9 A 213/2017 - 30

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Naděždy Řehákové a soudců JUDr. Ivanky Havlíkové a Mgr. Martina Lachmanna ve věci žalobce: N. T. A., narozený státní příslušnost V. zastoupený L. T. P., obecným zmocněncem trvale bytem P., P. proti žalovanému: Ministerstvo vnitra České republiky sídlem Nad Štolou 3, 170 34 Praha 7 o žalobě na ochranu proti nečinnosti žalovaného ve věci žádosti o vydání zaměstnanecké karty takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Žaloba

1. Žalobce se žalobou ze dne 18. 12. 2017 podanou u Městského soudu v Praze domáhal ochrany proti nečinnosti žalovaného a žádal, aby soud uložil žalovanému povinnost vydat rozhodnutí o žádosti žalobce ze dne 19. 9. 2016 o vydání zaměstnanecké karty, a to do 60 dnů od právní moci rozsudku.

2. Nečinnost žalovaného žalobce spatřoval v tom, že do dne podání žaloby žalovaný nerozhodl o žádosti žalobce o vydání zaměstnanecké karty, když žalobce se osobně dostavil dne 19. 9. 2016 na Velvyslanectví České republiky v Hanoji (dále také jen „velvyslanectví“ nebo „zastupitelský úřad“), aby podal žádost o zaměstnaneckou kartu, avšak jeho podání mu nebylo na velvyslanectví umožněno z důvodu absence registrace v systému Visapoint. Tento systém ovšem nemohl žalobce dle jeho tvrzení využít, neboť reálně žádný volný termín nenabízel, a to ani na dlouhý čas dopředu. Žádost žalobce pak byla podávána v době, kdy byl systém Visapoint dlouhodobě nefunkční, jak plyne mimo jiné z výsledků monitoringu fungování systému Visapoint ve Vietnamu, který dlouhodobě prováděli pracovníci Kanceláře veřejného ochránce práv. Z výsledků analýzy pracovníků Kanceláře veřejného ochránce práv plyne, že v době, kdy se žalobce o osobní podání pokoušel, systém Visapoint termíny nenabízel. Přesto, že zaměstnance velvyslanectví odmítl podávanou žádost žalobce o vydání zaměstnanecké karty převzít, považuje ji žalobce tímto dnem, tedy 19. 9. 2016, za doručenou v souladu s ustanovením § 570 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku (dále jen „občanský zákoník“) a rozhodovací praxí Nejvyššího soudu (např. rozsudkem Nejvyššího soudu sp. zn. 23 Cdo 2926/2009 ze dne 1. 12. 2010). Žalobce se následně ještě téhož dne pokusil svou žádost o zaměstnaneckou kartu spolu se stížností dle ustanovení § 175 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“), podat písemně na podatelně velvyslanectví, avšak zaměstnanec velvyslanectví osobní podání žádosti spolu se stížností opět odmítl. Odmítnutí stížnosti zaměstnancem podatelny velvyslanectví žalobce považuje za jednání v rozporu se základními zásadami správního řízení, a za odepření práva podat stížnost na postup správního orgánu, kterou upravuje ustanovení § 175 správního řádu.

3. Jelikož přijetí stížnosti a její vyřízení bylo žalobci odmítnuto, podal žalobce svoji žádost o vydání zaměstnanecké karty prostřednictvím poštovních služeb na adresu velvyslanectví, a to spolu se stížností dle ustanovení § 175 správního řádu. Ve stížnosti žalobce namítal neoprávněnost postupu, kterým mu bylo v rozporu s judikaturou správního soudnictví odepřeno podat svou žádost o vydání zaměstnanecké karty, a domáhal se nápravy. Zaslání žádosti spolu se stížností doložil žalobce potvrzením o převzetí pošty ze strany hlavního poskytovatele poštovních služeb ve Vietnamské socialistické republice – dodejkou a výpisem z evidence podání vedené poskytovatelem poštovních služeb, ze kterého je patrné, že pošta byla odeslána dne 3. 10. 2016 a vrátila se odesilateli (žalobci) dne 6. 10. 2016 z důvodu jejího nepřevzetí adresátem (velvyslanectvím).

4. Podle názoru žalobce i přes odmítnutí žádosti o vydání zaměstnanecké karty zaměstnancem velvyslanectví byla tato podána v souladu s ustanovením § 169 odst. 16 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), již dnem 19. 9. 2016, kdy byla žádost předávána ve dvojím vyhotovení zaměstnanci velvyslanectví společně se všemi přílohami a na požadovaném tiskopise, jakož i s potřebným počtem fotografií a dalšími přílohami, které jsou vyžadovány, a tak zaměstnanec velvyslanectví měl možnost se s žádostí objektivně seznámit již v momentě, kdy mu byla osobně předávána, a to i přesto, že její doručení tento zaměstnanec vědomě zmařil jejím nepřevzetím.

5. K uplatnění prostředků ochrany proti nečinnosti u správního orgánu žalobce uvedl, že uplatnil již všechny prostředky ochrany poskytnuté správními orgány ve věci řízení o vydání zaměstnanecké karty, když dne 22. 9. 2017 podal žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti ve věci této žádosti ke Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců (dále též jen „komise“), tedy funkčně příslušnému úřadu. Komise svým usnesením ze dne 6. 11. 2017 tomuto návrhu na provedení opatření proti nečinnosti nevyhověla.

6. Žalobce má tak s ohledem na výše uvedené za to, že v dané věci došlo k zahájení řízení o jeho žádosti o vydání zaměstnanecké karty dne 19. 9. 2016, toto řízení je však nyní zatíženo nepřijatelnými průtahy a nečinností správního orgánu, a to i poté, kdy žalobce bezvýsledně vyčerpal prostředky stanovené zákonem k ochraně před nečinností správního orgánu, a proto se žalobou v souladu s ustanovením § 79 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), domáhá, aby Městský soud v Praze rozhodl, že žalovaný je povinen vydat do 60 dnů od právní moci rozsudku rozhodnutí o žádosti žalobce o zaměstnaneckou kartu ze dne 19. 9. 2016 a že je žalovaný povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení.

II. Vyjádření žalovaného

7. Žalovaný k podané žalobě uvedl, že provedeným šetřením v dostupných elektronických evidencích bylo zjištěno, že k osobě žalobce není vedeno žádné správní řízení, které by se týkalo jakékoliv jeho žádosti o povolení pobytu na území České republiky.

8. Žalovaný dále namítl, že Ministerstvo vnitra České republiky není správním orgánem příslušným pro přijetí žádosti, která má být cizincem podána zastupitelskému úřadu, zde Velvyslanectví České republiky v Hanoji, kdy odpovědnost za přijetí žádosti a její následné postoupení Ministerstvu vnitra nese zastupitelský úřad. Případná pochybení zastupitelského úřadu je proto třeba řešit s tímto správním orgánem, případně cestou orgánu jemu nadřízeného, tedy Ministerstva zahraničních věcí. Ministerstvo vnitra, pokud jde o žádosti o pobytová oprávnění podávaná v zahraničí, je příslušné pouze k rozhodnutí o nich podle ustanovení § 165 písm. j), n) zákona o pobytu cizinců, nelze potom na Ministerstvo vnitra faktickým doručením žádosti, jejíž přijetí bylo odmítnuto zastupitelským úřadem, přenášet odpovědnost za její přijetí. Nepřijal-li zastupitelský úřad žádost žalobce a nepostoupil-li ji Ministerstvu vnitra České republiky k rozhodnutí (kdy tato okolnost vyplynula z ústní komunikace se zastupitelským úřadem), nemůže o ní ministerstvo vést řízení jako o žádosti, která byla podána zastupitelskému úřadu. Ministerstvo vnitra je správním orgánem příslušným k přijetí této žádosti pouze v případě žádosti o vydání zaměstnanecké karty, jestliže je tato podávána na území České republiky. Podle názoru žalovaného se tak žádost žalobce nedostala řádným způsobem do dispozice Ministerstva vnitra České republiky, žalovaný tedy nemůže být odpovědný za žalovanou nečinnost.

9. Pokud jde o postup žalobce, resp. jeho právního zástupce, žalovaný vyslovil názor, že žalobce měl možnost se proti postupu zastupitelského úřadu bránit jiným způsobem, například žalobou na nezákonný zásah. K požadavku Městského soudu v Praze na předložení spisového materiálu, který se týká uvedené věci, pak žalovaný žádný spisový materiál nezaslal, neboť tento dle jeho vyjádření žádný neexistuje.

10. Podle názoru žalovaného tak žalovaný správní orgán nemohl být nečinný, neboť řízení, jehož se žalobou namítaná nečinnost týká, nebylo vůbec zahájeno. Žalovaný namítl, že podaná žaloba se z výše uvedených důvodů jeví jako bezpředmětná, a proto navrhnul, aby soud žalobu jako nedůvodnou v plném rozsahu zamítl, pokud ji s ohledem na datum doručení soudu neodmítne jako opožděně podanou s poukazem na ustanovení § 80 odst. 1 s. ř. s., kdy žádost o zaměstnaneckou kartu měla být podaná dne 19. 9. 2016 a žaloba byla podána až dne 18. 12. 2017.

III. Replika žalobce

11. Žalobce v replice k vyjádření žalovaného uvedl, že velvyslanectví žádost žalobce o zaměstnaneckou kartu neeviduje, neboť velvyslanectví tuto žádost spolu se stížností odmítlo převzít a to i přesto, že mu bylo podání zasíláno doporučeně prostřednictvím vietnamské pošty, kdy z dodejky a výpisu z evidence podání vedené poskytovatelem poštovních služeb je patrné, že zásilka byla velvyslanectví odeslána dne 3. 10. 2016, tato však nebyla převzata a vrátila se odesilateli (žalobci) dne 6. 10. 2016. Odmítnutí písemnosti nemůže být ze strany velvyslanectví dle názoru žalobce zákonnou překážkou zahájení řádného řízení o vydání zaměstnanecké karty. Nepřevzetí písemnosti je v přímém rozporu s právem na přístup k zastupitelskému orgánu za účelem podání žádosti o zaměstnaneckou kartu, které spadá pod právo na spravedlivý proces a je chráněno čl. 36 odst. 1 Listiny, jak plyne z judikatury Ústavního soudu České republiky, kdy odmítnutí písemnosti nemůže být ze strany velvyslanectví zákonnou překážkou zahájení řádného řízení zvláště, není-li umožněno osobní podání žádosti v přiměřeném čase a lidsky důstojným způsobem.

12. Dále žalobce uvedl, že žalovaný by o žádosti žalobce měl mít minimálně informaci, neboť tato žádost se dostala do dispozice nadřízeného orgánu, tedy Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců v momentě, kdy žalobce uplatnil opatření proti nečinnosti, ve kterém vylíčil rozhodné skutečnosti, a ke kterému žádost přiložil.

13. Podle ustanovení § 169t odst. 6 písm. c) zákona o pobytu cizinců rozhodne ministerstvo o vydání zaměstnanecké karty ve lhůtě 90 dnů ode dne podání žádosti ve zvlášť složitých případech. Dle názoru žalobce se v daném případě uplatní tato lhůta, neboť se s odkazem na výše uvedené skutečnosti jedná o velmi složitý případ, kdy došlo ze strany velvyslanectví ke znemožnění podání žádosti dle požadavků zákona o pobytu cizinců, tím je myšleno osobně, tedy k odklonu od zákonem předvídaného postupu. Dále se podle názoru žalobce jedná o případ, kdy velvyslanectví nepřebíralo poštu a žalobce byl nucen domáhat se nápravy u nadřízeného orgánu, tj. Ministerstva zahraničních věcí. Podle názoru žalobce se bezpochyby jedná o případ, který přesahuje rámec běžné činnosti Odboru azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra a Komise pro rozhodování ve věci cizinců a byl předmětem vývoje judikatorních závěrů soustavy správních soudů. Žalobce konstatuje, že řešení těchto případů v praxi v průměru značně přesahuje i tuto zákonem předvídanou lhůtu 90 dnů.

14. Žalobce dále uvedl, že velvyslanectvím odmítnutou žádost zaslal orgánu velvyslanectví nadřízenému, konkrétně Ministerstvu zahraničních věcí, když žádost zaslal dne 22. 5. 2017 spolu se svou stížností, kterou napadal nepřevzetí písemnosti zastupitelským úřadem, čímž se stížnost spolu se žádostí o zaměstnaneckou kartu dostala do dispozice alespoň tohoto orgánu, neboť Ministerstvo zahraničních věcí poštu převzalo. Žalobce takto doplnil svá žalobní tvrzení o skutečnost, že předmětné správní řízení o vydání zaměstnanecké karty bylo podle jeho názoru zahájeno doručením žádosti o zaměstnaneckou kartu spolu se stížností na postup zastupitelského úřadu alespoň tomuto správnímu úřadu, tedy Ministerstvu zahraničních věcí, lhůta pro vydání rozhodnutí tak začala běžet minimálně tímto okamžikem.

15. Žádost o vydání zaměstnanecké karty tak byla podle názoru žalobce z důvodu odepření přijetí žalobcovy pošty zastupitelským úřadem převzata, respektive podána, až u Ministerstva zahraničních věcí dne 22. 5. 2017. Žalobce má tedy za to, že lhůta dle ustanovení § 169t odst. 6 písm. c) zákona o pobytu cizinců počala běžet dnem 22. 5. 2017, podaná žaloba tak byla podána včas a není namístě tuto odmítat pro opožděnost, jak navrhuje žalovaný.

IV. Posouzení věci Městským soudem v Praze

16. Městský soud v Praze přistoupil k projednání žaloby podle ustanovení § 79 a násl. s. ř. s., přičemž rozhodoval bez jednání, a to za podmínek daných ustanovením § 51 odst. 1 s. ř. s., kdy žalobce i žalovaný s projednáním věci bez nařízení ústního jednání výslovně souhlasili.

17. V dané věci je pro posouzení oprávněnosti žalobního tvrzení o nečinnosti žalovaného podstatné zjištění a posouzení, zda u žalovaného bylo zahájeno řízení o předmětné žádosti žalobce o vydání zaměstnanecké karty. Žalobce zahájení řízení odvozuje ze dvou skutečností: a) v žalobě tvrdí, že řízení bylo zahájeno doručením jeho žádosti na zastupitelský úřad ČR v Hanoji dne 19. 9. 2016 a dále i doručením žádosti poštovní přepravou dne 3. 10. 2016, a to fikcí dle ust. § 570 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku, byť zastupitelský úřad v obou případech tuto žádost nepřevzal (převzetí odmítl). b) v replice tvrdí, že žádost zaslal také dne 22. 5. 2017 Ministerstvu zahraničních věcí jako nadřízenému orgánu zastupitelského úřadu ČR v Hanoji spolu se stížností na postup tohoto úřadu.

18. Protože žalobce podal předmětnou žalobu až 18. 12. 2017 a jsou nasnadě úvahy o možné opožděnosti žaloby a současně žalovaný ve svém vyjádření k žalobě zpochybňuje svoji odpovědnost za nepřijetí (odmítnutí) žádosti zastupitelským úřadem v Hanoji, soud se na základě logiky vypořádání žalobních tvrzení nejprve zabýval otázkou, zda řízení o žádosti bylo zahájeno doručením žádosti Ministerstvu zahraničních věcí dne 22. 5. 2017 (tvrzení žalobce ad b)).

19. Ze žalobních tvrzení a z podkladů poskytnutých žalobcem vyplývá, že žalobce se dne 19. 9. 2016 dostavil na Velvyslanectví České republiky v Hanoji a dožadoval se podání žádosti o vydání zaměstnanecké karty. Vzhledem k tomu, že zastupitelský úřad žádost nepřijal z důvodu neprovedení registrace žalobce v systému Visapoint, žalobce podal téhož dne stížnost na postup zastupitelského úřadu, jejíž příloha obsahovala žádost o zaměstnaneckou kartu. Touto žádostí se však zastupitelský úřad nezabýval, neboť stížnost spolu s přiloženou žádostí zaměstnanec velvyslanectví nepřevzal. Žalobce proto svoji žádost o vydání zaměstnanecké karty spolu se stížností podal dne 3. 10. 2016 prostřednictvím provozovatele poštovních služeb na adresu zastupitelského úřadu. Zásilka se vrátila žalobci dne 6. 10. 2016 z důvodu jejího nepřevzetí adresátem, jak vyplývá z výpisu z evidence podání vedené poskytovatelem poštovních služeb. Následnou žádostí ze dne 10. 5. 2017 adresovanou Ministerstvu zahraničních věcí České republiky žádal žalobce prostřednictvím svého zmocněného zástupce o přešetření způsobu vyřízení stížnosti ze strany Velvyslanectví České republiky v Hanoji, jakož i způsobu, jímž velvyslanectví nepřijalo jím podanou žádosti o zaměstnaneckou kartu. Dne 22. 9. 2017 byla prostřednictvím zmocněného zástupce žalobce doručena Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců žádost o přijetí opatření proti nečinnosti správního orgánu ve věci řízení o žádosti o vydání zaměstnanecké karty. Usnesením komise ze dne 6. 11. 2017, č. j. MV-112730-4/SO- 2017 nebylo návrhu na provedení opatření proti nečinnosti správního orgánu vyhověno, neboť šetřením komise v dostupných elektronických evidencích bylo zjištěno, že k osobě žalobce není vedeno žádné řízení o pobytu, když navíc ze správy podané zastupitelským úřadem vyplývá, že žádná žádost ani stížnost, která by se týkala osoby žalobce, nebyla na zastupitelském úřadu podána.

20. Žalovaný pak žádný spisový materiál k žádosti soudu nezaslal, neboť tento dle vyjádření žalovaného neexistuje.

21. Dle ustanovení § 44 odst. 1 správního řádu platí, že řízení o žádosti je zahájeno dnem, kdy žádost nebo jiný návrh, kterým se zahajuje řízení, došel věcně a místně příslušnému správnímu orgánu. Pro zahájení řízení o vydání povolení k dlouhodobému nebo trvalému pobytu dále platí několik výjimek: podle ustanovení § 169 odst. 15 zákona o pobytu cizinců cizinec, který není uveden v právním předpise vydaném podle ustanovení § 182 odst. 1 písm. e) zákona o pobytu cizinců (takovým cizincem je i žalobce), je povinen požádat o vydání povolení k dlouhodobému nebo trvalému pobytu pouze na zastupitelském úřadu ve státě, jehož je státním příslušníkem, popřípadě jenž vydal cestovní doklad, jehož je cizinec držitelem, nebo ve státě, ve kterém má cizinec povolen dlouhodobý nebo trvalý pobyt. Nesplní-li cizinec tuto povinnost, řízení o žádosti není zahájeno a zastupitelský úřad věc usnesením odloží. Usnesení se pouze poznamená do spisu. Další omezení vyplývá z ustanovení § 169 odst. 16 zákona o pobytu cizinců, podle něhož žádost o povolení k dlouhodobému nebo trvalému pobytu je cizinec povinen podat osobně. Zastupitelský úřad však může v odůvodněných případech od této povinnosti upustit.

22. K řešené problematice Nejvyšší správní soud konstantě judikuje (srov. např. rozsudek ze dne 30. 4. 2015, č. j. 7 Azs 282/2014-48), že s ohledem na citovaná ustanovení je postačující, pokud účastník řízení podá žádost o vydání povolení k trvalému pobytu osobně na příslušném zastupitelském úřadě. Tímto postupem je zahájeno správní řízení, neboť žádost se dostala do dispozice příslušného zastupitelského úřadu, a je přitom nerozhodné, že se tak stalo bez předchozí registrace v systému Visapoint. Tento systém plní funkci toliko organizační, a požadavek registrace proto nelze považovat za zákonnou podmínku zahájení správního řízení.

23. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 3. 2016, č. j. 1 Azs 281/2015-34: Je-li řízení o povolení pobytu podle § 169 odst. 13 zákona o pobytu cizinců na území České republiky, založeno na součinnosti správních orgánů tak, že žádost je podávána u zastupitelského úřadu České republiky, ale příslušným správním orgánem k projednání a rozhodnutí o takové žádosti je Ministerstvo vnitra, je za řádný průběh tohoto řízení bez průtahů procesně „odpovědné“ Ministerstvo vnitra. Ochrany subjektivního práva na vyřízení žádosti bez průtahů se proto může žadatel domáhat (po bezvýsledném vyčerpání prostředků k ochraně proti nečinnosti podle správního řádu) žalobou na ochranu před nečinností správního orgánu (§ 79 a násl. s. ř. s.), přičemž pasivně legitimovaným v řízení o takové žalobě je Ministerstvo vnitra.

24. Na základě výše uvedeného je pro tuto věc tedy rozhodné, že proti průtahům v řízení o vydání zaměstnanecké karty jako typu pobytového oprávnění se žalobce brání prostřednictvím žaloby ve správním soudnictví, a to konkrétně typově žalobou proti nečinnosti správního orgánu podle ustanovení § 79 a násl. s. ř. s., kdy věcně legitimovaným v řízení o takové žalobě je Ministerstvo vnitra, jak uvedeno ve shora citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu.

25. Soud však nemá v dané věci za prokázané, že v řešeném případě bylo správní řízení o vydání zaměstnanecké karty řádně zahájeno a žalovaný (Ministerstvo vnitra) měl tedy povinnost se žalobcovou žádostí zabývat a rozhodnout o ní.

26. Ve věci žalobce se jedná o žádost o vydání zaměstnanecké karty, jež je zvláštním typem pobytového oprávnění relativně komplexně upraveným v ustanovení § 42g zákona o pobytu cizinců, systematika zákona tedy naznačuje, že jde o zvláštní typ pobytu na území na základě povolení k dlouhodobému pobytu. Kompetence činit úkony ve věci zaměstnanecké karty je rozdělena mezi Ministerstvo vnitra a zastupitelský úřad, kdy převážnou většinu kompetencí zde vykonává Ministerstvo vnitra, zejména rozhoduje o vydání zaměstnanecké karty obecně podle ustanovení § 165 písm. n) zákona o pobytu cizinců, ale i v některých zvláštních případech (podle ustanovení § 42g odst. 6 zákona o pobytu cizinců), jak judikoval Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 30. 5. 2017, č. j. 10 Azs 153/2016-52. Zastupitelský úřad má podle uvedeného rozsudku kompetenci na úseku zaměstnaneckých karet ve fázi "nabírání žádosti", tedy ve fázi spočívající v organizaci systému přijímání žádostí a prvotního kontaktu se žadatelem. Výslovně o zastupitelském úřadu, a nikoli o Ministerstvu zahraničních věcí, pak v tomto ohledu hovoří ustanovení § 42g odst. 5 věta první zákona o pobytu cizinců. Jelikož jinou zvláštní úpravu činnosti zastupitelského úřadu ustanovení § 42g zákona o pobytu cizinců neobsahuje, i pro prvotní fáze řízení o vydání zaměstnanecké karty platí obecná ustanovení o takovýchto žádostech týkající se povolení k dlouhodobému nebo trvalému pobytu, tedy ustanovení § 169 odst. 12 zákona o pobytu cizinců. To stanoví, že zastupitelský úřad je oprávněn provést kontrolu žádosti a náležitostí předložených k žádosti o vydání povolení k dlouhodobému nebo trvalému pobytu; nemá-li žádost předepsané náležitosti nebo trpí-li jinými vadami, pomůže zastupitelský úřad cizinci nedostatky odstranit na místě nebo ho vyzve k jejich odstranění a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu. Do doby odstranění nedostatků žádosti nebo uplynutí lhůty podle věty první neběží lhůta pro vyřízení žádosti o vydání povolení k dlouhodobému nebo trvalému pobytu. Zastupitelský úřad je dále oprávněn vyslechnout žadatele o vydání povolení k dlouhodobému nebo trvalému pobytu, je-li to za podmínek uvedených v odstavci 2 nezbytné pro zjištění skutečného stavu věci.

27. Z výše uvedených obecných pravidel pro identifikaci správního orgánu v kompetenčním smyslu je patrné, že převážná většina kompetencí na úseku pobytů cizinců přísluší Ministerstvu vnitra, pouze v omezeném rozsahu jsou pak určité kompetence svěřeny zastupitelským úřadům. Jde především o kompetenci přijímat žádosti včetně rozhodnutí o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti, o kompetenci odstraňovat nedostatky žádostí, v případě potřeby vyslýchat žadatele a usnesením odkládat žádosti podané "nepříslušnému" zastupitelskému úřadu. Tyto kompetence jsou samotným zákonem svěřeny jen a pouze zastupitelskému úřadu jako zákonem předpokládané specifické součásti Ministerstva zahraničních věcí, a nemohou být přeneseny na nikoho jiného (např. na Ministerstvo vnitra), ani atrahovány na samotné Ministerstvo zahraničních věcí. Skutečnost, že zastupitelský úřad je z institucionálního pohledu toliko specifická součást Ministerstva zahraničních věcí, na uvedeném závěru nic nemění, neboť toto hledisko (provozní, manažerské, metodické a další podřízení zastupitelského úřadu Ministerstvu zahraničních věcí) nic nemění na skutečnosti, že zastupitelský úřad má ze zákona kompetenci k určitým zákonem stanoveným úkonům, jak zdůraznil též shora citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu.

28. Věcně příslušné k vydání rozhodnutí, jímž se končí řízení o žádosti o zaměstnaneckou kartu podle ustanovení § 42g zákona o pobytu cizinců na území České republiky, čítaje v to i rozhodnutí o zastavení takového řízení, je potom podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2017, č. j. 7 Azs 227/2016-36, Ministerstvo vnitra. Tento rozsudek Nejvyššího správního soudu dále stanoví, že pokud žadatel podal žádost o dlouhodobý nebo trvalý pobyt nebo o dlouhodobé vízum na „místně příslušném“ zastupitelském úřadu, avšak jiným způsobem než osobně v termínu určeném zastupitelským úřadem k jejímu podání (ať již jej zastupitelský úřad určuje pomocí systému Visapoint nebo jinak), a to z důvodu, že konkrétní podmínky neumožňovaly osobní podání žádosti (§ 169 a násl. zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky) lidsky důstojným způsobem v přiměřeném čase, je taková žádost účinně podána, a řízení o ní bylo zahájeno. Příslušný orgán nemůže žádosti nevyhovět jen proto, že nebyla podána osobně. K jakémukoli rozhodnutí, jímž by bylo skončeno řízení o žádosti o zaměstnaneckou kartu, je proto s ohledem na ustanovení § 165 písm. n) zákona o pobytu cizinců věcně příslušné pouze Ministerstvo vnitra, nikoli Ministerstvo zahraničních věcí, proto žalobcem zvolený žalovaný správní orgán je v případě podané nečinnostní žaloby správním orgánem tzv. pasivně věcně legitimovaným.

29. Tvrzení žalobce, objevující se až v replice, že řízení bylo zahájeno (také alternativně) doručením žádosti Ministerstvu zahraničních věcí, tedy nadřízenému orgánu zastupitelského úřadu spolu se stížností proti postupu zaměstnance zastupitelského úřadu dne 22. 5. 2017, navíc prostřednictvím jeho zvoleného zástupce (nikoli osobně, jak vyžaduje dikce zákona o pobytu cizinců), je tedy s ohledem na shora citovanou judikaturu Nejvyššího správního soudu liché. Ministerstvo zahraničních věcí není věcně legitimováno k přijímání ani k vyřizování žádostí o zaměstnaneckou kartu podle příslušných ustanovení zákona o pobytu cizinců, není tak v této kompetenci a v tomto smyslu zastupitelskému úřadu nadřízeno. V případě zaslání žádosti přímo Ministerstvu zahraničních věcí ani nemohla být splněna podmínka osobního podání žádosti u zastupitelského úřadu, jak vyžaduje dikce ustanovení § 169 odst. 16 zákona o pobytu cizinců, podle něhož žádost o povolení k dlouhodobému nebo trvalému pobytu je cizinec povinen podat výlučně osobně (není-li od podmínky osobního podání žádosti upuštěno v souladu s ustanovením § 170 odst. 1 zákona o pobytu cizinců).

30. Nejvyšší správní soud v obdobné souvislosti v rozsudku ze dne 31. 3. 2011, č. j. 8 As 1/2011-69, přisvědčil stěžovatelce (Ministerstvo vnitra - pozn. soudu), že žalobce byl podle ustanovení § 53 odst. 1 a podle ustanovení § 170 odst. 1 zákona o pobytu cizinců povinen podat předmětnou žádost na zastupitelském úřadě, a to osobně. Zákonná úprava takto zřetelně odráží úmysl zákonodárce zabránit až na výjimky (např. ustanovení § 33 odst. 2 zákona o pobytu cizinců) tomu, aby osoby pobývající na území České republiky mohly požádat o udělení víza, bez předchozího opuštění tohoto území. Legalizace pobytu cizinců, kteří se již zdržují na území České republiky, je zákonem o pobytu cizinců upravena zvlášť a jsou jim k dispozici toliko odlišné právní nástroje. Uvedená skutečnost má zásadní význam z hlediska možnosti užití ustanovení § 12 správního řádu. Aplikaci tohoto ustanovení je totiž (jakkoli by zprostředkovaně přes ustanovení § 154 správního řádu teoreticky připadala v úvahu) třeba odmítnout právě se zřetelem ke zvláštní právní úpravě procesu podávání a přijímání žádostí o vízum obsažené ve zvláštním právním předpisu, tj. zákoně o pobytu cizinců. Zákonná úprava zakotvující povinnost žádat o udělení víza osobně (není-li od podmínky osobního podání žádosti upuštěno v souladu s ustanovením § 170 odst. 1 zákona o pobytu cizinců) na zastupitelském úřadě, by byla zcela popřena, mohl-li by cizinec shodného výsledku dosáhnout způsobem, který žalobce zvolil v nyní posuzované věci, tedy podáním prostřednictvím doručovatele poštovních služeb, navíc k věcně nepříslušnému správnímu orgánu (Ministerstvu zahraničních věcí), jak žalobce učinil a z čehož nesprávně dovozuje fikci doručení jeho žádosti, jakož i zahájení správního řízení týkajícího se jeho žádosti o zaměstnaneckou kartu tím, že došlo k přijetí žádosti ze strany Ministerstva zahraničních věcí.

31. V daném případě však poté vyvstává právní otázka, zda věcně nepříslušný správní orgán (zde Ministerstvo zahraničních věcí) neměl postupovat v souladu s ustanovením § 12 správního řádu, jež stanoví, že dojde-li podání (§ 37) správnímu orgánu, který není věcně nebo místně příslušný, bezodkladně je usnesením postoupí příslušnému správnímu orgánu a současně o tom uvědomí toho, kdo podání učinil (dále jen „podatel“). Má-li správní orgán, jemuž bylo podání postoupeno, za to, že není věcně nebo místně příslušný, může je usnesením postoupit dalšímu správnímu orgánu nebo vrátit jen se souhlasem svého nadřízeného správního orgánu. Usnesení vydaná podle tohoto ustanovení se pouze poznamenají do spisu. Postup dle citovaného zákonného ustanovení nelze v dané věci pro povahu kompetenčních odlišností ministerstva zahraničních věcí a zastupitelského úřadu vyložených Nejvyšším správním aplikovat. Jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2011, č. j. 8 As 1/2011-69 povinnost žadatele o vízum podat žádost o vízum k pobytu nad devadesát dnů osobně na zastupitelském úřadu (§ 53 odst. 1 a § 170 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky) vylučuje možnou aplikaci § 12 správního řádu z roku 2004.“. V odůvodnění rozsudku se Nejvyšší správní soudu vyloučení postupu ohledně aplikace ustanovení § 12 správního řádu v obdobně posuzovaném případě věnuje podrobněji, když mimo jiné uvádí: „Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že žalobce v žádosti o udělení víza uváděl důvody, pro které nebylo dle jeho názoru možné požádat o udělení víza na zastupitelském úřadě v Hanoji. Tyto skutečnosti ovšem nemohly změnit shora uvedené závěry soudu. Pokud zastupitelský úřad nepřijme řádně podanou žádost, resp. postupuje-li v procesu podání, resp. přijetí žádosti o vízum v rozporu se zákonem, je na cizinci, aby se bránil zákonem předvídaným způsobem. … V nyní posuzované věci nelze pochybovat o tom, že žalobce byl povinen podat žádost podle § 53 zákona o pobytu cizinců osobně na zastupitelském úřadu. Neučinil-li tak, postupoval v rozporu se zvláštní právní úpravou podávání a přijímání žádostí o vízum obsaženou v zákoně o pobytu cizinců, která vylučuje možnost aplikace § 12 správního řádu způsobem, jehož se žalobce domáhal.“. Žalobcem doložené doručení žádosti o zaměstnaneckou kartu Ministerstvu zahraničních věcí dne 22. 5. 2017, jež on sám považuje za druhý způsob zahájení správního řízení o vydání zaměstnanecké karty tedy také nelze považovat za podání této žádosti žalobcem vůči žalovanému, tudíž ani za zahájení správního řízení o této žádosti.

32. S ohledem na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 7 Azs 227/2016-36, potom podání žádosti nikoli osobně však ještě nemusí znamenat, že řízení o žádosti nebylo zahájeno. Na úseku povolení k pobytům zastupitelský úřad nemá kompetenci stanovit povinnost předem si sjednat termín podání žádosti, která stejně jako v oblasti víz zásadně musí být podána osobně. Je tedy na něm, aby i bez užití mechanismu sjednání termínu podání žádosti zajistil, že podávání žádostí bude probíhat efektivně, ale zároveň lidsky důstojným způsobem, a tedy zejména tak, že žadatelé své žádosti budou moci podat v přiměřených lhůtách. V uvedeném rozsudku se dále Nejvyšší správní soud vyjádřil k situaci posuzované v uvedeném řízení, a to v obecných úvahách, následovně: Žadatel podá žádost o dlouhodobý nebo trvalý pobyt nebo o dlouhodobé vízum na „místně příslušném“ zastupitelském úřadu. Podá ji však jiným způsobem než osobně v termínu určeném zastupitelským úřadem k jejímu podání (ať již jej zastupitelský úřad určuje pomocí systému Visapoint nebo jinak), a to z důvodu, že konkrétní podmínky neumožňovaly osobní podání žádosti lidsky důstojným způsobem v přiměřeném čase. Taková žádost je účinně podána, i když nebyla podána osobně, řízení o ní tedy bylo zahájeno, a navíc příslušný orgán nemůže žádosti nevyhovět jen proto, že nebyla podána osobně. Okolnost, zda současně s podáním žádosti jinak než osobně žadatel podal i žádost o upuštění od osobního projednání žádosti, není sama o sobě rozhodná – podstatné je pouze, zda žadatel žádost o dlouhodobý nebo trvalý pobyt či o dlouhodobé vízum podal nikoli osobně proto, že osobní podání žádosti lidsky důstojným způsobem v přiměřeném čase konkrétní podmínky neumožňovaly. Případná s tím spojená žádost o upuštění od osobního projednání žádosti může být však vhodným prostředkem jak tvrdit a osvědčit, že vskutku osobní podání žádosti lidsky důstojným způsobem v přiměřeném čase za konkrétních podmínek nebylo možné. Podmínkou shora uvedeného postupu, tedy jistou výjimkou ohledně upuštění od osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu, je ovšem skutečnost, že zastupitelský úřad tuto žádost převezme a stvrdí doručení do jeho dispoziční sféry.

33. K uvedené skutečnosti v případě žalobce nedošlo, neboť žalobcova žádost podávaná osobně na zastupitelském úřadu dne 19. 9. 2016 nebo zaslaná zastupitelskému úřadu poštou se stížností dne 3. 10. 2016 nebyla tímto úřadem převzata (převzetí bylo odmítnuto). Nebylo tedy prokázáno doručení žádosti zastupitelskému úřadu ČR v Hanoji a to ani na základě fikce, kterou žalobce nesprávně dovozuje z ustanovení § 570 odst. 1 občanského zákoníku (tvrzení žalobce ad a)).

34. Citované zákonné ustanovení občanského zákoníku je soukromoprávní normou, kterou nelze použít na doručování vůči správnímu orgánu. Podle ustanovení § 37 odst. 5 věta druhá správního řádu je podání učiněno dnem, kdy došlo věcně a místně příslušnému správnímu orgánu. Právní úprava přijímání písemných podání je dále obsažena v zákoně č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a ve vyhlášce č. 259/2012 Sb., o podrobnostech výkonu spisové služby, ve znění pozdějších předpisů. Již z existence těchto právních předpisů upravujících doručování písemností vůči správnímu orgánu je a priori vyloučena aplikace soukromoprávního ustanovení § 570 odst. 1 občanského zákoníku, jež sice upravuje fikci doručení, avšak pouze subjektům soukromého práva a pro účely právních vztahů soukromého práva, kdy se jedná o nastolení hmotněprávních účinků určitého doručovaného úkonu, nikoli fikce doručení písemnosti prostřednictvím držitele poštovní licence vůči správnímu orgánu.

35. Nad rámec shora uvedeného soud uvádí, že odvíjel-li žalobce doručení žádosti o zaměstnaneckou kartu zastupitelskému úřadu jak osobně, tak prostřednictvím poštovní přepravy v září a říjnu 2016 za použití fikce doručení, nemohlo toto jeho tvrzení nejen hmotněprávně, ale ani jednoznačně procesně založit důvod pro to, aby soud shledal nečinnost žalovaného.

36. Podle ustanovení § 169 odst. 1 písm. h) zákona o pobytu cizinců, pokud nelze rozhodnutí vydat bezodkladně, rozhodnutí se vydá ve lhůtě 60 dnů ode dne podání žádosti o vydání zaměstnanecké karty; ve lhůtě 90 dnů ode dne podání žádosti o vydání zaměstnanecké karty ve zvlášť složitých případech, nebo pokud ministerstvo žádalo o vydání závazného stanoviska podle odstavce 17.

37. Právě z důvodu, že žádost žalobce nezahájila řízení o vydání zaměstnanecké karty a tak nemohly najevo vyjít okolnosti, které by případně odůvodňovaly prodlouženou lhůtu k vyřízení žádosti na 90 dnů, nelze jednoznačně určit, zda žaloba byla či nebyla podána včas. Potud lze tedy s jistotou posuzovat toliko běh lhůty 60 dnů k vydání rozhodnutí. Žádost žalobce byla dle jeho tvrzení podána osobně dne 19. 9. 2016 a dále poštou dne 3. 10. 2016 a vrátila se odesilateli (žalobci) dne 6. 10. 2016 z důvodu jejího nepřevzetí adresátem (zastupitelským úřadem), když však fikce doručení podle názoru žalobce nastala již ke dni 19. 9. 2016, kdy zaměstnanec zastupitelského úřadu odmítl žádost od žalobce převzít. Poslední den šedesátidenní lhůty k vydání rozhodnutí podle ustanovení § 169 odst. 1 písm. h) zákona o pobytu cizinců by tak připadal na den 18. 11. 2016. Žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu žalobce podal dne 18. 12. 2017, a to sice po bezvýsledném vyčerpání prostředků, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu (správní řád) stanoví k ochraně jeho práv proti nečinnosti (žalobce doložil, že až dne 22. 9. 2017 podal prostřednictvím zmocněného zástupce žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti, což žalované Ministerstvo vnitra ani nikterak nerozporovalo, soud proto vzal za prokázané splnění podmínky řízení spočívající ve vyčerpání opravného prostředku podle ustanovení § 79 odst. 1 s. ř. s. před podáním žaloby, tedy žalobní legitimace pro věcné projednání žaloby), avšak již po uplynutí jednoleté lhůty dané ustanovením § 80 odst. 1 s. ř. s. Tato lhůta pro podání žaloby proti nečinnosti správního orgánu by pak nebyla dodržena ani v případě, kdyby se za den zahájení řízení považoval den 3. 10. 2016 či 6. 10. 2016, tj. doba, kdy žalobce doručoval žádost na zastupitelský úřad poštou a kdy se mu tato žádost vrátila.

38. S ohledem na výše uvedené závěr o tom, že podání žádosti v žádných ze žalobcem uvažovaných případů nezaložila účinky zahájení řízení o žádosti, jsou úvahy o opožděnosti žaloby toliko okrajové.

39. Ke skutkové okolnosti - doručení žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti ve věci žalobcovy žádosti o zaměstnaneckou kartu ke Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců dne 22. 9. 2017, je třeba uvést, že komise svým usnesením ze dne 6. 11. 2017 tomuto návrhu na provedení opatření proti nečinnosti nevyhověla, neboť v rámci dostupných elektronických evidencích bylo zjištěno, že k osobě žalobce není vedeno žádné správní řízení. Nicméně podstatné je, že dle judikatury Nejvyššího správního soudu vztahující se ke kompetencím zastupitelského úřadu ve fázi přijímání žádostí a jejich posuzování před vlastní rozhodovací činností žalovaného, nemohou být zmíněnou komisí Ministerstva vnitra v rámci rozhodování o opatření proti nečinnosti, tyto kompetence jiného orgánu státní správy fungujícího v rámci jiného ústředního orgánu státní správy pominuty a atrahovány. Ostatně žalobce ani zahájení řízení o předmětné žádosti z doručení návrhu na opatření proti nečinnosti nedovozuje a netvrdí. Nadto ani tento způsob podání prostřednictvím jeho zástupce by opět nesplňoval podmínku osobního podání žádosti vyžadovanou dikcí zákona o pobytu cizinců.

40. Městský soud nicméně přisvědčuje žalobci v tom, že postup žalovaného při odmítnutí převzetí jeho žádosti nevylučuje soudní ochranu přezkoumáním, zda takový postup byl či nebyl v souladu se zákonem. V souzené věci však nejsou dány podmínky pro to, aby se žalobce takové ochrany dovolal podáním žaloby na ochranu proti nečinnosti z důvodů, které byly vysvětleny výše (nebylo zahájeno řízení o žádosti, v němž by byl žalovaný povinen vydat rozhodnutí), ale mohl se jí dovolat přímo proti úkonu, jímž bylo nepřevzetí žádosti zastupitelským úřadem.

41. Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku č. j. 10 Azs 153/2016-52, v němž v souvislosti s problémy v systému Visapoint posuzoval, zda se lze bránit proti jednání pracovníka zastupitelského úřadu zabránivšímu žadateli v osobním podání žádosti, vyslovil, že samotná nemožnost získat v přiměřené době termín pro osobní podání žádosti; pokud vskutku k takovému stavu dochází, a to ať již jakýmikoli konkrétními mechanismy (tj. za využití systému Visapoint tam, kde zákon k jeho užití zastupitelský úřad opravňuje, i použitím jiných způsobů určení termínu pro osobní podání žádosti tam, kde povinnost předem si sjednat termín podání žádosti nelze žadateli uložit), jde nepochybně o nezákonný zásah zastupitelského úřadu do práva žadatelů na to, aby jejich žádost byla v přiměřené lhůtě přijata a posouzena. Na tuto prvotní nezákonnost navazuje podle poznatků plynoucích z jiných obdobných věcí již řešených Nejvyšším správním soudem jednání konkrétních pracovníků, jímž je žadatelům bráněno podat žádost bez předchozí (fakticky podle tvrzení žadatelů nemožné) registrace v systému Visapoint. Tato jednání mohou podle okolností být rovněž nezákonným zásahem, například již jen proto, že u konkrétního pobytového oprávnění nemusí ze zákona plynout povinnost žadatele předem si sjednat termín podání žádosti uložená mu zastupitelským úřadem, anebo proto, že jsou fakticky pokračováním předchozího šikanózního způsobu využití systému Visapoint ve vztahu k žadatelům o ta pobytová oprávnění, u nichž by požadavek předem si sjednat termín podání žádosti byl přípustný. Uvedený právní názor pak Nejvyšší správní soud v závěru doprovodil úvahou, že vedle posuzování podání žádosti nelze odhlížet od případných nezákonností (konkrétně nejsou bez dalšího „smazány“ případné nezákonnosti), jichž se v souvislosti s procesem podání žádosti mohla veřejná správa dopustit. Proto není důvod k tomu a priori vyloučit ochranu proti takovýmto eventuálním nezákonnostem cestou žaloby na ochranu před nezákonným zásahem.

42. Na základě uvedeného Městský soud v Praze v Praze usoudil, že žalobce měl možnost domoci se na základě svých tvrzení přezkumu zákonnosti postupu zastupitelského úřadu podáním včasné žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, která kromě toho, že by věcně příhodněji dopadala na tvrzené nezákonnosti (směřovala by proti negativnímu úkonu žalovaného), by k tomu dále zaručovala poskytnutí soudní ochrany v aktuální době tvrzených nezákonností a případně, i časově bližší nápravu postupu veřejné správy v procesu podávání žádosti žalobce. V této věci podaná žaloba není žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, jí odpovídající nápravu postupu žalovaného nepožaduje a soud ve smyslu soudního řádu správního a judikatury Nejvyššího správního soudu, týkající se typologie žalob ve správním soudnictví, nemohl sám o své vůli návrh žalobce překvalifikovat.

43. Z uvedených důvodů Městský soud v Praze podanou žalobu jako nedůvodnou podle ustanovení § 81 odst. 3 s. ř. s. zamítl, jak uvedeno ve výroku I. tohoto rozsudku.

44. Výrok o nákladech řízení se opírá o ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce neměl ve věci úspěch, a proto mu soud nepřiznal náhradu nákladů řízení, a žalovanému v souvislosti se soudním řízením žádné náklady nevznikly. Soud je tedy toho názoru, že v takovém případě žalobce musí nést nepříznivý následek svého procesního neúspěchu v podobě nepřiznání náhrady nákladů řízení, jak rozhodnuto ve výroku II. tohoto rozsudku.

Poučení