9 A 110/2020– 88

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Naděždy Řehákové a soudkyň Mgr. Ing. Silvie Svobodové a JUDr. Ivanky Havlíkové v právní věci žalobkyně: Alšova jihočeská galerie, IČO: 00073512 sídlem Hluboká nad Vltavou 144, 373 41 Hluboká nad Vltavou zastoupená advokátem JUDr. Ondřejem Caskou sídlem Husova 242/9, 110 00 Praha 1 proti žalovanému: Ministerstvo pro místní rozvoj, IČO: 66002222 sídlem Staroměstské náměstí 932/6, 110 00 Praha 1 o žalobě proti rozhodnutí ministryně pro místní rozvoj ze dne 12. 8. 2020, č. j. MMR–43198/2020–26, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Předmět řízení

1. Žalobkyně se žalobou podanou dne 13. 10. 2020 u městského soudu v Praze (dále jen „soud“) domáhala přezkoumání a zrušení rozhodnutí ministryně pro místní rozvoj (dále jen „žalovaný“) ze dne 12. 8. 2020, č. j. MMR– 43198/2020–26 (dále jen „napadené rozhodnutí“), vztahujícího se k projektu s názvem „Rekonstrukce depozitárního objektu SPARTA“, vedeného pod registračním číslem projektu CZ.06.3.33/0.0/0.0/16_026/0001713 (dále jen „projekt SPARTA“).

2. Napadeným rozhodnutím bylo na základě námitek žalobkyně podaných dle § 14e odst. 2 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZRP“) rozhodnuto o oprávněnosti a potvrzení Informace o nevyplacení části dotace vztahující se k projektu SPARTA a k žádosti o platbu CZ.06.3.33/0.0/ 0.0/16_026/0001713/2018/001/POST (dále jen „informace o nevyplacení části dotace“) a o nevyplacení částky 2 436 938,17 Kč s konečnou platností.

3. Informace o nevyplacení části dotace byla vydána na základě výsledku administrativního ověření žádosti o platbu číslo CZ.06.3.33/0.0/0.0/16_026/0001713/2018/001/POST (dále jen „žádost o platbu“) a informovala o stanovení celkové částky nevyplacené dotace ve výši 2 436 938,17 Kč, neboť bylo žalobkyní „opomenuto např. vyčíslení nákladů na provedení střechy, jež se nachází přímo nad prostory, fasády objektu, jež prostory přímo ohraničuje, provozního souboru vzduchotechniky, jež zajišťuje prostředí i v edukační místnosti atd., tedy nebyly zohledněny konstrukce a zařízení, které svou poměrovou částí slouží i nezpůsobilé části budovy.“ II. Napadené rozhodnutí 4. Proti informaci o nevyplacení části dotace podala žalobkyně dne 5. 5. 2020 námitky. Žalobkyně v první námitce uvedla, že pravidlo poměrného krácení na projekt SPARTA nelze aplikovat, protože stavební rozpočet k projektu SPARTA byl od počátku (od podání žádosti o podporu) připravován tak, že prvky, které nejsou a nemohou být financovány z dotačních prostředků Integrovaného regionálního operačního programu (dále jen „IROP“), byly od tohoto rozpočtu věcně a položkově odděleny a vyčísleny v rámci samostatného rozpočtu. Vyčleněním a oddělením způsobilých a nezpůsobilých prvků a s tím spojených výdajů tak došlo k tomu, že projekt SPARTA je tvořen pouze způsobilými výdaji a žádné nezpůsobilé prvky tak nezahrnuje. Pro projekt SPARTA je tak využíván celý předmět financování a pravidlo poměrného krácení na tento projekt dle žalobkyně vůbec nedopadá.

5. Ve druhé námitce žalobkyně uvedla, že prvky projektu SPARTA, které by měly být dle Centra pro regionální rozvoj České republiky (dále jen „CRR“) poměrně kráceny (tj. například provedení střechy, jež se nachází přímo nad prostory, fasády objektu, jež prostory přímo ohraničuje, provozního souboru vzduchotechniky), jsou zcela nezbytné a nutné pro fungování a realizaci celého projektu SPARTA a naplnění jeho účelu a představují tak integrovanou a neoddělitelnou součást rekonstrukce. Dle žalobkyně by tyto dílčí prvky stavebního rozpočtu byly provedeny v realizovaném rozsahu a za uvedené ceny i v případě, kdyby z jakéhokoliv důvodu nedošlo k současné realizaci místností, které jsou z projektu SPARTA vyloučeny a nejsou vůbec předmětem dotačního financování.

6. Ve třetí námitce žalobkyně zkonstatovala, že CRR aplikovalo tento postoj i v rámci dalších projektů žalobkyně. Jako příklad žalobkyně uvedla projekt s názvem „Zefektivnění ochrany a využívání sbírkových fondů v Alšově jihočeské galerii – Wortnerově domě“ (dále jen „projekt W. dům“), u kterého byl rovněž rozpočet od začátku položkově rozdělen na způsobilé a nezpůsobilé výdaje, stejně jako v případě projektu SPARTA.

7. V průběhu realizace nyní napadeného projektu SPARTA byl zjištěn azbest (v daleko větším množství, než předpokládala projektová dokumentace), což vedlo k navýšení nákladů společnosti provádějící stavební práce. Na dotaz zástupce žalobkyně, zda lze počítat s takovýmito náklady z pohledu dotace a pozdějšího proplacení jako se způsobilými výdaji, CRR výslovně odpovědělo, že tyto vícenáklady na likvidaci azbestu lze uvažovat jako celé způsobilé. Z této odpovědi proto žalobkyně vyvozovala, že CRR vůbec neuvažovalo o tom, že by pravidlo poměrného krácení mělo na takovýto případ dopadat. Uvedený závěr dokládají dle žalobkyně i odpovědi ze semináře k 21. výzvě, kdy se např. u dotazu, zda je možné financovat byt správce muzea, uvádí, že tyto náklady se vyčíslí jako nezpůsobilé výdaje a nikde se nepojednává o určování poměru ploch či jakémkoliv jiném poměru dle pravidla poměrného krácení. Pokud by se totiž mělo aplikovat pravidlo poměrného krácení, jak nyní nově prosazuje CRR, pak by nebylo dle žalobkyně rozhodné vyčíslení nákladů na tento konkrétní byt, ale bylo by nutné vymezit poměr, podle kterého by ale došlo ke krácení všech nákladů projektu, a to bez ohledu na to, zda daný výdaj má či nemá souvislost s tímto bytem.

8. Dále, ve čtvrté námitce žalobkyně napadala nekonzistentní postup CRR v aplikaci pravidla poměrného krácení. Dle žalobkyně není vůbec zřejmé, v jakých případech a za jakých okolností se toto pravidlo uplatní. V projektu SPARTA se dle CRR mají do nezpůsobilých výdajů zahrnovat výdaje na střechu a fasádu, které prostory vyloučené z financování přímo ohraničují. Je však třeba uvést, že v projektu W. dům byly také rekonstruovány místnosti, které nejsou součástí projektu a které jsou z dotačního financování vyloučeny, ale které jsou přímo ohraničeny fasádou zahrnutou do způsobilých výdajů. Není tedy zřejmé, proč CRR v jednom projektu u některých způsobilých výdajů přímou souvislost vyžaduje, kdežto v jiném projektu nikoliv. Z postoje CRR taktéž není zřejmé, co je pak rozhodným kritériem pro určení požadované přímé souvislosti s prostorem, který není předmětem dotačního financování (zda jde o kritérium umístění, vzdálenosti či funkčnosti). V neposlední řadě pak není dle žalobkyně vůbec jasné, proč CRR řešilo přímou souvislost s prostory vyloučenými z dotačního financování, když nakonec provedlo krácení všech výdajů pomocí poměrného krácení, a to bez ohledu na to, zda daný výdaj skutečně souvisí či nesouvisí s vyloučenými prostory.

9. V páté námitce žalobkyně uvedla, že CRR mělo po celou dobu schvalování projektu SPARTA nespočet příležitostí, kdy mohlo příjemci vytknout vady ve způsobu sestavení rozpočtu. CRR však nikdy takovouto námitku nevzneslo. Poprvé, kdy CRR oznámilo příjemci potřebu krátit způsobilé výdaje, bylo až v rámci 2. výzvy ze dne 16. 1. 2020, prostřednictvím interní depeše v MS2014+ (dále jen „2. výzva“), tedy 3 roky poté, co došlo ke schválení projektu, v době, kdy projekt SPARTA byl dokončený a příjemce v dobré víře předpokládal, že dojde k proplacení schválené dotace.

10. Žalovaný v napadeném rozhodnutí k první námitce uvedl, že ze závěrů administrativního ověření žádosti o platbu je zřejmé, že sestavený položkový rozpočet způsobilých výdajů obsahuje stavební oddíly (střecha, fasáda, bourací práce – střecha, zdravotní instalace, ústřední topení, vzduchotechnika, elektroinstalace vnitřní, slaboproudé rozvody, měření a regulace, …), které částečně slouží i pro nezpůsobilé prostory objektu, čímž žalobkyně porušila podmínku dle kap. 10 Obecných pravidel pro žadatele a příjemce pro všechny specifické cíle a výzvy, vydání 1.3, platnost od 16. 2. 2016 (dále jen „Obecná pravidla“), podle níž „...pokud není využíván výhradně pro projekt celý předmět financování, je k financování způsobilá pouze poměrná část.“. Žalobkyně byla na tuto skutečnost správně upozorněna při administraci žádosti o platbu a byla vyzvána k dovyčíslení těchto výdajů. Nicméně tato výzva nebyla z její strany akceptována, proto bylo ze strany CRR přistoupeno k vyčíslení způsobilých a nezpůsobilých výdajů dle kap. 10 Obecných pravidel, která stanoví způsob výpočtu podílu způsobilých a nezpůsobilých výdajů pomocí výpočtu poměrného podílu např. dle užitné plochy.

11. Ke druhé námitce žalovaný uvedl, že úvahy žalobkyně o nezbytnosti a nutnosti realizace neoddělených položek ze stavebního rozpočtu ji nezbavují povinnosti řídit se Obecnými pravidly a tyto podmíněné výdaje je proto i přes jejich nezbytnost nutné vyčíslit a finančně oddělit v souladu s platnou metodikou. Podmínka vyčíslení poměrné části způsobilých a nezpůsobilých výdajů dle kap. 10 Obecných pravidel byla platná již před podáním žádosti o podporu.

12. Ke třetí námitce žalovaný konstatoval, že dotaz týkající se likvidace azbestu byl CRR pravděpodobně nesprávně vyhodnocen jako dotaz na způsobilost ve smyslu většího množství azbestu, než předpokládala projektová dokumentace, tzv. na vícepráce, jež jsou obecně způsobilým výdajem. CRR mělo takovýto dotaz nechat žalobkyni více specifikovat a dle podrobnějšího odůvodnění následně otázku posoudit 13. Ke čtvrté námitce žalovaný v napadeném rozhodnutí uvedl, že krácení způsobilých výdajů u projektu W. dům nevychází z toho, zda střecha či fasáda ohraničuje způsobilé či nezpůsobilé prostory objektu, ale ze skutečnosti, že střecha, fasáda a jiné dílčí části stavby jsou součástí celého objektu „Nástavba a přístavba“, který však obsahuje i nezpůsobilé části budovy. U projektu W. dům bylo při uplatnění pravidla poměrného krácení přihlédnuto (na rozdíl od posuzovaného projektu SPARTA) k realizovanému stavebnímu objektu „Úprava dvora“, kde rekonstrukce dvora o ploše 200 m2, a s ním související výdaje, byly ve smluvním rozpočtu finančně odděleny a označeny za způsobilé ve výši 100 %. Proto je na objekt „Úprava dvora“ pohlíženo jako na dílčí stavební objekt a plocha dvora nebyla započítána do celkové plochy objektu rekonstruovaného W. domu. Výdaje na rekonstrukci „Úprava dvora“ nebyly v přímé souvislosti s výdaji na rekonstrukci „Nástavba a přístavba“, resp. s užitnou podlahovou plochou nezpůsobilých místností umístěných v „Nástavba a přístavba“. CRR při kontrole žádosti o platbu u projektu W. dům proto nevyzvalo příjemce k vyčíslení konkrétní nezpůsobilé částky za dílčí části stavebního rozpočtu (střecha, fasáda atd.), ale požadovalo aplikovat určení nezpůsobilé částky projektu prostřednictvím poměru v souladu s platnou metodikou IROP, například dle podlahové plochy. Aplikace pravidla poměrného krácení je jedním ze způsobů, jak je možné přistoupit ke krácení dotace. K jeho využití je přistupováno ve složitých projektech, kde není možné detailně rozklíčovat způsobilé a nezpůsobilé položky stavebního rozpočtu a příjemce není při takovém stanovení nezpůsobilých a způsobilých výdajů nápomocen.

14. Pátou námitku žalovaný shledal rovněž nedůvodnou, neboť obecně u všech projektů platí, že podrobná kontrola výdajů probíhá až při předložení výdajů k proplacení v žádosti o platbu. Z tohoto důvodu není možné v průběhu hodnocení identifikovat veškeré potenciálně nezpůsobilé výdaje. K namítanému časovému prodlení tří let od doby předložení projektu do výzvy k doplnění předložené žádosti o platbu a zprávy o realizaci, na které příjemce poukazuje, žalovaný uvedl, že prodleva je způsobena projektovým procesem. Vzhledem k tomu, že projekt SPARTA byl koncipován jako jednoetapový, nebylo možno provést jakoukoliv kontrolu probíhajícího projektu. Detailní kontrola vynaložených výdajů probíhá až s předloženou žádostí o platbu, tzn. až v době, kdy příjemce po skončení etapy předložil v soupisce účetních dokladů aktuální výčet způsobilých a nezpůsobilých výdajů.

15. Napadené rozhodnutí bylo žalobkyni doručeno dne 14. 8. 2020.

III. Žaloba

16. První žalobní námitkou žalobkyně namítala, že samo CRR zastávalo postoj, že stanovení poměru dle pravidla poměrného krácení má pouze doporučující charakter a že určení způsobilých a nezpůsobilých výdajů lze stanovit i jiným způsobem. Na základě této skutečnosti, jakož i na základě konzultací a doporučení, proto také žalobkyně vyhotovila a podala žádost o poskytnutí dotace s tím, že zvolený způsob rozdělení výdajů je v souladu s Obecnými pravidly, včetně pravidla poměrného krácení, a se zavedenou praxí CRR. CRR od počátku vědělo, jakým způsobem jsou členěny náklady na způsobilé a nezpůsobilé výdaje, a s tímto rozdělením vyslovilo svůj souhlas v rámci schválení dotace. Rovněž v rámci ex–ante analýzy rizik muselo CRR minimálně posoudit způsob členění nákladů na způsobilé a nezpůsobilé výdaje a podle toho vyhodnotit jeho souladnost s Obecnými pravidly. O možnosti vedení výdajů položkovým rozpočtem svědčí dle žalobkyně i skutečnosti, že na dotaz zástupce žalobkyně, zda lze počítat s náklady na odstranění azbestu z celého areálu z pohledu dotace a pozdějšího proplacení jako se způsobilými výdaji, CRR výslovně odpovědělo, že tyto vícenáklady na likvidaci azbestu lze uvažovat jako celé způsobilé. Z této odpovědi proto žalobkyně vyvozovala, že CRR vůbec neuvažovalo o tom, že by pravidlo poměrného krácení mělo na takovýto případ dopadat. Uvedený závěr dokládají dle žalobkyně i odpovědi ze semináře k 21. výzvě, kdy se např. u dotazu, zda je možné financovat byt správce muzea, uvádí, že tyto náklady se celé vyčíslí jako nezpůsobilé.

17. Ve druhé žalobní námitce žalobkyně uvedla, že CRR poprvé oznámilo žalobkyni své námitky a pochybnosti ohledně členění nákladů až v rámci 2. výzvy, která byla doručena žalobkyni prostřednictvím systému MS2014+ dne 16. 1. 2020 (na str. 6 žaloby zjevně chybně uvedeno „dne 24. 2. 2020, což je datum doručení 2. výzvy v projektu W. dům – pozn. soudu), tedy až 3 roky poté, co došlo ke schválení projektu SPARTA, navíc v době, kdy byl projekt již dokončený, a žalobkyně v dobré víře předpokládala, že dojde k proplacení schválené dotace. Dále žalobkyně zdůraznila, že rozhodnutím o poskytnutí dotace k projektu bylo ŘO IROP konstituováno legitimní očekávání žalobkyně, že pokud dodrží všechna pravidla, tak jí budou ve stanovených termínech a za stanovených podmínek přiznané peněžní prostředky vyplaceny. Přitom z hlediska legitimního očekávání žalobkyně není rozhodný pouze psaný text těchto pravidel, ale především to, jak se orgán státní moci podle těchto pravidel chová, jak tato pravidla vykládá a jak je aplikuje, kontroluje a vymáhá. Pokud tedy CRR ve fázi schvalování a ve fázi realizace projektu nikdy nevzneslo žádnou námitku ke způsobu vymezení způsobilých a nezpůsobilých výdajů a stejným způsobem postupovalo i v dalších projektech (projekt W. dům), pak tímto jednáním dle žalobkyně nepochybně založilo legitimní očekávání a dobrou víru, že způsob vymezení rozpočtu je správný a že podle takovéhoto rozpočtu je možné dotaci čerpat.

18. Třetí žalobní námitkou žalobkyně namítala zjevnou nekonzistentnost a vnitřní rozpornost v přístupu CRR a ŘO IROP k aplikaci pravidla poměrného krácení, které dokládá jejich libovůli, jež negativně zasahuje do práv příjemců dotace nabytých v dobré víře. Dle žalobkyně není vůbec zřejmé a hlavně předem zjistitelné, kdy se pravidlo poměrného krácení aplikuje a jak se aplikuje. Žalobkyně neví, kde je hranice, kdy výdaje jsou ještě způsobilé, a kdy nikoliv, resp. co vytváří to klíčové a objektivně určitelné kritérium.

19. Z důvodů shora uvedených žalobkyně žádala, aby soud napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

IV. Vyjádření žalovaného

20. Žalovaný ve vyjádření k žalobě ze dne 5. 2. 2021 uvedl, že zásadně nesouhlasí s tvrzením žalobkyně a setrvává na svých právních názorech uvedených v napadeném rozhodnutí. K první žalobní námitce konstatoval, že CRR vyzvalo žalobkyni, aby sestavený položkový rozpočet stavby rozdělila na způsobilé a nezpůsobilé výdaje, vyčíslila části výdajů na realizaci stavebních oddílů, které souvisí s realizovanou nezpůsobilou částí budovy a současně jsou vykazovány jako plně způsobilé a přesunula tyto vyčíslené částky do nezpůsobilých výdajů. Rozpočet způsobilých výdajů obsahoval stavební oddíly (střecha, fasáda, bourací práce – střecha, zdravotní instalace, ústřední topení, vzduchotechnika, elektroinstalace vnitřní, slaboproudé rozvody, měření a regulace, …), které částečně slouží i pro nezpůsobilé prostory objektu.

21. Ke druhé žalobní námitce žalovaný konstatoval, že u všech projektů platí, že podrobná kontrola výdajů probíhá až při předložení výdajů k proplacení v žádosti o platbu, neboť v průběhu realizace projektu může docházet, a ve většině případů i opakovaně dochází, ke změnám (např. z důvodu víceprací a méněprací, přesunu finančních prostředků). Až v předložené žádosti o platbu je příjemcem stanovena výše způsobilých výdajů pro příspěvek z IROP na základě vykázání skutečně vzniklých a uhrazených výdajů prostřednictvím jejich doložení účetním, daňovým či jiným dokladem.

22. Ke třetí žalobní námitce žalovaný uvedl, že se neztotožňuje s tvrzením žalobkyně, která argumentuje odlišným přístupem CRR v rámci krácení nezpůsobilých výdajů u projektu W. dům, který žalobkyně také realizuje v rámci finanční podpory z IROP. Jak již bylo uvedeno v napadeném rozhodnutí, při způsobu krácení u projektu W. dům bylo přihlédnuto k realizovanému stavebnímu objektu „Úprava dvora“ – tyto výdaje byly ve smluvním rozpočtu finančně odděleny, na objekt „Úprava dvora“ bylo pohlíženo jako na dílčí stavební objekt a plocha dvora nebyla započítána do celkové plochy objektu rekonstruovaného W. domu.

V. První posouzení věci Městským soudem v Praze

23. Městský soud rozsudkem ze dne 24. 5. 2023, č. j. 9 A 110/2020–51, prohlásil nicotnost napadeného rozhodnutí o námitkách, jakož i informace o nevyplacení části dotace. Uvedl, že rozhodnutí dle § 14e ZRP je dle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015–48, č. 3579/2017 Sb. NSS, nutné považovat za rozhodnutí přezkoumatelné ve správním soudnictví dle § 65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Z toho důvodu je na ně třeba klást stejné nároky jako na kterékoliv jiné správní rozhodnutí. Jelikož rozpočtová pravidla neupravují náležitosti takového rozhodnutí, použijí se subsidiárně § 68 a § 69 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Městský soud posléze dospěl k závěru, že opatření poskytovatele dotace neobsahují některé náležitosti dle § 68 odst. 1 a 2 správního řádu (výrok rozhodnutí a konkrétní ustanovení právního předpisu, podle něhož bylo rozhodováno) a žádnou z náležitostí dle § 69 odst. 1 správního řádu. Uvedl, že jde o komplex vad dosahující zásadní intenzity, pro který nelze považovat dané opatření za rozhodnutí. Protože rozhodnutí o námitkách tvoří spolu s nicotným opatřením poskytovatele dotace jeden celek, prohlásil městský soud také jeho nicotnost.

VI. Kasační stížnost žalovaného a její posouzení Nejvyšším správním soudem

24. Žalovaný v kasační stížnosti podané dne 10. 7. 2023 namítal, že městským soudem aplikované usnesení rozšířeného senátu se váže k § 14e ZRP ve znění do 19. 2. 2015, jenž vůbec přezkum opatření vydaných na jeho základě neumožňoval. Novelou č. 25/2015 Sb. ale bylo do zákona zavedeno správní řízení o námitkách, jehož výsledkem je rozhodnutí ve smyslu § 67 správního řádu. Opatření poskytovatele tak již není konečným rozhodnutím, ale neformálním úkonem poskytovatele dotace, což potvrzuje i novější judikatura Nejvyššího správního soudu. Jediným správním řízením, které se v oblasti krácení či pozastavení vyplácení dotace vede, je tak řízení o námitkách. Dále žalovaný uvedl, že rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 6. 2021, č. j. 1 Afs 370/2020–34, dle kterého ustanovení správního řádu, jež nejsou ZRP výslovně vyloučena, mohou a contrario být poskytovatelem dotace použita, se vztahoval toliko k řízení o námitkách. Závěry Nejvyššího správního soudu vyslovené v tomto rozsudku proto na posuzované opatření poskytovatele nelze aplikovat. Závěrem žalovaný namítal, že sám městský soud rozhoduje ohledně sporné právní otázky nekonzistentně. Zatímco osmý a devátý senát městského soudu zastává názor, že opatření poskytovatele musí splňovat náležitosti rozhodnutí dle správního řádu, šestý, desátý a osmnáctý senát daného soudu zastávají názor opačný.

25. NSS na základě shora vymezené kasační stížnosti rozsudek městského soudu ze dne 24. 5. 2023, č. j. 9 A 110/2020–51 zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. NSS v rozsudku ze dne 21. 12. 2023, č. j. 4 Afs 258/2023–38 (dále jen „zrušující rozsudek NSS“) uvedl, že § 14e odst. 2 ZRP výslovně používá pojem opatření poskytovatele dotace. Jak vyplývá z judikatury Nejvyššího správního soudu, pojem opatření představuje souhrnnou zkratku pro nevyjmenované druhy jiných správních úkonů, jež nejsou rozhodnutími ve smyslu správního řádu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2014, č. j. 8 Ans 4/2013–44, body 35 a 36). Je proto třeba respektovat úmysl zákonodárce, jenž pro úkon, kterým poskytovatel dotace nevyplatí dotaci či její část, zvolil namísto rozhodnutí formu opatření. Situace je naopak odlišná v případě § 14e odst. 3 ZRP, jenž výslovně užívá pojmu rozhodnutí o námitkách, na které je tudíž možné subsidiárně aplikovat § 67 a násl. správního řádu. Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že opatření poskytovatele dotace dle § 14e odst. 1 ZRP nelze považovat za rozhodnutí ve smyslu správního řádu. Tím je až rozhodnutí o námitkách proti tomuto opatření dle § 14e odst. 3 ZRP. Z tohoto důvodu městský soud v projednávané věci dle závěru NSS pochybil, označil–li opatření poskytovatele za nicotné z důvodu absence náležitostí dle § 68 a § 69 správního řádu.

26. Právní názorem vysloveným ve zrušujícím rozsudku NSS je městský soud v dalším řízení dle § 110 odst. 4 s. ř. s. vázán.

VII. Řízení u Městského soudu v Praze po zrušujícím rozsudku NSS

27. Žaloba byla podána včas ve smyslu § 72 odst. 1 s. ř. s., osobou k tomu oprávněnou (§ 65 odst. 1 s. ř. s.) a je přípustná (§ 65, § 68 a § 70 s. ř. s.). Soud přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí i řízení, které mu předcházelo, podle skutkového a právního stavu ke dni rozhodování žalovaného (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), a to v mezích uplatněných žalobních bodů (§ 75 odst. 2 s. ř. s.), jakož i z pohledu vad, k nimž je povinen přihlížet z úřední povinnosti a dospěl k závěru, že žaloba není důvodná.

28. O podané žalobě rozhodl soud v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s. bez nařízení jednání, neboť účastníci s takovým postupem souhlasili (souhlas účastníků byl v souladu s § 51 odst. 1 věty druhé s. ř. s. presumován). Soud v projednávané věci vyšel z podkladů obsažených ve správním spise, které pro posouzení a rozhodnutí věci shledal dostatečnými. Správním spisem se dokazování neprovádí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2009, č. j. 9 Afs 8/2008–117, č. 2383/2011 Sb. NSS).

29. Z obsahu spisového materiálu předloženého žalovaným správním orgánem zjistil soud následující pro rozhodnutí relevantní skutečnosti.

30. Žalobkyně podala dne 2. 8. 2016 do 21. výzvy IROP „IROP – MUZEA – SC 3.1“ žádost o podporu na realizaci projektu SPARTA (dále jen „žádost o podporu“). Spolu s žádostí o podporu žalobkyně předložila studii proveditelnosti ze dne 29. 7. 2016.

31. Dne 16. 9. 2016 byla žalobkyně informována o splnění podmínky přijatelnosti a formálních náležitostí žádosti o podporu. Následně dne 31. 10. 2016 byla žalobkyni zaslána informace o splnění věcného hodnocení/analýzy rizik.

32. Dne 23. 3. 2017 došlo k vydání právního aktu – Registrace akce a Rozhodnutí o poskytnutí dotace č. j. 3988/2017–91/1 (dále jen „RoPD“) společně s Podmínkami Rozhodnutí o poskytnutí dotace (dále jen „podmínky RoPD“).

33. Dne 25. 9. 2018 zaslal projektový manažer prostřednictvím e–mailu dotaz pracovnici žalovaného, v němž uvedl, že „v projektu SPARTY byl v objektu zjištěn azbest v daleko větším množství než předpokládala projektová dokumentace. Azbest musí být zlikvidován odbornou firmou, na její práce má investor již nabídku, zároveň toto obnáší i další náklady stavební firmy. Vzhledem k tomu, že v projektu jsou uznatelné a neuznatelné výdaje, chci se dotázat, zda je z pohledu dotace a jejího pozdějšího proplacení možné počítat s těmito náklady na likvidaci azbestu jako s výdaji uznatelnými, jelikož se týkají celého objektu a bez této sanace není možné projekt realizovat.“ Na uvedený e–mail pracovnice žalovaného dne 10. 10. 2018 odpověděla, že „náklady na likvidaci azbestu lze uvažovat jako celé způsobilé.“ (dále jen „e–mailová komunikace o azbestu“).

34. Dne 29. 1. 2020 byla žalobkyní předložena první verze žádosti o platbu č. CZ.06.3.33/0.0/0.0/16_026/0001713/2018/001/POST. Dne 7. 1. 2020 byla žalobkyně vyzvána k opravě/doplnění žádosti o platbu a zprávy o realizaci, k její nové finalizaci a opětovnému zaslání. Po provedeném doplnění a zaslání odpovědi na tuto výzvu byla žalobkyně 2. výzvou dne 16. 1. 2020 vyzvána k „vysvětlení, z jakého důvodu nejsou do tohoto rozdělení zařazeny náklady např. na oddíly Střecha, Fasáda objektu, Ústředního topení, Vzduchotechniky, Slaboproudých rozvodů, Měření a regulace, SO 02 Přípojka topné a teplé vody atd..“ 35. V reakci na 2. výzvu žalobkyně uvedla: „[v] rámci konzultací, které probíhaly k uznatelnosti nákladů v rámci zpracování rozpočtu stavby, byla celá problematika konzultována s příslušnými pracovníky CRR. Zvolené řešení vycházelo z toho, že byly definovány prvky, které jsou oddělitelné a jsou jednoznačně definovatelné jako neuznatelné. V případě rozvodů ÚT, EI, EPS, EZS apod., které místnostmi prochází do dalších prostor a tyto rozvody jsou neoddělitelným funkčním celkem, který by bylo dost neefektivní a nelogické rozdělovat na jednotlivé rozvody dle uznatelnosti účelu místností nebo technicky nereálné vést mimo místnosti, které jsou s ohledem na způsob využití neuznatelné. Vzhledem k tomu, že z hlediska technologií je v každé místnosti jiné vybavení i rozvody je celkem nereálné vytvářet procentuální poměrné vyjádření. Stejným případem je i střecha a fasáda, které objekt ohraničují – tyto konstrukce jsou nedělitelné a slouží stejně tak místnostem neuznatelným jako místnostem uznatelným, které se nachází pod nimi nebo za nimi. Z tohoto důvodu se u všech ostatních projektů, které jsem měla možnost realizovat, jako neuznatelné braly pouze náklady, které byly v rámci neuznatelné prostory v jejím vnitřním prostoru nad úrovní konstrukce tj. omítky, obklady, povrchy podlah, případně vnitřní příčky a zdi, které nenavazovaly na místnosti s uznatelností nákladů. Z tohoto pohledu byly tedy vnější skladby fasád a střech považovány celé jako uznatelný nedělitelný náklad. […]Rozpočet stavby je součástí schválené projektové žádosti v rámci platných pravidel v daném čase, rozpočet byl konzultován s pracovníky CRR kromě jiného také z hlediska členění výdajů na uznatelné a neuznatelné. V procesu hodnocení žádosti, kdy je možné vznášet k projektu námitky či požadavky na úpravu, žádná připomínka vznesena nebyla. Projekt byl realizován dle takto schváleného rozpočtu.“ 36. Následovalo zaslání 3. výzvy dne 11. 2. 2020, ve které byla žalobkyně vyzvána k „vyčíslení části výdajů na realizaci stavebních oddílů, které souvisí s realizovanou nezpůsobilou částí budovy a současně jsou vykazovány jako plně způsobilé (Střecha, Fasáda objektu, Bourací práce – střecha, Zdravotní instalace, Ústředního topení, Vzduchotechniky, Elektroinstalace vnitřní, Slaboproudých rozvodů, Měření a regulace, SO 02 Přípojka topné a teplé vody) a přesunutí těchto výdajů do nezpůsobilých výdajů projektu (dle OPŽP: „Pokud není využíván výhradně pro projekt celý předmět financování, je k financování způsobilá pouze poměrná část. Příjemce je povinen doložit výpočet poměrné části pro projekt. Výpočet podílu způsobilých a nezpůsobilých výdajů bude prováděn pomocí výpočtu poměrného podílu, např. užitné plochy nebo využité kapacity zařízení.“ (dále jen „3.výzva“)

37. Ke 3. výzvě žalobkyně uvedla: „[r]ozsah financování z IROP je prezentován položkovým rozpočtem – tzv. uznatelnými výdaji. Výdaje, které z IROP financovány nejsou, jsou vyčísleny v odděleném rozpočtu jako neuznatelné výdaje. Pro projekt je využíván celý předmět financování, tj. ten, který je v rozpočtu prezentován způsobilými výdaji. K výše zmiňovanému bodu uvádíme, že jsme přesvědčeni o tom, že naše rozdělení stavby na způsobilé a nezpůsobilé výdaje věrně a zcela objektivně zachycuje rozdělení zmiňovaných výdajů. Opět musíme zmínit, že náš názor je podpořen diskuzemi a konzultacemi v roce 2016 s CRR v Českých Budějovicích a na základě tehdejších informací a výkladů jsme právě takto rozpočet koncipovali. Zároveň je zřejmé, že jsme na rozdělení způsobilé/nezpůsobilé výdaje v roce 2016 nezapomněli, ale všechny položky, které takto je možné rozdělit, jsme rozdělili. Položkový rozpočet stavby a jeho členění na uznatelné a neuznatelné výdaje byl konzultován s CRR během přípravy žádosti a je jednou z povinných příloh schválené projektové žádosti. Rozdělení výdajů je popsáno též ve studii proveditelnosti, která byla povinnou přílohou schválené žádosti o dotaci. Dle výše uvedeného schváleného členění rozpočtu z projektové žádosti bylo vyhlášeno výběrové řízení na dodavatele stavby. I v této fázi realizace projektu probíhala několikafázová kontrola CRR kompletní dokumentace k výběrovému řízení vč. rozpočtu, a ani v této fázi nebylo rozporováno rozdělení výdajů na uznatelné a neuznatelné výdaje. Dle vysoutěženého rozpočtu byl celý projekt realizován. Dle tohoto rozpočtu došlo také k poskytnutí předfinancování Jihočeským krajem Alšově jihočeské galerii a poté také zaúčtováno. V žádné z těchto fází nedošlo k jakémukoliv rozporování a dle našeho názoru bylo čerpání během realizace takto provedené jedině správné a vzhledem ke schválenému rozpočtu akceptovatelné. Rozdělení nákladů na uznatelné a neuznatelné v položkovém rozpočtu věrně odpovídá realitě. Naše koncipování rozpočtu také potvrzuje skutečnost, že nám v roce 2018 CRR potvrdilo dodatečnou plnou způsobilost a uznatelnost nákladů na odstranění azbestu v celém objektu. Ačkoli jsme tedy zmiňovali výskyt způsobilých a nezpůsobilých výdajů na stavbě, náklady na odstranění azbestu byly hodnoceny celé jako způsobilé. Toto má samozřejmě oporu v logice, kdy nebylo a ani není možné vyčíslit náklady na odstranění azbestu na způsobilé nebo nezpůsobilé. Jinak řečeno, zcela správně nám bylo potvrzeno, že náklady na odstranění azbestu jsou celé uznatelné, jelikož se týkají celého objektu jako celku a bez této sanace by nebylo možné projekt realizovat. Je to zcela stejný případ, jako v případě položky střecha, fasáda objektu a další, tzn. v případě neuznatelnosti části střechy a pak v případě nerealizovatelnosti části střechy tzn. část střechy by se investor rozhodl neopravovat nebo část fasády, která by měla být nezpůsobilá by se rozhodl investor nerealizovat, je projekt a výsledek projektu zcela nesmyslný. Zároveň potvrzujeme, že ty položky, která zcela objektivně a samostatně oddělit lze, jsme oddělili a uvedli již do žádosti o dotaci jako nezpůsobilé výdaje.“ 38. Následovala výzva č. 4 ze dne 21. 2. 2020, ve které bylo žalobkyni sděleno, že „[z]působ, jakým bylo provedeno rozdělení stavebního rozpočtu, nezohledňuje skutečnosti, které jsou pro takovéto dělení uvedeny v Obecných pravidlech pro žadatele a příjemce (tj. je doporučeno provést výpočet poměrové části pro stavební objekt) a takto byl nyní tento případ konzultován s oddělením metodiky CRR. Namísto toho byl zvolen způsob definitivního výčtu položek ze stavebního rozpočtu, který použít lze, avšak je nutné zohlednit konstrukce a zařízení, které svou poměrovou částí slouží i nezpůsobilé části budovy, logicky však tvoří jeden celek (střecha, fasáda, topení, vzduchotechnika atd.). Dále je třeba uvést, že kontrola způsobilosti výdajů je prováděna po celou dobu realizace i udržitelnosti projektu. Při hodnocení Vašeho projektu bylo identifikováno riziko nezpůsobilosti výdajů spojené s realizací dětského ateliéru a WC, nebylo však zohledněno. V případě nepřesunutí poměrové části výdajů na objekt bude ze strany CRR provedeno krácení výdajů. Dle Vašeho vyjádření byl tento postup použit i u jiných projektů, prosím uveďte, o které projekty se jedná, bude u nich proveden přezkum postupu.“ (dále jen „4. výzva“).

39. Žalobkyně v reakci na 4. výzvu uvedla: „[d]ovolujeme si opětovně uvést, že jsme přesvědčeni o tom, že rozdělení rozpočtu je správně. Projektová kancelář vycházela z informací, které nám v roce 2016 osobně nebo telefonicky poskytovali pracovníci CRR. Konkrétně tedy způsoby a varianty rozdělení nákladů na způsobilé a nezpůsobilé. O tom, že jsme záležitost skutečně řešili a neopomněli rozdělení svědčí i fakt, že námi předkládaný rozpočet je takto objektivně a smysluplně rozdělen. Ostatně již v roce 2016 nám byl potvrzován způsob vyčíslení nezpůsobilých výdajů výčtem ze stavebního rozpočtu, tedy tak, jak připouštíte ve Vaší poslední textaci bodu 5 sám připouštíte. A ze zcela logických důvodů je celá střecha považována za způsobilý výdaj, neboť celá střecha slouží k naplnění podstaty projektu, naplnění cílů projektu a naplnění důvodů, proč byl předmětný grantový program koncipován jako podpora muzeí. Námi provedený způsob a objektivní a logické rozdělení je také podpořeno tím, co zaznělo jako odpověď CRR na přímý dotaz účastníka semináře k 21. výzvě dne 17. 2. 2016 v Praze, kterého se účastnil i náš zástupce. No a správnost našeho postupu podporuje i fakt, že za situace, kdy se po zahájení stavebních prací objevilo znační zatížení stavby azbestem, tak na náš dotaz ohledně rozdělení nákladů na odstranění azbestu v kontextu způsobilých a nezpůsobilých nákladů, nám CRR sdělilo, že jsou veškeré náklady na odstranění azbestu způsobilé. Je zřejmé, že tento názor CRR je zcela logický a správný, neboť prakticky není absolutně možné příslušný náklad rozdělit a nemá to ani logiku. Kontaminace azbestem byla po celé stavbě a bez dekontaminace není možné se stavbou cokoli dělat, střecha primárně slouží celé stavbě a náklady na nezpůsobilou učebnu v jednom z pater projektant patřičně nákladově oddělil do nezpůsobilých výdajů. […] přijde nám nepřijatelné, jako straně generující projekty, tedy straně konkrétních projektů a faktického plnění cílů grantových schémat, že teprve po čtyřech letech realizace, kdy ze strany poskytovatele dotace probíhala, jak je i v připomínce uváděno, několikastupňová kontrola nejen podpořené žádosti, ale také další několikafázová kontrola výběrového řízení na dodavatele stavebních prací (vč. stavebního rozpočtu), že teprve při ukončení realizace projektu a podání žádosti o platbu je zpochybněna způsobilost části stavebních výdajů. […] Omlouváme se, ale protože žalování a ukazování na jiné bylo charakteristické pro 40 let novodobých Československých dějin, nebudeme se k těmto praktikám v dnešní době sami již raději vracet a na jiné projekty poukazovat nebudeme.“ 40. Dne 13. 3. 2020 došlo k finalizaci a podání konečné verze žádosti o platbu č. CZ.06.3.33/0.0/0.0/16_026/0001713/2018/001/POST. Žalobkyni byla poté dne 20. 4. 2020 zaslána informace o nevyplacení části dotace, jak je uvedeno shora. Proti tomuto opatření podala žalobkyně včasné námitky, o kterých bylo rozhodnuto žalobou nyní napadeným rozhodnutím.

41. Při posouzení věci vycházel soud z následující právní úpravy.

42. Dle § 14e odst. 1 ZRP „[p]oskytovatel nemusí vyplatit dotaci nebo její část, domnívá–li se důvodně, že její příjemce v přímé souvislosti s ní porušil povinnosti stanovené právním předpisem nebo nedodržel účel dotace nebo podmínky, za kterých byla dotace poskytnuta; je–li stanoven nižší odvod za porušení rozpočtové kázně podle § 14 odst. 5, výše nevyplacené části dotace musí být stanovena v rámci částek vypočítaných podle § 14 odst.

5. Přitom v rámci procentního rozmezí přihlédne poskytovatel k závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení účelu dotace. Nevyplatit dotaci nebo její část nelze při nedodržení povinnosti podle § 14 odst. 4 písm. i).“ 43. Dle kapitoly 10 Obecných pravidel (verze 1.3, 1.6, 1.7) „[p]okud není využíván pro projekt celý předmět financování, je k financování způsobilá pouze poměrná část. Příjemce je povinen doložit výpočet poměrné části pro projekt. Výpočet podílu způsobilých a nezpůsobilých výdajů bude prováděn pomocí výpočtu poměrného podílu, např. užitné plochy nebo využité kapacity zařízení.“ 44. Dle části II. odst. 3 Podmínek RoPD „[č]ástka dotace bude příjemci poskytnuta na základě skutečně vynaložených, odůvodněných a řádně prokázaných způsobilých výdajů. Nezpůsobilé výdaje projektu hradí příjemce z vlastních zdrojů.“ 45. Na úvod soud považuje za účelné vymezit, že dle Obecných pravidel je v případě, kdy projekt zahrnuje i dotací nefinancované části, doporučeno použít pro výpočet podílu způsobilých a nezpůsobilých výdajů metodu výpočtu poměrného podílu, např. prostřednictvím užitné plochy nebo využité kapacity zařízení. Velmi zjednodušeně řečeno, pokud by předmětem projektu byla stavba o užitné ploše 100 m2, která by zahrnovala i z hlediska financování nezpůsobilou část o výměře 10 m2, a celkové výdaje na realizaci projektu by činily 100 000 Kč, byly by tímto jednoduchým poměrným výpočtem zjištěny způsobilé výdaje ve výši 90 000 Kč.

46. V projednávané věci se žalobkyně rozhodla metodou výpočtu poměrného podílu nepostupovat a každý jeden náklad zařadila buď do kategorie plně způsobilých výdajů nebo kategorie výdajů plně nezpůsobilých. CRR a žalovaný však se zařazením některých nákladů do kategorie plně způsobilých výdajů nesouhlasili, neboť měli za to, že šlo o náklady způsobilé toliko částečně, jelikož se vztahovaly ke stavebním oddílům, které částečně slouží i pro nezpůsobilé prostory objektu. Žalobkyně i přes výzvy k opravě a doplnění žádosti o platbu na původním rozdělení výdajů na plně způsobilé a plně nezpůsobilé setrvala, když výdaje na realizaci stavebních oddílů, které souvisí i s realizovanou nezpůsobilou částí objektu, v rozsahu poměrem odpovídající části do kategorie nezpůsobilých výdajů nepřesunula. CRR proto v rámci informace o nevyplacení části dotace nově vypočítalo celkové způsobilé (a nezpůsobilé) výdaje dle doporučené metody výpočtu poměrného podílu.

47. Soud o věci uvážil následovně.

48. V prvé řadě soud ověřil, zda napadené rozhodnutí netrpí některou z vad, jejichž existenci je povinen zkoumat z úřední povinnosti ve smyslu § 76 s. ř. s. Nadto žalobkyně třetím žalobním bodem zpochybňovala přezkoumatelnost napadeného rozhodnutí pro „nekonzistentnost a vnitřní rozpornost“, neboť dle žalobkyně nebylo přezkoumatelně stanoveno, kdy a jak se pravidlo poměrného krácení aplikuje.

49. Správní soudy v minulosti nesčetněkrát judikovaly, že zrušení správního rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno vadám správních rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů (či pro nesrozumitelnost) skutečně nelze správní rozhodnutí meritorně přezkoumat. Za nepřezkoumatelné lze považovat zejména ta rozhodnutí, která postrádají základní zákonné náležitosti, z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno či jak bylo rozhodnuto, která zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů (pokud by se nejednalo o případ zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních námitek), jejichž výrok je v rozporu s odůvodněním, která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné.

50. Dále judikatura správních soudů setrvale vykládá, že nepřezkoumatelné je zejména takové rozhodnutí, z něhož není zřejmé, proč správní orgán nepovažoval právní argumentaci účastníka řízení za důvodnou a proč jeho námitky považoval za liché, mylné nebo vyvrácené (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2006, č. j. 4 As 58/2005 – 65, a ze dne 27. 7. 2007, č. j. 8 Afs 75/2005 – 130). Požadavek přezkoumatelnosti odůvodnění správního rozhodnutí však neznamená, že je správní orgán povinen jednotlivě reagovat na každé dílčí tvrzení účastníka řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2015, č. j. 9 As 221/2014 – 43). Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je namístě jen tehdy, pokud správní orgán opomene podstatnou námitku účastníka řízení vypořádat zcela (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012 – 45, a ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016 – 64).

51. Městský soud v Praze v tomto směru pro stručnost odkazuje na závěry vyjádřené mj. v rozsudcích Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75, ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 – 130, ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 – 52, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73, č. 787/2006 Sb. NSS, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 – 44, č. 689/2005 Sb. NSS, ze dne 25. 5. 2006, č. j. 2 Afs 154/2005 – 245, ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/2007 – 64. Uvedený přístup vychází rovněž z ustálené rozhodovací praxe Ústavního soudu (např. nález Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, nález Ústavního soudu ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, nález Ústavního soudu ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08, nález Ústavního soudu ze dne 14. 10. 1999, sp. zn. III. ÚS 35/99, či nález Ústavního soudu ze dne 29. 3. 2011, sp. zn. III. ÚS 3606/10).

52. Soud proto ověřil, zda žalovaný v napadeném rozhodnutí prezentoval své závěry způsobem, jenž nebrání jejich věcnému přezkumu, tedy zejména zda je napadené rozhodnutí konzistentní a vnitřně nerozporuplné.

53. V souvislosti s posuzovanou otázkou soud ke třetí žalobní námitce poznamenává, že dle ustálené rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu je správní řízení „ovládáno zásadou jednotnosti řízení. Tato zásada znamená, že řízení představuje jeden celek až do vydání rozhodnutí a pojímá se dohromady (ve svém komplexu). Jako jeden celek jsou vnímána též všechna rozhodnutí vydaná v jednotlivých fázích řízení (srov. např. rozsudek ze dne 15. 3. 2017, čj. 5 Azs 270/2016–39). V zásadě tedy není vyloučeno, aby odvolací správní orgán napravil vady řízení před správním orgánem prvního stupně. Jak vyplývá z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 10. 2004, čj. 5 Afs 16/2003–56, a rozsudky ze dne 28. 12. 2007, čj. 4 As 48/2007–80, ze dne 26. 3. 2008, čj. 9 As 64/2007–98, či ze dne 29. 11. 2012, čj. 4 Ads 97/2012–66), případné nedostatky odůvodnění prvostupňového rozhodnutí mohou být napraveny druhostupňovým rozhodnutím, jelikož rozhodnutí správních orgánů prvního a druhého stupně tvoří jeden celek. To platí tím spíše, když odvolací orgán vychází ze stejného spisového materiálu, resp. stejných skutkových zjištění jako správní orgán prvního stupně (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 5. 2017, čj. 7 Azs 86/2017–33)“ (srov. rozsudek NSS ze dne 7. 3. 2019, č. j. 1 Azs 459/2018–26). Žalovaný byl proto v souladu s rozsudkem NSS ze dne 14. 3. 2013, č. j. 4 As 10/2012–48 „oprávněn provést určité dílčí korekce odůvodnění rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, jestliže jinak dojde k závěru, že odůvodnění odvoláním napadeného rozhodnutí není v rozporu s právními předpisy a je správné. V této souvislosti je přitom třeba zdůraznit, že z hlediska soudního přezkumu tvoří rozhodnutí správních orgánů obou stupňů jeden celek (viz např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003–56, publikováno pod č. 534/2005 Sb. NSS, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 12. 2007, č. j. 4 As 48/2007–80).“ 54. V návaznosti na citovaná judikaturní východiska soud dospěl k závěru, že jakkoliv jde v případě informace o nevyplacení části dotace o situaci do jisté míry specifickou (když tato informace není prvostupňovým rozhodnutím – blíže viz posouzení věci ve zrušujícím rozsudku NSS shora), jsou uvedené závěry o jednotnosti řízení aplikovatelné i na nyní projednávanou věc.

55. Dle informace o nevyplacení části dotace v projektu SPARTA měly být mezi nezpůsobilé výdaje zahrnuty „např. vyčíslení nákladů na provedení střechy, jež se nachází přímo nad prostory, fasády objektu, jež prostory přímo ohraničuje, provozního souboru vzduchotechniky, jež zajišťuje prostředí i v edukační místnosti atd.“ 56. Dle informace o nevyplacení části dotace v projektu W. dům, který byl dle tvrzení žalobkyně souběžně realizován a který je soudem nyní řešen v řízení sp. zn. 9A 109/2020, měly být mezi nezpůsobilé výdaje zahrnuty: „[č]ásti měření a regulace, domovního plynovodu, elektronické požární signalizace, poplachového zabezpečovacího a tísňového systému atd., tedy soubory, které svou poměrovou částí slouží i nezpůsobilé části budovy.“ 57. Z prostého jazykového výkladu obou opatření o nevyplacení části dotace je dle použití zkratek „atd.“ a „např.“ zřejmé, že jde o neuzavřený výčet položek. CRR se snažil žalobkyni pouze přiblížit, o jaké položky z konkrétního stavebního rozpočtu, tj. jaké stavební oddíly, se typově jedná.

58. V informaci o nevyplacení části dotace v projednávané věci je dále uvedeno, že „[p]říjemcem však byl zvolen odlišný princip stanovení nákladů na realizaci nezpůsobilé části objektu, a to přímým výčtem položek ve stavebním rozpočtu. Během administrace žádosti o platbu bylo identifikováno, že tento výčet položek nezohledňuje stavební práce, které přímo souvisí s realizovanou edukační místností a s ohledem k tomu, jaký způsob příjemce použil při vyčíslení nákladů na nezpůsobilou část objektu, tyto stavební práce vyčleněny býti měly.“ 59. V napadeném rozhodnutí pak žalovaný vymezil, že „je zřejmě, že sestavený položkový rozpočet uznatelných výdajů obsahuje stavební oddíly, jež částečně slouží i pro nezpůsobilé prostory objektu (tedy skutečnosti v rozporu s tvrzením příjemce v Námitkách), čímž příjemce podpory porušil podmínku dle kap. 10 Obecných pravidel „...pokud není využíván výhradně pro projekt celý předmět financování, je k financování způsobilá pouze poměrná část. Příjemce byl na tuto skutečnost správně upozorněn v rámci administrace Žádosti o platbu, a byl opakovaně vyzýván k vyčíslení části výdajů na realizaci stavebních oddílů, které částečně slouží i pro nezpůsobilé části budovy a jsou současně vykazovány jako plně způsobilé (střecha, fasáda objektu, bourací práce – střecha, zdravotní instalace, ústřední topení, vzduchotechnika, elektroinstalace vnitřní, slaboproudé rozvody, měření a regulace, SO 02 – přípojka topné a teplé vody) a k přesunutí části těchto výdajů do nezpůsobilých výdajů projektu v souladu s ustanovením kap. 10 Obecných pravidel. Nicméně tyto výzvy nebyly z jeho strany akceptovány, proto bylo ze strany Centra přistoupeno k vyčíslení způsobilých a nezpůsobilých výdajů dle kap. 10 Obecných pravidel, která stanoví způsob pomocí „výpočtu podílu způsobilých a nezpůsobilých výdajů pomocí výpočtu poměrného podílu např. užitné plochy.“ 60. Soud po zhodnocení argumentace uvedené v informaci o nevyplacení části dotace a v napadeném rozhodnutí, které z hlediska soudního přezkumu tvoří jeden celek, jakož i v návaznosti na obsah předložené spisové dokumentace, dospěl k závěru, že kritérium, které činí vybrané položky nezpůsobilými, je zřejmé přímo z kapitoly 10 Obecných pravidel (verze 1.3, 1.6, 1.7): „[p]okud není využíván pro projekt celý předmět financování“, tedy jinak řečeno, pokud objekt zahrnuje i místnosti, na které se financování prostřednictvím dotace nevztahuje, „je k financování způsobilá pouze poměrná část“. Položky z konkrétního stavebního rozpočtu, tj. stavební oddíly, které slouží částečně i pro nezpůsobilé prostory objektu (např. náklady na provedení střechy a fasády objektu, náklady na instalaci vzduchotechniky, ale i další položky, na které se kritérium dle kapitoly 10 Obecných pravidel vztahuje), nelze prostřednictvím dotace plně financovat, ale je možno financovat toliko jejich odpovídající část vztahující se ke způsobilým prostorám.

61. Dle Obecných pravidel je v případě, kdy projekt zahrnuje i dotací nefinancované části, doporučeno použít pro výpočet podílu způsobilých a nezpůsobilých výdajů metodu výpočtu poměrného podílu, např. prostřednictvím užitné plochy nebo využité kapacity zařízení. Žalobkyně se rozhodla zvolit jiný způsob výpočtu nezpůsobilé části výdajů a bylo proto na ní, aby tento alternativní způsob dostál všem požadavkům dle Obecných pravidel. K tomu byla žalobkyně opakovaně správním orgánem vyzvána. Nebylo povinností CRR ani žalovaného, aby pro žalobkyni ad hoc vytvořili metodiku pro jí zvolený (odlišný od obecného doporučení) způsob výpočtu způsobilých výdajů, který bude v souladu s Obecnými pravidly. K volbě žalobkyně ohledně rozdělení způsobilých a nezpůsobilých výdajů se ale nedílně vztahovala i povinnost, aby tento jí zvolený způsob dostál všem pravidlům a požadavkům, k jejichž dodržení se zavázala. Způsob zařazení či nezařazení jednotlivých položek do výdajů způsobilých a nezpůsobilých i ohledně položek konkrétního stavebního rozpočtu, které slouží částečně i pro nezpůsobilé prostory objektu, tak bylo odpovědností žalobkyně.

62. Kritérium, resp. odůvodnění, ze kterého bylo možné zjistit, proč nejsou části vymezené v informaci o nevyplacení části dotace v projektu SPARTA a v projektu W. dům plně způsobilé, vyplývá i ze samotného opatření, v němž CRR vymezilo, že výčet položek nezohledňuje stavební práce, které přímo souvisí s nezpůsobilou místností a s ohledem na způsob vyčíslení nákladů na nezpůsobilou část objektu tyto stavební práce vyčleněny být měly. Dle městského soudu odůvodnění informace o nevyplacení části dotace a napadeného rozhodnutí představuje ucelený, logický a přezkoumatelný právní názor CRR a žalovaného na spornou problematiku. Z odůvodnění obou přezkoumávaných podkladů je zjevné, na základě jakých úvah dospěly správní orgány k závěrům v nich uvedeným a jaké skutečnosti je k nim vedly. Jakkoliv tedy žalobkyně nemusí s argumentací správních orgánů souhlasit, nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí soud neshledal a třetí žalobní námitku proto vyhodnotil jako nedůvodnou.

63. Protože soud neshledal důvody pro to, aby zrušil napadené rozhodnutí pro jiné vady řízení, které by bránily jeho přezkoumání v rozsahu namítaných žalobních bodů (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího soudu ze dne 8. 3. 2011, č. j. 7 Azs 79/2009–84), přikročil k vlastnímu přezkumu rozhodnutí v mezích dalších žalobkyní uplatněných námitek.

64. První žalobní námitkou žalobkyně namítala, že skutečnost, že je pravidlo poměrného krácení uváděno jako doporučené, neznamená, že nemohla zvolit jiný způsob stanovení způsobilých výdajů. Vzhledem ke kontrolám podkladů, které proběhly před přiznáním dotace a v rámci kterých jí nebyl způsob rozpočtu přímo dělený na způsobilé a nezpůsobilé výdaje vytknut jako nesprávný, nabyla žalobkyně dobré víry ve správnost tohoto postupu.

65. K uvedenému považuje soud za nezbytné zopakovat, co bylo důvodem nevyplacení části dotace žalobkyni. V informaci o nevyplacení části dotace bylo jednoznačně konstatováno, že „[p]říjemcem však byl zvolen odlišný princip stanovení nákladů na realizaci nezpůsobilé části objektu, a to přímým výčtem položek ve stavebním rozpočtu. Během administrace žádosti o platbu bylo identifikováno, že tento výčet položek nezohledňuje stavební práce, které přímo souvisí s realizovanou edukační místností a s ohledem k tomu, jaký způsob příjemce použil při vyčíslení nákladů na nezpůsobilou část objektu, tyto stavební práce vyčleněny býti měly.“ 66. Ze shora uvedené citace se podává, že žalobkyni nebylo vytknuto, že použila jiný způsob vymezení způsobilých a nezpůsobilých výdajů, ale že do přímého výčtu výdajů na realizaci nezpůsobilé části objektu nezahrnula všechny výdaje, které se k nezpůsobilé části objektu vztahovaly, tedy že pominula tu část výdajů, která přímo souvisela jak se způsobilou, tak současně i s nezpůsobilou částí objektu.

67. Rovněž žalovaný v napadeném rozhodnutí k vyčíslení nezpůsobilých výdajů uvedl, že „[a]plikace pravidla poměrného krácení je jedním ze způsobů, jak je možné přistoupit ke krácení dotace.“ 68. Z uvedeného je dle stanoviska soudu evidentní, že žalovaný přistoupil k nevyplacení části dotace nikoliv z důvodu vymezení výdajů jako způsobilých a nezpůsobilých přímo v položkovém rozpočtu, ale z důvodu, že součástí takto žalobkyní uvedených způsobilých položek rozpočtu – konkrétních výdajů, byly i položky, které nebyly plně způsobilým výdajem. Uvedením částečně způsobilého výdaje na straně výdajů plně způsobilých došlo k porušení kapitoly 10 Obecných pravidel, které mělo za následek nevyplacení části dotace. Konkrétní částka nevyplacené dotace byla v informaci o nevyplacení části dotace a následně i v napadeném rozhodnutí vypočtena jako rozdíl mezi žalobkyní uvedenou částkou způsobilých výdajů a způsobilými výdaji vypočtenými žalovaným metodou poměrného podílu (tj. metodou doporučenou v Obecných pravidlech).

69. Soud proto souhlasí s žalobkyní toliko co do tvrzení, že doporučení poměrného krácení neznamená, že žalobkyně nemohla zvolit jiný způsob stanovení způsobilých a nezpůsobilých výdajů, což nepochybně mohla. Ani informace o nevyplacení části dotace ani napadené rozhodnutí nevylučuje, že žalobkyně mohla stanovit způsobilé a nezpůsobilé výdaje přímo. I při takovémto vymezení výdajů ale byla povinna respektovat pravidlo, že výdaje na nezpůsobilé části projektu (byť se k nim vztahují jen zčásti), jsou v odpovídajícím rozsahu nezpůsobilé. Žalobkyni tak není vytýkán způsob vymezení výdajů, tedy přímé stanovení způsobilých a nezpůsobilých výdajů prostřednictvím položkového rozpočtu, ale skutečnost, že do plně způsobilých výdajů zahrnula i výdaje, které jsou dle žalovaného způsobilé jen zčásti.

70. Na uvedeném nic nemění ani e–mailová komunikace o azbestu, ve které je pouze uvedeno, že náklady na jeho likvidaci lze zahrnout do výdajů způsobilých (v situaci, kdy žalobkyně zvolila přímo dělený položkový rozpočet). Uvedené ujištění ze strany pracovnice žalovaného je chybné, což uznal i žalovaný v napadeném rozhodnutí. Pokud by tedy bylo jinak rozdělení výdajů provedené žalobkyní na způsobilé a nezpůsobilé souladné s Obecnými pravidly, byla žalobkyně na základě ujištění žalovaného – jakkoliv nesprávného – oprávněna zahrnout náklady na likvidaci azbestu plně do výdajů způsobilých a žalovaný by jí, pokud jde o tuto konkrétní položku, nemohl nic vytýkat. Odkazované ujištění žalovaného se ovšem týká právě a pouze zařazení nákladů na likvidaci azbestu a nelze je vztáhnout na celý projekt SPARTA (o to méně pak na všechny projekty žalobkyně).

71. Soud proto shledal první žalobní námitku nedůvodnou.

72. Soud neshledal důvodnou ani druhou žalobní námitku, kterou žalobkyně namítala, že jí vzniklo legitimní očekávání, že pokud dodrží všechna pravidla, budou jí ve stanovených termínech a za stanovených podmínek přiznané peněžní prostředky vyplaceny.

73. Dle odborné komentářové literatury vychází zásada legitimního očekávání z požadavku ustálené rozhodovací praxe správních orgánů, která představuje jistý limit, spíše však korektiv jejich činnosti směrem pro futuro. Souvisí právě s předvídatelností, a to jak procesního postupu, tak i následně přijatého řešení. Jak uvedl Ústavní soud ČR (srov. nález ze dne 11. 5. 2005, sp. zn. II. ÚS 487/03), „ÚS již ve své judikatuře konstatoval, že ke znakům právního státu a mezi jeho základní hodnoty patří neoddělitelně princip právní jistoty […], jehož neopominutelným komponentem je nejen předvídatelnost práva, nýbrž i legitimní předvídatelnost postupu orgánu veřejné moci v souladu s právem a zákonem stanovenými požadavky“.

74. V nyní projednávané věci se žalobkyně dovolávala legitimního očekávání, které jí mělo být založeno rozhodnutím o poskytnutí dotace, jemuž předcházela kontrola formálních náležitostí a přijatelnosti, věcné vyhodnocení, přičemž následně u něj byla provedena také ex–ante analýza rizik a projekt byl doporučen k financování. Legitimní očekávání žalobkyně pojala též ze shodného postupu v projektu W. dům.

75. NSS v rozsudku ze dne 30. 10. 2012, č. j. 1 Afs 64/2012–33, vymezil, že „[p]ředpokladem práva dovolávat se legitimního očekávání je v takovém případě poskytnutí konkrétních ujištění ze strany příslušného orgánu, která mohou vzbudit legitimní očekávání u toho, komu jsou určena, a dále skutečnost, že tato ujištění jsou v souladu s použitelnými právními předpisy [rozsudek Soudního dvora ze dne 25. 3. 2010, Sviluppo Italia Basilicata (C–414/08, Sb. rozh., s. I–02559); viz zejména body 102 a 107 rozsudku]. Zásady legitimního očekávání se tak nemůže dovolávat příjemce, který se dopustil zjevného porušení platné právní úpravy [rozsudek Soudního dvora ze dne 13. 3. 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorpening a další (spojené věci C–383/06 až C–385/06, Sb. rozh., s. I–01561); bod 56]. Soudní dvůr proto neshledal, že by došlo k zásahu do zásady legitimního očekávání ani v případě, v němž příslušný vnitrostátní orgán nemohl v okamžiku, kdy rozhodl o poskytnutí pomoci, nevědět, že příjemce nedodržel pravidla pro zadávání veřejných zakázek, neboť vybral poskytovatele pověřeného uskutečněním operace financované z této pomoci ještě před tím, než mu byla pomoc poskytnuta [rozsudek Soudního dvora ze dne 21. 12. 2011, Chambre de commerce et d’industrie de l'Indre (C–465/10)]“. Proto jsou dle uvedeného rozsudku NSS „za dodržení všech podmínek dotací jsou odpovědni výlučně příjemci podpor. Skutečnost, že poskytovatel finančních prostředků opomněl upozornit na nesrovnalosti při provádění dané akce, nevylučuje ani neomezuje odpovědnost příjemce dotace. Opačný výklad by vedl ke stavu, kdy by byl příjemce dotace zbaven veškeré odpovědnosti za nesrovnalosti, které nebyly oznámeny poskytovatelem.“ 76. Z obsahu spisové dokumentace soud neshledal, že by v daném případě došlo ke konkrétnímu ujištění ze strany příslušného orgánu, že výdaje, které žalobkyně uvedla na straně plně způsobilých výdajů, jsou všechny plně způsobilé (k e–mailové komunikaci vztahující se k azbestu viz výše, neboť touto komunikací mohlo být založeno toliko legitimní očekávání vztahující se k zařazení nákladů na likvidaci azbestu). Protože k založení legitimního očekávání konkrétním ujištěním ze strany správního orgánu nedošlo, bylo by bezpředmětné zkoumat, zda se toto (neexistující) legitimní očekávání vztahovalo k jednání zákonnému či nezákonnému.

77. Soud si je vědom závěrů, které NSS vymezil ve své rozhodovací praxi, že „[je] to poskytovatel dotace, který primárně svým rozhodnutím vytváří právní rámec, v jehož mezích má žadatel povinnost se pohybovat. Je to tedy právě poskytovatel dotace, který svým rozhodnutím stanoví podmínky poskytnutí dotace, ale i případné změny těchto podmínek. Pokud se žadatel pohyboval v legálním prostoru, který poskytovatel dotace vymezil svým rozhodnutím, nelze mu takové jednání přičítat k tíži.“ NSS dále uvedl, že, „poskytnutím dotace získává příjemce podporu, na kterou není právní nárok. Poskytovateli dotaci proto nelze odepírat právo vymezit podmínky, na nichž bude pro účely poskytnutí dotace bezvýhradně trvat. Je jenom na něm rozhodnout, zda bude a za jakých podmínek určitý okruh projektů podporovat. Jestliže však učiní takovéto rozhodnutí, musí rovněž zohlednit, že jeho činnost ovlivňuje také následné ekonomické úvahy žadatelů o poskytnutí dotace a závazky, které na sebe tyto subjekty berou v souvislosti s realizací dotované zakázky a rovněž i v souladu se zásadou právní jistoty musí případné podmínky stanovit jasně a jednoznačně.“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2014, č. j. 5 Afs 90/2012–33).

78. V části II. odst. 3 Podmínek RoPD se jednoznačně stanoví, že „[č]ástka dotace bude příjemci poskytnuta na základě skutečně vynaložených, odůvodněných a řádně prokázaných způsobilých výdajů. Nezpůsobilé výdaje projektu hradí příjemce z vlastních zdrojů.“ Právní rámec, v jehož rámci měla žalobkyně povinnost se pohybovat, tak byl jasně vymezen, a to včetně všech podmínek dle Obecných pravidel, na nichž bude pro účely poskytnutí dotace správní orgán trvat. Soud proto neshledal, že by žalobkyni vzniklo legitimní očekávání, že jí bude dotace v jí požadované výši vyplacena, protože o správnosti jí uvedených způsobilých a nezpůsobilých výdajů nebyla konkrétně ujištěna ze strany poskytovatele dotace a skutečnost, že dotace bude poskytnuta toliko na způsobilé výdaje, byla jednoznačně a jasně stanovena.

79. Argumentace žalobkyně postupem v rámci projektu W. dům je rovněž neopodstatněná, neboť v projektu W. dům vydal CRR obdobnou informaci o nevyplacení části dotace a o námitkách žalobkyně bylo žalovaným rozhodnuto též obdobně. V rozporu s legitimním očekáváním žalobkyně by naopak bylo, pokud by CRR a následně žalovaný postupovali v rámci obdobných skutkových okolností v obou zmiňovaných projektech odlišně.

80. Nad rámec shora uvedeného soud k žalobním námitkám opakuje, že tyto byly v zásadě žalobkyní uplatněny již ve správním řízení, přičemž žalovaný se s těmito námitkami řádně a komplexně vypořádal v odůvodnění napadeného rozhodnutí. Jelikož soud považuje vypořádání zmíněných námitek ze strany žalovaného za věcně správné a zákonné, ve zbytku odkazuje na odůvodnění jeho rozhodnutí, neboť smyslem soudního přezkumu není stále dokola podrobně opakovat již jednou vyřčené (k tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2007, č.j. 8 Afs 75/2005–130, publikovaný pod č. 1350/2007 Sb. NSS, či rozsudky téhož soudu ze dne 2. 7. 2007, č. j. 4 As 11/2006–86, ze dne 29. 3. 2013, č.j. 2 Afs 37/2012–47, a ze dne 30. 6. 2014, č.j. 8 Azs 71/2014–49). Tuto praxi aproboval i Evropský soud pro lidská práva ve věci Helle proti Finsku (rozhodnutí ze dne 19. 12. 1997, č. 20772/92, odst. 59 – 60), jakož i Ústavní soud (srov. např. usnesení Ústavního soudu ze dne 27. 7. 2011, sp. zn. II. ÚS 752/10 a ze dne 6. 6. 2013, sp. zn. II. ÚS 2454/12, usnesení ze dne 4. 7. 2012, sp. zn. III. ÚS 1972/12, usnesení ze dne 14. 10. 2013, sp. zn. IV. ÚS 2266/12 atd.).

VIII. Závěr a náklady řízení

81. Na základě všech shora uvedených skutečností městský soud neshledal žalobu důvodnou, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

82. Výrok o náhradě nákladů řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s. Ve věci byl úspěšný žalovaný, kterému však žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti v řízení nevznikly.

Poučení

I. Předmět řízení II. Napadené rozhodnutí III. Žaloba IV. Vyjádření žalovaného V. První posouzení věci Městským soudem v Praze VI. Kasační stížnost žalovaného a její posouzení Nejvyšším správním soudem VII. Řízení u Městského soudu v Praze po zrušujícím rozsudku NSS VIII. Závěr a náklady řízení