9 A 243/2015 - 57

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Naděždy Řehákové a soudců JUDr. Ivanky Havlíkové a Mgr. Martina Kříže v právní věci žalobce: N. P. T., nar., státní příslušník Vietnamské socialistické republiky, zastoupen Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem Brno, Příkop 8, proti žalovaným: 1) Ministerstvo vnitra se sídlem Nad štolou 3, Praha 7, 2) Ministerstvo zahraničních věcí, se sídlem Loretánské nám. 101/5, Praha 1, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, takto:

Výrok

I. Žaloba se odmítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Žaloba Žalobou podanou u Městského soudu v Praze se žalobce domáhá vydání rozsudku, kterým by soud určil, že jednání žalovaných dne 17. 8. 2015 na Zastupitelském úřadu v Hanoji, spočívající v odmítnutí přijetí žádosti žalobce o zaměstnaneckou kartu, je nezákonné, a dále aby soud žalovaným zakázal, aby pokračovali v porušování práva žalobce na osobní podání jeho žádosti o zaměstnaneckou kartu bez registrace v tzv. systému Visapoint na Zastupitelském úřadu ČR v Hanoji, kdykoli v úředních hodinách a aby soud žalovaným přikázal, aby umožnili žalobci osobně podat žádost o zaměstnaneckou kartu bez registrace v tzv. systému Visapoint, kdykoliv v úředních hodinách Zastupitelského úřadu ČR v Hanoji. Žalobce v podané žalobě uvedl, že se mu nedaří požádat o vydání zaměstnanecké karty na základě registrace požadované Zastupitelským úřadem v Hanoji na webových stránkách https://visapoint.eu. (dále jen systém Visapoint), neboť při každém pokusu o registraci se objeví pouze informace, že všechny termíny jsou již obsazeny. Proto se žalobce se svou zástupkyní dostavil v úředních hodinách na Zastupitelský úřad České republiky v Hanoji a podal žádost o zaměstnaneckou kartu osobně. Žádost byla pracovníky zastupitelského úřadu odmítnuta a žalobci bylo sděleno, že podat žádost o zaměstnaneckou kartu lze toliko v pondělí prostřednictvím registrace v systému Visapoint. Posléze žalobce a další žadatelé v recepci zastupitelského úřadu osobně podali písemnou stížnost na tento postup a žádost o zaměstnaneckou kartu k této stížnosti připojili jako přílohu. Žalobce namítá, že jednání žalovaných je samo o sobě nezákonným zásahem, avšak nemá žádný vliv na to, že přijetím žalobcovy žádosti o zaměstnaneckou kartu zastupitelským úřadem, bylo zahájeno řízení o vydání zaměstnanecké karty. Tento svůj názor žalobce opírá o judikaturu Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 7 Azs 282/2014, ve kterém tento soud dospěl k závěru, že je nerozhodné, zda byla žádost formálně podána jako příloha jiné žádosti, podstatné je, že byla podána na úředním tiskopise a dostala se do dispozice zastupitelského úřadu. Žalobce uvádí, že jeho stížnost nebyla shledána důvodnou a podaná žádost mu jako příloha byla podána zpět přípisem ze dne 15. 10. 2015. Žalobce s odkazem na rozsudek Městského soudu v Praze sp. zn. 8A 85/2015 považuje vrácení žádosti za nezákonný zásah. Žalobce dovozuje pasivní legitimaci žalovaného Ministerstva vnitra z ust. § 165 písm. j) zákona č. 326/1999 Sb., podle kterého Ministerstvo vnitra rozhoduje o vydání povolení k dlouhodobému pobytu. Ministerstvo vnitra je ve smyslu § 37 odst. 1 a 6 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu orgánem, do jehož věcné působnosti spadá provedení řízení včetně podání – žádosti, která je úkonem směřujícím vůči správnímu orgánu, jež má provést řízení. Žalobce dovozuje pasivní legitimaci žalovaného Ministerstva zahraničních věcí z ust. § 42g odst. 5 zákona o pobytu cizinců, v němž je toto ministerstvo určeno jako podací místo a je proto odpovědné za porušení předpisů upravujících spisovou službu, zejména zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a vyhlášky č. 259/2012 Sb., o podrobnostech výkonu spisové a archivní služby. Tyto předpisy stanoví povinnost podání či dokument přijímat, v den doručení je opatřovat jednoznačným identifikátorem a evidovat jej v evidenci dokumentů. Ministerstvo zahraničních věcí je tedy jako vykonavatel činnosti podatelny odpovědné za umožnění doručení podání či dokumentu a není oprávněno nevpustit v úředních hodinách podatele do prostoru zastupitelského úřadu a znemožnit mu doručení dokumentu. Z uvedených důvodů se žalobce domáhal vydání rozsudku s návrhem znění rozsudku: „Určuje se, že jednání žalovaných, spočívající v tom, že odmítli žalobci dne 17. 8. 2015 přijmout na zastupitelském úřadu ČR v Hanoji v úředních hodinách určených pro veřejnost jeho žádost o zaměstnaneckou kartu bez registrace v tzv. systému Visapoint, a poté kdy žalobce znovu osobně podal na zastupitelském úřadu ČR v Hanoji téhož dne žádost o zaměstnaneckou kartu jako přílohu své stížnosti přípisem ze dne 15. 10. 2015, zastupitelský úřad shledal stížnost bezdůvodnou a zaslal žalobci zpět originál jeho žádosti o vydání zaměstnanecké karty a žalovaný č. 2, který dle § 42g odst. 2 zákona č.326/1999Sb., vykonává činnost podacího místa prostřednictvím zastupitelského úřadu porušil svoji povinnost uvedenou v § 64 zákona č. 499/2004Sb., když dne 17. 8. 2015, neopatřil žádost žalobce o zaměstnaneckou kartu jednoznačným identifikátorem a nezaevidoval ji v evidenci došlých dokumentů, je nezákonné. Žalovaným se zakazuje, aby pokračovali v porušování práva žalobce na osobní podání jeho žádosti o zaměstnaneckou kartu bez registrace v tzv. systému Visapoint na Zastupitelském úřadu v Hanoji, kdykoli v úředních hodinách Zastupitelského úřadu pro veřejnost. Žalovaným se přikazuje, aby neprodleně od žalobce převzali zpět žádosti o zaměstnaneckou kartu podanou žalobcem osobně dne 17. 8. 2015 na Zastupitelském úřadu ČR v Hanoji.“ II. Vyjádření žalovaného Ministerstva vnitra Žalované Ministerstvo vnitra ve svém vyjádření nesouhlasilo s podanou žalobou a namítlo nedostatek své pasivní legitimace v daném sporu. Uvedlo, že pokud lze vůbec žalované jednání považovat za nezákonný zásah, pak rozhodně nelze přistoupit na tvrzení, že Ministerstvo vnitra je odpovědné za podání žádosti. Zastupitelský úřad není jen místo k podání žádosti, tedy, že jde toliko o „podatelnu“, ale je orgánem se zákonem přesně vymezenou působností, čemuž svědčí kompetence uvedená v ust. § 169 odst. 11 zákona o pobytu cizinců ve znění platném v rozhodné době, tj. oprávnění zastupitelského úřadu provádět kontrolu žádosti a náležitostí k vydání povolení k dlouhodobému pobytu a provádět další úkony související s podanou žádostí a jejími náležitostmi. Této kompetenci jde na podporu i názor Městského soudu v Praze, obsažený v rozsudku č. j. 8A 85/2015-40, který se týká skutkově stejné záležitosti, byť ve vazbě na žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu. Z tohoto rozsudku plyne požadavek, aby se podaná žádost dostala do dispozice Ministerstva vnitra zákonem předvídavým způsobem, což se v této věci nestalo. K věcné stránce žaloby žalované Ministerstvo vnitra uvedlo, že nedisponuje žádnými podklady a spisem, týkajícím se této záležitosti, nemůže se tedy k průběhu popisovaného skutku nikterak vyjádřit. Zastává však právní názor, že ve smyslu § 82 s.ř.s. nelze za nezákonný zásah považovat postup zastupitelského úřadu, souladný s ust. § 169 odst. 16 zákona o pobytu cizinců, požadující splnění podmínky osobního podání žádosti cizincem a to legitimním způsobem v úředních hodinách, včetně stanoveného systému přijímání podání zastupitelským úřadem. Z tohoto důvodu požadavek žalobce bez ohledu na možnosti a jiné činnosti úřadu nepovažuje žalovaný za požadavek důvodný, nesoucí znaky nezákonného zásahu. Z uvedených důvodů žalované Ministerstvo vnitra navrhuje, aby ve vztahu k tomuto žalovanému soud podanou žalobu odmítl. III. Vyjádření žalovaného Ministerstva zahraničních věcí Ministerstvo zahraničních věcí ve svém vyjádření k žalobě nesouhlasilo s tvrzením žalobce, že jednání tohoto ministerstva vykazuje znaky nezákonného zásahu. Poukazuje na ust. § 169 odst. 16 zákona o pobytu cizinců, zakotvující podmínku osobního podání žádosti, které se uskutečňuje na základě předchozí registrace v systému Visapoint, přičemž žádost se musí řádným způsobem dostat do dispozice zastupitelského úřadu. Žalovaný je toho názoru, že na případ žalobce nelze užít závěrů rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 7 Azs 282/2014-50, v němž se jednalo o specifickou otázku přípustnosti podání žádosti zákonným zástupcem nezletilého dítěte, a proto tento případ nepovažuje za přiléhavý. Žalovaný poukazuje na to, že předchozí registrace v systému Visapoint za účelem získání termínu k osobnímu podání žádosti o pobytové oprávnění je v souladu s ust. § 170 odst. 2 zákona o pobytu cizinců povinná a nejedná se po alternativu danou žadatelům na zvážení. Pokud by žalovaný postupoval v souladu s návrhem žalobce na umožnění podání žádosti kdykoliv, došlo by k protěžování jednoho žadatele na úkor těch, kteří splní zákonem požadované podmínky. Vzhledem k tomu, že Ministerstvo zahraničních věcí jednalo v souladu se zákonem, má zato, že podaná žaloba je nedůvodná. Žalované Ministerstvo zahraničních věcí rovněž nesdílí názor žalobce, že zastupitelský úřad plní toliko funkci podatelny Ministerstva zahraničních věcí. Ze zákona o pobytu cizinců, zejména z ust. § 169 odst. 14 a § 170 odst. 1 zákona, vyplývají i další kompetence, které nejsou typické pro podatelnu. Řízení o žádosti o vydání zaměstnanecké karty nemohlo být zahájeno proto, že se žalobce domáhal přijetí žádosti osobou, která není úřední osobou k provedení takového úkonu dle § 15 odst. 2 správního řádu. Podání ve formě přílohy stížnosti nesplňuje podání dle zákona o pobytu cizinců a není způsobilé zahájit řízení o vydání pobytového oprávnění. Z uvedených důvodů Ministerstvo zahraničních věcí navrhlo, aby soud žalobu jako nedůvodnou zamítl. IV. Jednání před soudem Při jednání před soudem zástupce žalobce uvedl, že argumentace žalovaného ust. § 170 odst. 2 zákona o pobytu cizinců o oprávnění stanovit cizincům povinnost předem si sjednat termín žádosti je nepřípadná, protože ustanovení § 170 jako celek se týká pouze žádosti o dlouhodobá víza, a nikoliv žádosti o pobyt. Ze systematického zařazení ust. § 169 a ust. § 170 je zřejmé, že každé z nich upravuje odlišný typ pobytových oprávnění. Ust. § 170 jako celek se týká jenom dlouhodobých víz, což jsou pobytové instituty, které jsou zcela v dispozici vnitrostátního zákonodárství. Česká republika si povinnost sjednat termín žádosti může stanovit pouze pro dlouhodobá víza, kde má z hlediska mezinárodních závazků zcela volný prostor. Žádosti o pobyty se neřídí jen vnitrostátní úpravou, ale zpravidla vycházejí ze směrnice Evropské unie, jíž jsme členy, a v tomto směru je Česká republika omezena v tom, jaký způsob podání žádosti stanoví. Tak na příkladu žádostí o dlouhodobý pobyt za účelem soužití rodiny je zřejmé, že ust. § 170 odst. 2 se nemůže vztahovat na pobytová oprávnění, protože pak by takový postup byl v rozporu s mezinárodními závazky České republiky. U dlouhodobých pobytů je Česká republika vázána Směrnicí Evropského parlamentu a Rady o právu na sloučení rodiny, ze které jasně vyplývá, že žádné pořadníky ani kvóty, ani jiná omezení při podání žádosti nelze cizincům ukládat. Směrnice jim zaručuje určitý procesní standard, který členské státy musejí zachovat. Dle znění ust. 170 odst. 2 zákona je zastupitelský úřad oprávněn stanovit povinnost sjednat si termín, která může být na základě tohoto ustanovení uložena blíže neurčenému počtu adresátů. Je to ukládání povinnosti a povinnosti mohou být ukládány pouze na základě zákona. V tom ustanovení § 170 odst. 2 zákona je sice určité zákonné zmocnění, avšak pro zastupitelský úřad neexistuje žádný normativní akt, nebo opatření obecné povahy vydané zastupitelským úřadem, které by takovou povinnost příslušníkům Vietnamu skutečně ukládalo. Takže pokud argumentují tím, že zastupitelský úřad tuto povinnost stanovil pro příslušníky Vietnamu, pak by měl nějaký akt zastupitelského úřadu předložit, aby bylo přezkoumatelné, že skutečně existuje. Posledním argumentem k otázce ust. § 170 odst. 2 zákona je ten, že ust. § 170 odst. 2 zákona zajišťuje cizincům určitý standard při sjednávání termínu, a to takový, že v okamžiku žádosti o termín musí tento termín dostat do 30 dnů ode dne, kdy o ten termín požádali. Systém Visapoint, který má být podle Ministerstva zahraničních věcí provedením ust. § 170 odst. 2 zákona však prakticky vždy běžným žadatelům odpovídá, že žádné termíny nejsou k dispozici. Takže i kdyby se vztahoval i na pobytová oprávnění, ve skutečnosti nefunguje tak, jak požaduje zákon. Správně by každý cizinec, který požádá o termín ode dne, kdy se o registraci pokusí, měl dostat do 30 dnů nejpozději možnost se dostavit na zastupitelský úřad a žádost podat. K uvedenému zástupce žalobce poukázal na pokus o registraci v systému Visapoint dnešního dne pro občana Vietnamu s výsledkem, že žádné termíny nejsou. Zástupce žalobce poukázal na dokument ze dne 9. 10. 2015, týkající se jiného žadatele (založený v soudním spise pod 9A 236/2015), v němž vedoucí konzulátního úseku odpovídá, že ust. § 170 odst. 2 se nevztahuje na pobytová oprávnění. Dle žalobce je systém Visapoint, pokud je elektronickými hodinami jako úřední hodiny, upraven pouze usnesením vlády a nikoliv zákonem a žadatelé nemohou být pouze na základě vládního usnesení omezování ve svém základním právu na přístup ke správnímu orgánu. Jakýkoliv orgán veřejné moci je povinen přijmout jakékoliv podání ve své pracovní době. Nemůže být omezován úředními hodinami, které nejsou pojmem zákona. Pokud se tedy žalobce dostavil osobně na Zastupitelský úřad v Hanoji, který je místně příslušný pro přijetí jeho žádosti o dlouhodobý pobyt ve formě zaměstnanecké karty, dostavil se tam v úředních hodinách a v pracovní době a nebyl vpuštěn do prostorů užívaných obvykle pro příjem podání, došlo k nezákonnému zásahu. Systém Visapoint není zákonný prostředek, nikde nejsou upravena jeho pravidla a i kdyby systém Visapoint existoval, ale fungoval, tak by žalobce tento systém respektovali. Zástupkyně žalovaného Ministerstva vnitra ve svém přednesu uvedla, že Ministerstvo vnitra se v této věci necítí být pasivně legitimováno, neboť se uvedeného jednání, se nedopustilo. Nicméně nad rámec toho uvedla, že v ustanovení § 42g odst. 1 zákona o pobytu cizinců je uvedena zaměstnanecká karta jako typ dlouhodobého pobytu a beze sporu se na ní § 170 odst. 2 zákona vztahuje, to znamená zastupitelský úřad si s největší pravděpodobností může stanovit povinnost předem se registrovat. Podotkla, že nepostačuje se jen o registraci pokusit, ale je třeba požádat. Musí existovat určitý systém, musí být dodrženo nějaké pořadí, nelze upřednostňovat jednoho žadatele na úkor jiného, systém Visapoint funguje na tomto principu, a nelze jej obcházet podáním žádosti se stížností. Zástupkyně žalovaného Ministerstva zahraničních věcí zopakovala skutkový stav ohledně podání žalobcovy žádosti a uvedla, že postup žalobce při podání žádosti považuje za rozporný s právním řádem, a to z následujících důvodů. Visapoint představuje elektronické úřední hodiny zastupitelského úřadu, které nelze ignorovat a jimiž je v souladu s ustanovením § 169 odst. 16 zákona o pobytu cizinců žadatelům umožňováno splnění povinnosti osobního podání žádosti na příslušném zastupitelském úřadě. Podle § 170 odst. 2 zákona o pobytu cizinců může zastupitelský úřad stanovit povinnost předem si sjednat termín podání žádosti, z čehož žadatelům na druhé straně vyplývá povinnost tuto registraci za účelem získání termínu k osobnímu podání žádosti na zastupitelském úřadě řádně provést. Zástupkyně žalovaného se dále vyjádřila k rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7Azs 282/2014, z něhož vyplývá, že registrace v systému Visapoint není zákonnou podmínkou zahájení řízení o povolení k dlouhodobému pobytu. Podle názoru Ministerstva zahraničních věcí je tento rozsudek neaplikovatelný pro zde projednávaný případ pro skutková specifika případu, kdy se jednalo o žadatelku bez procesní způsobilosti. Tento rozsudek neuvádí, že systém Visapoint, který funguje na principu elektronických úředních hodin, je možné ignorovat. K účelu podání žádosti slouží obecně právě systém Visapoint, který je spravedlivým a rovným způsobem jakým si žadatelé mohou sjednávat termíny k osobnímu podání žádosti právě na základě ust. § 169 odst.

16. Navíc žalobce všechny své neúspěšné pokusy ani dostatečně nijak nezargumentoval, dostatečně je nedoložil, čili nelze souhlasit s tvrzením o nezákonném zásahu. Zdůraznila, že dostupnost registrace termínu souvisí s kapacitou úřadu. To znamená, že v tak problematických teritoriích, jako je Zastupitelský úřad v Hanoji, nebo i v jiných zemích, kde očividně poptávka žadatelů převyšuje možnosti zastupitelského úřadu, není možné, aby bez jakýchkoliv problémů dostal žadatel například termín na následující den nebo aby se dostavil, jak žalobce navrhuje, v rámci úředních hodin kdykoli a aby byl zastupitelský úřad povinen žádost přijmout. To není v kapacitě Zastupitelského úřadu v Hanoji. Zástupkyně žalovaného Ministerstva zahraničních věcí dále k dopisu z konzulárního úseku Zastupitelského úřadu v Hanoji poukázala na to, že v tomto dopise je jednoznačně uvedeno, že pro podání žádosti o dlouhodobý pobyt je nezbytné se zaregistrovat v systému Visapoint. První věta, kde se odkazuje na dlouhodobá víza je zjevně myšlena pouze jako zkratka, kdy nejsou terminologicky zcela důsledně oddělována dlouhodobá víza na jedné straně a dlouhodobé pobyty na straně druhé, v každém případě nelze samotný takovýto dopis považovat za oficiální stanovisko Ministerstva zahraničních věcí. Soud rozhodl, že nebude provádět dokazování dle návrhu žaloby, neboť důkazní návrhy e považuje za irelevantní k podstatě věci, která je skutkově nesporná, doložená a jde o otázku právního posouzení postavení a jednání žalovaných. V. Posouzení věci městským soudem Městský soud v Praze na základě podané žaloby posoudil tvrzení žalobce o nezákonném zásahu, přičemž vyšel z prokázaného skutkového stavu a z návrhu výroku rozsudku. V souzené věci ze správního spisu a z příloh žalobce, vyžádaných soudem, vyplývá a mezi účastníky není sporný skutkový stav věci. Ten spočívá v tom, že žalobce dne 17. 8. 2015 osobně na podatelně (v recepci) Zastupitelského úřadu ČR v Hanoji předal pracovnici úřadu stížnost na postup úřadu spolu se žádostí o zaměstnaneckou kartu. Tato žádost mu byla vrácena spolu s vyřízením stížnosti dne 15. 10. 2015 s odůvodněním, že žádost nepodal řádně a dle pravidel uvedených na webových stránkách Zastupitelského úřadu v Hanoji a Ministerstva zahraničních věcí. Z hlediska soudní ochrany proti nezákonnému zásahu je stěžejní otázkou, zda uvedené jednání a situace na Zastupitelském úřadu ČR v Hanoji ohledně žádosti žalobce o zaměstnaneckou kartu, která vznikla v důsledku žalobcem tvrzené nemožnosti zaregistrovat se v systému Visapoint pro účely podání této žádosti, lze kvalifikovat jako nezákonný zásah a zda lze žalobci v tomto případě poskytnout soudní ochranu v režimu správní žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením. Soud vyšel z následující právní úpravy: Podle ust. § 82 s.ř.s. každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen "zásah") správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný. Podle § 85 s.ř.s. žaloba je nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky, to neplatí v případě, domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný. V souzené věci se žalobce v návrhu výroku rozsudku nedomáhá pouze určení, že zásah byl nezákonný, ale domáhá se rovněž výroku rozsudku, jímž by soud zakázal porušování práva žalobce a přikázal žalovaným určitou činnost ve vztahu k žalobcem podané žádosti o zaměstnaneckou kartu. Přípustnost podané žaloby tedy závisí na posouzení, zda jednání žalovaných zasahuje do práv žalobce a v jaké míře a zda se ochrany nebo nápravy stavu vzniklého při a po podání žádosti žalobce u Zastupitelského úřadu v Hanoji lze domoci jinými právními prostředky. Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku č. j. 7 Aps 3/2008-98 vyslovil, že: „zásahová žaloba chrání proti jakýmkoli jiným aktům či úkonům veřejné správy směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností a které nejsou pouhými procesními úkony technicky zajišťujícími průběh řízení. Nemusí jít nutně o akty neformální povahy či jen o faktické úkony, nýbrž i o jakékoli jiné konání či opomenutí konat, nelze-li je podřadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Městský soud v této věci, při úvaze o jiném ochranném či nápravném právním prostředku ve smyslu § 85 s.ř.s. považuje za zásadní a relevantní, zda žalobcem tvrzené postupy žalovaných vykazují známky úkonu závazné povahy, jenž zasahují přímo do sféry práv a povinností žalobce a zda v tomto směru lze dosáhnout nápravy jinak, než domáhat se jí žalobou na ochranu před nezákonným zásahem. Žalobce se nemůže úspěšně domáhat ochrany zásahovou žalobou vždy tam, kde jde o jakýkoliv akt, jevící se v rozporu s právem (zde procesní) a jen proto, že není rozhodnutím. Klíčovým rozlišovacím kritériem (dle stejného rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 7 Aps 3/2008-98) má být to, zda jde o úkon správního orgánu závazné povahy, zasahující do sféry práv a povinností jednotlivce. Nejvyšší správní soud se ve své judikatuře několikrát vyslovil k otázce subsidiarity žalob na ochranu před nezákonným zásahem. Např. v rozsudku č. j. 2 Aps 5/2012-52 vyslovil, že „ řízení o žalobě na ochranu proti nezákonnému zásahu správního orgánu je třeba vnímat jako jistou sběrnou kategorii, zajišťující ochranu veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob v situacích, kdy jiná forma obrany, předvídaná soudním řádem správním, nepřichází v úvahu. Jde tedy o subsidiární prostředek ochrany před činností veřejné správy; zákonným vyjádřením této subsidiarity je již citovaný § 85 s. ř. s. Jestliže proti konkrétnímu postupu veřejné správy existuje jiný prostředek nápravy, nepřichází zásahová žaloba pro dotčený subjekt v úvahu. Jedním z těchto prostředků je nepochybně žaloba proti správnímu rozhodnutí. Institut žaloby proti nezákonnému zásahu přitom „nemůže být vykládán jako jakási náhražka žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, a není proto ani v procesní dispozici účastníka řízení volit, kterou z těchto žalob bude pro sebe považovat za výhodnější a které řízení tedy bude iniciovat. Určujícím kritériem pro podání této žaloby totiž není jakási procesní taktika žalobce, nýbrž povaha napadeného úkonu. Přitom platí, že žaloba proti rozhodnutí správního orgánu má před žalobou proti nezákonnému zásahu přednost v tom smyslu, že lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky, je tak účastník řízení povinen učinit a teprve po vyčerpání těchto prostředků si zároveň otevírá procesní prostor pro případné podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu. Přímo žalovat nezákonný zásah je proto možno jen tehdy, pakliže ochrana jinými právními prostředky není možná. Přednost žaloby na ochranu před nečinností pak vyplývá z rozsudku NSS č. j. 1 Aps 1/2011 – 101, podle kterého dospěje-li soud k závěru, že se žalobce může domáhat soudní ochrany žalobou nečinnostní (§ 79 s. ř. s.), je na místě žalobu na ochranu před nezákonným zásahem odmítnout. Otázka subsidiarity zásahové žaloby oproti jiným formám soudní ochrany (žaloba proti rozhodnutí, žaloba na ochranu proti nečinnosti) tedy závisí také na tom, co žalobce podáním, které mu bylo k vyřízení odmítnuto, sledoval, jakého přiznání práva se jím domáhal, jaký význam má pro něj reakce žalovaných, spočívající v odmítnutí žádosti o zaměstnaneckou kartu a její neevidence u zastupitelského úřadu. Znamená to posoudit, zda reakce žalovaných skutečně svědčí o nezákonném zásahu v takové míře a intenzitě, že tento stav nelze napravit jinými právními prostředky, a to i pro případ, že by takové právní prostředky existovaly, avšak nezaručovaly by požadovaná práva, a tedy by bylo na místě subsidiárně připustit zásahovou žalobu. V dané věci tvrzení žalobce o způsobu převzetí a vrácení žádosti (v petitu namítané odmítnutí žádosti) nesvědčí o naplnění procesních předpokladů pro projednání zásahové žaloby. Považuje-li žalobce za zásah procesní situaci, ve které právní předpis předpokládá dispozici s úkonem a vydání rozhodnutí (zde rozhodnutí o žádosti o vydání zaměstnanecké karty), nelze takovou žalobu meritorně projednat na základě zásahové žaloby ani s poukazem na subsidiaritu zásahových žalob. Cílem a smyslem podané žádosti je dosáhnout rozhodnutí o druhu pobytového oprávnění, o něž žalobce žádá. Žalobce, byť za jiných podmínek, než ostatní žadatelé o pobytové oprávnění, realizoval své právo podat žádost o zaměstnaneckou kartu a o této jeho žádosti je příslušný správní orgán povinen rozhodnout. Skutečnost, že žalobce účinně podal žádost o zaměstnaneckou kartu, vyplývá ze závěrů soudní judikatury, která se vyjádřila k záležitosti podávání žádostí o pobytové oprávnění v systému Visapoint, konkrétně u Zastupitelského úřadu v Hanoji. Městský soud v Praze ve svých rozsudcích (např. sp. zn. 6A 188/2015, sp. zn. 9A 30/2016, sp. zn. 10 A 12/2016) vyslovil, že v případě žádosti podané jako příloha ke stížnosti na postup zastupitelského úřadu, bylo správní řízení zahájeno, neboť žádost o povolení k trvalému pobytu byla podána u příslušného zastupitelského úřadu a byla podána osobně. Prokazatelně k podání žádosti došlo tím, že byla jako příloha předána spolu se stížností na postup pracovnice při přijímání samotné žádosti v podatelně zastupitelského úřadu. Minimálně v tomto okamžiku měl zastupitelský úřad žádost ve své dispozici. Je nerozhodné, že žalobce podal žádost formálně jako přílohu stížnosti, ani že tato žádost byla následně žalobci vrácena. Rovněž skutečnost, že žalobce nebyl pro podání této žádosti registrován v systému Visapoint, není pro posouzení zkrácení na právech rozhodná. Nejvyšší správní soud se ve svém rozsudku ze dne 30. 4. 2015, č. j. 7Azs 282/2014-48 vyjádřil tak, že: „Tento systém funguje na principu elektronických úředních hodin a plní pouze funkci organizační. Registrace v tomto systému není zákonnou podmínkou pro zahájení řízení“. Podstatné je naopak to, že se žádost dostala do dispozice příslušného zastupitelského úřadu. Žalobce splnil zákonné podmínky pro podání žádosti, stanovené v § 169 odst. 13 a 14 zákona o pobytu cizinců, tedy žádost byla podána osobně na zastupitelském úřadu ve státě, jehož je žalobce státním příslušníkem. Protože se tato žádost dostala do dispozice příslušného zastupitelského úřadu, bylo zahájeno řízení, které má být ukončeno rozhodnutím příslušného správního orgánu – Ministerstva vnitra. V důsledku uvedeného proto podání žádosti žalobce, byť tato žádost byla následně vrácena žalobci, způsobuje nečinnost správního orgánu. Nicméně žalobce tím, že tento systém, zajišťující pořadí žadatelů a možnost osobního podání žádosti, obešel, a to lhostejno z jakých důvodů, si ve výsledku zajistil zahájení řízení o žádosti v souladu s ust. § 44 odst. 1 a § 37 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu. Jak již bylo uvedeno, nezákonný zásah nemůže způsobovat obecně jakékoliv jednání nesouladné s právem, či určitá interní opatření přijatá k vyřizování záležitostí, nýbrž takové jednání, které vykazuje nezákonnost v určité míře a síle, způsobilé přivodit zkrácení na právech. Uvedené okolnosti, kdy na jedné straně zastupitelský úřad přijal určitá opatření, odpovídající situaci na úřadu, a žalobce na druhé straně reagoval tak, že tato opatření nesplnil, nicméně přesto lze uznat jeho žádost za podanou a účinnou a je třeba o ní vést řízení (při vědomí toho, že žalobce nemá právo na povolení k pobytu, ale má právo na rozhodnutí o žádosti), tak nezakládají situaci napravitelnou pouze zásahovou žalobou. Žalobce je na svých právech zkrácen nečinností správního orgánu, který má o podané žádosti rozhodnout, což je protiprávní jednání, jehož ochrany se lze domoci žalobou na ochranu proti nečinnosti, kterou v mnohých obdobných případech u jiných státních příslušníků Vietnamu, zástupce žalobce s úspěchem u Městského soudu v Praze uplatnil (srov sp. zn. 6 A 188/2015, sp. zn. 9 A 30/2016, sp. zn. 10 A 12/2016). Ostatně žalobce v podané žalobě sám považuje jednání žalovaných za nečinnost s poukazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 Azs 282/2014 a jen z opatrnosti podává zásahovou žalobu. Je tedy třeba vycházet z premisy, že může-li žalobce dosáhnout projednání podané žádosti a rozhodnutí o ní jiným právním prostředkem (ve správním řízení návrhem opatření proti nečinnosti, v řízení před soudem žalobou na ochranu proti nečinnosti), je žaloba podaná na ochranu před nezákonným zásahem, nepřípustná podle § 85 s. ř. s. Podle ust. § 46 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen s.ř.s.) nestanoví-li tento zákon jinak, soud usnesením odmítne návrh, jestliže návrh je podle tohoto zákona nepřípustný. Na základě uvedeného Městský soud v Praze neshledal důvody pro projednání žaloby a proto žalobu směřující proti Ministerstvu zahraničních věcí i Ministerstvu vnitra podle § 46 odst. 1 písm. d) s.ř.s. jako nepřípustnou odmítl. Výrok o nákladech řízení je dán ust. § 60 odst. 3 s.ř.s., neboť žaloba byla odmítnuta. Přestože žaloba byla odmítnuta, nebyly dány podmínky pro vrácení soudního poplatku. Podle § § 10 odst. 3 zákona č. 549/1991 Sb. v platném znění byl-li návrh na zahájení řízení před prvním jednáním odmítnut, soud vrátí z účtu soudu zaplacený poplatek. V dané věci soud rozhodl o odmítnutí žaloby po provedeném jednání.

Poučení