9 A 266/2011 - 87
Právní věta
Úřad pražské městské části není při jednání spočívajícím v (ne)poskytnutí přístupových údajů do elektronických účetních systémů městské části členům finančního výboru zastupitelstva v postavení orgánu územního samosprávného celku, kterému by bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy, a neposkytnutí těchto údajů žalobci proto nelze považovat za nezákonný zásah správního orgánu ve smyslu § 82 s. ř. s. Žaloba na ochranu před takovým nezákonným zásahem nespadá do pravomoci soudů ve správním soudnictví, což je důvodem pro její odmítnutí podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Citované zákony (20)
- České národní rady o soudních poplatcích, 549/1991 Sb. — § 10 odst. 3
- o obcích (obecní zřízení), 128/2000 Sb. — § 100 odst. 2
- o hlavním městě Praze, 131/2000 Sb. — § 51 odst. 3 písm. c
- soudní řád správní, 150/2002 Sb. — § 2 § 4 § 4 odst. 1 § 4 odst. 1 písm. a § 46 odst. 1 § 46 odst. 1 písm. a § 46 odst. 1 písm. b § 46 odst. 2 § 60 odst. 3 § 82 § 84 odst. 1 § 84 odst. 2 +4 dalších
- správní řád, 500/2004 Sb. — § 1 odst. 1
Rubrum
Úřad pražské městské části není při jednání spočívajícím v (ne)poskytnutí přístupových údajů do elektronických účetních systémů městské části členům finančního výboru zastupitelstva v postavení orgánu územního samosprávného celku, kterému by bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy, a neposkytnutí těchto údajů žalobci proto nelze považovat za nezákonný zásah správního orgánu ve smyslu § 82 s. ř. s. Žaloba na ochranu před takovým nezákonným zásahem nespadá do pravomoci soudů ve správním soudnictví, což je důvodem pro její odmítnutí podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Výrok
Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Naděždy Řehákové a soudců Mgr. Martina Kříže a JUDr. Ivanky Havlíkové v právní věci žalobce: Mgr. F. P., Ph.D., zast. Mgr. Petrou Bielinovou, advokátkou se sídlem Praha 6, Muchova 13/232, proti žalovanému: Úřad městské části Praha 1, se sídlem Praha 1, Vodičkova 18, zast. JUDr. Romanem Buzkem, advokátem se sídlem Praha 1, Karolíny Světlé 25, v řízení o žalobě ze dne 22.8.2011 na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu takto:
Odůvodnění
I. Žaloba se odmítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. III. Žalobci se vrací zaplacený soudní poplatek ve výši 1.000,- Kč. Soudní poplatek v uvedené výši bude žalobci vrácen z účtu Městského soudu v Praze do 30 dnů od právní moci tohoto usnesení k rukám právní zástupkyně žalobce advokátky Mgr. Petry Bielinové.
Poučení
Žalobou ze dne 22.8.2011 podanou u Městského soudu v Praze se žalobce domáhal ochrany proti nezákonnému zásahu žalovaného spočívajícímu v neposkytnutí přístupových údajů do účetních systémů Městské části Praha 1 (SAP, ASW, iDES a Dinfreg) s oprávněním pro čtení. V žalobě uvedl, že jako zastupitel a člen finančního výboru Městské části Praha 1 dne 4.7.2011 požádal starostu a zároveň Úřad Městské části Praha 1 o přidělení vstupního přihlašovacího loginu a hesla do účetních systémů Městské části Praha 1 s oprávněním pro čtení, přičemž podrobně zdůvodnil, z jakého důvodu o přímý přístup do účetních databází usiluje. Žalovaný však žalobci požadované vstupní údaje nepřidělil, čímž zasáhl do práv žalobce coby zastupitele a člena finančního výboru na informace. Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o hlavním městě Praze“) umožňuje zastupiteli podle § 87 odst. 2 ve spojení s § 51 odst. 3 písm. b/ a c/ žádat informace od starosty a zaměstnanců úřadu městské části. Na takovou žádost musí být odpovězeno v zákonné lhůtě, což v daném případě nebylo dodrženo, resp. požadované vstupní údaje nebyly žalobci v zákonné lhůtě přiděleny. Finanční výbor, který zastupitelstvo městské části zřizuje obligatorně podle § 100 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze a jehož je žalobce členem, provádí kontrolu hospodaření s majetkem a finančními prostředky městské části a plní další úkoly, jimiž jej pověřilo zastupitelstvo městské části. Žalobce má za to, že bez základních vstupních informací, které lze fakticky zjistit pouze přímým nahlédnutím do příslušných účetních systémů, nemůže ve skutečnosti ani přesně a jasně formulovat své žádosti o konkrétní informace na zaměstnance žalovaného jako zastupitel městské části, ani se zorientovat v účetní a jiné evidenci městské části a provádět její efektivní kontrolu jako člen finančního výboru, jak mu ukládá zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“). Tím, že žalovaný neumožnil žalobci požadovaný přístup k informacím, znemožnil mu provádět efektivní kontrolu činnosti žalovaného, ke které je žalobce nejen oprávněn, ale i povinen. Zamezení přístupu žalobce do účetnictví městské části jde proti smyslu celého institutu finančního výboru. Jen stěží si lze představit, že by osoby, které má člen finančního výboru kontrolovat, na obecný „standardní“ dotaz (k položení jiného dotazu žalobce postrádá základní vstupní informace) odpověděly takovým způsobem, z něhož by vyplývalo jejich případné přímé či nepřímé pochybení při nakládání s majetkem obce. Žalobce má důvodné pochybnosti o tom, zda je účetnictví Městské části Praha 1 žalovaným vedeno v souladu se zákonem, a proto se v rámci své kontrolní činnosti nechce spoléhat pouze na případné účetní sestavy sestavované zaměstnanci žalovaného na základě konkrétního, avšak jen velmi obecného dotazu žalobce. Vzhledem k výše uvedenému žalobce navrhl, aby soud rozsudkem žalovanému jednak zakázal porušovat žalobcovo právo na informace a dále aby žalovanému přikázal sdělit žalobci do 3 dnů od právní moci rozsudku přístupové údaje do účetních systémů Městské části Praha 1 (SAP, ASW, iDES a Dinfreg) s oprávněním pro čtení. V doplnění žaloby ze dne 9.9.2011 žalobce poukázal na to, že jiní členové zastupitelstva přístupové údaje do účetních systémů Městské části Praha 1 od žalovaného na rozdíl od něj již v minulosti získali. Jedná se konkrétně o předsedu finančního výboru MUDr. J. V. a předsedu kontrolního výboru Bc. M. V. Žalobce dodal, že nemá přístup do účetních systémů ani přes předsedu finančního výboru MUDr. J. V., který kandidoval do zastupitelstva za TOP 09 a jeho strana je stranou koaliční, zatímco žalobce kandidoval za Stranu zelených a je opozičním zastupitelem. V doplnění žaloby ze dne 26.9.2011 žalobce označil další členy zastupitelstva, kteří mají (v různém rozsahu) oprávnění k přístupu do účetních systémů Městské části Praha 1. Dle informací od starosty městské části se jedná téměř výhradně o členy koalice TOP 09 a ČSSD. Jedinou výjimkou je předseda kontrolního výboru, který ale svůj přístup nevyužívá. Žalovaný tak na jedné straně některým koaličním zastupitelům přístup do účetních systémů městské části umožňuje, ale opozičnímu zastupiteli, který má mnohem větší motivaci provádět skutečnou kontrolu hospodaření s finančními prostředky, toto právo na informace bez jakéhokoliv věcného odůvodnění upírá. Žalovaný ve vyjádření k žalobě konstatoval, že soudní kontrola prostřednictvím správních soudů je zaměřena na oblast veřejné správy, přičemž poskytuje ochranu výlučně veřejným subjektivním právům. Napadnutelnými tedy nejsou, a za „zásah" se nepovažují úkony učiněné správním orgánem v zájmu příslušné veřejnoprávní korporace podle předpisů soukromého práva. Žalovaný pochybuje o příslušnosti správního soudu k projednání této věci, neboť hospodaření s majetkem městské části, zahrnující také hospodárnost nakládání s finančními prostředky, nelze považovat za činnost spadající do výkonu přenesené působnosti, nýbrž do výkonu působnosti samostatné. Od rozhodování ve správním soudnictví je třeba oddělit úkony soukromoprávní povahy, kterými městská část, stejně jako každý jiný vlastník, činí opatření ke správě a ochraně svého majetku. Městská část v takovém případě nemá postavení správního orgánu ve smyslu § 1 odst. 1 správního řádu. Také podle nauky práva je problematika kontroly hospodaření obce (či městské části), které je spojeno s jejím vlastním majetkem a kontrola probíhá prostřednictvím jejích orgánů, vyňata ze zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole. Žalovaný proto navrhl, aby soud zvážil postup dle § 46 odst. 2 s.ř.s., tj. odmítnutí žaloby, neboť tato věc nespadá do pravomoci soudu ve správním soudnictví dle § 4 s.ř.s. Pokud by soud dospěl k závěru, že je oprávněn k projednání a rozhodnutí věci, pak žalovaný poukázal na důvod nepřípustnosti žaloby ve smyslu § 85 s.ř.s. ve spojení s Metodickým doporučením k činnosti územních samosprávných celků č. 3, s podtitulem Výbory a komise územích samosprávných celků, jež vydalo Ministerstvo vnitra, odbor dozoru a kontroly veřejné správy (dále jen „Metodické doporučení"). Jak vyplývá z Metodického doporučení, jakékoliv výhrady k jednání starosty obce (analogicky též městské části) s výborem nebo jeho předsedou a členy, popř. opačně, je třeba adresovat zastupitelstvu obce (analogicky též městské části). Zastupitelstvo je nejen zřizovatelem výborů, ale volí i odvolává starostu obce (městské části), a má tedy možnost situaci se všemi dotčenými osobami nejen projednat a důvodnost výhrad k jednání starosty posoudit, ale též konkrétně řešit, a to jak na straně starosty, tak na straně výboru. Tímto je dána možnost domáhat se ochrany či nápravy jinými právními prostředky než žalobou, což je podle § 85 s.ř.s. důvod nepřípustnosti žaloby. Žalovaný ve vyjádření k žalobě dále uvedl, že žalobci jakožto členu finančního výboru žalovaného náleží jistá privilegia. Jedním z nich je i provádění kontroly hospodaření s majetkem a finančními prostředky, jak vyplývá z § 78 odst. 4 zákona o hlavním městě Praze. Na základě tohoto zákonného ustanovení žalobci přísluší poměrně široká kontrolní pravomoc, která je na druhé straně spojena s informační povinností ze strany žalovaného. Žalobce jako zastupitel a člen finančního výboru Městské části Praha však v dané věci nežádá o informace, nýbrž o oprávnění nahlížet do účetních systémů žalovaného prostřednictvím přidělení vstupního přihlašovacího loginu a hesla, což však přesahuje rámec žalobcova práva na informace. Platné právní předpisy rozlišují finanční kontrolu vnitřní a finanční kontrolu vnější. Finanční kontrola vnější probíhá zejména za působnosti auditorských institucí, vyšších územních samosprávných celků, příp. Ministerstva financí. Žalobce však patrně zaměňuje, resp. nečiní rozdíl mezi finanční kontrolou vnější a finanční kontrolou vnitřní, a to pokud jde o jejich náplň i účel. Finanční výbor je orgán podřízený zastupitelstvu, kterému je také ze své funkce odpovědný. Finanční výbor jakožto iniciativní a kontrolní orgán zastupitelstva je zřízen k tomu, aby zejména kontroloval hospodaření městské části za účelem vyšší efektivity a prevence ve smyslu předcházení zbytečným ztrátám na majetku, a to včetně finančních prostředků. Iniciativní funkce finančního výboru pak má sloužit především k tomu, aby iniciativně navrhoval vhodné čerpání finančních prostředků, stejně jako aby poskytoval jiné relevantní podněty. Zmíněné funkce se realizují tak, že finanční výbor zastupitelstvu předkládá návrhy na zlepšení hospodaření městské části, jejích organizačních složek a případně i příspěvkových organizací, a to v rozsahu předloženého návrhu. O čerpání finančních prostředků z rozpočtu pak rozhoduje rada městské části, která je také odpovědná za zabezpečení hospodaření dle rozpočtu. Pokud jde o oprávnění člena finančního výboru vůči auditorovi, tak platí, že finanční výbor je povinen auditorovi poskytnout součinnost při provádění vnější kontroly, a to za účelem komplexnosti této kontroly ze strany auditora. Žalobce tedy není oprávněn taková zjištění auditora vyhodnocovat. Jestliže tedy žalobce zpochybňuje transparentnost a zákonnost vedení účetnictví Městské části Praha 1, kompetentnost zaměstnanců, stejně jako funkčnost užívání účetních programů, činí svůj subjektivní úsudek nespadající do oblasti jeho kontrolní působnosti, resp. přesahuje tímto své funkční oprávnění. Žalovaný má za to, že žalobce zaměňuje pojem „informace'' za pojem „oprávnění''. Oprávnění je jen jedním ze způsobů získání dané informace. Na základě práva na informace však oprávnění automaticky nevzniká. Neexistuje ani žádný platný právní předpis, který by žalovanému ukládal povinnost žalobci jím požadované oprávnění za daných okolností poskytnout. Pokud nějaká osoba toto oprávnění v minulosti získala, stalo se tak na základě rozhodnutí městské části, k čemuž však neměla povinnost. To dokládá i seznam osob disponujících předmětným oprávněním, který předložil sám žalobce v doplnění žaloby ze dne 26.9.2011 - týká se to pouze 11 osob z celého úřednického aparátu Městské části Praha 1 (jen samotné zastupitelstvo má 35 členů). V těchto případech tedy ze strany městské části šlo o nadstandardní a ryze individuální rozhodnutí, která byla podložena zájmem městské části na tom, aby uvedené osoby předmětným oprávněním disponovaly. Tento zájem byl navíc vyhodnocen v souvislosti s profesním zařazením, jakož i profesními povinnostmi toho kterého zaměstnance, resp. osoby. Úřad městské části Praha 1, stejně jako jeho starosta, ctí právo člena finančního výboru na informace. Jak již bylo žalobci řečeno - pokud dodrží standardní postup, budou mu všechny potřebné informace, na které má z titulu své funkce nárok, ze strany žalovaného poskytnuty, a bude mu tak umožněno zjištění skutečného stavu hospodaření s prostředky Městské části Praha 1. K odpírání tohoto práva nemá žalovaný žádný důvod, protože si je vědom, že činnost žalobce, vyplývající z jeho funkce, je určena v prospěch žalovaného. Žalobce se však potřebných informací musí domáhat jinými postupy, možná poněkud méně pohodlnými, než získáním požadovaného oprávnění, což však vylučuje jakoukoli újmu způsobenou žalovaným na straně žalobcova zákonného práva na informace. Vzhledem k výše uvedenému žalovaný navrhl, aby soud podle § 46 odst. 2 s.ř.s. žalobu odmítl, jelikož se jedná o druh sporu, o kterém není soud ve správním soudnictví oprávněn jednat a rozhodnout, event. aby žalobu odmítl jako nepřípustnou ve smyslu § 85 s.ř.s., jelikož ochrany nebo nápravy se v daném případě lze domáhat jinými právními prostředky, a dále aby žalovanému přiznal právo na náhradu nákladů řízení. V replice k vyjádření žalovaného žalobce poukázal na to, že pouze dvě z osob, kterým žalovaný poskytl přihlašovací údaje do účetních databází, jsou zaměstnanci žalovaného (jedná se o tajemnici finančního výboru paní K. a tajemnice kontrolního výboru paní P.). Zbývajících devět osob je zastupiteli, respektive radními. Není tedy pravdou obecné tvrzení žalovaného, že by přístup těchto osob do účetní databáze mohl jakkoli souviset s jejich „pracovním zařazením, jakož i profesními povinnostmi toho kterého zaměstnance,“ jak uvádí žalovaný ve vyjádření k žalobě. Žalobce dále odmítl snahu žalovaného zpochybnit věcnou příslušnost soudu. Má za to, že v daném případě se nejedná o žádné konkrétní nakládání s majetkem obce. Žalobou nebyl zpochybněn žádný právní úkon týkající se nakládání s majetkem žalovaného. Jednáním žalovaného, které je předmětem sporu, bylo žalobci upřeno jeho veřejné subjektivní právo vykonávat efektivně funkci zastupitele a člena finančního výboru, tedy zejména právo být dostatečně pro výkon své funkce informován. Práva a povinnosti výkonu funkce zastupitele a člena finančního výboru dle přesvědčení žalobce spadají výlučně do sféry práva veřejného. Žalobce nesouhlasí ani s názorem žalovaného o nepřípustnosti žaloby ve smyslu § 85 s.ř.s. zákon o hlavním městě Praze ani žádný jiný zákon neupravuje pro zastupitele žádný procesní postup ani žádné opravné prostředky při uplatňování práva na informace dle zákona o hlavním městě Praze, a žalobce tudíž nemá možnost těchto prostředků využít. Žádný metodický pokyn Ministerstva vnitra na této skutečnosti nemůže nic změnit. Žalobce jednoznačně uplatnil svá práva vyplývající z ustanovení § 87 odst. 2 ve spojení s § 51 odst. 3 písm. b) a c) zákona o hlavním městě Praze vůči úřadu Městské části Praha 1, resp. vůči starostovi městské části, který je součástí úřadu dle výslovné dikce § 104 zákona o hlavním městě Praze. Na starostu je třeba pohlížet jako na správní orgán, proti jehož rozhodnutí však zákon zastupiteli nestanoví žádnou procesní ochranu. To ale neznamená, že by právo žalobce na informace leželo mimo soudní ochranu. Žalobci dle zákona náleží k výkonu jeho funkce práva a povinnosti, nikoli jakási „privilegia". Zákon sice explicitně neuvádí rozsah informací, kterých se může žalobce domáhat, což však právo žalobce na informaci nijak nezužuje. Výklad zákona se totiž nemůže omezit na pouhý jazykový výklad, ale je třeba pracovat i s výkladem logickým a systematickým. Pokud má člen finančního výboru zákonem uloženou povinnost kontrolovat hospodaření městské části, musí obdržet efektivní nástroje k této činnosti. Tento postup žalobce od žalovaného spravedlivě očekává tím spíše, když žalovaný má požadované efektivní nástroje kontroly již zavedeny a dává je zároveň k dispozici jiným osobám než žalobci. Sdělení loginu a hesla do účetní databáze je třeba dle přesvědčení žalobce jednoznačně považovat za „informaci," na kterou má žalobce nárok ve smyslu zákona o hlavním městě Praze, a to zejména z důvodu možného výkonu funkce člena finančního výboru. Vyjádření žalovaného, že finanční výbor je třeba brát jako jakýsi poradní orgán, který má nezávazně radit ostatním orgánům obce, jak dosáhnout vyšší efektivity a prevence při hospodaření s majetkem, přičemž důsledná a opravdová kontrola náleží výhradně jiným orgánům (auditorským institucím, vyšším územním samosprávným celkům či Ministerstvu financí České republiky), dle žalobce jen dokládá, jaké postavení těmto kontrolním institucím žalovaný přisuzuje a jak vůči jejím členům jedná, respektive jak by si fungování (respektive spíše nefungování) finančního výboru představoval. Podle přesvědčení žalobce je postavení finančního výboru diametrálně odlišné, avšak k naplnění smyslu zákona je třeba členům finančního výboru jednoznačně poskytnout relevantní, tedy radou obce nefiltrované informace. Finanční výbor je totiž primárně orgánem kontrolním, tedy kontroluje činnost ostatních orgánů žalovaného, jež se dotýká hospodaření městské části. K tomu však musí mít k dispozici nezkreslené údaje. V opačném případě jsou jeho kontrolní pravomoci pouze formální a žádná skutečná kontrola žalovaného není a nemůže být ze strany finančního výboru prováděna. Dle žalobce je mezi stranami nesporné, že žalovaný některým osobám (nikoli však žalobci) v minulosti již poskytl informaci, o kterou žalobce v podané žalobě usiluje, tedy že žalovaný jiným osobám již v minulosti udělil oprávnění přímého přístupu do účetních systémů žalovaného. Mezi stranami zůstává sporné, o jaké osoby se jedná a z jakého důvodu mají tyto osoby nárok na informace, které žalobci dle názoru žalovaného nenáleží. Není však pravdou tvrzení žalovaného, že by se jednalo o primárně o zaměstnance žalovaného a že by tento přístup k informacím mohl nějak souviset s profesním zařazením či profesními povinnostmi toho kterého zaměstnance. Z těchto 11 lidí je plných 9 osob zastupiteli městské části, respektive radními, a nikoli zaměstnanci. Nejedná se tedy v žádném případě o úřednický aparát, ale vesměs o členy rady městské části, mající z titulu své politické funkce možnost samostatně rozhodovat v mnoha důležitých záležitostech žalovaného zcela samostatně. U těchto osob, které mají být finančním výborem kontrolovány a které ze zákona zároveň nemohou být členy finančního výboru, má žalovaný z blíže neurčených důvodů zájem, aby disponovali přímým přístupem do účetních databází. Na druhou stranu u členů finančního výboru, kteří mají činnost rady obce a zejména činnost starosty a jeho zástupců důsledně kontrolovat, žalovaný takový zájem evidentně nemá. V případě, kdy žalovaný jiným osobám přístup do účetní databáze umožňuje, nevidí žalobce žádný důvod, proč by jemu jakožto členu finančního výboru mělo být toto právo na informace odpíráno, a to zejména požaduje-li pouze oprávnění pasivního přístupu bez možnosti jakkoli upravovat vložená data. Ve vyjádření k žalobcově replice žalovaný uvedl, že nesdílí názor žalobce, že nezákonným způsobem zasáhl do práva žalobce coby zastupitele a člena finančního výboru na informace a že tak bylo žalobci upřeno jeho veřejné subjektivní právo efektivně vykonávat uvedené funkce. Pro posouzení oprávněnosti, resp. zákonnosti žalobního nároku z hlediska hmotněprávního je dle žalovaného určující vymezení práva zastupitele a finančního výboru zastupitelstva (členů tohoto výboru) na informace dle zákona o hlavním městě Praze, neboť tento zákon je zákonem speciálním ve vztahu k zákonu č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o svobodném přístupu k informacím“). Dle ustanovení § 51 odst. 3 písm. c) ve spojení s ustanovením § 87 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze je zastupitel městské části hlavního města Prahy oprávněn požadovat od zaměstnanců zařazených do Úřadu hl. m. Prahy informace ve věcech, které souvisejí s výkonem jeho funkce. Může se tak obecně jednat o informace z oblasti přenesené i samostatné působnosti městské části. V daném případě se žalobci zřejmě jedná o věci, které souvisejí s výkonem jeho funkce člena finančního výboru, týkající se působnosti finančního výboru jako poradního orgánu zastupitelstva dle ustanovení § 100 odst. 1 ve spojení s § 78 odst. 4 zákona o hlavním městě Praze, tedy a) provádění kontroly hospodaření s majetkem a finančními prostředky Městské části Praha 1, b) plnění dalších úkolů, jimž ho pověřilo zastupitelstvo Městské části Praha 1. Zákonná úprava procedur souvisejících s výbory zastupitelstva vychází z toho, že činnost výborů zastupitelstva náleží do samostatné působnosti obce /zde hlavního města Prahy/ a jako taková je prioritně záležitostí obce, do níž nemohou státní orgány (ani žádné jiné) zasahovat. Územní samosprávné celky si mohou některé další podrobnosti, které nejsou v rozporu se zákonnou regulací, stanovit svým vnitřním předpisem - např. v jednacím řádu zastupitelstva, který tak může obsahovat i články týkající se výborů. Tak je tomu i v případě jednacího řádu Městské části Praha 1. Zákonná úprava v zákoně o hlavním městě Praze i v zákoně o obcích vychází jednak z ústavní ochrany územní samosprávy a dále z toho, že v případě výborů zastupitelstva nejde o orgány územního správního celku, ale o „orgány těchto orgánů'', čímž je vnitřní charakter tohoto samosprávného „suborgánu"' ještě zvýrazněn. Jedná se o vnitřní kontrolu prováděnou v rámci městské části, jejíž výstupy slouží pouze a jen pro zastupitelstvo městské části. Proto na řešení problematických situací uvnitř samosprávného celku v zásadě nelze vztáhnout dozorové a kontrolní mechanismy zákona o hlavním městě Praze, ale např. ani postupy podle správního řádu. Zákon o hlavním městě Praze v ustanovení § 51 odst. 3 písm. c) týkajícím se práva zastupitele na informace, ani v § 77 a násl. týkajícím se činnosti výborů zastupitelstva nestanoví formu a způsob sdělování informací, přičemž je zcela zjevné, že tak nemá být činěno zpřístupněním určité interní databáze nebo prostým nahlížením do dokumentace, a že právo zastupitele a člena finančního výboru na informace musí být odvozováno od působnosti, resp. od konkrétních úkolů zastupitelstva Městské části Praha 1. Právo jednotlivých členů finančního či jiného výboru zákon o hlavním městě Praze vůbec neupravuje. Žalovaný poznamenal, že žalobce je mimo to ex lege ze zákona o hlavním městě Praze jako každý občan oprávněn nahlížet do rozpočtu Městské části Praha 1 a do závěrečného účtu za uplynulý kalendářní rok, do usnesení a zápisů z jednání zastupitelstva, do usnesení rady, výborů zastupitelstva a komisí rady a pořizovat z nich výpisy. Má tak dostatek informačních zdrojů pro konkrétní dotazy, připomínky nebo podněty ke starostovi, radě a jejím jednotlivým členům, předsedům výborů zastupitelstva, tajemníkovi Úřadu Městské části Praha 1, vedoucím odborů Úřadu Městské části Praha 1, vedoucím organizačních složek Městské části Praha 1 a statutárním orgánům příspěvkových organizací, jejichž zakladatelem je Městská část Praha 1. Toto právo mu zaručuje § 10 platného Jednacího řádu Zastupitelstva Městské části Praha 1. Samotná účast na jednáních zastupitelstva a finančního výboru je zdrojem pro možnost uplatnění práva na informace v konkrétních věcech dle zákona o hlavním městě Praze a Jednacího řádu Zastupitelstva Městské části Praha 1. Oprávnění zastupitele žádat o informace dle § 53 odst. 1 písm. c) zákona o hlavním městě Praze ani ustanovení zákona o hlavním městě Praze týkající se činnosti finančního výboru nezakládají právo na informace formou nahlédnutí do databáze Městské části Praha 1. Takový požadavek nemá oporu v zákoně o hlavním městě Praze ani v zákoně o svobodném přístupu k informacím. Žalobce v daném případě nežádá o informace, nýbrž o oprávnění nahlížet do účetních systémů žalovaného prostřednictvím přidělení vstupního přihlašovacího loginu a hesla, což přesahuje zákonný rámec jeho práva na informace. V rámci zákona o hlavním městě Praze může každý zájemce získat informace o činnosti orgánů městské části přímou účastí na veřejných zasedáních nebo ze zveřejněných informací (na úředních deskách, internetu apod.) anebo konečně dotazem, podnětem či interpelací. Ze zákona o hlavním městě Praze ani jiného zákona nevyplývá pro občana, včetně zastupitele a člena výboru zastupitelstva městské části, právo na informace formou nahlédnutí do databáze povinného subjektu; pokud jde o přímý „fyzický přístup" k určitým informacím (originálním dokumentům) ve formě práva nahlédnout, je toto právo omezeno na dokumenty uvedené v § 7 písm. e) zákona o hlavním městě Praze. Městský soud v Praze při posouzení věci vyšel z následně uvedené právní úpravy: Podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím povinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, jsou státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce. Podle § 4 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze městská část je spravována zastupitelstvem městské části; dalšími orgány městské části jsou rada městské části, starosta městské části, úřad městské části a zvláštní orgány městské části. Podle § 18 odst. 1 písm. g) zákona o hlavním městě Praze do samostatné působnosti městské části náleží schvalování rozpočtu městské části a hospodaření podle něj. Podle § 51 odst. 3 zákona o hlavním městě Praze člen zastupitelstva hlavního města Prahy má při výkonu své funkce právo a) předkládat zastupitelstvu hlavního města Prahy návrhy na projednání, b) vznášet dotazy, připomínky a podněty na radu hlavního města Prahy a její jednotlivé členy, na předsedy výborů zastupitelstva hlavního města Prahy, na statutární orgány právnických osob, jejichž zakladatelem je hlavní město Praha, a na vedoucí příspěvkových organizací a organizačních složek, které hlavní město Praha založilo nebo zřídilo; písemnou odpověď musí obdržet do 30 dnů, c) požadovat od zaměstnanců hlavního města Prahy zařazených do Magistrátu hlavního města Prahy, jakož i od zaměstnanců právnických osob, které hlavní město Praha založilo nebo zřídilo, informace ve věcech, které souvisejí s výkonem jeho funkce, nestanoví- li zákon jinak. Podle § 77 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze zastupitelstvo hlavního města Prahy zřizuje jako své poradní orgány pro jednotlivé úseky své činnosti výbory. Svá stanoviska a návrhy předkládají výbory zastupitelstvu hlavního města Prahy, popřípadě radě hlavního města Prahy ve věcech jí svěřených. Podle § 77 odst. 3 zákona o hlavním městě Praze výbory plní úkoly, kterými je pověří zastupitelstvo hlavního města Prahy. Rada hlavního města Prahy může ukládat úkoly výborům jen v rozsahu své působnosti svěřené jí zákonem nebo zastupitelstvem hlavního města Prahy. Ze své činnosti odpovídají výbory zastupitelstvu hlavního města Prahy; radě hlavního města Prahy jen v rámci jí vymezené působnosti. Podle § 78 odst. 4 zákona o hlavním městě Praze finanční výbor a) provádí kontrolu hospodaření s majetkem a finančními prostředky hlavního města Prahy, b) plní další úkoly, jimiž jej pověřilo zastupitelstvo hlavního města Prahy. Podle § 87 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze na postavení a jednání zastupitelstva městské části a na práva a povinnosti jeho členů se obdobně použijí ustanovení vztahující se na postavení a jednání zastupitelstva hlavního města Prahy a na práva a povinnosti členů zastupitelstva hlavního města Prahy, není-li zákonem stanoveno jinak. Na rozhodování zastupitelstva městské části se použije ustanovení vztahující se na rozhodování zastupitelstva hlavního města Prahy, není-li zákonem nebo Statutem stanoveno jinak. Podle § 100 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze na postavení a jednání výborů zastupitelstva městské části a zvláštních orgánů městské části a na jejich práva a povinnosti se obdobně použijí ustanovení vztahující se na postavení a jednání a práva a povinnosti výborů zastupitelstva hlavního města Prahy a zvláštních orgánů hlavního města Prahy, není-li zákonem stanoveno jinak. Na rozhodování zvláštních orgánů městské části se obdobně použijí ustanovení vztahující se na rozhodování zvláštních orgánů hlavního města Prahy, není-li zákonem nebo Statutem stanoveno jinak. Podle § 100 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze zastupitelstvo městské části zřizuje vždy výbor kontrolní a výbor finanční. Podle § 2 s.ř.s. ve správním soudnictví poskytují soudy ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem a rozhodují v dalších věcech, v nichž tak stanoví tento zákon. Podle § 4 odst. 1 s.ř.s. soudy ve správním soudnictví rozhodují o a) žalobách proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné, orgánem územního samosprávného celku, jakož i fyzickou nebo právnickou osobou nebo jiným orgánem, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy, (dále jen "správní orgán"), b) ochraně proti nečinnosti správního orgánu, c) ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu, d) kompetenčních žalobách. Podle § 46 odst. 1 s.ř.s. nestanoví-li tento zákon jinak, soud usnesením odmítne návrh, jestliže a) soud o téže věci již rozhodl nebo o téže věci již řízení u soudu probíhá nebo nejsou-li splněny jiné podmínky řízení a tento nedostatek je neodstranitelný nebo přes výzvu soudu nebyl odstraněn, a nelze proto v řízení pokračovat, b) návrh byl podán předčasně nebo opožděně, c) návrh byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou, d) návrh je podle tohoto zákona nepřípustný. Podle § 82 s.ř.s. každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen "zásah") správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný. Podle § 84 odst. 1 s.ř.s. žaloba musí být podána do dvou měsíců ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu. Nejpozději lze žalobu podat do dvou let od okamžiku, kdy k němu došlo. Podle § 84 odst. 2 s.ř.s. zmeškání lhůty nelze prominout. Podle § 85 s.ř.s. je žaloba nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky; to neplatí v případě, domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný. Podle § 87 odst. 2 s.ř.s. soud rozsudkem určí, že provedený zásah byl nezákonný, a trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování, zakáže správnímu orgánu, aby v porušování žalobcova práva pokračoval, a přikáže, aby, je-li to možné, obnovil stav před zásahem. Šlo-li o zásah ozbrojených sil, veřejného ozbrojeného sboru, ozbrojeného bezpečnostního sboru nebo jiného obdobného sboru, uloží soud tento zákaz nebo příkaz správnímu orgánu nebo obci, která takový sbor řídí nebo které je takový sbor podřízen. Podle § 87 odst. 3 s.ř.s. soud zamítne žalobu, není-li důvodná. Městský soud v Praze po posouzení věci dospěl k závěru, že žalobu je nutno odmítnout. Žalobce v podané žalobě opakovaně zdůrazňuje, že nezákonným zásahem spočívajícím v neposkytnutí přístupových údajů do účetních systémů Městské části Praha 1 bylo porušeno jeho právo zastupitele a člena finančního výboru na informace, přičemž poukazuje na § 87 odst. 2 ve spojení s § 51 odst. 3 písm. b/ a c/ zákona o hlavním městě Praze. Samotné přístupové údaje do účetních systémů, jejichž sdělení se žalobce domáhá, však zcela nepochybně nejsou informací ve smyslu § 51 odst. 3 písm. c/ zákona o hlavním městě Praze, ale pouhým technickým prostředkem, s pomocí něhož by žalobce získal přístup k informacím obsaženým v účetních systémech městské části. Právě o přístup k informacím obsaženým v těchto souborech (účetních systémech) žalobce ve skutečnosti usiluje. Přístupové údaje do účetních systémů městské části nejsou ani informací ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím, protože se nejedná o informaci vztahující se k působnosti žalovaného jakožto povinného subjektu. Vstupní přihlašovací login a heslo umožňující přístup do účetních systémů městské části nemají ve vztahu k působnosti žalovaného žádnou vypovídací hodnotu. V rozsudku ze dne 19.2.2013 č.j. 8 Aps 5/2012 – 47 se Nejvyšší správní soud zabýval problematikou poskytování informací podle § 82 zákona o obcích. Konstatoval, že „poskytování informací podle § 82 zákona o obcích je v tomto zákoně upraveno velmi lakonicky. Zákon o obcích neobsahuje žádná ustanovení týkající se procesu vyřizování žádosti zastupitele obce o informaci, možnosti opravných prostředků ani prostředků ochrany proti nečinnosti. V posuzované věci proto vyvstala otázka, podle jaké procesní úpravy má povinný subjekt postupovat a jakým způsobem se může žadatel bránit, pokud mu informace není poskytnuta. Nejvyšší správní soud přisvědčil stěžovateli, že pro poskytování informací podle § 82 zákona o obcích je třeba použít informační zákon. Již v rozsudku ze dne 15. 10. 2010, čj. 2 Ans 7/2010 - 175 (všechna rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), zdejší soud rozhodl, že pokud je povinnému subjektu uloženo poskytovat některé informace podle informačního zákona, pak má podle stejné procesní úpravy poskytovat i informace, jejichž poskytnutí mu ukládá jiný právní předpis, který sám proces jejich poskytování nijak neupravuje. Povaha povinného subjektu podle informačního zákona mu totiž umožňuje, aby plnil všechny své procesní povinnosti, které z tohoto zákona plynou. Bylo by naopak nelogické, aby při poskytování jednoho typu informací povinný subjekt poskytoval žadatelům o informace veškerý „procesní komfort“ zaručený informačním zákonem, zatímco v případě informací poskytovaných podle jiných zákonů nikoliv. Nejvyšší správní soud neshledal důvod se od této judikatury odchýlit, a to ani s ohledem na skutečnost, že okruh oprávněných subjektů podle § 82 zákona o obcích je omezen pouze na členy zastupitelstva obce.“ Vzhledem k tomu, že úprava obsažená v § 51 odst. 3 zákona o hlavním městě Praze je zcela analogická úpravě obsažené v § 82 zákona o obcích, je třeba na právo žalobce jakožto člena zastupitelstva Městské části Praha 1 na informace podle § 51 odst. 3 zákona o hlavním městě Praze vztáhnout závěry, k nimž dospěl Nejvyšší správní soud v právě citovaném rozsudku. Přípustnou procesní obranou proti neposkytnutí požadovaných informací je tedy žaloba na proti pravomocnému rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti o poskytnutí informace, event. žaloba na ochranu proti nečinnosti povinného subjektu spočívající v nevydání rozhodnutí o žádosti o poskytnutí informace v zákonem stanovené lhůtě. Z toho vyplývá, že proti neposkytnutí informací členovi zastupitelstva městské části nelze brojit žalobou na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu. Jak ale soud dovodil shora, v projednávané věci se žalobce ve skutečnosti na žalovaném nedomáhá poskytnutí určité informace týkající se výkonu jeho působnosti, ale poskytnutí technického prostředku (přístupových údajů v podobě přihlašovacího loginu a hesla, potřebných k přístupu do elektronicky vedených účetních systémů městské části), který by mu umožnil přístup k vlastním informacím obsaženým v účetních systémech. Neposkytnutí těchto přístupových údajů považuje žalobce za nezákonný zásah ze strany žalovaného ve smyslu § 82 s.ř.s. Aby se soud mohl meritorně zabývat žalobou na ochranu proti nezákonnému zásahu, musí k tomu být splněny veškeré zákonem stanovené podmínky řízení, mezi něž patří též existence pravomoci soudu k rozhodnutí ve věci samé. Tato podmínka však v souzené věci splněna není. Otázkou rozsahu přezkumné pravomoci soudů ve správním soudnictví se již v minulosti opakovaně zabýval Nejvyšší správní soud. V rozsudku ze dne 21.5.2008, čj. 4 Ans 9/2007-197 uvedl, že „rozsah přezkumné pravomoci soudů ve správním soudnictví vymezuje na zákonné úrovni soudní řád správní, konkrétně ustanovení § 4 ve spojení s § 2 s.ř.s. Ustanovení § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. zavádí legislativní zkratku „správní orgán“. Tím se rozumí orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, jakož i fyzická nebo právnická osoba nebo jiný orgán, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy. Tato legislativní zkratka se vztahuje nejen na pravomoc správních soudů podle tohoto písmene zmíněného ustanovení, nýbrž i na pravomoci podle dalších písmen, tj. b), c) a d), tedy také na nečinnost „správního orgánu“ či jemu přičitatelný nezákonný zásah. Zákonná definice obsahuje tři prvky: za prvé, jedná se o orgán moci výkonné či jiný z typu orgánů v definici uvedených. Za druhé, tento orgán rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Za třetí, toto rozhodování se děje v oblasti veřejné správy.“ Žalovaný je nepochybně orgánem územního samosprávného celku, jeho jednání, přesněji řečeno nečinnost spočívající v neposkytnutí požadovaných přístupových údajů žalobci, však nespadá do oblasti veřejné správy. Hospodaření obce či (v Praze) městské části, a stejně tak i vnitřní kontrola tohoto hospodaření prováděná zastupitelstvem prostřednictvím jeho orgánu – finančního výboru náleží do oblasti samostatné působnosti obce či městské části (§ 84 odst. 2 písm. b/ a § 102 odst. 2 písm. a/ zákona o obcích, § 18 odst. 1 písm. g) zákona o hlavním městě Praze). Nejedná se tedy o výkon veřejné správy. Soudu nepřísluší, aby do výkonu samostatné působnosti obce týkající se jejího hospodaření a činnosti zastupitelstva spočívající v provádění vnitřní kontroly tohoto hospodaření jakkoliv zasahoval. Žalobce v žalobě akcentuje potřebnost a veřejnou prospěšnost kontroly hospodaření městské části, kterou právě on jako člen finančního výboru a zároveň opoziční člen zastupitelstva hodlá provádět, zcela však pomíjí skutečnost, že finanční výbor, a tím méně jeho jednotliví členové, nejsou samostatným orgánem městské části, jenž by byl nadán oprávněním provádět zcela nezávisle uvedenou kontrolu. Finanční výbor předně není vůbec orgánem městské části, jak a contrario vyplývá z § 4 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze. Jedná se „toliko“ o poradní orgán zastupitelstva městské části, kterému finanční výbor také ze své činnosti odpovídá (§ 77 odst. 1, 3 ve spojení s § 87 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze). Lze tak konstatovat, že vnitřní kontrolu hospodaření městské části provádí zastupitelstvo jakožto orgán obce, které tak činí prostřednictvím svého orgánu - finančního výboru, a nikoliv žalobce jako jednotlivec. Je proto plně věcí zastupitelstva městské části, jaké technické a organizační prostředky či informace poskytne či zajistí finančnímu výboru jakožto svému orgánu za účelem řádného výkonu kontrolní činnosti. Z tvrzení samotného žalobce vyplývá, že předseda finančního výboru údaji umožňujícími přístup do účetních systémů městské části disponuje, zatímco žalobce nikoliv. Zastupitelstvo městské části zřejmě tento stav považuje za postačující pro plnění úkolů finančního výboru a není věcí soudu, aby tento postoj zastupitelstva, jenž se týká výkonu samostatné působnosti městské části, jakkoliv hodnotil. Lze shrnout, že žalovaný není při jednání spočívajícím v (ne)poskytnutí přístupových údajů do účetních systémů Městské části Praha 1 členům finančního výboru v postavení orgánu územního samosprávného celku, kterému by bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy, a neposkytnutí těchto údajů žalobci z jeho strany proto nelze považovat za nezákonný zásah správního orgánu ve smyslu § 82 s.ř.s. Posuzovaná věc z výše popsaných důvodů nespadá do pravomoci soudů ve správním soudnictví. Není tak splněna jedna z podmínek řízení, přičemž tento nedostatek je ze své podstaty neodstranitelný a soud kvůli němu nemůže v řízení pokračovat. Soudu proto nezbylo než žalobu podle § 46 odst. 1 písm. a) s.ř.s. odmítnout I kdyby však soud dovodil svou pravomoc k rozhodování v dané věci, musel by žalobu odmítnout pro opožděnost podle § 46 odst. 1 písm. b) s.ř.s. Žalobcova „Žádost o přístupové údaje k účetní databázi Městské části Praha 1 s oprávněním pro čtení záznamů“ ze dne 4.7.2011 totiž nebyla první žádostí. Žalobce v prvním odstavci žádosti ze dne 4.7.2011 sám uvedl, že o přístup do účetních softwarových systémů žádal již počátkem tohoto roku (2011) písemně i později v interpelaci; jeho žádost však byla 13.2.2011 a také později zamítnuta. Jak Nejvyšší správní soud uvedl v rozsudku ze dne 29.6.2011 č.j. 5 Aps 5/2010 – 293, podle § 84 odst. 1 s. ř. s. musí být žaloba podána do dvou měsíců ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu. Nejpozději lze žalobu podat do dvou let od okamžiku, kdy k němu došlo. Z citovaného ustanovení vyplývá, že subjektivní lhůta k podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu je vždy vázána na vědomost žalobce o nezákonném zásahu (srov. např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2005, č. j. 2 Afs 144/2004 – 110, publikované pod č. 735/2006 Sb.NSS). Je proto třeba zodpovědět otázku, které okolnosti vztahující se k určitému úkonu správního orgánu musí být žalobci známy, aby došlo k počátku běhu této subjektivní lhůty pro podání žaloby. Nejvyšší soud při posouzení této otázky dospěl k závěru, že § 84 odst. 1 s. ř. s. je třeba vykládat v tom smyslu, že počátek běhu subjektivní dvouměsíční lhůty k podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu je dán okamžikem, kdy se žalobce dozvěděl o skutečnostech, v nichž spatřuje nezákonný zásah. Rozhodující je přitom znalost žalobce o skutkových okolnostech, z nichž vyplývá konání či nekonání správního orgánu, v němž je spatřován nezákonný zásah. Okamžik, kdy žalobce nabyl přesvědčení o tom, že předmětné konání či nekonání správního orgánu naplňuje veškeré znaky nezákonného zásahu definované v § 82 s. ř. s., není pro běh této lhůty rozhodný. To, že žalovaný mu odmítá poskytnout jím požadované přístupové údaje, se žalobce poprvé dozvěděl již dne 13.2.2011. Tímto dnem mu začala plynout dvouměsíční subjektivní lhůta k podání žaloby podle § 84 odst. 1 s.ř.s. Žaloba, kterou v této věci žalobce podal až v srpnu roku 2011, byla tedy podána po marném uplynutí zmíněné dvouměsíční subjektivní lhůty, a je proto opožděná. Soud závěrem dodává, že žalobcem vyslovené pochybnosti o tom, že účetnictví Městské části Praha 1 není vedeno v souladu se zákonem, byly pro rozhodnutí v této věci, tj. pro odmítnutí žaloby, irelevantní, a proto se jimi nezabýval. Druhý výrok o nákladech řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 3 věta prvá s.ř.s. neboť žaloba byla odmítnuta a soudem nebyly shledány důvody pro přiznání náhrady nákladů řízení žalobci podle věty druhé téhož zákonného ustanovení. Třetí výrok o vrácení soudního poplatku žalobci je odůvodněn ustanovením § 10 odst. 3 věta třetí zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění účinném od 1.9.2011, podle kterého platí, že byl-li návrh na zahájení řízení před prvním jednáním odmítnut, soud vrátí z účtu soudu zaplacený poplatek.
Citovaná rozhodnutí (1)
Tento rozsudek je citován v (0)
Doposud nikdo necituje.