 4. 2022 postupem stanoveným nařízením Komise (EU) č. 389/2013 ze dne 2. května 2013 o vytvoření registru Unie podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES, rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 280/2004/ES a č. 406/2009 a o zrušení nařízení Komise (EU) č. 920/2010 a č. 1193/2011 [dále jen „nařízení Komise (EU) č. 389/2013“] množství 45 068 povolenek odpovídající množství 45 068 tun emisí oxidu uhličitého za rok 2021 ze zařízení sloužícího ke spalování paliv s instalovaným tepelným příkonem 284 MW, provozovaného v obci Ústí nad Labem, PSČ 400 03, Žukovova 100, k. ú. 77525 Střekov, umístěného na p. č. 1768/12, které bylo uvedeno v ověřeném Ročním výkazu emisí v souladu s prováděcím nařízením Komise (EU) č. 2066/2018 o monitorování a vykazování emisí skleníkových plynů podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES.

3. Usnesením ze dne 1. 9. 2023, č. j. 9 A 105/2023–94, soud vyhověl návrhu žalobkyně a přiznal žalobě odkladný účinek.

4. Usnesením ze dne 18. 3. 2025, č. j. 9 A 105/2023–157, soud řízení na návrh žalobkyně přerušil do pravomocného skončení řízení o kasační stížnosti ve skutkově a právně obdobné věci týchž účastníků, toliko vztažené k předchozímu časovému období 2020, vedené u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 1 As 279/2024. Rozsudkem ze dne 28. 3. 2025, č. j. 1 As 279/2024–86, Nejvyšší správní soud kasační stížnost žalobkyně zamítl, čímž odpadl důvod přerušení řízení. Městský soud proto rozhodl usnesením ze dne 12. 5. 2025, č. j. 9 A 105/2023–172, o jeho pokračování podle § 48 odst. 6 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).

II. Napadené rozhodnutí

5. Napadeným rozhodnutím rozhodl ministr o rozkladu žalobkyně ze dne 22. 9. 2022 ve znění doplnění věcného odůvodnění rozkladu ze dne 21. 10. 2022.

6. K první rozkladové námitce, kterou žalobkyně namítala procesní vady v řízení o přestupku, zejména údajné porušení práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, ministr uvedl, že žalobkyně byla opakovaně vyzvána k vyjádření, důkazy byly zařazeny do spisu a zohledněny v prvostupňovém rozhodnutí dle jejich povahy. Návrh na ústní jednání byl zamítnut jako nedůvodný. Vyrozumění o ukončení shromažďování podkladů bylo jasné a žalobkyně měla možnost do spisu nahlédnout. Ministr konstatoval, že důkazy neprokázaly neexistenci přestupku ani nevinu žalobkyně.

7. Ke druhé rozkladové námitce ministr konstatoval, že žalobkyně byla řádně vyrozuměna o svých právech, včetně možnosti vyjádřit se k podkladům, což učinila. Důkazy, které navrhla, byly zařazeny do spisu, s jehož obsahem se seznámila. Jedinými neprovedenými důkazy byly ty navržené k ústnímu jednání, jehož konání bylo zamítnuto. Ministerstvo posoudilo přestupek jako prokázaný – emisní povolenky za zařízení CZ–0283 nebyly vyřazeny, žalobkyně byla jeho provozovatelkou, a nebyly zjištěny okolnosti vyšší moci. Předložené důkazy byly rozděleny do dvou skupin: dokumenty k provozu zařízení, které neprokazovaly nevinu ani důvody pro upuštění od sankce, a obecné mediální zprávy, které s případem nesouvisely. Další dokumenty, jako komunikace s ERÚ či usnesení výboru EU, nebyly právně relevantní. Ministerstvo postupovalo v souladu se zákonem a nemohlo zohlednit nepodstatné skutečnosti.

8. Ministr ke třetí rozkladové námitce uvedl, že zamítnutí návrhu žalobkyně na ústní jednání bylo zákonné a řádně odůvodněné. Ministerstvo neshledalo ústní jednání ani navržené důkazy nezbytnými pro projednání přestupku či uplatnění práv žalobkyně. Zákon neukládá povinnost ústní jednání nařídit automaticky, ale pouze pokud je to nezbytné, což nebylo prokázáno. Žalobkyně nezdůvodnila, proč by ústní jednání mělo být nutné, ani jaké důkazy by mohly být takto získány. Ministerstvo zohlednilo obě části § 80 odst. 2 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“) a neshledalo důvod pro jeho aplikaci. Práva žalobkyně na spravedlivý proces nebyla porušena – mohla se vyjádřit písemně, využila zmocněného zástupce, a nebyl vyslýchán žádný svědek. Ministerstvo jí dokonce vyhovělo v žádosti o prodloužení lhůty pro vyjádření.

9. Ke čtvrté rozkladové námitce ministr poznamenal, že zamítnutí návrhu žalobkyně na přerušení řízení bylo zákonné a řádně odůvodněné. V řízení nevznikla žádná sporná právní otázka, a proto nebylo důvodné čekat na skončení jiného obdobného řízení. Rozklad proti zamítnutí ústního jednání neměl odkladný účinek. Ministerstvo považovalo svůj postup za správný a výklad právních předpisů za jednoznačný. Rozhodnutí městského soudu o přiznání odkladného účinku v jiné věci nebylo relevantní pro posouzení přestupku za rok 2021, protože se netýkalo samotného přestupku, ale pouze přiznání či nepřiznání odkladného účinku.

10. K páté rozkladové námitce ministr vyložil, že zákon o obchodování s povolenkami v § 20 implementuje do českého právního řádu čl. 16 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů (dále jen „Směrnice“). Z originálního anglického znění i české verze textu Směrnice jednoznačně vyplývá, že v případě nevyřazení emisních povolenek za emise vyprodukované v předchozím roce se udělí pokuta („penalty shall be“/„pokuta činí“) v konkrétní výši vyplývající z množství emisí, za které povolenky nebyly včas vyřazeny. Z toho lze v případě pochybností ohledně výkladu textu zákona transponujícího toto ustanovení Směrnice jednoznačně odvodit účel zákona, jenž slouží právě k implementaci Směrnice. Jestliže je zákonem jednoznačně specifikován postup, ministerstvo zcela logicky uplatnilo jediný možný a zákonem jasně definovaný způsob stanovení výše sankce. K žalobkyní namítanému zásahu vyšší moci ministr uvedl, že v daném případě k žádnému zásahu vyšší moci nedošlo. Neschopnost žalobkyně splnit povinnost vyplývající ze zákona o obchodování s povolenkami vyplynula z její finanční situace, kterou ministerstvu nepřísluší hodnotit. Za zásah vyšší moci by mohla být považována například živelní katastrofa zasáhnuvší zařízení provozované žalobkyní, nikoliv však její finanční situace či vývoj na trhu s emisními povolenkami. Hranice správního uvážení ministerstva začínají a končí přesně stanovenou částkou pokuty, a ministerstvo není oprávněno pokutu stanovit v nižší než v takto stanovené výši. Právní úprava prostor pro správní uvážení neposkytuje a takový postup by byl i v rozporu s unijní úpravou a judikaturou Soudního dvora Evropské unie (dále též „SDEU“). Ministr na podporu svého právního názoru odkázal na rozsudek SDEU ve věci C–203/12 Billerud (dále jen „rozsudek Billerud“).

11. K žalobkyní v šesté rozkladové námitce namítanému nedostatečnému posouzení okolností věci (vývoj na trhu s povolenkami z pohledu žalobkyně; zprávy v médiích; údajná pozice ČR) ministr uvedl, že některé odkazované prameny se vztahují k možným změnám systému EU ETS, nikoliv k reálnému stavu, jímž se správní orgány musí řídit. Jde o jednostranné zavádějící prameny. Ohledně námitky krajní nouze (žalobkyně nevyřadila emisní povolenky v zájmu zajištění tepla) ministr uvedl, že skutečnost, že žalobkyně je dodavatelem energie, neznamená, že je jako osoba zajišťující jistý veřejný zájem nepostižitelná za spáchané přestupky. Veřejným zájmem je také dodržování právních předpisů. Ve vztahu k tvrzení, že nárůst cen emisních povolenek je vyšší mocí, ministr nesouhlasil s tím, že příčinou vysoké ceny emisní povolenky je skutečnost, že se od roku 2018 stala finančním nástrojem, jakkoliv i tato skutečnost je irelevantní pro posouzení projednávaného přestupku. Klasifikace emisní povolenky jako finančního nástroje umožňuje uplatnění nástrojů dohledu nad trhem s emisními povolenkami, a tím i brání zneužití trhu. Dle údajů, které má ministerstvo k dispozici, jsou účastníky trhu s povolenkami stále převážně subjekty, které samy provozují zařízení zařazené do systému, a tudíž pokud vyplývá nárůst ceny emisních povolenek z chování účastníků trhu, vyplývá právě z chování provozovatelů zařízení zařazených do systému. Povolenka má status investičního nástroje, díky čemuž podléhá regulaci investičních služeb a legislativě na ochranu trhu před manipulací. Zpráva European Securities and Markets Authority analyzovala stav trhu na konci roku 2021 a problém neshledala. Dle zprávy European Agency for the Cooperation of Energy Regulators z dubna 2022 byl výrazný nárůst cen emisních povolenek od konce roku 2020 způsoben jejich stahováním z oběhu a aktivitou účastníků trhu (provozovatelů zařízení, nikoliv spekulantů), kteří se s ohledem na předpokládaný vývoj trhu snaží povolenkami předzásobit. Nárůst cen emisních povolenek je výrazně nižší než nárůst cen zemního plynu. Cena povolenky byla od prosince 2021 dlouho stabilní a oscilovala kolem 85 EUR, v létě 2022 došlo ke snížení cen na 65 EUR. Ceny emisních povolenek jsou sice vyšší než v minulých letech, tuto skutečnost však nelze považovat za polehčující okolnost. Za rok 2021 zvládli v ČR vyřadit emisní povolenky všichni provozovatelé s výjimkou dvou, což naznačuje, že žalobkyní namítaný rdousící efekt není natolik závažným systémovým problémem, aby znemožňoval plnění zákonem stanovených povinností (nejde o systémový jev, jehož existence by byla prokázána). K namítanému „rdousícímu efektu“ ministr uvedl, že Listina základních práv a svobod (dále jen „Listina“) obsahuje i možnost omezení vlastnického práva „z důvodů ochrany práv druhých a ochrany obecných zájmů, zejména lidského zdraví, přírody a životního prostředí, při tom však nesmí být vlastnické právo takto omezeno ve větší než přiměřené míře“. Jestliže má být systém EU ETS považován za určitý způsob omezení výkonu vlastnického práva, tak v projednávaném případě bylo vlastnické právo žalobkyně omezeno v míře, jakou stanovuje Směrnice. Zároveň ministr poukázal na čl. 35 Listiny, v němž je zakotveno i právo na příznivé životní prostředí a na vědecky prokázaný příspěvek emisí skleníkových plynů ke změně klimatu.

12. Ministr k osmé rozkladové námitce stran tvrzení žalobkyně, že nebyl naplněn materiální znak přestupku, konstatoval, že situace, kdy k přestupku nevyřazení emisních povolenek dojde, je definována v zákoně a je jí záporný stav splnění účtu zařízení v rejstříku k datu pro vyřízení emisních povolenek za emise vykázané za předchozí rok. Společenská nebezpečnost přestupku je odvozena od vědecky prokázaného působení emisí skleníkových plynů na klima, přičemž systém EU ETS, jehož pravidla žalobkyně nevyřazením emisních povolenek porušila, má sloužit právě ke snížení dopadů emisí skleníkových plynů na klima, ať již prostřednictvím mitigace emisí, nebo prostřednictvím vytváření finančních zdrojů pro klimatická opatření z výnosů z prodeje emisních povolenek. Nesplněním své povinnosti žalobkyně narušila integritu systému EU ETS. Poškození trhu s emisními povolenkami, a tím i všech jeho účastníků dodržujících pravidla a zároveň i klimatického systému planety Země, je možné při množství emisí 45 068 tun oxidu uhličitého vyčíslit jako hodnotu minimálně kolem 90 mil. Kč – s využitím ceny 80 EUR/t, která odpovídá cenové úrovni dosahované v primárních dražbách emisních povolenek na platformě European Energy Exchange (EEX) v Lipsku v době spáchání přestupku. Vyčíslení způsobené škody je také v souladu se závěry odborných studií pokoušejících se vyčíslit škody způsobené vypouštěním emisí oxidu uhličitého, v nichž škoda připadající na jednu tunu oxidu uhličitého vychází v řádu vyšších desítek až stovek EUR či USD.

13. K návrhu žalobkyně upustit od správního trestu dle § 43 odst. 2 zákon o přestupcích, uvedenému v deváté rozkladové námitce, ministr akcentoval, že upuštění od potrestání žalobkyně by vyslalo jasný signál, že žalobkyně, ale i další producenti emisí, nemusí v případě finančních obtíží emisní povolenky vyřazovat a nemusí se v takovém případě ani obávat následného postihu. Ministr uzavřel, že důvody pro upuštění od potrestání nejsou dány, a vzhledem k závažnosti přestupku, okolnostem jeho spáchání a osobě pachatele nelze důvodně očekávat, že již samotné projednání věci před správním orgánem postačí k jeho nápravě. Současně konstatoval, že s žalobkyní jsou vedena také řízení, v nichž byly projednávány totožné přestupky za roky 2020 a 2022, přičemž uložené sankce nebyly ke dni vydání napadeného rozhodnutí vymáhány. Žalobkyně současně neuhradila žádnou pokutu a nevyřadila žádné emisní povolenky za vykázané emise, vyjma těch, které jí byly přiděleny bezplatně na rok 2021. Žalobkyně tak páchala přestupek opakovaně, ač byla vystavena výchovnému působení projednáváním přestupku a současně zatím neměla žádné náklady s uhrazením sankce.

III. Žaloba

14. První žalobní námitkou žalobkyně namítala nepřezkoumatelnost napadeného i prvostupňového rozhodnutí pro nesrozumitelnost a pro nedostatek důvodů. Uvedla, že ministerstvo k jí namítaným okolnostem přihlédlo nedostatečně, a v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí se s nimi dostatečně a přesvědčivě nevypořádalo. Odmítlo se zabývat mimořádnými okolnostmi, které žalobkyně na svou obranu uvedla, nepřihlédlo k uváděné judikatuře vztahující se k mimořádným okolnostem, které mohou způsobit, že skutek vůbec nenaplňuje znaky přestupku. Dále ministerstvo odmítlo přihlédnout k osobním a majetkovým poměrům žalobkyně. Uplatněné odvolací námitky navíc nevypořádal ani ministr, když toliko „okopíroval“ rozhodnutí ministerstva. Žalobkyně poukázala na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 15. 10. 2008, č. j. 9 Ca 67/2007–46, dle kterého je nadřízený správní orgán povinen prvostupňové rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů zrušit. Správní rozhodnutí obou stupňů se nezabývají individuálním hodnocením skutku, jelikož veškeré námitky paušálně odmítají s odkazem na skutečnost, že právní úprava správní uvážení nepřipouští. Pokud ministr ponechal v platnosti prvostupňové rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, zatížil nezákonností i napadené rozhodnutí. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodu žalobkyně spatřovala také v tvrzení ministra, že „zákon teoreticky umožňuje upuštění od trestu, ministerstvo však k takovému postupu neshledalo důvody, když spáchání přestupku i množství emisí, za které povolenky nebyly vyřazeny, má za jednoznačně prokázané.“ Ministerstvo ignorovalo, že pro upuštění od trestu je otázka spáchání přestupku irelevantní a ministr na to navázal tvrzením, že jediný důvod upuštění od potrestání by připadal v úvahu v případě zásahu vyšší moci. To však ze zákona nevyplývá. Správní orgány se nezabývaly zákonnými důvody pro upuštění od potrestání, což činí jejich rozhodnutí nepřezkoumatelnými. Napadené rozhodnutí je dle názoru žalobkyně nepřezkoumatelné také pro nesrozumitelnost, protože ministr tvrdil, že uložení a výše pokuty nemohou být moderovány v rámci správního uvážení, současně však připustil možnost upuštění od uložení trestu. Tato tvrzení si vzájemně odporují a nelze pochopit, co vedlo k odmítnutí jedné ze stěžejních námitek.

15. Dle tvrzení žalobkyně, uvedeného ve druhé žalobní námitce, byla řízení stižena nesprávným procesním postupem, spočívajícím v nezákonném způsobu provádění dokazování, nenařízení ústního jednání a nepřerušení řízení. Žalobkyně předně uvedla, že jí nebyla dána možnost vyjádřit se ke všem podkladům rozhodnutí před jeho vydáním, jak vyžaduje § 36 odst. 3 správního řádu. Dne 10. 8. 2022 se k podkladům vyjádřila a navrhla další důkazy, ale dne 8. 9. 2022 obdržela rozhodnutí bez jakéhokoliv vyrozumění o tom, zda byly její návrhy zohledněny. Ministerstvo jí neumožnilo reagovat na doplněné podklady, čímž porušilo její právo na spravedlivý proces. Argumentace ministerstva, že žalobkyně měla možnost nahlédnout do spisu a byla vyrozuměna o ukončení shromažďování podkladů, byla podle žalobkyně účelová a nesprávná. Žalobkyně očekávala, že ministerstvo její návrhy zohlední, a měla být informována, pokud se tak nestalo. Tím, že jí nebyla dána možnost vyjádřit se k definitivní podobě spisu, došlo podle ní k zásahu do jejích procesních práv a k nezákonnosti rozhodnutí. Ministerstvo dle žalobkyně pochybilo také tím, že nenařídilo ústní jednání, ač pro takový postup nebyly splněny předpoklady. Žalobkyně namítala, že o jednání výslovně požádala a jeho konání bylo nezbytné pro uplatnění jejích práv. V dané věci byly splněny oba důvody – žalobkyně o jednání požádala a výše pokuty přesahující 100 milionů Kč představovala likvidační zásah, což vyžadovalo maximální procesní pečlivost. Žalobkyně dále namítala, že ministerstvo nezákonně nevyhovělo jejímu návrhu na přerušení řízení do pravomocného skončení souběžného soudního řízení vedeného u Městského soudu v Praze (sp. zn. 5 A 60/2022), v němž byl přiznán odkladný účinek. Ministerstvo přesto v řízení pokračovalo, ačkoliv si bylo vědomo likvidačních důsledků vymáhání pokuty.

16. Ve třetí žalobní námitce žalobkyně namítala, že správní orgány odmítly aplikovat správní uvážení, ač k takovému postupu byly povinny, svůj závěr nesprávně odůvodnily tím, že právní úprava neposkytuje pro správní uvážení prostor. Jazykové znění § 20 odst. 2 zákona o obchodování s povolenkami, dle kterého za přestupek „lze uložit pokutu“, jednoznačně indikuje pouhé oprávnění, nikoli povinnost správního orgánu pokutu uložit, a dává správnímu orgánu prostor k užití správního uvážení. Žalobkyně k tomu odkázala na judikaturu Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu. Výklad § 20 odst. 2 zákona o obchodování s povolenkami je v rozporu s ústavně a mezinárodněprávně garantovanými právy žalobkyně. Žalobkyně k tomu poukázala na nálezy Ústavního soudu, který shledal dolní hranici sazby pokuty za protiústavní. Tyto závěry se musí uplatnit i v posuzované věci. Neústavnost paušální pokuty je umocněna tím, že má na žalobkyni „rdousící efekt“, resp. její uložení žalobkyni má likvidační charakter. Uložená pokuta nemůže obstát v testu ústavnosti. Argumentace přímým účinkem Směrnice je nepřípadná – Směrnice v obecné rovině zavazuje pouze stát, neboť mu ukládá povinnost implementovat do vnitrostátního práva její obsah. Eurokonformní výklad v oblasti správního trestání navíc nepřipadá v úvahu, neboť interpretace ministra zasahuje do právní jistoty žalobkyně.

17. Žalobkyně dále poukázala na rozsudek Billerud, k němuž uvedla, že v období, které bylo v tomto rozsudku posuzováno, panovaly na trhu s povolenkami diametrálně odlišné podmínky. V roce 2006 se téměř všechny povolenky přidělovaly bezplatně, v roce 2007 jejich cena klesla na 0. Společnosti Billerud tedy nic nebránilo vyřadit požadované množství povolenek. Následně však došlo k postupnému stahování povolenek z trhu a tyto se staly investičním nástrojem. Tyto změny vyvolaly „rdousící efekt“. Rozsudek Billerud navíc argumentaci správních orgánů vyvrací, neboť SDEU v něm konstatoval, že provozovatelé zařízení sice mají povinnost emisní povolenky vyřadit nejpozději k 30. dubnu, připustil však, že mohou existovat okolnosti, pro které je nemožné dodržovat stanovené povinnosti. SDEU tedy předvídá situace, kdy může dojít v důsledku aplikace správního uvážení k neuložení pokuty. I kdyby žalobkyně připustila výklad zastávaný správními orgány (tj. že dané ustanovení neumožňuje správnímu orgánu upustit od uložení pokuty), což odmítá, tak správní orgány nerespektují zásadu in dubio mitius, resp. in dubio pro libertate.

18. Správní orgány nerespektovaly ani zásady přiměřenosti a individualizace sankce. Není pravdou, že přiměřenost sankce je ošetřena přímo ve vzorci pro její výpočet a nelze ji vztahovat k situaci na trhu s povolenkami. S poukazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2010, č.j. 1 As 9/2008–133, žalobkyně uvedla, že není pravdou, že správním orgánům nepřísluší posuzovat majetkovou situaci žalobkyně, v takovém případě by se ze správního práva trestního stal toliko nástroj represe. Správní orgány současně pochybily, když při rozhodování o pokutě nepřihlédly k tomu, že žalobkyně část své povinnosti splnila a vyřadila 41 006 povolenek z obchodování, tedy přibližně polovinu požadovaného množství. Celkově žalobkyně považovala přístup správních orgánů za přepjatý formalismus, který vedl k uložení likvidační pokuty ve výši 131 405 486,77 Kč, v rozporu se zásadou přiměřenosti sankce.

19. Žalobkyně v čtvrté žalobní námitce konstatovala, že správní orgány se nevypořádaly s jejími výhradami vůči systému obchodování s emisními povolenkami. Nežádala jeho hodnocení jako celku, ale upozorňovala na jeho konkrétní dopady, které jí znemožňovaly podnikatelskou činnost. Ministerstvo její argumenty odmítlo formalisticky, bez věcného posouzení. Ministr například tvrdil, že ostatní účastníci systému povolenky odevzdávají, což má údajně vyvracet argument žalobkyně o rdousícím efektu. Tento závěr však ignoroval individuální dopady systému na žalobkyni. Dále bez důkazů tvrdil, že trh ovládají provozovatelé zařízení, a že cena povolenek je funkčním prvkem systému – žalobkyně to označila za absurdní, protože tržní vlivy deformují původní smysl systému. Ministr také neakceptoval, že růst cen povolenek zvyšuje náklady na splnění povinností, čímž se zvyšuje riziko porušení zákona. Odmítl i judikaturu Ústavního soudu o rdousícím efektu s tím, že emisní povolenka není daň, ačkoliv judikatura se vztahuje obecně na povinné poplatky.

20. V páté žalobní námitce žalobkyně namítla také nesprávné právní posouzení skutku. Je přesvědčena, že v daném případě nedošlo k naplnění materiálního znaku skutkové podstaty přestupku. Správní orgány předložily rozsáhlý výklad o nepřiznivém působení emisí skleníkových plynů na životní prostředí, což se však nevztahovalo k podstatě argumentace žalobkyně. V projednávané věci jsou dány mimořádné skutkové okolnosti, které zásadním způsobem snižují společenskou škodlivost jednání žalobkyně. Emisní povolenky nevyřadila z obchodování nikoli z důvodu, že by nechtěla dostát svým povinnostem, nýbrž proto, že k tomu byla donucena recentním dramatickým nárůstem ceny emisních povolenek, který lze považovat za vyšší moc. Žalobkyně uvedla, že vyřadila 41 006 povolenek, tedy přibližně polovinu požadovaného množství, a snaží se situaci napravit. Správní orgány však tyto okolnosti vůbec nezohlednily. Žalobkyně uzavřela, že její jednání nebylo natolik společensky škodlivé, aby naplnilo materiální znak přestupku, a proto rozhodnutí správních orgánů považuje za nezákonné.

21. Závěrem žalobkyně navrhla, aby soud napadené i prvostupňové rozhodnutí zrušil a věc vrátil ministerstvu k dalšímu řízení. Pro případ, že by soud neshledal důvody pro zrušení rozhodnutí, žalobkyně navrhla, aby postupem dle § 78 odst. 2 s. ř. s. upustil od uložení trestu, neboť trest byl uložen ve zjevně nepřiměřené výši. Pokutu je nutné považovat za naprosto likvidační, neboť jejím vymáháním bude nejen zásadním a nevratným způsobem ovlivněna její hospodářská situace, nýbrž dojde k ohrožení i samotné její existence.

IV. Vyjádření žalovaného

22. Ministerstvo ve vyjádření k žalobě ze dne 11. 9. 2023 k první žalobní námitce uvedlo, že zohlednilo všechny zákonem stanovené podklady a považovalo důkazy o přestupku a vině žalobkyně za průkazné a nezpochybnitelné. Ministerstvo neshledalo žádné další důkazy, které by měly být zohledněny. Přestupek i sankce vyplývaly ze zákona o obchodování s povolenkami a nařízení Komise (EU) č. 389/2013. Ministerstvo uvedlo, že podklady předložené žalobkyní nebyly opomenuty, ale byly vyhodnoceny jako málo nebo zcela nerelevantní.

23. Ke druhé žalobní námitce ministerstvo uvedlo, že považovalo procesní postup za řádný. Důkazy předložené žalobkyní vyhodnotilo jako nevýznamné pro posouzení přestupku, a proto je nezohlednilo. Ani tzv. mimořádné okolnosti neshledalo podstatnými. Ministerstvo mělo za to, že byly naplněny všechny znaky přestupku, rozhodnutí považuje za dostatečně odůvodněné a přestupek za spolehlivě prokázaný. Práva žalobkyně byla podle ministerstva plně respektována. Neprovedení ústního jednání ani nepřerušení řízení nebylo vadou, protože k těmto krokům nebyl důvod.

24. Ke třetí žalobní námitce ministerstvo trvalo na tom, že pokuta byla určena v souladu se zákonem o obchodování s povolenkami a že správní uvážení bylo uplatněno řádně. Argumentaci žalobkyně ohledně Směrnice, která není přímo aplikovatelná, považovalo za irelevantní. Ministerstvo neshledalo žádné okolnosti vyšší moci, které by mohly ovlivnit odpovědnost žalobkyně. Odmítlo také zohlednit hospodářské výsledky, význam zařízení či vývoj trhu s povolenkami, protože zákon to neumožňuje. Přiměřenost sankce 100 EUR za tunu emisí potvrdil i SDEU. Ministerstvo nesouhlasilo s tvrzením o „rdousícím efektu“ systému EU ETS a uvedlo, že upuštění od sankce by znamenalo rezignaci na vymáhání povinností.

25. Ve vztahu ke čtvrté žalobní námitce ministerstvo odmítlo tvrzení žalobkyně o formalistickém postupu. Zdůraznilo, že nemohlo hodnotit nastavení systému EU ETS ani majetkovou situaci žalobkyně, protože by tím narušilo jednotný přístup. Postupovalo podle zákona o obchodování s povolenkami a ministerstvo i ministr v odůvodnění svých rozhodnutí odkázali na konkrétní ustanovení právních předpisů, z nichž přímo vyplývá jejich postup. Argumentaci žalobkyně ohledně deformace trhu považovalo za irelevantní, protože nepříslušela k posouzení samotného přestupku. Vyšší ceny povolenek nemohlo ministerstvo zohlednit jako polehčující okolnost. V roce 2021 povinnost splnili téměř všichni provozovatelé, což podle ministerstva vyvracelo tvrzení o systémovém problému.

26. K páté žalobní námitce ministerstvo upozornilo, že skutková podstata, formální i materiální znaky a společenská škodlivost přestupku byly naplněny. Přestupek byl prokázán, žalobkyně byla jeho pachatelkou a sankce byla stanovena podle zákona. Škodu bylo možné vyčíslit množstvím a cenou nevyřazených povolenek. Společenská závažnost spočívala v narušení integrity systému EU ETS a poškození klimatického systému a vyšší moc nebyla shledána.

27. Závěrem ministerstvo navrhlo žalobu jako nedůvodnou zamítnout.

V. Další podání účastníků

28. V podání ze dne 18. 9. 2023 žalobkyně navrhla, aby soud předložil Soudnímu dvoru Evropské unie předběžné otázky formulované takto: 29. (1) zdali brání čl. 17 odst. 1 Listiny EU ve spojení s čl. 52 odst. 3 Listiny EU, čl. 6 odst. 3 SEU a čl. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě a v nich zakotvenému právu vlastnit, resp. pokojně užívat majetek, tomu, aby čl. 16 odst. 3 Směrnice byl vykládán v tom smyslu, že pokuta ukládaná za nevyřazení povolenek na emise dle čl. 16 odst. 3 Směrnice je paušální pokutou, kterou vnitrostátní soud nemůže upravit, a že čl. 16 odst. 3 Směrnice neumožňuje vnitrostátnímu soudu uložit sankci přiměřenou ve vztahu k protiprávnímu jednání, kterého se dopustil provozovatel, resp. že neponechává vnitrostátnímu soudu žádný prostor pro posouzení individuální situace a jakoukoli volnost uvážení, ale že je naopak uložení takové sankce obligatorní, resp. automatické, aniž by v tomto ohledu byly připuštěny jakékoli výjimky; 30. (2) zdali brání čl. 4 odst. 2 SEU, který zakotvuje princip rovnosti mezi členskými státy EU, jakož i zákaz diskriminace zakotvený v čl. 18 SFEU a čl. 21 Listiny EU, tomu, aby čl. 16 odst. 3 Směrnice byl vykládán v tom smyslu, že pokuta ukládaná za nevyřazení povolenek na emise dle čl. 16 odst. 3 Směrnice je paušální pokutou, kterou vnitrostátní soud nemůže upravit, a že čl. 16 odst. 3 Směrnice neumožňuje vnitrostátnímu soudu uložit sankci přiměřenou ve vztahu k protiprávnímu jednání, kterého se dopustil provozovatel, resp. že neponechává vnitrostátnímu soudu žádný prostor pro posouzení individuální situace a jakoukoli volnost uvážení, ale že je naopak uložení takové sankce obligatorní, resp. automatické, aniž by v tomto ohledu byly připuštěny jakékoli výjimky; 31. (3) zdali brání čl. 5 odst. 3 SEU a v něm zakotvená zásada subsidiarity, aby čl. 16 odst. 3 Směrnice byl vykládán v tom smyslu, že pokuta ukládaná za nevyřazení povolenek na emise dle čl. 16 odst. 3 Směrnice je paušální pokutou, kterou vnitrostátní soud nemůže upravit, a že čl. 16 odst. 3 Směrnice neumožňuje vnitrostátnímu soudu uložit sankci přiměřenou ve vztahu k protiprávnímu jednání, kterého se dopustil provozovatel, resp. že neponechává vnitrostátnímu soudu žádný prostor pro posouzení individuální situace a jakoukoli volnost uvážení, ale že je naopak uložení takové sankce obligatorní, resp. automatické, aniž by v tomto ohledu byly připuštěny jakékoli výjimky?; 32. (4) je–li přípustné při výkladu pojmu ‚vyšší moc‘ zohlednit situaci, kdy na trhu s emisními povolenkami dochází k cenovým šokům způsobeným nadměrnou spekulací, a kdy došlo k naprosto neočekávanému dramatickému nárůstu cen emisních povolenek, a kdy za této situace na provozovatele začal působit rdousící efekt, který provozovateli zabránil v nákupu a vyřazení emisních povolenek, jelikož by nákup a vyřazení povolenek měl na provozovatele likvidační dopady a mohl by vést dokonce k úpadku provozovatele?

33. Žalobkyně dále rozvinula žalobní bod týkající se aplikace správního uvážení. Uvedla, že pokud by čl. 16 odst. 3 Směrnice měl být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní úpravě, aby při rozhodování o ukládání pokuty za porušení povinnosti provozovatele uvedené v čl. 16 odst. 3 Směrnice, umožňovala příslušnému rozhodujícímu orgánu aplikovat správní uvážení, jako je tomu v případě § 20 odst. 2 zákona o podmínkách obchodování s povolenkami, takový výklad by byl v příkrém rozporu s a) ústavně a mezinárodněprávně garantovaným právem žalobkyně vlastnit, resp. pokojně užívat majetek ve smyslu čl. 17 odst. 1 Listiny EU a ve spojitosti s čl. 52 odst. 3 Listiny EU a čl. 6 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii (dále jen „SEU“), též s čl. 1 Protokolu 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod; b) principem rovnosti mezi členskými státy zakotveným v čl. 4 odst. 2 SEU, resp. zákazem diskriminace zakotveném v čl. 18 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“) a čl. 21 Listiny EU; c) zásadou subsidiarity výkonu pravomocí orgány EU zakotvenou v čl. 5 odst. 1 a 3 SEU.

34. Žalobkyně současně učinila návrh na přerušení řízení dle § 48 odst. 1 písm. a) s. ř. s. za účelem předložení znění § 9 odst. 1 a § 20 odst. 1 a 2 zákona o obchodování s emisními povolenkami k Ústavnímu soudu k posouzení souladu těchto ustanovení s ústavním pořádkem.

35. Ministerstvo v podání ze dne 11. 12. 2023 s procesními návrhy žalobkyně nesouhlasilo. Dle názoru ministerstva v projednávaném případu nevystávají žádné sporné otázky ohledně výkladu unijní či české legislativy, zákon o obchodování s povolenkami není v rozporu s Ústavou České republiky, a není proto důvod ani k podání žádosti Soudnímu dvoru EU za účelem rozhodnutí o předběžných otázkách ani k podání návrhu k Ústavnímu soudu na vyslovení protiústavnosti a zrušení § 20 odst. 2, jakož i § 9 odst. 1 a § 20 odst. 1 zákona o obchodování s emisními povolenkami. Současně vyjádřilo vážné pochybnosti o vhodnosti přerušení řízení, když přerušením řízení by byl vyslán signál, že účinnost sankce za prokazatelně spáchaný přestupek lze odkládat.

36. V podání ze dne 31. 1. 2024 žalobkyně na navrženém procesním postupu setrvala s tím, že tento považuje za důvodný a zcela legitimní.

37. V podání ze dne 19. 5. 2025 žalobkyně navrhla, aby soud přerušil řízení do pravomocného skončení řízení o stížnosti ze dne 19. 5. 2025 u Evropského soudu pro lidská práva, týkající se pokuty udělené žalobkyni za porušení povinnosti vyřadit z obchodování do 30. 4. 2021 stanovený počet emisních povolenek za rok 2020.

VI. Jednání před soudem

38. Při jednání konaném dne 22. 10. 2025 účastníci řízení setrvali na svých procesních stanoviscích.

39. Žalobkyně při jednání zopakovala, že nelze vycházet z rozsudku Billerud a dále že se předpokládá změna právní úpravy na evropské úrovni. Následně žalobkyně zdůraznila klíčové žalobní námitky a uvedla, že celkově odevzdala povolenky již za cca 100 mil Kč, za což mohla postavit dva bezemisní zdroje. Poznamenala, že současný systém emisních povolenek nemá výhody pro životní prostředí, vede toliko k likvidací průmyslu. Závěrem žalobkyně navrhla, aby soud napadené rozhodnutí zrušil.

40. Žalovaný při jednání setrval na vyjádření k žalobě a plně odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí.

41. Soud usnesením zamítl návrh žalobkyně na přerušení řízení za účelem položení SDEU předběžné otázky navržené v podání žalobkyně ze dne 8. 4. 2024 (viz odstavec 27 a násl. tohoto rozsudku), jelikož dospěl k názoru, že judikatura SDEU již na pro rozhodnutí ve věci podstatné otázky dostatečně reagovala, a to zejména v rozsudku Billerud a usnesení ze dne 17. 12. 2015 ve věci C–580/14, Sandra Bitter vs Bundesrepublik Deutschland (dále jen „usnesení Bitter“). Soud přitom z uvedených rozhodnutí, zejména při hodnocení charakteru sankce, určení její konkrétní výše, jakož i možností její příp. modifikace (formou snížení) v dané věci samé plně vycházel. V tomto směru soud odkazuje rovněž na rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 23. 4. 2025, sp. zn. IV. ÚS 1063/25, o ústavní stížnosti a s ní spojeném návrhu na zrušení § 9 odst. 1, § 20 odst. 1 a odst. 2 zákona o obchodování s povolenkami podané žalobkyně, ve kterém Ústavní soud uvedl, že „[s]právní soudy přitom – i s ohledem na závěry uvedeného rozsudku – vysvětlily specifičnost ukládané sankce a tedy i důvody, proč se mohou jen velmi omezeně zabývat eventuálním zmírněním uložené sankce (v této souvislosti objasnily, že prostor ke snížení uložené sankce není dán). S tím souvisí i námitka stěžovatelky, že správní soudy měly porušit její právo na zákonného soudce, pokud SDEU nepředložily předběžnou otázku. V tomto ohledu Ústavní soud souhlasí se správními soudy v tom, že závěry rozsudku Billerud jsou na věc stěžovatelky plně aplikovatelné, jsou zcela srozumitelné a není důvod pokládat novou předběžnou otázku. Pokud za této situace předběžnou otázku soudy nepředložily, právo na zákonného soudce neporušily, protože pro věc relevantní otázky hodnocení unijního práva, respektive judikatury SDEU jsou dostatečně zřejmé.“ 42. Na návrhu na přerušení řízení pro podání návrhu na zrušení § 9 odst. 1 a § 20 odst. 1, 2 zákona o obchodování s povolenkami k Ústavnímu soudu, ani na návrhu na přerušení řízení do pravomocného skončení řízení o stížnosti ze dne 19. 5. 2025 u Evropského soudu pro lidská práva, týkající se pokuty udělené žalobkyni za porušení povinnosti vyřadit z obchodování do 30. 4. 2021 stanovený počet emisních povolenek za rok 2020, žalobkyně dle svého výslovného prohlášení, učiněného při jednání, netrvala, soud o nich proto nerozhodoval.

43. Žalobkyně při ústním jednání dále navrhla důkaz tiskovou zprávou ve věci nálezu polského Ústavního soudu a tiskovou zprávou týkající se změn v systému emisních povolenek ETS2 navržených EK. Žalovaný doplnění dokazování nenavrhoval.

44. Soud v projednávané věci vyšel z podkladů obsažených ve správním spise, které pro posouzení a rozhodnutí věci shledal dostatečnými. Správním spisem se dokazování neprovádí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2009, č. j. 9 Afs 8/2008 – 117, č. 2383/2011 Sb. NSS). Soud proto zamítl návrhy na provedení dokazování listinami, které byly obsahem správního spisu (prvostupňové a napadené rozhodnutí, rozklad, odůvodnění rozkladu), a neprovedl ani další důkazy označené žalobkyní, a sice články z internetových portálů (Dvě teplárny v Ústí a Příbrami neodevzdaly povolenky, sankce vymáhají celníci; UHELNÉ TEPLÁRNY V TÍSNI, DRTÍ JE PLATBY ZA EMISE; Drahá povolenka: Xena drtící uhelné elektrárny) a dopis Rady Energetického regulačního úřadu ze dne 10. 11. 2021, č. j. 13641–2/2021–ERÚ a rovněž důkazy navržené při jednání (printscreen tiskových zpráv ve věci nálezu polského Ústavního soudu a ve věci změn v systému emisních povolenek ETS2 navržených EK), neboť se jednalo o návrhy důkazů, které shledal soud pro posouzení věci nadbytečnými – žalobkyně listinami prokazovala tvrzení, že ceny emisních povolenek neustále zdražují, čímž se uhelné teplárny dostávají do likvidačních situací, což může mít dopad i na jejich zákazníky, jelikož se jedná dle názoru soudu o obecně známé skutečnosti, navíc bez vlivu na předmět daného řízení; závěry polského Ústavního soudu ani navrhované změny v systému emisních povolenek ETS2 pak pro posouzení projednávané věci nejsou relevantní.

VII. Posouzení věci Městským soudem v Praze

45. Žaloba byla podána včas ve smyslu § 72 odst. 1 s. ř. s., osobou k tomu oprávněnou (§ 65 odst. 1 s. ř. s.) a je přípustná (§ 65, § 68 a § 70 s. ř. s.). Soud přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí i řízení, které mu předcházelo, podle skutkového a právního stavu ke dni rozhodování žalovaného (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), a to v mezích uplatněných žalobních bodů (§ 75 odst. 2 s. ř. s.), jakož i z pohledu vad, k nimž je povinen přihlížet z úřední povinnosti a dospěl k závěru, že žaloba není důvodná.

46. Z obsahu spisového materiálu předloženého žalovaným správním orgánem zjistil soud následující pro rozhodnutí relevantní skutečnosti.

47. Žalobkyně byla dopisem ze dne 3. 5. 2022, č. j. MZP/2022/810/1664, vyrozuměna o probíhajícím řízení ve věci přestupku podle § 20 odst. 1 zákona obchodování s povolenkami, neboť podle údajů uvedených v unijním rejstříku vyřadila z obchodování za rok 2021 pouze 41 006 povolenek, ačkoliv dle ověřeného Ročního výkazu emisí vykázala celkem 86 074 tun emisí skleníkových plynů, a množství nevyřazených emisních povolenek tak činil 45 068 povolenek.

48. Žalobkyně zaslala ministerstvu dne 10. 5. 2022 žádost o nařízení ústního jednání a uvedla argumenty ohledně situace na trhu s energiemi a nárůstu ceny emisních povolenek a poukázala na výši pokuty, jejíž výše má mít pro žalobkyni likvidační charakter. Ministerstvo žádost o nařízení ústního jednání usnesením ze dne 24. 5. 2022, č. j. MZP/2022/810/1678 zamítlo, neboť neshledalo nařízení ústního jednání nezbytným pro naplnění práv účastníka řízení ani pro projednání přestupku. Proti tomuto usnesení podala žalobkyně dne 27. 5. 2022 rozklad.

49. Dále podala žalobkyně dne 31. 5. 2022 návrh na přerušení řízení. Rovněž tuto žádost ministerstvo usnesením ze dne 10. 6. 2022, č. j. MZP/2022/810/1719, zamítlo, neboť neshledalo přerušení řízení nezbytným pro naplnění práv žalobkyně ani pro projednání přestupku. I toto usnesení napadla žalobkyně dne 22. 6. 2022 rozkladem.

50. Dne 18. 7. 2022 vyzvalo ministerstvo žalobkyni k uplatnění práva zakotveného v § 36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), vyjádřit se před vydáním rozhodnutí k podkladovým materiálům, ke způsobu jejich zjištění, popřípadě navrhnout jejich doplnění. Dne 10. 8. 2022 bylo ministerstvu doručeno vyjádření žalobkyně, ve kterém mimo návrh na zastavení řízení, upuštění od potrestání přestupku a přerušení řízení doplnila, že zdejší soud usnesením ze dne 30. 8. 2022, č. j. 5 A 60/2022–49, přiznal odkladný účinek žalobě žalobkyně proti rozhodnutí ministryně životního prostředí ze dne 18. 7. 2022, č. j. MZP/2022/430/427, kterým bylo potvrzeno rozhodnutí ministerstva ze dne 11. 3. 2022, č. j. MZP/2022/810/1236), vydané v rámci řízení vedeného s žalobkyní ve věci přestupku nevyřazení emisních povolenek za rok 2020.

51. Druhou žádost žalobkyně o přerušení řízení ze dne 10. 8. 2022 ministerstvo zamítlo usnesením ze dne 6. 9. 2022, č. j. MZP/2022/810/1984, neboť neshledalo přerušení řízení nezbytným pro naplnění práv žalobkyně ani pro projednání přestupku.

52. Dne 7. 9. 2022 vydalo ministerstvo prvostupňové rozhodnutí, jak je uvedeno shora.

53. Dne 21. 12. 2022 navrhla žalobkyně přerušení rozkladového řízení, z důvodu probíhajícího soudního řízení u zdejšího soudu vedeného pod sp. zn. 5 A 60/2022 a navrhla podat k Soudnímu dvoru Evropské unie návrh na rozhodnutí o předběžných otázkách.

54. Rozhodnutím ministra ze dne 22. 12. 2022 byl zamítnut rozklad žalobkyně a jím napadené usnesení ministerstva ze dne 24. 5. 2022, č. j. MZP/2022/810/1678, o nenařízení ústního jednání bylo potvrzeno. Rozhodnutím ministra ze dne 6. 1. 2023 byl zamítnut rozklad žalobkyně a jím napadené usnesení ministerstva ze dne 10. 6. 2022, č. j. MZP/2022/810/1719, o nepřerušení jednání bylo potvrzeno.

55. Při rozhodování o žalobě soud vyšel z následující právní úpravy.

56. Podle § 9 odst. 1 zákona o obchodování s povolenkami, „[ú]častník systému obchodování nebo osoba, která byla v předchozím roce účastníkem systému obchodování, jsou povinni každý rok do 30. dubna (s účinností od 10. 4. 2024 se slovo „dubna“ nahrazuje slovem „září“) vyřadit z obchodování postupem stanoveným přímo použitelným předpisem Evropské unie upravujícím registr Unie pro obchodování s povolenkami množství povolenek, které odpovídá množství emisí v předchozím roce vykázanému a ověřenému způsobem stanoveným v § 15 zákona. Okamžikem vyřazení přestávají být povolenky obchodovatelné. (s účinností od 1. 1. 2025 se za větu první vkládá věta „To neplatí pro dodavatele paliv.“ a věta poslední se zrušuje.)“ 57. Podle § 20 odst. 1 zákona o obchodování s povolenkami, „[ú]častník systému obchodování nebo osoba, která byla v předchozím roce účastníkem systému obchodování, se dopustí přestupku tím, že nevyřadí z obchodování povolenky podle § 9.“ 58. Podle § 20 odst. 2 zákona o obchodování s povolenkami „[z]a přestupek podle odstavce 1 lze uložit pokutu (s účinností od 1. 1. 2025 se slova „lze uložit pokutu“ nahrazují slovy „se uloží pokuta“) ve výši odpovídající částce 100 EUR zvýšené od roku 2013 o hodnotu harmonizovaného indexu spotřebitelských cen (HICP) vyjádřenou jako průměrný roční index změny cen za každý ekvivalent tuny oxidu uhličitého, pro který nebyly ve lhůtě podle § 9 odst. 1 povolenky vyřazeny z obchodování; odpovídající výší pokuty se rozumí částka v korunách českých vypočítaná podle kursu české koruny k euru vyhlášenému Českou národní bankou pro den 30. dubna (s účinností od 1. 1. 2025 se slovo „dubna“ nahrazuje slovem „září“) běžného roku. (s účinností od 1. 1. 2025 se vkládá věta „Od uložení pokuty nelze upustit.“) Uložení pokuty ani její zaplacení nezbavuje povinnosti vyřadit povolenky.“ 59. Podle čl. 12 odst. 3 Směrnice „[č]lenské státy zajistí, aby nejpozději do 30. dubna každého roku provozovatel každého zařízení vyřadil počet povolenek rovnající se celkovým emisím z uvedeného zařízení během předchozího kalendářního roku, ověřeným podle článku 15, a aby uvedené povolenky byly následně zrušeny.“ 60. Podle čl. 16 odst. 3 Směrnice, „[č]lenské státy zajistí, aby každý provozovatel, který do 30. dubna každého roku nevyřadí dostačující množství povolenek ke krytí svých emisí během předchozího roku, musel zaplatit pokutu za překročení emisí. Pokuta za překročení emisí činí 100 EUR za každou tunu ekvivalentu oxidu uhličitého vypuštěnou zařízením, pro které provozovatel nevyřadil povolenky. Platba pokuty za překročení emisí nezprošťuje provozovatele povinnosti vyřadit povolenky ve výši tohoto překročení emisí, až bude vyřazovat povolenky pro následující kalendářní rok.“ 61. Dne 9. května 1992 byla v New Yorku přijata rámcová úmluva Organizace spojených národů o změně klimatu (dále jen „rámcová úmluva“), jejímž konečným cílem je dosáhnout stabilizace koncentrací skleníkových plynů v atmosféře na úrovni, která brání nebezpečným důsledkům vzájemného působení lidstva a klimatického systému. Dne 11. prosince 1997 přijaly smluvní strany rámcové úmluvy na jejím základě Kjótský protokol k rámcové úmluvě Organizace spojených národů o změně klimatu (dále jen „Kjótský protokol“), který vstoupil v platnost dne 16. února 2005.

62. Podle pátého bodu odůvodnění Směrnice společenství a jeho členské státy se dohodly, že splní své závazky ohledně snížení antropogenních emisí skleníkových plynů podle Kjótského protokolu v souladu s rozhodnutím 2002/385/ES společně. Cílem této směrnice je přispět k efektivnějšímu plnění závazků Evropského společenství a jeho členských států prostřednictvím účinného evropského trhu s povolenkami na emise skleníkových plynů při současném co možná nejmenším snížení hospodářského rozvoje a zaměstnanosti.

63. Soud o věci uvážil následovně.

64. Na úvod soud předesílá, že skutkově obdobnou věcí totožných účastníků, toliko týkající se předcházejícího časového období roku 2020, se zdejší soud zabýval již v rozsudku ze dne 9. 10. 2024, č. j. 5 A 60/2022–113, který byl následně přezkoumán a potvrzen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2025, č. j. 1 As 279/2024–86. Proti těmto rozsudkům podala žalobkyně rovněž ústavní stížnost, která byla usnesením Ústavního soudu ze dne 23. 4. 2025, sp. zn. IV. ÚS 1063/25 odmítnuta. Skutkově obdobnou věcí totožných účastníků, týkající se navazujícího časového období roku 2022, se pak zdejší soud zabýval v rozsudku ze dne 5. 11. 2024, č. j. 15 A 18/2024–109 který byl následně přezkoumán a potvrzen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 6. 2025, č. j. 1 As 313/2024–140. Proti těmto rozsudkům podala žalobkyně rovněž ústavní stížnost, která byla usnesením Ústavního soudu ze dne 14. 7. 2025, sp. zn. I. ÚS 1772/25 odmítnuta. Přes odlišnost týkající se časových období, za které žalobkyně nevyřadila emisní povolenky a množství takto nevyřazených emisních povolenek, se jednotlivé žalobní námitky ve stěžejních ohledech ve všech projednávaných věcech shodují. Devátý senát tak neshledal důvod se od závěrů vyslovených ve shora citovaných rozsudcích odchýlit a v podstatné míře z nich proto vycházel.

65. S ohledem na oblast nyní posuzované věci, kterou je uložení pokuty za přestupek a s ohledem na usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2016, č. j. 5 As 104/2013–46, který v přijaté právní větě uvedl, že „[r]ozhoduje–li krajský soud ve správním soudnictví o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, kterým bylo rozhodnuto o vině a trestu za správní delikt v situaci, kdy zákon, kterého bylo použito, byl po právní moci správního rozhodnutí změněn nebo zrušen, je povinen přihlédnout k zásadě vyjádřené ve větě druhé čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, podle níž se trestnost činu posoudí a trest ukládá podle právní úpravy, která nabyla účinnosti až poté, kdy byl trestný čin spáchán, je–li to pro pachatele příznivější.“, se soud nejdříve zabýval obsahem změn zákona o obchodování s povolenkami, ke kterým došlo v době od vydání napadeného rozhodnutí. Soud dospěl k závěru, že ačkoliv došlo ke změně ustanovení § 20 odst. 2 zákona o obchodování s povolenkami, nejedná se o změnu mající vliv na trestnost jednání žalobkyně a výši uložené pokuty (viz dále). K formalistickému zdůvodnění námitek žalobkyně a k nepřezkoumatelnosti rozhodnutí 66. V prvé řadě soud ověřil, zda napadené rozhodnutí netrpí některou z vad, jejichž existenci je povinen zkoumat z úřední povinnosti ve smyslu § 76 s. ř. s. Nadto žalobkyně nepřezkoumatelnost pro nesrozumitelnost a pro nedostatek důvodů namítala v první žalobní námitce a formalistické vypořádání jejích rozkladových námitek v žalobní námitce čtvrté.

67. Žalobkyně namítala, že správní orgány k jí namítaným mimořádným okolnostem případu přihlédly zcela nedostatečně, a v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí se s nimi dostatečně a přesvědčivě nevypořádaly. Napadené rozhodnutí pak některé pasáže prvostupňového rozhodnutí doslovně přebírá, dle žalobkyně měl ministr prvostupňové rozhodnutí zrušit jako nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.

68. Soud na tomto místě připomíná, že zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je namístě jen tehdy, pokud správní orgán opomene podstatnou námitku účastníka řízení vypořádat zcela. Rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, jestliže správní orgán neuvede konkrétní důvody, o něž se jeho rozhodnutí opírá (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2006, čj. 2 As 37/2006 – 63, č. 1112/2007 Sb. NSS), nevypořádá se se všemi odvolacími námitkami (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2008, čj. 8 Afs 66/2008 – 71), či neuvede důvody, proč nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení a proč námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 – 44, č. 689/2005 Sb. NSS). Pokud však vyloží, proč se s danou námitkou neztotožňuje, nelze již hovořit o nepřezkoumatelnosti, byť by se závěr vyslovený správním orgánem jevil zcela mylný a nepřijatelný (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012–45, a ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016–64). Zrušení správního rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je tak vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám správních rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů skutečně nelze správní rozhodnutí meritorně přezkoumat. Soud v tomto případě neshledal napadené rozhodnutí nepřezkoumatelným, neboť žalovaný na všechny námitky žalobkyně reagoval, byť se k vývoji cen emisních povolenek či funkčnosti stanovení ceny povolenek trhem vyjádřil stručně. Skutečnost, že v rozhodnutích obsažené názory správních orgánů nekolidují s představou žalobkyně o jejich vypořádání či způsobu odůvodnění však nelze subsumovat pod námitku nepřezkoumatelnosti.

69. Podle ustálené judikatury jak správních soudů, tak Ústavního soudu, povinnost řádného odůvodnění rozhodnutí nelze mechanicky ztotožňovat s povinností poskytnout podrobnou odpověď na každý jednotlivý v žalobě uplatněný argument. Podstatné je posouzení jádra případu a poskytnutí odpovědi na základní námitky, které v sobě mohou v některých případech konzumovat i odpověď na námitky dílčí a související (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2013, č. j. 7 As 79/2012–54, ze dne 29. 8. 2013, č. j. 7 As 182/2012–58, ze dne 19. 2. 2014 č. j. 1 Afs 88/2013–66, jakož i nález Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08).

70. Těmto povinnostem správní orgány obou stupňů dostály. Ministerstvo v prvostupňovém rozhodnutí dostatečně zdůvodnilo své závěry a ministr se v odůvodnění napadeného rozhodnutí dostatečně (minimálně implicitně) vypořádal se všemi stěžejními námitkami žalobkyně. Napadené rozhodnutí současně nelze považovat za vnitřně rozporné, neboť ministr v něm srozumitelně a jasně vysvětlil, proč nebylo v posuzovaném případě možné upustit od správního trestu. Soud tedy námitky nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí neshledal důvodnými.

71. Protože soud neshledal ani jiné důvody pro to, aby zrušil napadené rozhodnutí pro vady řízení, které by bránily jeho přezkoumání v rozsahu namítaných žalobních bodů (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího soudu ze dne 8. 3. 2011, č. j. 7 Azs 79/2009–84), přikročil k vlastnímu přezkumu rozhodnutí v mezích žalobkyní uplatněných námitek. K tvrzeným procesním pochybením 72. Ve druhé žalobní námitce žalobkyně napadala nesprávný procesní postup, spočívajícím v nezákonném způsobu provádění dokazování, nenařízení ústního jednání a nepřerušení řízení. Ve vztahu k povinnosti nařídit ve správním řízení ústní jednání soud konstatuje, že nařízení ústního jednání je v přestupkovém řízení upraveno v § 80 odst. 1 a násl. zákona o přestupcích. Správní orgán podle uvedeného ustanovení „může nařídit“ ústní jednání. Vedení ústního jednání je tak obecně fakultativní. Přímo v § 80 zákona o přestupcích jsou však stanoveny případy, kde tato fakultativnost ustupuje obligatornosti a kdy musí být ústní jednání nařízeno.

73. Podle § 80 odst. 2 zákona o přestupcích správní orgán nařídí ústní jednání (musí tak učinit) ve třech případech, to: když o to požádá obviněný a současně je to nezbytné k uplatnění jeho práv; je–li to nezbytné ke zjištění stavu věci; je–li obviněný mladistvý. Žádná z těchto tří eventualit v posuzované věci nenastala. Přesto, že žalobkyně o provedení ústního jednání požádala, ministerstvo neshledalo, že by bylo nařízení ústního jednání nezbytné ke zjištění stavu věci. Ten byl dostatečně objasněn na základě obsahu ve správním spise založených listin. Není přitom pravdou, že by povinnost nařídit ústní jednání v posuzované věci vyplývala již z výše uložené sankce. Žalobkyně byla s důvody nenařízení ústního jednání seznámena v usnesení ze dne 24. 5. 2022, č. j. MZP/2022/810/1678. Proti tomuto usnesení podala žalobkyně dne 27. 5. 2022 rozklad, který byl následně rozhodnutím ministra ze dne 22. 12. 2022 zamítnut. Ministerstvo i ministr dostatečně odůvodnili nenařízení ústní jednání a soud se s těmito důvody ztotožnil. Zákon výši sankce za kritérium pro povinnost nařídit ústní jednání nepovažuje a ministerstvo tudíž nepochybilo, pokud pouze na základě skutečnosti, že žalobkyni byla uložena sankce v řádu stovek miliónů korun ústní jednání nenařídilo. Třetí eventualita předpokládaná v citovaném ustanovení pak v posuzované věci z podstaty věci nastat nemohla, neboť žalobkyně je právnickou osobou.

74. Obdobně je tomu v případě přerušení řízení, které žalobkyně navrhovala dne 31. 5. 2022, 10. 8. 2022 a v rámci rozkladového řízení dne 21. 12. 2022. O těchto návrzích rozhodlo ministerstvo usnesením ze dne 10. 6. 2022, č. j. MZP/2022/810/1719 a ze dne 6. 9. 2022, č. j. MZP/2022/810/1984 tak, že tyto návrhy zamítlo, neboť neshledalo přerušení řízení nezbytným pro naplnění práv žalobkyně ani pro projednání přestupku. Následně bylo nepřerušení řízení aprobováno i rozhodnutím ministra ze dne 6. 1. 2023. Důvody k přerušení řízení zahajovaného z moci úřední jsou uvedeny v § 64 odst. 3 správního řádu, dle kterého „[v] řízení z moci úřední může správní orgán, není–li to v rozporu s veřejným zájmem, na požádání účastníka, pokud s tím všichni účastníci uvedení v § 27 odst. 1 písm. b) souhlasí, z důležitých důvodů přerušit řízení.“ Z uvedeného je patrné, že tento postup je jednak na úvaze správního orgánu („může“) a pouze v případě kumulativního splnění všech podmínek v tomto ustanovení uvedených. Jak uvádí odborná komentářová literatura (KOPECKÝ, M., STAŠA, J., BALOUNOVÁ, J., MALAST, J., POUPEROVÁ, O., KOPECKÝ, P., ADAMUSOVÁ, Z. Správní řád: Komentář. Wolters Kluwer), „[t]řetí podmínkou je existence důležitých důvodů, pro které má k přerušení řízení dojít. Z této poslední podmínky tudíž vyplývá, že na žádost účastníka může být řízení zahajované z moci úřední přerušeno pouze tehdy, pokud je pro to dán důležitý důvod. Účastník řízení, který o přerušení řízení žádá, by tak měl v žádosti v dostatečné míře objasnit, z jakého důvodu žádost podává, a objasnit tak existenci důležitého důvodu, pro který je namístě probíhající správní řízení přerušit. Posouzení, zda tvrzený důvod je důležitým důvodem, však zůstává na správním orgánu.“ V nyní projednávané věci správní orgány nevyhodnotily žalobkyní uváděné důvody jako důvody důležité, což odůvodnily. Ani tato část žalobní námitky proto není důvodná.

75. Soud neshledal ani to, že by žalobkyni nebyl poskytnut dostatečný prostor k uplatnění jejích práv. Žalobkyně uplatnila v průběhu správního řízení velké množství důkazních návrhů, s nimiž se správní orgány v odůvodnění správních rozhodnutí bezezbytku vypořádaly. Soud v této souvislosti konstatuje, že správní orgány nejsou povinny provést veškeré účastníky navržené důkazy, pakliže však některé neprovedou, je vždy jejich povinností uvést, proč tak neučinily. Soud v této souvislosti odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2012, sp. zn. 8 As 100/2011, podle něhož „není na libovůli správního orgánu, jakým způsobem s návrhy účastníků na provedení důkazů naloží, neboť správní orgán sice není ve smyslu § 52 správního řádu povinen všechny důkazy navržené účastníky provést, pokud však některé z nich neprovede, musí v odůvodnění rozhodnutí uvést, proč se tak stalo. Správní orgán je oprávněn, ale i povinen odpovědně vážit, které důkazy je třeba provést, zda je potřebné stav dokazování doplnit a posuzovat důvodnost návrhů stran na doplnění dokazování. Zásada volného hodnocení důkazů neznamená, že by bylo rozhodujícímu orgánu dáno na výběr, které z provedených důkazů vyhodnotí a které nikoli a o které opře skutkové závěry a které opomene.“. Co se týče možnosti uplatnění procesních práv žalobkyně, soud neshledal, že by jí správní orgány v uplatňování jejích práv jakkoliv bránily. Jak již soud konstatoval shora, žalobkyně v řízení uplatnila řadu důkazních návrhů a současně se k věci opakovaně vyjadřovala. Dne 18. 7. 2022 vyzvalo ministerstvo žalobkyni k uplatnění práva vyjádřit se před vydáním rozhodnutí k podkladovým materiálům, ke způsobu jejich zjištění, popřípadě navrhnout jejich doplnění. Přístup do správního spisu byl následně právnímu zástupci žalobkyně umožněn elektronicky formou zaslaného hypertextového odkazu dne 21. 7. 2022.

76. Soud tedy neshledal, že by správní orgány svým postupem jakkoliv zasáhly do procesních práv žalobkyně a druhá žalobní námitka proto není důvodná. K povinnosti aplikovat správní uvážení, vyšší moci a krajní nouzi 77. Dále se soud zabýval třetí, stěžejní skupinou žalobních námitek, která představuje věcný základ nyní přezkoumávané věci.

78. Žalobkyně namítla, že jazykové znění § 20 odst. 2 zákona o obchodování s povolenkami jednoznačně indikuje pouhé oprávnění, nikoli povinnost správního orgánu pokutu uložit, a dává správnímu orgánu prostor k užití správního uvážení.

79. K mechanismu uložení sankce dle § 20 odst. 2 zákona o podmínkách obchodování s povolenkami soud předně uvádí, že výše sankce je zde stanovena striktně daným matematickým výpočtem, jehož výsledná suma se vždy odvíjí (narůstá) od počtu nevyřazených emisních povolenek v rozporu se zákonem. Jedná se tak de facto o přímou úměru, kdy s vyšším počtem nezákonně nevyřazených povolenek vzrůstá celková výše sankce. Již samotný způsob stanovení sankce tak při ukládání sankce jednak zcela vylučuje libovůli správních orgánů, a rovněž tak je v něm zcela jasně zakotven princip zodpovědnosti podle stupně (míry) způsobeného znečištění (porušení zákonem stanovené povinnosti), neboť čím vyšší nezákonná aktivita (čím více nevyřazených povolenek), tím na druhé straně vzrůstá i výsledná (vypočtená) hodnota sankce.

80. O nemožnosti užití správního uvážení v rámci uložení sankce svědčí i důvodová zpráva k novelizačnímu zákonu, kterým byl změněn s účinností od 1. 1. 2025 zákon o obchodování s povolenkami. Dle bodu 64 a 65 (§ 20 odst. 2) této důvodové zprávy: „[v] roce 2017 byla v sankčních ustanoveních v rámci změnového zákona k novému zákonu o přestupcích (zák. č. 183/2017 Sb.) pozměněna dikce o uložení pokuty, a to z formulace „se uloží pokuta“ na „lze uložit pokutu“, s odůvodněním, že uložení správního trestu za spáchaný přestupek má být vždy v diskreci příslušného správního orgánu. Takový přístup by však v tomto specifickém případě nebyl v souladu s požadavkem příslušné směrnice, která stanoví požadavek na uložení sankce za toto protiprávní jednání zcela konkrétně a jednoznačně a nedává členským státům prostor pro jakékoliv modifikace. Judikatura SDEU připouští pouze modifikaci v případech odůvodněných zásahem vyšší moci. Z tohoto důvodu se navrhuje navrátit původní znění s obligatorním uložením pokuty.“ Z uvedené změny § 20 odst. 2 zákona o obchodování s povolenkami je evidentní, že v souladu se Směrnicí je uložení pokuty obligatorní.

81. K námitkám vztahujícím se k rozsudku Billerud soud připouští, že skutkové okolnosti spáchání přestupku společnostmi Billerud se sice liší od nyní projednávaného případu, nicméně SDEU vycházel z právní úpravy, jež je stejná jako v daném případě, a to ze znění čl. 12 odst. 3 a čl. 16 odst. 3 a 4 Směrnice. Přičemž SDEU v rozsudku Billerud odpovídal na následující předběžné otázky: „1) Vyplývá z ustanovení čl. 16 odst. 3 a 4 směrnice […] 2003/87/ES […], že provozovatel zařízení, který k 30. dubnu nevyřadí dostatečný počet povolenek, musí zaplatit pokutu bez ohledu na důvod nevyřazení povolenek, například také v případě, kdy provozovatel zařízení skutečně měl k 30. dubnu dostatečný počet povolenek, avšak nevyřadil je k tomuto datu z důvodu nedbalosti, administrativní chyby nebo technického problému? 2) V případě kladné odpovědi na první otázku, umožňují ustanovení čl. 16 odst. 3 a 4 směrnice 2003/87, například za okolností popsaných v první otázce, aby bylo rozhodnuto o prominutí pokuty nebo o snížení její výše?“ (pozn. podtržení provedeno soudem). Soud konstatuje, že SDEU v rozsudku Billerud dospěl rovněž k obecně použitelným závěrům, ze kterých lze vycházet i v nyní posuzovaném případě, přestože skutkové okolnosti spáchaní přestupku jsou odlišné.

82. Soud tak odkazuje na následující závěry prezentované SDEU v rozsudku Billerud: „25 Ze samotného znění směrnice 2003/87 totiž vyplývá, že povinnost vyřadit za účelem zrušení povolenky odpovídající emisím za uplynulý rok do 30. dubna průběžného roku je zvláště striktní. Je povinně uvedena v povolení k vypouštění emisí skleníkových plynů podle čl. 6 odst. 2 písm. e) uvedené směrnice, je jednoznačně formulována v čl. 12 odst. 3 uvedené směrnice, a je jedinou povinností, které směrnice 2003/87 přiřazuje konkrétní sankci, zatímco sankce za jakékoli jiné jednání v rozporu s jejími ustanoveními je podle článku 16 uvedené směrnice ponechána na rozhodnutí členských států. Ústřední pozice, kterou uvedená směrnice připisuje postupu vyřazení povolenek, vyplývá rovněž z toho, že uložení pokuty nezprošťuje provozovatele povinnosti vyřadit odpovídající povolenky, až bude vyřazovat povolenky pro následující rok. Jediná pružnost, kterou směrnice 2003/87 stanoví ve vztahu k pokutě, se týká její výše, jež je ve zkušebním období systému, tedy v letech 2005, 2006 a 2007, snížena ze 100 eur na 40 eur. Dále je třeba připomenout, že pokud je konečným cílem systému pro obchodování s povolenkami ochrana životního prostředí prostřednictvím snížení emisí skleníkových plynů, nesnižuje tento systém tyto emise sám o sobě, ale povzbuzuje a upřednostňuje výzkum co nejnižších nákladů za účelem dosažení uvedených emisí na určité úrovni. Konečný přínos pro životní prostředí závisí na přísnosti, s jakou se stanoví celkové množství přidělených povolenek, které představuje celkovou mez emisí povolených uvedeným systémem (rozsudek ze dne 16. prosince 2008, Arcelor Atlantique Lorraine a další, C–127/07, Sb. rozh. s. I–9895, bod 31). Obecná struktura směrnice 2003/87 tak spočívá na vedení přesné evidence vydávání, držení, převádění a rušení povolenek, jejíž rámec stanoví článek 19 uvedené směrnice, který nařizuje vytvoření normalizovaného systému registrů prostřednictvím samostatného nařízení Komise. Tato přesná evidence je nerozlučně spojena s cílem uvedené směrnice, tedy vytvořením systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství, který má snížit emise skleníkových plynů do atmosféry na úroveň, jež brání nebezpečným důsledkům vzájemného působení lidstva a klimatického systému, a jehož konečným cílem je ochrana životního prostředí (viz výše uvedený rozsudek Arcelor Atlantique a Lorraine a další, bod 29). Komise tvrdí, že unijní zákonodárce stanovením přesné pokuty zamýšlel chránit systém obchodování s povolenkami před narušením hospodářské soutěže v důsledku manipulace trhem.“ (pozn. podtržení provedeno soudem).

83. Ve světle výše citovaných obecných závěrů pak SDEU rozhodl, že: „1) Článek 16 odst. 3 a 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES brání tomu, aby provozovatel, který nejpozději do 30. dubna průběžného roku nevyřadil povolenky na emise ekvivalentu oxidu uhličitého odpovídající jeho emisím za uplynulý rok, unikl uložení pokuty stanovené v daném článku za překročení emisí, ačkoli k uvedenému datu má v držení dostačující množství povolenek. 2) Unijní zákonodárce mohl, aniž porušil zásadu proporcionality, stanovit v čl. 16 odst. 3 a 4 směrnice 2003/87 paušální pokutu, kterou vnitrostátní soud nemůže upravit.“ 84. S ohledem na výše uvedené je třeba odmítnout názor žalobkyně, že správní orgány byly povinny aplikovat správní uvážení ohledně výše uložené sankce. SDEU v rozsudku Billerud konstatoval, že unijním zákonodárcem zvolená právní úprava brání tomu, aby provozovatel unikl uložení přesně stanovené pokuty s výjimkou případu vyšší moci. Správní orgány tak nemohly aplikovat správní uvážení ohledně toho, zda pokutu uloží či nikoliv, ani moderovat její výši, správní uvážení mohly správní orgány aplikovat jedině při uznání případu vyšší moci, srov. bod 31 rozsudku Billerud: „Avšak i při neexistenci zvláštního ustanovení lze uznat případ vyšší moci, jestliže vnější příčina, které se jednotlivci dovolávají, má takové nezadržitelné a nevyhnutelné dopady, že bylo pro dané osoby objektivně nemožné dodržet své povinnosti (viz zejména rozsudek ze dne 18. března 1980, Ferreira Valsabbia a další v. Komise, 154/78, 205/78, 206/78, 226/78 až 228/78, 263/78 a 264/78, 39, 31/79, 83/79 a 85/79, Recueil, s. 907, bod 140). Předkládajícímu soudu tedy přísluší posoudit, zda společnosti Billerud navzdory veškeré péči, kterou mohly vynaložit za účelem dodržení stanovených lhůt, čelily neobvyklým a nepředvídatelným vnějším okolnostem (viz rozsudek ze dne 18. července 2013, Eurofit, C–99/12, bod 31), které šly nad rámec pouhého interního selhání.“ Tím je implicitně vypořádána také námitka žalobkyně, že správní orgány nerespektovaly zásady přiměřenosti a individualizace sankce. Jak totiž bylo shora uvedeno, přiměřenost sankce byla vyřešena již samotnou právní úpravou a potvrzena v judikatuře SDEU a individualizace sankce vyplývá přímo z jejího nastavení, neboť sankční mechanismus zohledňuje množství nevyřazených emisních povolenek konkrétním subjektem.

85. Žalobkyně v rámci této námitky rovněž tvrdila, že správní orgány nesprávně uzavřely, že finanční situace na trhu vyšší moc nepředstavuje, aniž by tento závěr blíže zdůvodnily. Žalovaný v napadeném rozhodnutí k této námitce konstatoval, že: „Neschopnost odvolatele splnit povinnost vyplývající ze zákona o obchodování s povolenkami vyplynula z jeho finanční situace, kterou ministerstvu nepřísluší hodnotit, přičemž ani není nikterak stanoveno, jak a na základě jakých podkladů by měla být zohledněna. V souladu s odkazovanou judikaturou SDEU lze souhlasit s tím, že případný zásah vyšší moci muže být v řízení o přestupku zohledněn, musí se však jednat o skutečný zásah vyšší moci, za jaký by mohla být považována například živelní katastrofa zasáhnuvší zařízení provozované odvolatelem, nikoliv však jeho finanční situace či vývoj na trhu s emisními povolenkami.“ K žalobkyní namítanému dramatickému vývoji cen povolenek a nefunkčnosti trhu se tedy žalovaný vyjádřil tak, že zdůraznil nosný důvod stanovení sankce a toliko stručně s odkazem na judikaturu odmítl možnost vzít v úvahu právě tyto (další) žalobkyní tvrzené skutečnosti. Soud se ve vztahu k uplatněné žalobní námitce zabýval posouzením toho, zda finanční situace na trhu a vývoj cen emisních povolenek v relevantním období spadá pod pojem vyšší moci ve smyslu výše citovaného rozsudku Billerud (srov. též rozsudek ze dne 18. července 2013, Eurofit, C–99/12, bod 31 a 32, dle kterého platí, že: „podle ustálené judikatury Soudního dvora musí být pojem „vyšší moc“ chápán ve smyslu okolností nezávislých na tom, kdo se vyšší moci dovolává, neobvyklých a nepředvídatelných, jejichž důsledkům nemohlo být i přes veškerou vynaloženou péči zabráněno (rozsudky ze dne 5. února 1987, Denkavit België, 145/85, Recueil, s. 565, bod 11; ze dne 5. října 2006, Komise v. Belgie, C–377/03, Sb. rozh. s. I–9733, bod 95, a ze dne 18. března 2010, SGS Belgium a další, C–218/09, Sb. rozh. s. I–2373, bod 44). 32 Vzhledem k tomu, že pojem „vyšší moc“ nemá v různých oblastech, v nichž se uplatňuje unijní právo, totožný obsah, musí být jeho význam určen v závislosti na právním rámci, v němž se mají projevit jeho účinky (viz zejména rozsudky ze dne 7. prosince 1993, Huygen a další, C–12/92, Recueil, s. I–6381, bod 30; ze dne 13. října 1993, An Bord Bainne Co–operative a Compagnie Inter–Agra, C–124/92, Recueil, s. I–5061, bod 10, a výše uvedený rozsudek SGS Belgium a další, bod 45)“. Soud tedy musí posoudit, zda finanční situace na trhu a vývoj cen emisních povolenek pro období od roku 2021 do 30. 4. 2022 odpovídá neobvyklým a nepředvídatelným okolnostem, nezávislým na tom, kdo se vyšší moci dovolává.

86. Z rozhodovací činnosti v souvisejících věcech sp.zn. 5A 60/2022 a 15A 18/2024 je soudu znám vývoj cen emisních povolenek na trhu v relevantním období, jakož i v období předcházejícím a navazujícím. Není sporu o tom, že od začátku roku 2020 do dubna 2021 ceny emisních povolenek vzrůstaly, v obecné rovině jejich cena oscilovala od cca 20 EUR/t CO do cca 50 EUR/t CO; konkrétně emisní povolenka ke dni 2. 3. 2021 stála 38,35 EUR/t CO, ke dni 1. 4. 2021 emisní povolenka stála 42,47 EUR/t CO. Významnější nárůst cen, který namítá žalobkyně, se uskutečnil na přelomu roku 2021 a 2022, kdy ještě v listopadu roku 2021 (k 1. 11. 2021) emisní povolenka stála 56,94 EUR/t CO, v únoru 2022 pak cena emisní povolenky narostla až na hodnotu 96,7 EUR/t CO2 (k 7. 2. 2022), avšak během jednoho měsíce se vrátila na hodnotu 58,3 EUR/t CO2 (k 7. 3. 2022). Následně cena emisní povolenky opětovně fluktuovala, k 6. 1. 2023 stála 77,39 EUR/t CO2, k 31. 3. 2021 stála 91,93 EUR/t CO2 a k 30. 4. 2023 byla její cena na úrovni 85,91 EUR/t CO2.

87. Soud nepřehlédl, že v návrhu na položení předběžných otázek SDEU žalobkyně rozvedla svou argumentační linku, kdy rovněž namítala, že k nárůstu cen došlo v rozporu se záměrem unijního zákonodárce. Poukázala přitom na pozměňovací návrh novely Směrnice přijatý Evropským parlamentem dne 22. června 2022, který v bodě odůvodnění 42(c) Směrnice výslovně zmiňuje „cenové šoky“ na trhu s povolenkami vyvolané „nadměrnou spekulací“ a deklaruje záměr přijmout v této souvislosti adekvátní opatření.

88. Soud k argumentaci vyšší moci konstatuje, že od roku 2018 do listopadu roku 2021 lze růst ceny emisních povolenek považovat za konstantní. Emisní povolenka ke dni 2. 3. 2021 stála 38,35 EUR/t CO, ke dni 1. 4. 2021 stála 42,47 EUR/t CO a ještě v listopadu roku 2021 (k 1. 11. 2021) stála 56,94 EUR/t CO. Následně sice došlo k cenovému výkyvu až na 96,7 EUR/t CO2 ke dni 7. 2. 2022, avšak cena na trhu dále fluktuovala, a již dne 7. 3. 2022, tedy v průběhu jednoho měsíce, se vrátila na cenu 58,3 EUR/t CO2. Podle soudu tak nelze konstatovat, že by se v daném kontextu jednalo o cenové šoky, které by snad bylo možno považovat za vyšší moc ve vztahu k plnění povinností žalobkyně. V průběhu relevantního období měla žalobkyně možnost emisní povolenky nakoupit i za cenu 42 až 58 EUR/t CO2 (od dubna do listopadu 2021 a poté znovu od března 2022).

89. V této souvislosti rovněž poukázat na princip fungování systému pro obchodování s emisními povolenkami (systém EU ETS), tento systém nesnižuje emise sám o sobě, nýbrž motivuje provozovatele k investicím do moderních technologií šetrných k životnímu prostředí. Systém EU ETS je založen na tzv. stropu emisí. Strop odkazuje na limit stanovený pro celkové množství skleníkových plynů, které mohou vypouštět zařízení a provozovatele spadající do oblasti působnosti systému. Tento strop se každoročně snižuje v souladu s klimatickým cílem EU, čímž se zajišťuje, že celkové emise EU se budou v průběhu času snižovat. S tím, jak se strop snižuje, snižuje se i nabídka povolenek na trhu s emisními povolenkami. V roce 2021 začala 4. fáze fungování systému, kdy pro období od roku 2021 do roku 2030 si EU stanovila nový, vyšší cíl snížit emise skleníkových plynů o 62 % ve srovnání s rokem 2005. Je tudíž třeba odmítnout argumentaci žalobkyně, která se snažila předestřít, že v letech 2006–2007 (období relevantní pro rozsudek Billerud) se ještě jednalo o fungující trh, kdy emisní povolenky byly přidělovány zdarma či stály 0 EUR. Tato fáze od roku 2005 do roku 2008 odpovídala zavádění systému a samotná Směrnice v čl. 10 stanovila, že v tomto období členské státy přidělí alespoň 95 % povolenek zdarma, pro pětileté období od roku 2008 do roku 2013 členské státy měly přidělit alespoň 90 % povolenek zdarma. Výraznější růst cen emisních povolenek od roku 2018 (ceny dosáhly 25 EUR/t CO2) byl způsoben reformami v rámci systému EU ETS, které měly za cíl snížit přebytek povolenek. Sama žalobkyně uvedla, že v průběhu let došlo k podstatné revizi systému obchodování s povolenkami, v důsledku čehož jednak došlo k podstatnému omezení bezplatně přidělovaných povolenek provozovatelům a zároveň k postupnému stahování povolenek z trhu, včetně umožnění nákupu emisních povolenek obchodníkům s cennými papíry či finančním investorům.

90. Konstantní růst cen emisních povolenek od roku 2018 do listopadu roku 2021 soud považuje za souladný se záměrem unijního zákonodárce a odpovídající emisním cílům stanoveným pro dané období. Následně docházelo na trhu s emisními povolenkami k již shora popsaným výkyvům, avšak podle soudu nelze konstatovat, že by se v daném kontextu jednalo o cenové šoky, které by snad bylo možno považovat za vyšší moc ve vztahu k plnění povinností žalobkyně. Jak bylo soudem zdůrazněno výše, v průběhu relevantního období měla žalobkyně možnost emisní povolenky nakoupit i za cenu kolem 38 EUR/t CO2 v březnu 2021 či za cenu kolem 42 až 58 EUR/t CO2 od dubna do listopadu 2021 a poté znovu od počátku března 2022. Žalobkyně jistě nebyla povinna emisní povolenky nakupovat až těsně před termínem pro jejich vyřazení.

91. S ohledem na vývoj cen emisních povolenek soud k argumentaci žalobkyně týkající se tržního selhání (vyšší moci) a rdousícího efektu na žalobkyni v důsledku enormního růstu cen povolenek způsobeného finančními spekulanty konstatuje, že takovéto okolnosti v posuzované věci neshledal. Je ostatně základem fungování jakéhokoliv trhu, že dochází k fluktuaci cen. K této fluktuaci docházelo také na trhu s emisními povolenkami. Od roku 2018 do listopadu 2021 docházelo ke konstantnímu růstu cen emisních povolenek, k vyššímu nárůstu cen došlo na přelomu let 2021 a 2022, avšak následně v průběhu jednoho měsíce došlo k opětovné korekci na hodnotu zhruba 58 EUR/t CO2; poté se cena začala opět zvyšovat, aby se na přelomu let 2023 a 2024 opět snížila na hodnotu kolem 60–65 EUR/t CO2. Současně s přihlédnutím ke skutečnosti, že jak konstatoval žalovaný, účastníky trhu jsou téměř výlučně provozovatelé zařízení, která emise vypouštějí, tedy nikoliv, jak se snaží tvrdit žalobkyně spekulanti, nelze podle soudu v relevantním období konstatovat jakékoliv tržní selhání. Fluktuace cen emisních povolenek odpovídá jak záměru unijního zákonodárce, tak také podstatě fungování jakéhokoliv trhu, kdy je patrné, že k zvyšování cen pravidelně dochází s blížícím se datem stanoveným pro vyřazení emisních povolenek.

92. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 5. 6. 2025, č. j. 1 As 313/2024–140 uvedl, že v předmětném roce, za který měla žalobkyně povolenky vyřadit (jednalo se o rok 2022), „situace na trhu s emisními povolenkami v rozhodném období nenaplnila podmínky vyšší moci.“; v rozsudku ze dne 28. 3. 2025, č. j. 1 As 279/2024–86, pak uvedl „že situace na trhu s emisními povolenkami na přelomu let 2020 a 2021nenaplnila pojem vyšší moc.“ Vzhledem k tomu, že v rozsudku ze dne 5. 6. 2025, č. j. 1 As 313/2024–140 byla posuzována situace s emisními povolenkami vyřazovanými za rok 2022, kdy byla průměrná cena povolenek vyšší než pro nyní posuzované období, je evidentní, že ani za rok 2021 nemohlo být naplněno kritérium vyšší moci.

93. Soud současně na tomto místě považuje za podstatné zdůraznit, že systém EU ETS funguje na základě zásady „znečišťovatel platí“ zakotvené v čl. 191 odst. 2 SFEU. S ohledem na výše uvedené soud současně považoval za nadbytečné pokládat k SDEU otázku č. 4) navrženou žalobkyní v návrhu na předložení předběžných otázek k SDEU.

94. Žalobkyně dále argumentovala tím, že k nevyřazení emisních povolenek přistoupila z důvodu krajní nouze, kterou spatřovala v zájmu na nepřerušených dodávkách tepelné a elektrické energie, jež upřednostnila před zájmem na odevzdání stanoveného počtu emisních povolenek.

95. U krajní nouze lze dle judikatury rozlišit podmínky, při jejichž naplnění vzniká stav krajní nouze, a podmínky jednání ve stavu krajní nouze. Podmínkami, při jejichž naplnění vzniká stav krajní nouze, jsou reálnost a bezprostřednost hrozby nebezpečí. Podmínkami jednání ve stavu krajní nouze jsou dodržení principu subsidiarity (nebezpečí nebylo možno v dané situaci odvrátit jinak) a proporcionality (jednáním nebyl způsoben zřejmě stejně závažný následek než ten, který hrozil). Uvedené zákonné předpoklady musí být naplněny kumulativně, chybí–li jeden z nich, nelze institut krajní nouze aplikovat (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 3. 2010, č.j. 5 As 72/2009–50). Nebezpečí musí zájmu chráněnému zákonem hrozit přímo, bezprostředně. Nebezpečí hrozí přímo, je–li zde hrozba nebezpečí, které má bezprostředně nastat, to znamená, že z okolností případu je zřejmé, že nebezpečí bez prodlení a určitě bude následovat za hrozbou. Jedná se o případy, kdy sled událostí spěje k poruše zájmu, nebo jsou splněny podmínky, aby porucha nastala. Za jednání v krajní nouzi nelze považovat jednání předčasné, kdy nebezpečí zájmu chráněnému zákonem ještě přímo nehrozí, nebo opožděné v době, kdy již nebezpečí pominulo (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2013, čj. 5 As 114/2012–19).

96. Z okolností nyní posuzované věci je zřejmé, že podmínky krajní nouze nebyly naplněny. Žalobkyně zcela nepochybně mohla hrozící nebezpečí odvrátit jinak, a to již historicky, kdyby včas investovala do technologií snižujících množství vypouštěných emisí. Pakliže to průběžně nečinila (a ze správního spisu ani z tvrzení žalobkyně nelze seznat opak), nemůže se nyní dovolávat krajní nouze. Žalobkyně současně mohla v průběhu času nakupovat emisní povolenky za nižší ceny a nečekat s jejich nákupem až na dobu těsně předcházející termínu pro splnění zákonem stanovené povinnosti je vyřadit. Podle soudu pak není naplněna ani druhá podmínka aplikace institutu krajní nouze, neboť nelze účinně tvrdit, že nebezpečí zákonem chráněnému zájmu hrozí bezprostředně. Jak konstatoval ministr v odůvodnění napadeného rozhodnutí, pokud by došlo k ohrožení dodávek energie dodavatelům, existuje zde právní úpravou předvídaná možnost pověření provozem zařízení podle § 12 zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), ve znění pozdějších předpisů. Podle uvedeného ustanovení mohou být dodávky energie zajištěny na základě rozhodnutí Energetického regulačního úřadu o „Povinnosti nad rámec licence“. Toto opatření má umožnit zabezpečení dodávek energie odběratelům a eliminovat negativní dopady.

97. Soud se nadto ve vztahu k argumentaci žalobkyně ohledně krajní nouze shoduje s názorem vyjádřeným ministrem v odůvodnění napadeného rozhodnutí, že by se institut krajní nouze na žalobkyni neměl aplikovat jen z toho důvodu, že je subjektem zajišťujícím veřejný zájem na zásobování teplem a elektrickou energií. Při akceptaci této argumentace by žalobkyně byla za předmětný přestupek nepostižitelná, což nelze připustit.

98. S ohledem na výše uvedené soud žalobní námitku porušení povinnosti aplikovat správní uvážení a námitku, že okolnosti spáchání skutku naplňují kritéria vyšší moci a krajní nouze, jakož i námitku rdousícího efektu, neshledal důvodnými. K zásahu do práva vlastnit majetek a zákazu ukládání likvidačních pokut 99. Žalobkyně v rámci třetí skupiny žalobních námitek rovněž namítala, že správní orgány jí uložily likvidační pokutu, která kromě dopadů na žalobkyni samotnou dopadá i na její zákazníky. Správní orgány abstrahovaly od povinnosti přihlédnout k osobním a majetkovým poměrům žalobkyně. Žalobkyně v této souvislosti citovala z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, ze dne 20. 4. 2010, č.j. 1 As 9/2008–133: „Správní orgán ukládající pokutu za jiný správní delikt je povinen přihlédnout k osobním a majetkovým poměrům pachatele tehdy, pokud je podle osoby pachatele a výše pokuty, kterou lze uložit, zřejmé, že by pokuta mohla mít likvidační charakter, a to i v případech, kdy příslušný zákon osobní a majetkové poměry pachatele v taxativním výčtu hledisek rozhodných pro určení výše pokuty neuvádí.“ Dále žalobkyně uvedla, že žalovaným prezentovaná interpretace § 20 odst. 2 zákona o obchodování s povolenkami je v příkrém rozporu s právem žalobkyně vlastnit majetek ve smyslu čl. 11 odst. 1 Listiny, právem podnikat dle čl. 26 odst. 1 Listiny, dále s čl. 4 odst. 4 Listiny, jakož i s principy právního státu ve smyslu čl. 1 Ústavy, s čl. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě, který je součástí ústavního pořádku a s čl. 17 odst. 1 Listiny EU.

100. Soud si je samozřejmě vědom judikatury Ústavního soudu týkající se stanovování dolní hranice sankce a možného likvidačního charakteru pokuty. V nálezu ze dne 13. 8. 2002 ve věci sp. zn. Pl. ÚS 3/02 Ústavní soud dospěl k závěru, že: „pokuta může za určitých okolností představovat zásah zejména do základního práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Pokutu lze považovat za zásah s ústavněprávní dimenzí, a to v případě, pokud zasahuje do majetkových poměrů jedince se značnou intenzitou. Ústavní soud proto posuzoval účel zásahu ve vztahu k použitým prostředkům, přičemž měřítkem pro toto posouzení byla zásada proporcionality. Stupňování represe představované zvýšením horní hranice sankce může naplnit zamýšlený cíl a vzhledem k dostatečnému prostoru pro zohlednění okolností konkrétního případu umožňuje dostát i podmínce přiměřenosti zásahu. Stanovování a zvyšování dolní hranice sankce minimalizující tento prostor neumožňuje přirozeně vždy uplatnit zásah přiměřený, poněvadž může mít ve vztahu k subjektům, jimž je sankce v podobě pokuty ukládána, někdy i charakter likvidační“ (pozn. podtržení provedeno soudem). Dle předmětného nálezu jsou nepřípustné takové pokuty, jež mají „likvidační charakter“, čímž se rozumí i takové případy, v nichž pokuta natolik přesáhne možné výnosy z podnikání, že se podnikatelská činnost v podstatě stává bezúčelnou (tj. směřující pouze k úhradě uložené pokuty po značné časové období). Bylo zdůrazněno i nebezpečí likvidační pokuty, spočívající v dopadech na pachatelovo okolí, a to zejména u podnikajících fyzických osob, vzhledem k tomu, že není oddělen jejich soukromý majetek a majetek určený k podnikání. V daném případě dospěl Ústavní soud k závěru, že posuzovaná dolní hranice pokuty byla v rozporu s čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (viz také nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/03 ze dne 10. 3. 2004 a nález sp. zn. Pl. ÚS 52/2013 ze dne 9. 9. 2014). Na druhé straně však Ústavní soud například v nálezu ze dne 6. 3. 2012, sp. zn. I. ÚS 1586/09, připustil ve výjimečných případech možnost ukládání i pokut, jejíž výše bude pro dotčenou osobu fakticky likvidační, když v bodě 44. nálezu uvedl následující: „Nelze proto souhlasit ani s argumentací vrchního soudu (předestřenou i ve vyjádřeních k ústavní stížnosti městským soudem i vedlejším účastníkem) ohledně nepřípustnosti uložit původci neoprávněného zásahu citelnou či dokonce likvidační sankci, na jejímž základě odmítl soud stěžovateli přiznat vyšší částku relutární náhrady. Ústavní soud si je vědom existence této zásady, která platí jako pravidlo, dle níž výše relutární náhrady nesmí být zřejmým bezdůvodným obohacením osoby dotčené neoprávněným zásahem a současně by neměla být pro původce neoprávněného zásahu jednoznačně likvidační a obecně vytvářející tzv. chilling effect. Na druhou stranu je však nezbytné zdůraznit, že ze zmíněné zásady je třeba připustit odůvodněné výjimky. V celé úplnosti se aplikace této zásady nemůže např. dovolávat osoba, jejíž podnikání je postaveno, resp. často doprovázeno, zcela prokazatelnými, úmyslnými a závažnými zásahy do základních práv jednotlivců, ba vede dokonce ke snížení jejich lidské důstojnosti.“ (pozn. podtržení provedeno soudem). Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu pak ve svém usnesení č.j. 1 As 9/2008–133 ze dne 20. 4. 2010 k zákazu ukládat likvidační pokuty v bodě 33. konstatoval, že „je podle názoru rozšířeného senátu nutno připustit sice spíše ojedinělé, ale přesto za mimořádných okolností přípustné výjimky ze zákazu likvidačního charakteru pokut ukládaných za jiné správní delikty právnickým osobám. Bude tomu tak u zvlášť závažných správních deliktů spáchaných právnickými osobami, nebo v situaci, kdy se právnická osoba závažných správních deliktů dopouští opakovaně a předchozí mírnější sankce se ukázaly jako neúčinné, nebo v případech, kdy samotná právnická osoba byla fakticky založena za účelem provádění protiprávní činnosti, a je zde tak velmi silný veřejný zájem na tom, aby tato právnická osoba v daném oboru činnosti již nepůsobila, a zároveň podle příslušné právní úpravy není možné za daný správní delikt uložit právnické osobě trest zákazu činnosti či jiný trest s obdobným účinkem. Za zcela mimořádných okolností by bylo dle přesvědčení rozšířeného senátu nutno připustit uložení likvidační pokuty i podnikající fyzické osobě, a to právě v situaci, kdy požadovaného účelu trestu již nemůže být dosaženo mírnějšími pokutami a zároveň není možné volit pro tento účel jiný druh sankce. I likvidační výše pokuty může za těchto výjimečných okolností odpovídat zásadě proporcionality, z níž vycházel Ústavní soud ve výše zmíněných nálezech, a být tedy v souladu s ústavním pořádkem.“ (pozn. podtržení provedeno soudem). Z právě citované judikatury vyplývá, že je nutno při výběru a určení výše sankce správními orgány brát zřetel kromě zákonem stanovených kritérií i na její přiměřenost pro sankcionovanou osobu, tj. hodnotit, aby její následky vůči sankcionované osobě neznamenaly ve své podstatě likvidaci její existence. Judikatura přesto zároveň připouští v konkrétních odůvodněných případech výjimky z tohoto hodnotícího postupu, kdy lze považovat za přiměřenou i sankci, jež bude mít s největší pravděpodobností na sankcionovanou osobu fatální až likvidační důsledky, dokonce v takové míře, že bude způsobilá ohrozit její samotnou existenci.

101. Ve světle výše uvedeného má soud za to, že jak Ústavní soud, tak i Nejvyšší správní soud vycházel při posuzování účelu zásahu ve vztahu k použitým prostředkům ze zásady proporcionality. Jinými slovy s ohledem na zásadu proporcionality přísluší soudu posoudit, zda předmětná sankce s přihlédnutím k okolnostem projednávané věci a ve vztahu k ochraně veřejného zájmu není nepřiměřená. Soud připomíná, že veřejný zájem v daném případě představuje ochrana životního prostředí a snižování působení emisí skleníkových plynů na přírodu a lidstvo. S přihlédnutím ke konkrétním okolnostem projednávané věci, zejména ke skutečnosti, že k vypouštění skleníkových plynů dochází při samotném provozu žalobkyně, přičemž žalobkyně není objektivně schopna se podílet na minimalizaci škod na životním prostředí nákupem emisních povolenek a dostát svým povinnostem vyplývajícím z § 9 zákona o pravidlech obchodování s povolenkami a z čl. 12 odst. 3 Směrnice, je soud přesvědčen, že ochrana životního prostředí a snižování působení emisí skleníkových plynů na přírodu a lidstvo převáží nad ochranou majetku žalobkyně a s tím souvisejícím zákazem ukládání likvidačních pokut.

102. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 5. 6. 2025, č. j. 1 As 313/2024–140, k obdobné námitce žalobkyně ohledně uložení likvidační pokuty uvedl, že „[p]oukazuje–li stěžovatelka na vlastní ekonomickou situaci a okolnosti jejího podnikání s tím, že pokuta (či alternativně platby za nákup povolenek) má vůči ní natolik tíživé dopady, že přináší tzv. rdousící efekt, a lze ji chápat též jako likvidační sankci, lze jednak odkázat na již zmíněné závěry SDEU v rozsudku Billerud a usnesení Sandra Bitter, podle nichž je nezbytné pokutu stanovenou čl. 16 odst. 3 směrnice, kterou přebírá § 20 odst. 2 zákona o obchodování s povolenkami, chápat jako přiměřenou, přičemž změnu její výše by mohly přinést pouze zcela mimořádné vnější okolnosti (vyšší moc). Ty ale v nynější věci nenastaly. S ohledem na výše uvedené úvahy o způsobech plnění povinností znečišťovatelů v systému nakládání s emisními povolenkami Nejvyšší správní soud dále konstatuje, že daná pokuta není v obecné rovině extrémně disproporcionální, neboť reflektuje množství vyprodukovaných emisí, za které nebyly vyřazeny emisní povolenky. Její výše je dána legitimním zájmem na ochraně životního prostředí a na tom, aby někteří znečišťovatelé nynější systém emisních povolenek neobcházeli prostřednictvím pozdější moderace sankcí. Podle Nejvyššího správního soudu proto v tomto případě nemůže jít o protiústavní omezení práva vlastnit majetek.“ 103. Navíc soud konstatuje, že se v případě žalobkyně bezesporu nejednalo o nečekanou či nepředpokládatelnou situaci, nýbrž o skutečnost, která nasvědčuje spíše závěru, že se žalobkyně potýká se zásadním interním selháním organizačních mechanismů ve svém podniku, jenž jí brání dostát svým zákonným povinnostem. Soud nad rámec uvedeného podotýká, že je mu navíc z úřední činnosti známo, že žalobkyně se dopustila stejného závadného jednání i v předcházejícím časovém období roku 2020 a následujícím časovém období roku 2022.

104. Co se týče testu proporcionality, který spočívá v následujících kritériích: „prvním je kritérium vhodnosti, tedy odpověď na otázku, zda institut omezující určité základní právo umožňuje dosáhnout sledovaný cíl, následuje kritérium potřebnosti spočívající v porovnání legislativního prostředku omezujícího základní právo, resp. svobodu s jinými opatřeními umožňujícími dosáhnout stejného cíle avšak nedotýkajícími se základních práv a svobod, a pokračuje kritérium porovnávání dotčených v kolizi stojících základních práv“ (srov. nález Ústavního soudu ze dne 12. 3. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 83/06), soud konstatuje následující. Sledovaný cíl či konečný cíl v daném případě představuje ochrana životního prostředí (viz bod 26 rozsudku Billerud), rovněž jako splnění závazků Evropské unie a jejich členských států vyplývajících z Kjótského protokolu. Systém obchodování s emisními povolenkami a zajištění jeho řádného fungování zavedením přísného a v celé unii soudržného trestání nesplnění povinnosti vyřadit příslušné množství emisních povolenek (viz bod 39 rozsudku Billerud) umožňuje dosáhnout deklarovaného cíle, přičemž tato skutečnost již byla posuzována SDEU v rozsudku Billerud. Z tohoto plyne, že i ukládání pokut v přesně stanovených výších sleduje zajištění fungování celého systému. Kritérium vhodnosti je splněno. Co se týče kritéria potřebnosti spočívajícího v porovnání prostředku omezujícího základní právo s jinými opatřeními, konstatuje soud, že dosažení výše uvedeného cíle nelze po přihlédnutí ke konkrétním okolnostem věci dosáhnout mírnějšími opatřeními. Zákon o podmínkách obchodování s povolenkami ani Směrnice jiné mírnější opatření neznají, přičemž tento stav byl zamýšlenou volbou unijního zákonodárce (srov. též bod 36 rozsudku Billerud: „zřízení systému pro evidenci a obchodování s povolenkami na emise ekvivalentu oxidu uhličitého na úrovni Unie bylo zákonodárcovou volbou, do které se promítlo politické směřování v kontextu, v němž bylo nutné čelit závažným obavám v oblasti životního prostředí, jak vyplývá ze závěrů Rady Evropské unie ze dne 8. března 2001, na které odkazuje bod 1 odůvodnění směrnice 2003/87. Tato volba dále spočívala na velmi složitých a široce diskutovaných hospodářských a technických aspektech, uvedených v zelené knize COM(2000) 87 ze dne 8. března 2000. S cílem přispět ke splnění závazků Evropské unie a jejích členských států vyplývajících z Kjótského protokolu tedy unijní zákonodárce musel sám posoudit a zvážit budoucí a nejisté účinky svého zásahu“). I toto kritérium je tak splněno ve prospěch uložení sankce. Konečně porovnání dotčených, v kolizi stojících základních práv, resp. základního práva a veřejného zájmu soud provedl výše v předchozím bodě rozsudku.

105. Soud poukazuje i na žalobkyní odkazovaný rozsudek SDEU ze dne 4. 10. 2018, ve věci C–384/17, LINK LOGISTIK N & N, v tomto rozsudku SDEU rovněž vyzdvihuje zásadu proporcionality, když konstatuje: „je třeba uvést, že za účelem ověření existence porušení práva vlastnit majetek zakotveného v článku 1 dodatkového protokolu č. 1 k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsaného v Paříži dne 20. března 1952, který stanoví, že každá fyzická nebo právnická osoba má právo pokojně užívat svůj majetek, Evropský soud pro lidská práva posuzuje s ohledem na okolnosti projednávané věci, zda sankce finanční povahy, ať už trestní nebo správní, nepředstavují pro osobu, jíž byly uloženy, nadměrné zatížení nebo zbavení majetku tak, že by se tyto sankce staly nepřiměřenými (viz zejména rozsudek ESLP ze dne 18. června 2013, S. C. Complex Herta Import Export S. R. L.Complex Herta Import Export S. R. L. Lipova c. Rumunsko, CE:ECHR:2013:0618JUD001711804, § 38, a rozsudek ESLP ze dne 4. března 2014, Grande Stevens a další c. Itálie, CE:ECHR:2014:0304JUD001864010, § 199)…45 Z toho vyplývá, že zásada proporcionality vyžaduje, aby uložená sankce odpovídala závažnosti protiprávního jednání a aby byly při stanovení sankce i při určení výše pokuty zohledněny individuální okolnosti daného případu.“ (pozn. podtržení provedeno soudem).

106. I judikatura SDEU tak připouští zásah do majetkového práva, pokud skutkové okolnosti dané věci odpovídají zásadě proporcionality. V rozsudku Billerud pak SDEU sám posuzoval s ohledem na zásadu proporcionality, zda unijní zákonodárce mohl k dosažení výše uvedeného cíle ochrany životního prostředí (a snižování působení emisí skleníkových plynů, jakož i dodržení závazků Evropské unie a členských států vyplývajících z Kjótského protokolu) stanovit v čl. 16 odst. 3 a 4 Směrnice paušální pokutu, kterou vnitrostátní soud nemůže nikterak upravit, a dospěl k závěru, že ano. Rovněž tak SDEU v usnesení Bitter zcela potvrdil posouzení proporcionality dané sankce učiněné v rozsudku Billerud s dodatkem, že byla uznána jako přiměřená po celou dobu jejího stanovení, a to nejen v nižší výši stanovené po přechodnou dobu, nýbrž i v paušální výši 100 eur za tunu „i když vnitrostátní soud nemůže nijak upravit její výši.“ 107. Soud má tedy za to, že sankce upravená v čl. 16 odst. 3 Směrnice přijatá unijním zákonodárcem k dosažení celospolečenského cíle snižování působení emisí skleníkových plynů na přírodu a lidstvo je v daném případě zcela přiměřená. I samotný způsob fungování systému pro obchodování s emisními povolenkami brání soudu upřednostnit v daném případě ochranu majetkových práv žalobkyně a předejít uložení likvidační pokuty, neboť by tím došlo ke znemožnění řádného fungování systému EU ETS, jež má přispět k ochraně životního prostředí a ke splnění závazků Evropské unie a jejích členských států vyplývajících z Kjótského protokolu. Tento právní závěr pak ve své podstatě odstrašuje třetí subjekty od toho, aby jednaly v rozporu se zákonem, a současně spoléhaly na povinnost správních orgánů a soudů, které nebudou moci ukládat sankce dle zákona (a Směrnice); tudíž, že nebude možné zamezit situaci, kdy bez ohledu na to, jakou výši povolenek nevyřadí, bude jim de facto ukládána stejná či natolik nízká sankce, že se to na jejich majetkové podstatě neprojeví, příp. v minimální míře. U žalobkyně bylo množství znečištění jednoznačně určeno, o jeho výši nebylo pochybností a množství nevyřazených povolenek odpovídala uložená pokuta. Tím je implicitně vypořádána také námitka žalobkyně, že správní orgány nerespektovaly zásady in dubio mitius, resp. in dubio pro libertate, neboť žádné pochybnosti ve věci nenastaly.

108. Nadto Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 5. 6. 2025, č. j. 1 As 313/2024–140, k obdobné námitce žalobkyně ohledně zásad uvedl, že „[a]čkoli jazykové znění § 20 odst. 2 zákona o obchodování s povolenkami předpokládá, že za přestupek lze uložit pokutu v dané paušální výši (což by teoreticky mohlo evokovat, že jde o oprávnění správního orgánu, ne jeho povinnost), podle Nejvyššího správního soudu je nezbytné dodat, že dané ustanovení představuje transpozici článku 16 odst. 3 směrnice. Směrnice nepřipouští jiný výklad než takový, že správní orgán ani soud nemají možnost uložit jinou než paušálně stanovenou výši pokuty. V tomto ohledu je nutné odmítnout stěžovatelčino tvrzení, že zde existují dva rovnocenné výklady, přičemž žalovaný a městský soud měli ve smyslu zásady „v pochybnostech mírněji“ dát přednost výkladu ohleduplnějšímu k právům stěžovatelky.“ (pozn. podtržení provedeno soudem).

109. S ohledem na výše uvedené neshledal soud potřebným předložit SDEU předběžné otázky formulované žalobkyní na straně 20 podání ze dne 18. 9. 2023, neboť danou problematiku již SDEU vyložil v rozsudku Billerud. Žalobkyně ovšem sporovala použitelnost rozsudku Billerud v dané věci s argumentací, že SDEU neposuzoval soulad či nesoulad znění čl. 16 odst. 3 Směrnice s právem žalobkyně či jiného provozovatele vlastnit, resp. pokojně užívat majetek ve smyslu čl. 17 odst. 1 Listiny EU ve spojitosti s čl. 52 odst. 3 Listiny EU a čl. 6 odst. 3 SEU a čl. 1 Protokolu 1 k Úmluvě. Soud dává žalobkyni za pravdu pouze v tom, že SDEU v rozsudku Billerud neposuzoval soulad čl. 16 odst. 3 Směrnice s právem provozovatelů vlastnit majetek výslovně, avšak posuzoval účel zásahu (ochrana životního prostředí) ve vztahu k použitým prostředkům, tj. v daném případě paušálně stanovené pokutě v čl. 16 odst. 3 a 4 Směrnice s ohledem na zásadu proporcionality. Přičemž právě zásada proporcionality má být měřítkem pro posouzení, zda zásah do majetkových práv (a možný likvidační charakter pokuty) není pro osobu nepřiměřený. Soud konstatuje, že již z rozsudku Billerud vyplývá, že ochrana životního prostředí a dodržení závazků Evropské unie a členských států z Kjótského protokolu představuje takový veřejný zájem, jenž je způsobilý převážit nad obtížemi vyplývajícími pro určité hospodářské subjekty (srov. bod 35 a 40 rozsudku Billerud). Žalobkyně v této souvislosti rovněž uváděla, že SDEU v rozsudku Billerud posuzoval pokutu ve výši 40 EUR/t CO2 (nikoli 100 EUR/t CO2 jako je tomu v daném případě). Soud k tomuto konstatuje, že pokuta ve výši 40 EUR stanovená v čl. 16 odst. 4 Směrnice odpovídá období zavádění systému (tj. po zkušební či přechodnou dobu), tedy snížená výše pokuty ze 100 EUR/t CO2 na 40 EUR/t CO2 byla určena toliko pro rok 2005, 2006 a 2007, čemuž odpovídá i období spáchání přestupku společnostmi Billerud na rozdíl od žalobkyně, jež porušila své povinnosti za období roku 2021 a řádně nevyřadila emisní povolenky ke dni 30. 4. 2022, což již bylo stiženo vyšším koeficientem ve výpočtu sankce. Tento závěr má ostatně oporu i v usnesení Bitter, kde SDEU jasně v bodech 29, 30 a 31 konstatoval, že Směrnice poskytla dotčeným provozovatelům přiměřenou dobu na splnění jejich vyřazovací povinnosti a přijetí takových mechanismů, kterými se vyhnou riziku uložení pokuty, přičemž zdůraznil, že povinnosti vyřadit povolenky zcela odpovídá paušální pokuta, „a to bez jiného zmírnění, než je přechodné snížení výše pokuty mezi léty 2005 a 2007“ a v bodě 34 dodal, že unijní normotvůrce úmyslně stanovil přesnou pokutu, neboť tímto zamýšlel chránit systém obchodování s povolenkami před narušením hospodářské soutěže.

110. Žalobkyně dále v návrhu na předložení předběžných otázek namítala, že SDEU neposuzoval soulad čl. 16 odst. 3 a 4 ani s principem rovnosti mezi členskými státy dle čl. 4 odst. 3 SEU a zákazem diskriminace dle čl. 18 SFEU a čl. 21 Listiny EU, ani s čl. 5 odst. 3 SEU a tam zakotvenou zásadou subsidiarity. Soud konstatuje, že soulad se zásadou subsidiarity byl unijním zákonodárcem posuzován již v rámci samotného přijetí Směrnice, Směrnice totiž v recitálu (30) uvádí: „Protože cíle navrhovaného opatření, totiž vytvoření systému Společenství, nemůže být dosaženo uspokojivě individuálně jednajícími členskými státy, a proto z důvodů jeho rozsahu a účinků jej může být lépe dosaženo na úrovni Společenství, může Společenství přijmout opatření v souladu se zásadou subsidiarity stanovenou v článku 5 Smlouvy. V souladu se zásadou proporcionality stanovenou v uvedeném článku tato směrnice nepřekročí rámec toho, co je nezbytné k dosažení uvedeného cíle“ (pozn. podtržení provedeno soudem). Princip rovnosti mezi členskými státy a zákaz diskriminace souvisí právě se zásadou subsidiarity. SDEU v rozsudku Billerud jasně deklaroval, že: „relativně vysoká úroveň pokuty je odůvodněna potřebou přísného a v celé Unii soudržného trestání nesplnění povinnosti vyřadit dostatečné množství povolenek“. Ve Směrnici obsažený mechanismus výpočtu sankce nepochybně platí pro všechny členské státy. S ohledem na výše uvedené soud neshledal potřebným předložit SDEU ani otázky č. 2) a 3) formulované žalobkyní v jejím návrhu na předložení předběžných otázek k SDEU.

111. V tomto směru soud nadto opětovně odkazuje na závěry Nejvyššího správního soudu, který v rozsudku ze dne 5. 6. 2025, č. j. 1 As 313/2024–140, k obdobné námitce žalobkyně uvedl, že „se také neztotožnil s názorem stěžovatelky, že rozsudek Billerud je již překonaný a nelze jej na nynější věc použít. Ačkoli SDEU rozhodoval v roce 2013 o úpravě z roku 2006, kasační soud má ve shodě s městským soudem za to, že v rozhodném období nedošlo k takové změně skutkových okolností ani právní úpravy, aby již neplatila východiska, ze kterých SDEU ve věci Billerud vyšel, a tedy aby již neplatily závěry, který SDEU učinil. K tomu je nutné doplnit, že přiměřenost sankce posuzoval SDEU i o dva roky později, kdy v usnesení Sandra Bitter shledal přiměřenou také již nynější výši pokuty, „i když vnitrostátní soud nemůže nijak upravit její výši“ (bod 28 usnesení). Je proto zřejmé, že z unijního práva nadále plyne, že členské státy (a jejich vnitrostátní orgány) nemají jinou možnost, než uložit za přestupek podle § 20 odst. 1 zákona o obchodování s povolenkami pokutu v předem stanovené výši za ekvivalent jedné tuny oxidu uhličitého. SDEU se přitom již vyjádřil nejen k výkladu čl. 16 odst. 3 směrnice, ale přezkoumal také jeho platnost (rozsudek Billerud, bod 42). Závěry městského soudu a žalovaného k nemožnosti použít v otázce uložení a výše pokuty správní uvážení tudíž obstojí.“ 112. Soud dále poznamenává, že tržní určení ceny emisní povolenky bylo od začátku zákonodárcovou volbou, přičemž ekonomická logika systému obchodování s povolenkami spočívá ve skutečnosti, že snižování emisí skleníkových plynů nezbytné pro získání předem stanoveného environmentálního výsledku probíhá za nejnižších nákladů. Zejména tím, že se umožní prodej přidělených povolenek, podněcuje tento systém všechny své účastníky k tomu, aby vypouštěli nižší množství skleníkových plynů, než jaké odpovídá povolenkám. Na výše uvedeném nic nemění ani skutečnost, že od roku 2018 byl trh s emisními povolenkami zpřístupněn finančním investorům. Jak již soud konstatoval výše, reformy v rámci systému EU ETS měly za cíl snížit přebytek povolenek; přičemž trh byl o této skutečnosti informován a byl na ni systematicky připravován (prostřednictvím zkušební či přechodné doby). Konstantní růst cen emisních povolenek od roku 2018 do listopadu roku 2021 tak soud považuje naopak za předvídatelný a souladný se záměrem unijního zákonodárce a odpovídající emisním cílům stanoveným pro dané období (tj. období následující po zkušebním či přechodném období). Uvedené podporuje i sdělení žalovaného, že s tímto procesem neměly ostatní dotčené subjekty (na českém trhu) problém, tedy kromě žalobkyně a ještě jednoho subjektu, resp. v době vydání rozsudku ještě dalších dvou až tří subjektů, které však trpěly hospodářskými problémy dlouhodobě, přičemž není úkolem soudu jejich hospodářskou situaci a dopad obchodování s emisními povolenkami na tyto subjekty v tomto řízení posuzovat. Podstatné nicméně je, že z poměrně vysokého počtu subjektů začleněných do systému EU ETS má problémy s plněním zákonem stanovených povinností pouze zanedbatelné procento. Tato skutečnost tedy rozhodně neukazuje na existenci žádného systémové problému ve vztahu k obchodování s emisními povolenkami.

113. Žalobkyně dále uvedla, že v případě kritéria potřebnosti by zamýšleného cíle šlo dosáhnout i prostřednictvím jiného méně invazivního legislativního prostředku. Soud k této námitce opakuje (s odkazem na bod 36 rozsudku Billerud), že zřízení systému EU ETS a právní úprava, jež zajišťuje řádné fungování tohoto sytému včetně stanovení trestání soudržného v celé Unii, bylo zákonodárcovou volbou, do které se promítlo politické směřování v kontextu, v němž bylo nutné čelit závažným obavám v oblasti životního prostředí. Na potřebě chránit životní prostředí a dosáhnout cílů Unie a jejich členských států vyplývajících z Kjótského protokolu se nic nezměnilo. K poslednímu kritériu testu proporcionality žalobkyně uvedla, že zájem na ochraně klimatu představuje v celém systému obchodování s emisními povolenkami pouze omezený aspekt, který je potlačen zájmem finančních spekulantů na dosahování zisku. S tímto konstatováním se soud neztotožňuje, konečným cílem systému je právě ochrana životního prostředí prostřednictvím snížení emisí skleníkových plynů, přičemž tohoto cíle může být dosaženo pouze řádným fungováním sytému. Soud na tomto místě považuje za vhodné zmínit, že výnosy z vyřazení emisních povolenek jdou na nápravu škod na životním prostředí. Soud nevešel ani na argumentaci žalobkyně, že nyní cena emisních povolenek mnohonásobně přesahuje reálné náklady na odstraňování škod na životním prostředí, a producenti skleníkových plynů jsou tak nuceni za emisní povolenky platit mnohonásobně vyšší částky, než které reálně odpovídají škodám na životním prostředí. V této souvislosti soud odkazuje na odůvodnění v napadeném rozhodnutí, se kterým se plně ztotožňuje: „Vyčíslení způsobené škody, byť v případě globálně působících emisí oxidu uhličitého poněkud abstraktní, v uvedené výši, je také v souladu se závěry odborných studií pokoušejících se vyčíslit škody způsobené vypouštěním emisí oxidu uhličitého, v nichž škoda připadající na jednu tunu oxidu uhličitého vychází v řadu vyšších desítek až stovek EUR či USD.“ 114. S ohledem na výše uvedené a na shora provedený test proporcionality soud neshledal potřebným předložit k Ústavnímu soudu návrh na zrušení § 9 odst. 1 a § 20 odst. 1 a 2 zákona o podmínkách obchodování s povolenkami.

115. Ze shora uvedených důvodů nepřisvědčil soud ani třetí skupině žalobních námitek. K naplnění materiálního znaku skutkové podstaty přestupku 116. V páté žalobní námitce žalobkyně namítla, že v daném případě nedošlo k naplnění materiálního znaku skutkové podstaty přestupku. Uvedla, že správní orgány předložily rozsáhlý výklad o nepřiznivém působení emisí skleníkových plynů na životní prostředí, což se však nevztahovalo k podstatě její argumentace. Žalobkyně měla za to, že v projednávané věci jsou dány mimořádné skutkové okolnosti, které zásadním způsobem snižují společenskou škodlivost skutku. Dále uvedla, že emisní povolenky nevyřadila z obchodování nikoli proto, že by nechtěla dostát svým povinnostem, nýbrž proto, že k tomu byla donucena dramatickým nárůstem ceny emisních povolenek, který lze považovat za vyšší moc. Soud na tomto místě připomíná závěry uvedené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2009, č. j. 5 As 104/2008–45: „Lze tedy obecně vycházet z toho, že jednání, jehož formální znaky jsou označeny zákonem za přestupek, naplňuje v běžně se vyskytujících případech materiální znak přestupku, neboť porušuje či ohrožuje určitý zájem společnosti. Z tohoto závěru však nelze dovodit, že by k naplnění materiálního znaku skutkové podstaty přestupku došlo vždy, když je naplněn formální znak přestupku zaviněným jednáním fyzické osoby. Pokud se k okolnostem jednání, jež naplní formální znaky skutkové podstaty přestupku, přidruží takové další významné okolnosti, které vylučují, aby takovým jednáním byl porušen nebo ohrožen právem chráněný zájem společnosti, nedojde k naplnění materiálního znaku přestupku a takové jednání potom nemůže být označeno za přestupek. Nelze tedy souhlasit s argumentem stěžovatele, že překročení nejvyšší povolené rychlosti, byť o jediný kilometr, naplňuje vždy a bez dalšího materiální znak přestupku… Okolnosti, jež vylučují porušení nebo ohrožení zájmu společnosti, musí být ovšem posuzovány vždy v každém konkrétním případě a nelze, jak to naznačuje stěžovatel (a z opačného hlediska vlastně i žalobce), vyslovovat žádné paušální závěry o tom, že např. míra společenské nebezpečnosti překročení nejvyšší povolené rychlosti o 2 km/h je natolik mizivá, že nedosahuje intenzity přestupku, zatímco u překročení nejvyšší povolené rychlosti o 10 km/h již tomu tak je. Opačný přístup ze strany správních orgánů či soudů by vedl k nahrazování role zákonodárce jejich rozhodovací činností, což by odporovalo principu dělby moci v demokratickém právním státě (viz čl. 2 odst. 1 Ústavy). Teprve poté, co je zjištěno naplnění materiálního znaku přestupku, může správní orgán dojít k závěru, že konkrétním jednáním obviněného byl spáchán přestupek. Pokud naopak správní orgán na základě zjištěného skutkového stavu dospěje k závěru, že z okolností případu je zřejmé, že jednáním osoby obviněné z přestupku, jež sice nese formální znaky skutkové podstaty přestupku, nedošlo k porušení ani k ohrožení právem chráněného zájmu, má povinnost (nikoliv pouze možnost) řízení zastavit podle § 76 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích.“ (srov. též s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2020, č. j. 9 As 173/2020–32, č. 4093/2020 Sb. NSS a s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2016, č. j. 6 As 187/2016–23). V rozsudku ze dne 18. 8. 2022, č. j. 10 As 410/2021–37 potom dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že „materiální stránka přestupku má větší význam především u přestupků s abstraktně formulovanou skutkovou podstatou. Na rozdíl například od celé řady konkrétně vymezených přestupků z dopravní oblasti (typicky přestupků spočívajících v překročení povolené rychlosti či porušení jiné zákonem konkrétně stanovené povinnosti) je skutková podstata přestupku podle § 24 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně spotřebitele (navázaná mj. na klamavé opomenutí podle § 5a tohoto zákona) abstraktní a může pod ni spadat širší a pestřejší paleta případů. Proto je zde i prostor pro zkoumání materiální stránky přestupku podstatně větší než například u dopravních přestupků (pokud u nich zákonodárce zcela přesně vymezil, jaké jednání chce postihovat). Právě u přestupků s abstraktně formulovanou skutkovou podstatou dává smysl zvažovat, zda se určité jednání z hlediska míry společenské škodlivosti nevymyká typovým případům.“ 117. Z uvedených judikaturních závěrů vyplývá, že obvykle je společenská škodlivost dána již samotným naplněním skutkové podstaty přestupku, nicméně výjimečně mohou nastat situace, při kterých okolnosti spáchání přestupku vylučují porušení nebo ohrožení zájmu společnosti. Tyto okolnosti musí být posuzovány vždy v každém konkrétním případě, platí přitom, že čím vyšší je typová společenská škodlivost určitého přestupku, tím výjimečnější musí být okolnosti, které by případně způsobily oslabení materiální stránky natolik, že by určité jednání nemohlo být vůbec kvalifikováno jako přestupek.

118. Soud nevešel na argumentaci žalobkyně, že v projednávané věci jsou dány mimořádné skutkové okolnosti, které zásadním způsobem snižují společenskou škodlivost jí spáchaného skutku. Soud zásadně nesouhlasí s tvrzením žalobkyně, že v daném případě k porušení ani ohrožení právem chráněného zájmu nedošlo. Veřejný zájem či právem chráněný zájem v daném případě představuje ochrana životního prostředí a snižování působení emisí skleníkových plynů na přírodu a lidstvo. Soud uzavírá, že společenská škodlivost je v posuzovaném případě dána zásahem do ochrany životního prostředí a narušením snahy o snižování působení emisí skleníkových plynů, kterého má být dosaženo právě prostřednictvím řádného fungování systému EU ETS, kam rozhodně náleží i včasné vyřazování emisních povolenek dle § 9 zákona o obchodování s emisními povolenkami.

119. K mimořádným okolnostem, jež žalobkyně považuje za vyšší moc, se soud již vyjádřil shora. K argumentaci žalobkyně, že systém EU ETS umožňuje, aby významnější producenti emisí vynaložili v absolutních číslech nižší náklady, než menší producenti emisí, a to jen díky nákupu emisních povolenek v době, kdy byla jejich cena nižší, a že takový stav neodpovídá původní koncepci systému, jejímž účelem bylo motivovat producenty skleníkových plynů k nižším emisím, soud uvádí následující. I v případě, že by jiní producenti skleníkových plynů nemuseli povolenky draze nakupovat, jejich vyřazením v souladu s § 9 zákona o obchodování s emisními povolenkami, a nikoliv prodejem ostatním producentům, přichází o možné výnosy z případného prodeje emisních povolenek. Tímto je dle názoru soudu zajištěn funkční prvek systému EU ETS, prostřednictvím kterého má docházet ke snižování emisí skleníkových plynů, což plyne např. z rozsudku SDEU ze dne 16. prosince 2008, Arcelor Atlantique Lorraine a další, C–127/07, bod 31 a 32: „Pokud je konečným cílem systému pro obchodování s povolenkami ochrana životního prostředí prostřednictvím snížení emisí skleníkových plynů, nesnižuje tento systém tyto emise sám o sobě, ale povzbuzuje a upřednostňuje výzkum co nejnižších nákladů za účelem dosažení uvedených emisí na určité úrovni, jak vyplývá zejména z bodu 3 zelené knihy a bodu 2 důvodové zprávy k návrhu směrnice. Výhoda pro životní prostředí závisí na přísnosti, s jakou se stanoví celkové množství přidělených povolenek, které představuje celkovou mez emisí povolených uvedeným systémem…32 Rovněž z toho vyplývá, ekonomická logika systému obchodování s povolenkami spočívá ve skutečnosti, že snižování emisí skleníkových plynů nezbytné pro získání předem stanoveného environmentálního výsledku probíhá za nejnižších nákladů. Zejména tím, že se umožní prodej přidělených povolenek, podněcuje tento systém všechny své účastníky k tomu, aby vypouštěli nižší množství skleníkových plynů, než jaké odpovídá povolenkám, které jim byly původně poskytnuty, za účelem převodu přebytku povolenek na jiného účastníka, který vyprodukoval vyšší množství emisí, než byly přidělené povolenky.“ Rovněž tak SDEU v usnesení Bitter zcela setrval na svých předchozích závěrech uvedených v rozsudku Billerud a v bodě 26. zopakoval, že z bodu 1 Směrnice vyplývá, že: „zřízení systému pro evidenci a obchodování s povolenkami na emise ekvivalentu oxidu uhličitého na úrovni Unie bylo normotvůrcovou volbou, do které se promítlo politické směřování v kontextu, v němž bylo nutné čelit závažným obavám v oblasti životního prostředí.“ a v bodě 34 akcentoval, že: „unijní normotvůrce stanovením přesné pokuty zamýšlel chránit systém obchodování s povolenkami před narušením hospodářské soutěže v důsledku manipulace s trhem.“.

120. Nad rámec shora uvedeného soud k žalobním námitkám konstatuje, že tyto byly v zásadě žalobkyní uplatněny již v rozkladovém řízení, přičemž ministr se s těmito námitkami řádně a komplexně vypořádal v odůvodnění napadeného rozhodnutí. Jelikož soud považuje vypořádání zmíněných námitek ze strany ministra za věcně správné a zákonné, ve zbytku odkazuje na odůvodnění jeho rozhodnutí, neboť smyslem soudního přezkumu není stále dokola podrobně opakovat již jednou vyřčené (k tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2007, č.j. 8 Afs 75/2005–130, publikovaný pod č. 1350/2007 Sb. NSS, či rozsudky téhož soudu ze dne 2. 7. 2007, č. j. 4 As 11/2006–86, ze dne 29. 3. 2013, č.j. 2 Afs 37/2012–47, a ze dne 30. 6. 2014, č.j. 8 Azs 71/2014–49). Tuto praxi aproboval i Evropský soud pro lidská práva ve věci Helle proti Finsku (rozhodnutí ze dne 19. 12. 1997, č. 20772/92, odst. 59 – 60), jakož i Ústavní soud (srov. např. usnesení Ústavního soudu ze dne 27. 7. 2011, sp. zn. II. ÚS 752/10 a ze dne 6. 6. 2013, sp. zn. II. ÚS 2454/12, usnesení ze dne 4. 7. 2012, sp. zn. III. ÚS 1972/12, usnesení ze dne 14. 10. 2013, sp. zn. IV. ÚS 2266/12 atd.). K návrhu na moderaci uložené pokuty soudem dle § 78 odst. 2 s. ř. s.

121. Žalobkyně uplatnila v závěru žaloby také návrh na moderaci uložené pokuty soudem. Moderace soudu je zakotvena v § 78 odst. 2 s. ř. s., kde je uvedeno, že: „Rozhoduje–li soud o žalobě proti rozhodnutí, jímž správní orgán uložil trest za správní delikt, může soud, nejsou–li důvody pro zrušení rozhodnutí podle odstavce 1, ale trest byl uložen ve zjevně nepřiměřené výši, upustit od něj nebo jej snížit v mezích zákonem dovolených, lze–li takové rozhodnutí učinit na základě skutkového stavu, z něhož vyšel správní orgán, a který soud případně vlastním dokazováním v nikoli zásadních směrech doplnil, a navrhl–li takový postup žalobce v žalobě.“ Soud v této souvislosti poukazuje na právní větu uvedenou v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2019, č.j. 5 As 279/2016–45, v němž se Nejvyšší správní soud vyjádřil k možnosti moderace uložené pokuty soudem takto: „Moderace uložené pokuty představuje vhodný nástroj pro snížení zákonně uložené sankce správním orgánem. Smyslem a účelem moderace není hledání „ideální“ výše sankce soudem místo správního orgánu, ale její korekce v případech, že by sankce, pohybující se nejen v zákonném rozmezí a odpovídající i všem zásadám pro její ukládání a zohledňující kritéria potřebná pro její individualizaci, zjevně neodpovídala zobecnitelné představě o adekvátnosti a spravedlnosti.“ Základní funkcí pokuty je, že má plnit individuální i generální účel prevence, přičemž typovou závažnost spáchaného přestupku vyjádřil zákonodárce již stanovením konkrétní sankce ve výši 100 EUR za každý ekvivalent tuny oxidu uhličitého, pro který nebyly emisní povolenky vyřazeny. Individuální závažnost protiprávního jednání je v daném případě představována množstvím 45 068 tun emisí oxidu uhličitého, pro které žalobkyně nevyřadila emisní povolenky.

122. S ohledem na to, že výše sankce stanovená unijním zákonodárcem za porušení povinnosti dle § 9 zákona o podmínkách obchodování s povolenkami a čl. 12 odst. 3 Směrnice odpovídá i závěrům odborných studií o škodách způsobených na životním prostředí vypouštěním emisí oxidu uhličitého, neshledal soud, že výše sankce za přestupek spáchaný žalobkyní neodpovídá zobecnitelné představě o adekvátnosti a spravedlnosti. Jak již bylo rozvedeno shora, soud má rovněž za to, že výpočetní mechanismus, tj. způsob nastavení ukládání dané sankce a její následné vyčíslení žalobkyni, zcela odpovídá principu legitimního očekávání. Soud se ztotožnil i se závěrem správních orgánů ohledně možnosti upustit od potrestání, které by podle nich vyslalo jasný signál, že žalobkyně, ale i další producenti emisí, nemusí v případě finančních obtíží emisní povolenky vyřazovat a nemusí se v takovém případě ani obávat následného postihu. Takový přístup k plnění povinností stanovených zákonem o obchodování s povolenkami by však byl zcela nepřijatelný.

123. Soud je přesvědčen, že nastavení výše sankce zcela koresponduje se základní ideou zákonodárce spočívající ve vytvoření tlaku na dotčené subjekty, aby se jim právě s ohledem na vysokou částku pokuty nevyplatilo porušovat stanovená pravidla a tím potažmo riskovat citelný či až likvidační zásah do své majetkové základny. Za situace, kdy současné většinové vědecké poznatky poukazují na to, že změna klimatu je způsobena především zvyšujícími se emisemi oxidu uhličitého z lidské činnosti, považuje soud vzniklý následek přestupku za značně poškozující životní prostředí a globální klima, a je proto potřeba jej postihovat výrazně přísněji, zejména když způsobené následky je téměř nemožné napravit. Soud vzal v potaz i to, že Směrnice pro postup při nevyřazení povolenek stanovila ve vztahu k pokutě tzv. zkušební období, když pro předcházející období let 2005, 2006 a 2007, výši pokuty ponechala sníženou. Žalobkyně musela být velmi dobře obeznámena s touto situací na trhu s povolenkami a měla tak dle názoru soudu i dostatečně dlouhé časové období k přijetí adekvátních opatření, jimiž by předešla či alespoň zásadně omezila negativní následky svého závadného jednání. Soud tedy shrnuje, že při zohlednění veškerých shora uvedených skutečností nepřistoupil k moderaci výše uložené pokuty žalobkyni v dané věci, byť se jedná o velmi vysokou částku, jež by zajisté mohla být způsobilá vzhledem k majetkové a finanční situaci žalobkyně významně ohrozit či v krajním případě zničit její majetkovou základnu pro další podnikatelskou činnost, neboť dospěl k závěru, že vzhledem k zásadnímu významu chráněného veřejného zájmu je posuzovaná sankce v tomto konkrétním případě nejen přiměřená, nýbrž i adekvátní a spravedlivá.

VIII. Závěr a náklady řízení

124. Na základě všech shora uvedených skutečností městský soud neshledal žalobu důvodnou, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

125. Výrok o náhradě nákladů řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s. Ve věci byl úspěšný žalovaný, kterému však žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti v řízení nevznikly.

Poučení

I. Předmět řízení II. Napadené rozhodnutí III. Žaloba IV. Vyjádření žalovaného V. Další podání účastníků VI. Jednání před soudem VII. Posouzení věci Městským soudem v Praze K formalistickému zdůvodnění námitek žalobkyně a k nepřezkoumatelnosti rozhodnutí K tvrzeným procesním pochybením K povinnosti aplikovat správní uvážení, vyšší moci a krajní nouzi K zásahu do práva vlastnit majetek a zákazu ukládání likvidačních pokut K naplnění materiálního znaku skutkové podstaty přestupku K návrhu na moderaci uložené pokuty soudem dle § 78 odst. 2 s. ř. s. VIII. Závěr a náklady řízení