9 A 67/2015 - 46

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ivanky Havlíkové a soudců Mgr. Martina Kříže a JUDr. Naděždy Řehákové v právní věci žalobce: Vysoké učení technické v Brně, se sídlem Brno, Antonínská 548/1, IČO: 00216305, proti žalovanému: Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, se sídlem Praha 1, Karmelitská 7, v řízení o žalobě ze dne 23. 3. 2015 na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného správního orgánu, in eventum proti rozhodnutí žalovaného – oznámení č. S-0138/04/02 o nevyplacení části dotace ze dne 22. 1. 2015 č. j. MSMT-40403/2014-2 takto:

Výrok

I. Žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, kterou se žalobce domáhal vydání rozsudku, jímž by soud určil, že zásah žalovaného spočívající v protiprávním zadržování nárokových finančních prostředků žalobce ve výši 13.355.921,50 Kč je nezákonný, a zakázal žalovanému pokračovat v porušování žalobcova práva, se odmítá.

II. Žaloba proti rozhodnutí žalovaného – oznámení č. S-0138/04/02 o nevyplacení části dotace ze dne 22. 1. 2015 č. j. MSMT-40403/2014-2 se zamítá.

III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Žalobou ze dne 23. 3. 2015 opravenou podáním ze dne 20. 7. 2015 žalobce brojil proti nezákonnému zásahu žalovaného spočívajícímu v protiprávním zadržování nárokových finančních prostředků ve výši 13.355.921,50 Kč, k němuž došlo na základě oznámení žalovaného č. S-0138/04/02 o nevyplacení části dotace ze dne 22. 1. 2015 č. j. MSMT- 40403/2014-2. Toto oznámení bylo žalobci doručeno dne 30. 1. 2015. Pro případ, že by soud dospěl k závěru, že předmětné oznámení je rozhodnutím ve smyslu § 65 s.ř.s., se žalobce domáhal jeho zrušení. V žalobě uvedl, že žalovaný je ve vztahu k žalobci správním orgánem, který jako poskytovatel dotace a jako Řídicí orgán Operačního programu Výzkum a vývoj pro inovace na základě žádosti žalobce o poskytnutí dotace v souladu s § 14 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „rozpočtová pravidla“), jakož i v souladu se zákonem č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací z veřejných prostředků a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o podpoře výzkumu a vývoje), ve znění pozdějších předpisů rozhodnutím ze dne 28. 2. 2011 č. 0138/04/01, čj. 5139/2010-45 (dále jen „rozhodnutí o poskytnutí dotace") rozhodl o poskytnutí dotace za účelem realizace Projektu „Dostavba a rekonstrukce areálu Fakulty stavební VUT v Brně při ulici Veveří a Žižkova", a to v rámci Operačního programu Výzkum a vývoj pro inovace. Žalobce je na základě uvedeného rozhodnutí o poskytnutí dotace ve vztahu k žalovanému příjemcem dotace. V rámci vylíčení skutkového stavu věci žalobce dále uvedl, že provedeným auditem operace č. VAVPI/PAS/0/26/2012 Auditního orgánu Ministerstva financí ze dne 12. 11. 2012, č. j. MSMT-16801/2012-Ml vyčíslil tento Auditní orgán tzv. „korekce" v celkové částce 6.412.728,- Kč (sestávající z částky 5.251.428,- Kč a z částky 1.161.300,- Kč), kterou následně žalovaný potvrdil jako nesrovnalost. Dalším provedeným auditem operace č. VAVPI/2013/0/012 Auditního orgánu Ministerstva financí ze dne 3. 12. 2013, č. j. MF- 33991/2013/52 vyčíslil tento Auditní orgán tzv. „korekci" v částce 6.943.193,50 Kč, kterou následně žalovaný potvrdil jako nesrovnalost. Tyto nesrovnalosti žalovaný dovozuje z údajného porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek ze strany žalobce, a to konkrétně: a) částku 5.251.428,- Kč u veřejné zakázky na stavební práce „Dostavba a rekonstrukce areálu Fakulty stavební VUT v Brně při ulici Veveří a Žižkova - stavební práce". Důvodem je podle žalovaného fakt, že v rámci této veřejné zakázky byla nesprávně použita hodnotící kritéria – výše smluvních pokut. b) částku 1.161.300,- Kč u veřejné zakázky na služby „Rekonstrukce a dostavba areálu Fakulty stavební VUT v Brně při ulici Veveří a Žižkova - výkon investorsko- inženýrských činností". Důvodem je dle žalovaného fakt, že použití hodnotících kritérií - smluvních pokut - nelze považovat za ekonomicky výhodná. c) částku 6.943.193,50 Kč u veřejné zakázky na stavební práce „Dostavba a rekonstrukce areálu Fakulty stavební VUT v Brně při ulici Veveří a Žižkova" zadávané v jednacím řízení bez uveřejnění. Důvodem je dle žalovaného fakt, že zhotovitel stavebních prací neměl být vybrán tímto druhem zadávacího řízení, neboť s výjimkou plnění dle technického změnového listu č. 1 a č. 3 nebyly splněny podmínky pro zadání zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění. Na základě skutečností shora uvedených pod body a) a b) podal žalovaný podnět k zahájení daňové kontroly Finančním úřadem pro Jihomoravský kraj. Tato kontrola byla zahájena dne 11. 9. 2013 a jejím výsledkem bylo konstatování Finančního úřadu pro Jihomoravský kraj v rámci Zprávy o daňové kontrole č. j. 3386220/13/3000-04702-707986 ze dne 30. 10. 2013, že nebylo zjištěno porušení rozpočtové kázně. Co se týče skutečnosti uvedené pod bodem c), žalobce nemá informaci, že by do dnešního dne žalovaný podal jakýkoli podnět k zahájení daňové kontroly. Bez ohledu na závěry finančního úřadu v bodech a) a b), resp. v případě bodu c) bez ohledu na jakýkoli úkon Finančního úřadu vydal žalovaný dne 22. 1. 2015 oznámení o nevyplacení části dotace, ve kterém se nijak nevypořádal se skutečností, že minimálně ve dvou případech ze tří Finanční úřad pro Jihomoravský kraj nekonstatuje porušení rozpočtové kázně, a setrval na nezpůsobilosti shora specifikovaných výdajů v celkové výši 13.355.921,50 Kč. Proti tomuto postupu podal 16. 12. 2014 žalobce námitky, o kterých žalovaný do dne podání žaloby nijak nerozhodl. V takovém případě je za rozhodnutí ve smyslu § 65 s.ř.s. nutno považovat právě oznámení o nevyplacení o nevyplacení části dotace, které žalovaný považuje za „definitivní", a kterým tak dochází ke zkrácení žalobce na jeho majetkových právech o nárokovou částku příspěvku ve výši 13.355.921,50 Kč, byť toto samotné oznámení má být dle svého obsahu opatřením, na které se dle § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání. Žalobce vytkl žalovanému, že jako řídicí orgán nastavil pravidla v rámci daného operačního programu způsobem, který je natolik zmatečný, že ani žalovaný není s to je správně interpretovat a aplikovat, popřípadě se jimi sám správně řídit, a který nenavazuje jasným způsobem na obecně závazně právní předpisy, které je žalobce jako příjemce dotace povinen aplikovat paralelně s pravidly operačního programu. Za pochybení žalovaného považuje žalobce také to, že jako řídicí orgán nezjistil a neupozornil včas žalobce na skutečnost, že při aplikaci pravidel operačního programu postupuje tak, že v důsledku může dojít k finančnímu poškození žalobce. V této souvislosti žalobce poukázal na to, že žalovaný se stal řídicím orgánem daného operačního programu účinností usnesení vlády ČR č. 175 ze dne 22. 2. 2006, přičemž podle čl. 11. odst. 4 tohoto usnesení má povinnost zajišťovat výkon funkce řídicího orgánu operačního programu, jakož i plnou funkčnost tohoto orgánu. Řídicí orgán je odpovědný za řádně řízení a provádění operačního programu v souladu s ustanovením čl. 60 nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 ze dne 11. 7. 2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1260/1999 a musí plnit úkoly, které z tohoto ustanovení vyplývají. Vzhledem k odpovědnosti řídicího orgánu, upravené v čl. 60 nařízení Rady (ES) č. 1083/2006, má žalobce za to, že pokud snad neměl postupovat správně a v souladu s jemu stanovenými povinnostmi, měl být na tuto skutečnost žalovaným jako subjektem odpovědným za celé řízení operačního programu včas a řádně upozorněn. V rámci žádné z kontrol však žalovaný žádné vady postupu žalobci nevytkl. Protože tak žalovaný neučinil, porušil své povinností řídicího orgánu vyplývající z přímo aplikovatelného předpisu Evropské unie. Žalobce dále namítl, že žalovaný ho svým nepředvídatelným a vadným postupem zkrátil na jeho majetkových právech, a to konkrétně o částku ve výši 13.355.921,50 Kč, kterou byl žalobce nucen vynaložit z vlastních zdrojů, a přestože v souladu s Pravidly operačního programu a rozhodnutím o poskytnutí dotace měla být tato částka žalobci následně na základě jeho žádosti o platbu ze strany žalovaného proplacena. Žalovaný však tuto platbu odmítl, resp. neschválil, čímž porušil právo žalobce vlastnit majetek, zaručené v čl. 11 Listiny základních práv a svobod, a spolu s ním i právo na legitimní očekávání toho, že majetkový nárok žalobce nebude opomenut. Oznámení o nevyplacení části dotace, v němž se žalovaný odvolává na aplikaci §14e rozpočtových pravidlech, je dle mínění žalobce v rozporu s právními předpisy a judikaturou Nejvyššího správního soudu (ze dne 6. 2. 2014, č. j. 9 As 132/2013 a ze dne 6. 3. 2014, č. j. 9 Afs 107/2013), ve kterých NSS ČR konstatoval, že „institut nevyplacení části dotace dle § 14e rozpočtových pravidel (fakticky pozastavení výplaty v určité výši) je jednak fakultativní, a jednak nepředstavuje konečnou administrativní fázi postupu správního orgánu ve věci příjemce dotace, a to již proto, že tu nejde o žádný správní úkon, nýbrž (toliko) o faktická pozastavení platby neodehrávající se v režimu správního řízení, jak výslovně stanoví § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel." Žalovaný však pozastavení plateb nahradil oznámením o nevyplacení části dotace, které je dle své obsahu konečné a nadto stojí (dle názoru žalovaného) mimo režim soudního přezkumu. S poukazem na znění důvodové zprávu k novele rozpočtových pravidel žalobce dovozuje, že žalovaný nemá definitivní pravomoc rozhodovat o vyplacení nebo nevyplacení (části dotace), jak se bohužel žalovaný mylně domnívá. V daném případě nelze akceptovat krácení dotace ze strany žalovaného jinak než na základě konstatování porušení rozpočtové kázně ze strany Finančního úřadu, příp. na základě rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, který je oproti žalovanému nadán pravomocí konstatovat porušení zákona o veřejných zakázkách. V dané věci však došlo k nevyplacení části dotace na základě pouhé domněnky žalovaného, která není podpořena žádným rozhodnutím příslušného orgánu veřejné správy. Žalobce je toho názoru, že žalovaný výše uvedeným postupem porušil zásady dobré správy, resp. základní zásady činnosti správních orgánů, a sice zejména zásadu postupu v souladu se zákonnými a ostatními právními předpisy, jakož i mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu, zásadu šetření práv nabytých v dobré víře, jakož i oprávněných zájmů osob, jichž se činnost správního orgánu v jednotlivém případě dotýká, jakož i zásadu souladu s veřejným zájmem. Jako správní orgán a jako řídicí orgán postupoval způsobem, který je nesrozumitelný, vnitřně rozporný a zmatečný, a nerespektoval stanoviska a rozhodnutí orgánů, kterým sám podal podnět k prošetření, aniž by tento postup blíže zdůvodnil. Žalobce dále namítl, že žalovaný porušil zásadu dvojinstančnosti řízení, v souladu se kterou musí mít účastník řízení možnost napadnout každé prvoinstanční rozhodnutí opravným prostředkem. S odkazem na § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel žalovaný vyloučil jakékoli opravné prostředky včetně případného soudního přezkumu. Oznámením o nevyplacení části dotace žalovaný ve své podstatě rozhoduje o právech a povinnostech žalobce daných rozhodnutím o poskytnutí dotace, a proti takovému rozhodnutí musí být zaručeno právo na podání zákonného opravného prostředku. Námitky dle Přílohy č. 30 příruček pro žadatele a příjemce Operačního programu Výzkum a vývoj pro inovace, která obsahuje velice strohou úpravu postupu pro řešení námitek žadatele/příjemce, a o nichž správní orgán (řídící orgán) rozhoduje, nelze za řádný opravný prostředek považovat. Žalobce dodal, že ustanovení § 14 odst. 5 rozpočtových pravidel, které vylučuje aplikaci správního řádu na vydání rozhodnutí o poskytnutí dotace i soudní přezkum tohoto rozhodnutí, se týká pouze rozhodnutí o poskytnutí dotace, nikoliv jakéhokoliv následného rozhodnutí či postupu poskytovatele dotace, zvláště má-li za následek zkrácení majetkových práv příjemce dotace. Proto je dle názoru žalobce na takovéto rozhodnutí či postup nutno aplikovat správní řád, a to včetně plného práva na řádný opravný prostředek s možností následného soudního přezkumu. S ohledem na výše uvedené má žalobce za to, že mu měla být příslušná část prostředků ve výši 13.355.921.50 Kč na základě žádosti o platbu uhrazena. Navrhl, aby soud rozsudkem určil, že zásah žalovaného spočívající v protiprávním zadržování nárokových finančních prostředků žalobce ve výši 13.355.921,50 Kč je nezákonný, a zakázal žalovanému pokračovat v porušování žalobcova práva. Pro případ, že by soud dospěl k závěru, že oznámení č. S-0138/04/02 o nevyplacení části dotace ze dne 22. 1. 2015 č. j. MSMT- 40403/2014-2 je rozhodnutím ve smyslu § 65 s.ř.s., žalobce navrhl zrušení tohoto rozhodnutí. Žalovaný navrhl, aby soud žalobu odmítl, popř. aby ji jako nedůvodnou zamítl. Ve vyjádření k žalobě uvedl, že v dané věci není splněna podmínka přímého zkrácení žalobce na jeho právech, ani podmínka nezákonnosti zásahu. Pokud žalovaný vydal opatření podle § 14e rozpočtových pravidel, ve znění účinném do dne 19. 2. 2015, nemohl se dopustit vůči žalobci nezákonnosti. Žalovaný nadto uvedl, že postup podle ustanovení § 14e rozpočtových pravidel z důvodu žalobcova nedočerpání prostředků z dotace dosud nerealizoval, tedy finanční prostředky z dotace nemohly být zadrženy a zadrženy nebyly. Žalobou napadené opatření, tj. oznámení č. S-0138/04/02 o nevyplacení dotace ze dne 22. 1. 2015, nelze považovat za úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva a povinnosti žalobce. Žalovaný zde shledává nedostatek žalobní legitimace a žaloba by proto měla být odmítnuta jako nepřípustná. Nejedná se tedy o úkon, který by bylo možné považovat za správní rozhodnutí ve smyslu s.ř.s. V další části vyjádření k žalobě žalovaný podrobně rozvedl, jaká pochybení při realizaci projektu, na který byla žalobci rozhodnutím žalovaného ze dne 28. 2. 2011 poskytnuta dotace, byla zjištěna provedenými audity. S výsledky provedených auditů se žalovaný ztotožnil a v návaznosti na zjištěná pochybení při realizaci veřejných zakázek pak vydal opatření - oznámení o nevyplacení dotace ze dne 28. 11. 2014. Na toto opatření reagoval žalobce svým podáním nazvaným „Námitky proti postupu řídícího orgánu" ze dne 15. 12. 2014. Opatření „Oznámení č. S-0138/04/01 o nevyplacení dotace" ze dne 28. 11. 2014 bylo následně z důvodu chybného součtu dotčené finanční částky nahrazeno žalobou napadeným oznámením č. S-0138/04/02 o nevyplacení dotace ze dne 22. 1. 2015. Na podané námitky žalobce žalovaný reagoval dopisem ze dne 3. 4. 2015, kterým byl žalobce informován o způsobu vyřízení námitek. Postup podle § 14e rozpočtových pravidel nicméně nebyl ze strany žalovaného realizován, a to z toho důvodu, že žalobce již po vydání napadeného opatření nežádal o vyplacení dalších finančních prostředků z dotace, které ještě z celkové výše dotace k vyplacení zbývají. K postupu vyplácení finančních prostředků z dotace žalovaný poznamenal, že v rámci postupného ex-ante financování jsou v průběhu realizace projektu poskytovány jednotlivé platby dotace dopředu na určitá období a příjemce z těchto poskytnutých částek dotace hradí výdaje projektu. Vyúčtování těchto jednotlivých plateb dotace je dokládáno za sledované uplynulé období a v rámci kontroly vyúčtování plateb dochází k posuzování způsobilosti výdajů provedených z dotace ze strany žalovaného. Současně s vyúčtováním předchozí platby je podávána žádost o platbu na další období. Na základě predikovaných výdajů příjemce s ohledem na finanční plán projektu a na základě zohlednění nezpůsobilých výdajů z předchozí platby je příjemci vyplacena částka dotace na další období. Tento postup je podrobně popsán v bodě 5.1 Příručky pro příjemce. V daném případě v okamžiku vydání napadeného opatření žalobce nevyužil část dotace převyšující částku, na kterou bylo toto opatření vydáno. Žalobce již další způsobilé výdaje neměl a v závěrečné žádosti o platbu již vyplacení dalších finančních prostředků z dotace nepožadoval. Nebylo tedy možné postupovat podle napadeného opatření, resp. přistoupit k nevyplacení části dotace. Z uvedeného vyplývá, že žalovaný nezadržel dotčené finanční prostředky z dotace, a nemohl se tedy dopustit vůči žalobci nezákonného zásahu. Žaloba je tedy v tomto ohledu bezpředmětná. K žalobcem tvrzenému porušení zásady dvojinstančnosti řízení žalovaný uvedl, že pokud je nevyplacení dotace podle § 14e rozpočtových pravidel vyloučeno ze správního řízení a nejsou proti němu připuštěny opravné prostředky, pak námitka porušení dvojinstančnosti řízení je taktéž zcela irelevantní. Přesto však žalovaný zakotvil prostředky ochrany práv příjemce, a zajistil tak formálně upravenou možnost podat podnět ohledně tvrzené pochybnosti o správnosti jeho postupu. Postup pro podávání a vyřizování námitek je upraven v dokumentaci k Operačnímu programu, a to konkrétně v bodě 5. 15 Příručky pro příjemce a v Příloze č. 30 této příručky. K tvrzení žalobce, že žalovaný o jím podaných námitkách v rozporu s vlastními předpisy nerozhodl, žalovaný poznamenal, že žalobce toto tvrzení zjevně zakládá na tom, že v textu stanoviska k námitkám je uvedeno slovo „odmítá". Z textu odůvodnění je však jednoznačně patrné, že odmítnutí námitek není projevem vůle se jimi nezabývat, naopak je jednoznačné, že žalovaný se námitkami zabýval, šetřil je a na základě toho je odmítá, protože žalobce neprokázal zákonnost svého postupu při zadávání shora uvedených veřejných zakázek. K tvrzení žalobce, že měl být na výše uvedená pochybení žalovaným včas upozorněn, žalovaný uvedl, že nelze označit zákon, který by takovou povinnost žalovanému stanovil. Je odpovědností žalobce, aby při nakládání s poskytnutými finančními prostředky postupoval v souladu se zákonem, rozhodnutím o poskytnutí dotace a dokumentací k Operačnímu programu. Žalovaný ve vyjádření k žalobě dále uvedl, že oznámení č. S-0138/04/02 o nevyplacení dotace ze dne 22. 1. 2015, nelze považovat za správní rozhodnutí, a to s ohledem na skutečnost, že na proces nevyplacení dotace nebo její části podle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel se podle ustanovení § 14e odst. 4 tohoto zákona nevztahují obecné předpisy o správním řízení. K tvrzení žalobce, že vydání oznámení č. S-0138/04/02 o nevyplacení dotace ze dne 22. 1. 2015 nebylo podloženo rozhodnutím jiného správního nebo soudního orgánu, žalovaný uvedl, že postupoval v souladu se zákonem, který umožňuje nevyplatit dotaci nebo její část na základě domněnky, že došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, toliko poskytovateli dotace. Žalovanému není znám právní předpis, ze kterého by vyplýval žalobcem tvrzený postup. Finanční úřad rozhoduje o porušení rozpočtové kázně podle § 44 a násl. rozpočtových pravidel, nikoli o postupu podle § 14e tohoto zákona. Rovněž příslušnost Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže je zcela jiná, neboť spočívá v posuzování, zda v předmětném případě došlo ke spáchání správního deliktu podle zákona č. 137/2006 Sb. Z tvrzení žalobce nevyplývá, v jakém ohledu je aplikace pravidel Operačního programu zmatečná, a to s ohledem na skutečnost, že postup žalovaného je zcela v souladu se zákonem a dokumentací Operačního programu. Postup žalovaného byl zcela v souladu s rozhodnutím o poskytnutí dotace, dokumentací k Operačnímu programu a zejména pak s právními předpisy České republiky, a proto nemohlo dojít k zásahu do majetkových práv žalobce a nemohla být porušena zásada legitimního očekávání. Při ústním jednání před soudem konaném dne 19. 10. 2016 setrvali účastníci řízení na svých dosavadních podáních a procesních stanoviscích; žádné další argumenty podstatné pro rozhodnutí ve věci samé neuvedli. Soud při jednání rozhodl, že nebude provádět dokazování žalobcem navrženými důkazy, neboť dospěl k závěru, že o žalobě lze rozhodnout na základě správního spisu; provádění jakýchkoliv dalších důkazů proto soud shledal nadbytečným. V posuzované věci vyšel soud z následně uvedené právní úpravy: Podle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel, ve znění účinném do 19. 2. 2015, poskytovatel nemusí vyplatit část dotace, domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, a to do výše, která je stanovena v rozhodnutí o poskytnutí dotace jako nejvyšší možná výše odvodu za porušení rozpočtové kázně. Přitom přihlédne k závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení cíle dotace. Podle § 14e odst. 2 rozpočtových pravidel v případě, že poskytovatel provede při proplácení dotace opatření podle odstavce 1, informuje o něm písemně příjemce a příslušný finanční úřad, a to včetně jeho rozsahu a odůvodnění. Podle § 14e odst. 3 rozpočtových pravidel provede-li poskytovatel opatření podle odstavců 1 a 2, může pokračovat v proplácení zbývající části dotace. Podle § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel na opatření podle odstavců 1 až 3 se nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání. Podle § 82 s.ř.s. každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen "zásah") správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný. Podle § 85 s.ř.s. žaloba je nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky; to neplatí v případě, domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný. Podle § 46 odst. 1 písm. d) s.ř.s. nestanoví-li tento zákon jinak, soud usnesením odmítne návrh, jestliže návrh je podle tohoto zákona nepřípustný. Soud o věci uvážil takto: Žalobou napadené oznámení žalovaného č. S-0138/04/02 o nevyplacení části dotace ze dne 22. 1. 2015 č. j. MSMT-40403/2014-2 (dále jen „předmětné oznámení o nevyplacení části dotace“) je rozhodnutím ve smyslu § 65 s.ř.s., proti kterému lze účinně brojit žalobou podanou ke správnímu soudu. Povahou opatření provedeného poskytovatelem dotace podle § 14e rozpočtových pravidel se podrobně zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 30. 6. 2014 č. j. 8 Ans 4/2013 – 44, v němž mj. uvedl, že: „ustanovení § 14e rozpočtových pravidel umožňuje poskytovateli dotace provést opatření spočívající v nevyplacení části dotace, pokud se poskytovatel domnívá, že příjemce dotace porušil pravidla pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie. Jak již bylo výše uvedeno, pro úvahu, zda jde v režimu § 14e o rozhodování a tedy rozhodnutí není rozhodující formální označení tohoto úkonu, ale jeho skutečná povaha, zda tedy jde o rozhodnutí v materiálním smyslu...... Ustanovení § 14e odst. 1 je formulováno tak, že nejprve obsahuje dispozici (poskytovatel nemusí vyplatit část dotace) a teprve poté hypotézu (domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie). Mohlo by se jevit, že vyplácení dotace je faktickou činností, kterou se poskytovatel dotace rozhodne před jejím započetím nebo v jejím průběhu změnit tak, že dotaci nebo její část nevyplatí a příjemce dotace o tom pouze informuje. Pak by nezákonné nevyplacení dotace představovalo spíše nezákonný zásah, proti němuž se lze bránit jiným typem soudní žaloby. Tak postup by však předpokládal, že tvrzený zásah skutečně není ani v materiálním smyslu rozhodnutím (srov. § 82 s. ř. s.). Nejprve by tedy bylo třeba i při této úvaze uzavřít, že poskytovatel dotace o nevyplacení její části nerozhoduje. Tak tomu však není. K nevyplacení části dotace totiž nedošlo bez příčiny. Žalobce netvrdil, že by poskytovatel dotace dotaci bezdůvodně odmítl vyplatit. Žalobce nespatřoval nezákonný zásah v následku, tedy v tom, že nebyla dotace téměř zcela vyplacena, ale domáhal se vydání rozhodnutí, které by obsahovalo konkrétní důvody vedoucí k zásadnímu zkrácení dotace. I kdyby bylo za opatření považováno nevyplacení části dotace, bylo třeba posoudit, zda zde existuje právní titul pro takový postup. Jak již bylo uvedeno, nevyplacení dotace nebo její části je přípustné teprve tehdy, pokud je naplněna výše uvedené hypotéza § 14e odst.

1. Poskytovatel dotace musí nejprve učinit úvahu a rozhodnout, zda jsou splněny podmínky a může část dotace nevyplatit. Tomu zcela koresponduje poslední věta § 14e odst. 1, podle které poskytovatel přihlédne k závažnosti porušení (pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie) a jeho vlivu na dodržení a cíle dotace. Naposledy uvedené ustanovení jednoznačně stanoví zákonná kriteria, která je třeba zohlednit, pokud se poskytovatel rozhodne dotaci v části nevyplatit. A kde jinde by k takovému zhodnocení mělo dojít než při rozhodování o tom, zda jsou splněny podmínky pro takový postup. Na věci nic nemění ani to, že § 14 odst. 2 ukládá poskytovateli povinnost informovat o opatření finanční úřad a příjemce dotace. Povinnost informovat určené subjekty o úkonu totiž nevypovídá o tom, zda je třeba takový úkon považovat z materiálního hlediska za rozhodnutí. Ustanovení § 14e odst. 2 je sice formulováno tak, že poskytovatel nejprve provede opatření a teprve poté o něm informuje. Je však třeba mít na paměti, že oním opatřením je v tomto případě nikoli aktivní úkon, ale svojí podstatou setrvání na nečinnosti – část dotace dosud nebyla proplacena a nadále proplacena nebude. Že k tomu poskytovatel přistoupil, je zřejmé právě až ze zaslané informace. Teprve tehdy poskytovatel deklaruje, že podle něj nastaly právním předpisem předpokládané okolnosti odůvodňující krácení dotace a důvody, proč poskytovatel zastává takový názor. Rozpočtová pravidla výslovně stanoví, že je třeba příjemci dotace sdělit rozsah krácení a důvody, pro které ke krácení došlo. Zákonné požadavky na řádné odůvodnění, přesné vymezení rozsahu krácení výplaty, požadavek přihlížet k závažnosti porušení pravidel a úvaha o vlivu porušení pravidel na dodržení cíle dotace jsou typickými hledisky, která musí správní orgán zohledňovat při své rozhodovací činnosti. Za takové situace proto Nejvyšší správní soud dospěl k přesvědčení, že sdělení o nevyplacení části dotace je třeba považovat za rozhodnutí v materiálním smyslu. Z citovaných závěrů Nejvyššího správního soudu, s nimiž se Městský soud v Praze v plném rozsahu ztotožnil, jednoznačně plyne, že předmětné oznámení o nevyplacení části dotace je úkonem, který je nutno považovat za rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 s.ř.s. Z ustanovení § 85 s. ř. s. plyne, že ve vztahu mezi žalobou proti rozhodnutí a žalobou proti nezákonnému zásahu správního orgánu má primát žaloba proti rozhodnutí; možnost úspěšně podat žalobu proti nezákonnému zásahu nastupuje teprve tehdy, pokud žaloba proti rozhodnutí nepřipadá v úvahu, a to ani po „zprocesnění“ zásahu jinými právními prostředky. Účastník řízení tedy nemůže volit, kterou z těchto žalob bude považovat za výhodnější a které řízení bude žalobou iniciovat (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2005, č. j. 2 Aps 3/2004-42). Skutečnost, že žalobce se může proti předmětnému oznámení o nevyplacení části dotace bránit žalobou podle § 65 a násl. s.ř.s., tj. žalobou proti rozhodnutí správního orgánu, má za následek nepřípustnost „zásahové“ žaloby podle § 85 s.ř.s. Soud proto prvním výrokem rozsudku v souladu s § 46 odst. 1 písm. d) s.ř.s. odmítl pro nepřípustnost žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, kterou se žalobce domáhal vydání rozsudku, jímž by soud určil, že zásah žalovaného spočívající v protiprávním zadržování nárokových finančních prostředků žalobce ve výši 13.355.921,50 Kč je nezákonný, a zakázal žalovanému pokračovat v porušování žalobcova práva. Ve vztahu k námitkám, jimiž žalobce brojil proti předmětnému oznámení o nevyplacení části dotace a domáhal se jeho zrušení pro nezákonnost, soud předně uvádí, že ustanovení § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel ve znění účinném k datu vydání předmětného oznámení bylo v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, pokud stanovilo, že opatření o neproplacení části dotace je ze soudního přezkumu vyloučeno. K tomuto závěru dospěl na základě návrhu Nejvyššího správního soudu Ústavní soud v nálezu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14, jímž rozhodl, že ustanovení § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel ve znění účinném do 19. 2. 2015, ve slovech „a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání“, bylo v rozporu s čl. 1 Ústavy České republiky a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. K ustanovení, jehož protiústavnost byla deklarována nálezem Ústavního soudu, nemůže soud při rozhodování v této věci přihlížet, a proto přistoupil k přezkumu zákonnosti předmětného oznámení o nevyplacení části dotace, a to v rozsahu, jenž byl vymezen včas uplatněnými žalobními body. Způsobilou žalobní námitkou, na základě které by soud mohl přezkoumat zákonnost napadeného rozhodnutí, není nekonkrétní tvrzení žalobce, že žalovaný nastavil pravidla v rámci daného operačního programu zmatečným způsobem, který nenavazuje jasným způsobem na obecně závazně právní předpisy. Podle § 71 odst. 1 písm. d/ s.ř.s. má žaloba kromě obecných náležitostí podání (§ 37 odst. 2 a 3) obsahovat žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné. Přezkumné řízení soudní je založeno na zásadě dispoziční, z níž vyplývá, že specifikace konkrétních důvodů nezákonnosti, popř. nicotnosti napadeného rozhodnutí je úkolem žalobce a nikoliv soudu, který není oprávněn k tomu, aby tyto důvody za žalobce sám vyhledával či domýšlel. Pokud by tak soud postupoval, přestal by být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by funkci žalobcova advokáta. Jinými slovy řečeno, je věcí žalobce, aby v žalobě zřetelně vymezil rozsah přezkumu napadeného rozhodnutí, jímž je soud vázán, a to uvedením konkrétních žalobních bodů (námitek) ve smyslu shora citovaného § 71 odst. l písm. d) s.ř.s. Žalobce nicméně nijak nespecifikoval, v čem spatřuje zmatečnost a nejasnost pravidel Operačního programu Výzkum a vývoj pro inovace. Naprostá nekonkrétnost uvedeného žalobního tvrzení brání tomu, aby se jím soud mohl blíže zabývat. Žalovanému je třeba přisvědčit v tom, že mu žádný právní předpis neukládá povinnost upozorňovat žalobce na to, že v rámci čerpání dotace porušuje podmínky stanovené pravidly daného operačního programu (či podmínky stanovené rozhodnutím o poskytnutí dotace, popřípadě podmínky plynoucí z obecně závazných právních předpisů), a že to může mít za následek krácení dotace. Povinnost „preventivního“ upozorňování na závadné chování příjemce dotace ze strany řídicího orgánu před přijetím opatření podle § 14e rozpočtových pravidel nelze dovozovat ani z odpovědnosti řídicího orgánu za řádně řízení a provádění operačního programu ve smyslu čl. 60 nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 ze dne 11. 7. 2006, jak to účelově činí žalobce ve zjevné snaze zbavit se odpovědnosti za vytýkaná pochybení při čerpání dotace a přenést tuto odpovědnost na žalovaného. Přijetí žalobcovy argumentace by ve svém důsledku znamenalo, že řídicí orgán je povinen v reálném čase soustavně sledovat a kontrolovat veškerý postup všech příjemců dotace, což je samo o sobě nemyslitelné. Řídicí orgán by navíc musel být schopen předvídat, jak hodlají příjemci dotace v rámci procesu čerpání dotace postupovat. Jen tak by je totiž mohl předem upozorňovat na případný nesprávný postup, kterého by se mohli v budoucnu dopustit, a který by mohl vyústit v krácení dotace. Z uvedeného je dle náhledu soudu zřejmá nesmyslnost takového požadavku. Nezákonnost předmětného oznámení o nevyplacení části dotace nezakládá ani skutečnost, že Finanční úřad pro Jihomoravský kraj při daňové kontrole, která byla zahájena na podnět žalovaného, neshledal, že by ze strany žalobce došlo porušení rozpočtové kázně. O přijetí opatření o nevyplacení (krácení) části dotace podle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel je oprávněn rozhodovat výlučně poskytovatel dotace, a nikoliv finanční úřad či Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Opodstatněnost zjištění, že ze strany příjemce dotace došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, na základě něhož je poskytovatel dotace oprávněn přijmout opatření podle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel, není podmíněna tím, že toto zjištění následně potvrdí finanční úřad nebo Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Tyto orgány nejsou ve vztahu k poskytovateli dotace přezkumným orgánem, jenž by byl oprávněn posoudit zjištění poskytovatele dotace o porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie a jím učiněné opatření zrušit, shledá-li tato zjištění nesprávnými. Opatření o nevyplacení (krácení) části dotace je poskytovatelem dotace vydáváno v jednostupňovém řízení (k tomu viz dále), a správnost závěrů, které poskytovatele dotace vedly k přijetí takového opatření, tak může přezkoumat toliko správní soud na podkladě žaloby podané příjemcem dotace, vůči němuž přijaté opatření směřovalo. Předpokladem takového přezkumu je ovšem to, že příjemce dotace v podané žalobě uvede, z jakých konkrétních důvodů považuje závěry poskytovatele dotace o porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie za nezákonné. To však žalobce v nyní projednávané věci neučinil. Jeho žaloba neobsahuje naprosto žádný žalobní bod, jím by byla zpochybněna opodstatněnost jednotlivých zjištění žalovaného o nesrovnalostech spočívajících v porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek, k nimž mělo ze strany žalobce dojít, a které byly důvodem krácení dotace. Výčet těchto nesrovnalostí byl přitom žalobci jistě dobře znám, neboť byl uveden v předmětném oznámení o nevyplacení části dotace, a žalobce ostatně tyto nesrovnalosti sám zmínil na str. 4 a 5 žaloby pod písmeny a), b) a c). Za situace, kdy žalobce konkrétní námitky proti těmto zjištěním v žalobě vůbec neuplatnil, se soud nemohl zákonností zjištění žalovaného o nesrovnalostech spočívajících v porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek ze strany žalobce zabývat, a to s ohledem na již zmíněnou dispoziční zásadu, kterou je řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu ovládáno. K tvrzení žalobce, že žalovaný nerozhodl o jeho námitkách podaných dne 16. 12. 2014, soud předně uvádí, že tyto námitky – jak plyne i z data jejich podání - nesměřovaly proti žalobou napadenému oznámení o nevyplacení části dotace ze dne 22. 1. 2015, ale proti oznámení o nevyplacení části dotace ze dne 28. 11. 2014. Uvedené námitky byly vypořádány (jako nedůvodné odmítnuty) přípisem žalovaného ze dne 3. 4. 2015 č. j. MSMT-9124/2015-1. Co je však nejpodstatnější, právní řád v době přijetí předmětného oznámení o nevyplacení části dotace vůbec podání námitek proti opatření poskytovatele dotace přijatému podle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel nepřipouštěl. Možnost podání námitek proti takovému opatření byla do ustanovení § 14e rozpočtových pravidel vtělena až s účinností od 20. 2. 2015, a to novelou rozpočtových pravidel provedenou zákonem č. 25/2015 Sb. Pokud žalovaný připustil podání námitek v dokumentaci vztahující se k danému operačnímu programu i pro dobu předcházející dni 20. 2. 2015, učinil tak v rozporu se zákonem. Podle čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod lze státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Z citovaného ustanovení plyne, že pravomoc správního orgánu rozhodovat o právech a povinnostech dotčených osob musí mít oporu v zákoně. Tím Příručka pro příjemce (dotace) vydaná žalovaným jako dokumentace k Operačnímu programu rozhodně není – jedná se toliko o interní metodický dokument. K námitkám podaným v rozporu se zákonem, a stejně tak ani k případnému (ne)vypořádání takových námitek proto soud nemohl při hodnocení zákonnosti žalobou napadeného rozhodnutí, jímž je předmětné oznámení o nevyplacení části dotace, jakkoliv přihlížet. Neobstojí ani námitka, že žalovaný porušil zásadu dvojinstančnosti řízení. K vydání opatření o nevyplacení (krácení) dotace podle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel ve znění účinném do 19. 2. 2015 docházelo v jednostupňovém řízení, neboť zákon (rozpočtová pravidla) žádný opravný prostředek proti přijetí takového opatření nepřipouštěl. Aplikaci správního řádu (a v něm upravených opravných prostředků) výslovně vylučovalo ustanovení § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel, podle kterého se na opatření podle odstavců 1 až 3 nevztahují obecné předpisy o správním řízení. Nutno dodat, že právo na opravný prostředek není žádným základním právem účastníka řízení, o čemž ostatně svědčí skutečnost, že proti celé řadě správních či soudních rozhodnutí odvolání (či jiný řádný opravný prostředek) připuštěn není. Tím, že žalobci neumožnil podat proti předmětnému oznámení o nevyplacení části dotace odvolání, resp. rozklad, tedy žalovaný nepochybil, protože právo podat proti tomuto opatření řádný opravný prostředek žalobci nenáleželo. Pouze na okraj soud podotýká, že předmětné oznámení o nevyplacení části dotace bylo vydáno podle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel a nikoliv podle § 14 odst. 4 rozpočtových pravidel, takže aplikace ustanovení § 14 odst. 5 téhož zákona, jehož se žalobce v této souvislosti dovolává, nepřichází v úvahu. Protože zákonnost jednotlivých zjištění žalovaného o porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek, na jejichž základě bylo předmětné oznámení o nevyplacení části dotace vydáno, žalobce žádnou konkrétní námitkou nezpochybnil, nelze přisvědčit ani jeho obecnému tvrzení, že ho žalovaný svým nepředvídatelným, nesrozumitelným, zmatečným a vnitřně rozporným postupem zkrátil na Listinou základních práv a svobod garantovaných majetkových (vlastnických) právech o částku 13.355.921,50 Kč, kterou byl žalobce nucen vynaložit z vlastních zdrojů. Na postupu žalovaného soud neshledává nic nepředvídatelného, nesrozumitelného, zmatečného či vnitřně rozporného - žalobce byl se zjištěnými nesrovnalostmi seznámen již z provedených auditů a tyto nesrovnalosti byly dostatečně určitě a srozumitelně popsány i v přijatém opatření (oznámení o nevyplacení dotace). Jak bylo soudem konstatováno shora, povinností žalovaného jakožto řídicího orgánu nebylo informovat žalobce v předstihu o tom, že porušuje stanovené podmínky čerpání dotace a že se tím vystavuje hrozbě krácení dotace formou opatření podle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel. K argumentaci žalobce o porušení jeho legitimního očekávání, že mu výše uvedená částka bude v rámci čerpání poskytnuté dotace vyplacena, soud uvádí, že rozhodnutí o poskytnutí dotace není samo o sobě titulem k vyplacení dotace, ale příslibem vyplacení dotace při splnění dalších podmínek. Rozhodnutí o poskytnutí dotace je objektivně způsobilé vyvolat u příjemce legitimní očekávání, že mu dotace bude skutečně vyplacena, pokud ovšem splní stanovené podmínky. Tomu koresponduje zákonem stanovená možnost poskytovatele nevyplatit dotaci v plné výši, pokud příjemce dotace stanovené podmínky neplní. V takovém případě samozřejmě příjemce dotace nemůže legitimně očekávat vyplacení celé dotace. Protože žalobce v souzené věci relevantními námitkami nezpochybnil zákonnost jednotlivých zjištění žalovaného o porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek, jichž se měl v průběhu čerpání dotace dopustit a které byly důvodem přijetí opatření podle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel, nemůže žalovanému důvodně vytýkat porušení legitimního očekávání, že mu bude dotace vyplacena v plné výši. Z téhož důvodu není opodstatněným ani žalobcem obecně formulované tvrzení, že žalovaný při vydání napadeného rozhodnutí porušil zásady dobré správy, resp. základní zásady správního řízení, jako je zásada zákonnosti, zásada souladu s veřejným zájmem či zásada šetření práv nabytých v dobré víře. Jelikož soud na podkladě žalobních námitek neshledal žalobou napadené rozhodnutí, jímž je předmětné oznámení o nevyplacení části dotace, nezákonným, žalobu proti napadenému rozhodnutí podle § 78 odst. 7 s.ř.s. jako nedůvodnou zamítl. Protože žalobce nebyl ve sporu úspěšný a žalovanému žádné účelně vynaložené náklady v řízení nevznikly, soud ve druhém výroku rozsudku v souladu s § 60 odst. 1 s.ř.s. rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Poučení