9 Ad 4/2019– 45

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ivanky Havlíkové a soudkyň Mgr. Ing. Silvie Svobodové a JUDr. Naděždy Řehákové ve věci žalobce: pplk. Mgr. Bc. L. Š. bytem X zastoupený advokátem Mgr. Janem Salmonem sídlem Revoluční 763/15, 110 00 Praha 1 proti žalovanému: Ministerstvo obrany sídlem Tychonova 221/1, 160 00 Praha 6 o žalobě proti rozhodnutí ministra obrany ze dne 12. 2. 2019, č. j. MO 36555/2019–8694, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí ministra obrany ze dne 12. 2. 2019, č. j. MO 36555/2019–8694, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu náklady řízení ve výši 9 800 Kč, a to do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám právního zástupce žalobce Mgr. Jana Salmona, advokáta.

Odůvodnění

I. Předmět řízení

1. Žalobce se žalobou podanou dne 19. 3. 2019 u Městského soudu v Praze domáhal přezkoumání rozhodnutí ministra obrany (dále též „žalovaný“) ze dne 12. 2. 2019, č. j. MO 36555/2019–8694 (dále též „napadené rozhodnutí“), jímž bylo zamítnuto jeho odvolání a potvrzeno rozhodnutí náčelníka Generálního štábu Armády České republiky (dále též „NGŠ AČR“ nebo „prvostupňový orgán“) ze dne 14. 6. 2018, č. j. MO 159094/2018–1304 (dále též „prvostupňové rozhodnutí“), kterým byla zamítnuta žádost žalobce ze dne 25. 3. 2018 (dále též „žádost“) o doplacení náhrady zvýšených životních nákladů v celkové výši 40 198,67 EUR včetně příslušenství (dále též „NZŽN“).

2. Žalobce vykonával v období od 1. 8. 2015 do 31. 7. 2017 na základě výběrového řízení a se svým souhlasem službu na zahraničním pracovišti v polském Štětíně, kde byl zařazen na pozici vedoucí starší důstojník – specialista zahraničního pracoviště Mons. Se souhlasem příslušného služebního orgánu vycestovala s žalobcem do zahraničí rovněž jeho rodina (manželka a dvě děti).

3. Žádost žalobce byla prvostupňovým rozhodnutím zamítnuta s tím, že při určení výše NZŽN služební orgán vycházel z právních předpisů, ve znění účinném v době, kdy uplatněné nároky měly vzniknout, tedy z § 79 odst. 3 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ zákon o vojácích z povolání“), podle kterého „základ pro určení měsíční výše náhrady zvýšených životních nákladů stanoví služební orgán v rozmezí 10 % až 50 % ze služebního platu určeného vojákovi bez příplatku za službu v zahraničí“, přičemž základní výměru lze dle § 3 odst. 3 nařízení vlády č. 62/1994 Sb., o poskytování náhrad některých výdajů zaměstnancům rozpočtových a příspěvkových organizací s pravidelným pracovištěm v zahraničí, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „nařízení vlády č. 62/1994 Sb.“) zaměstnanci, kterého následuje do místa výkonu práce v zahraničí manželka nebo manžel, navýšit o 5 % až 20 %. Podle čl. 20a rozkazu ministra obrany č. 27/2006 Věstníku Ministerstva obrany, o Zabezpečení zahraničních pracovišť Ministerstva obrany a zaměstnanců, kteří jsou na tato pracoviště zařazeni, ve znění účinném v době vyslání žalobce na zahraniční pracoviště (dále též „rozkaz ministra obrany č. 27/2006“ nebo „RMO č. 27/2006“) „Náleží–li zaměstnanci zvýšení náhrady životních nákladů podle § 3 odst. 3 nařízení vlády, náhrada životních nákladů přiznaná podle čl. 20 se zvyšuje: a) o 20% vedoucímu zahraničního pracoviště a zaměstnanci, jehož manželka (manžel) pečuje o dítě do 18 let, které nepobírá invalidní důchod pro invaliditu třetího stupně nebo nemá příjem ze závislé činnosti nebo jako osoba samostatně výdělečně činná. Přestože nebyl rozkaz ministra obrany č. 27/2006 novelizován, byla žalobci přiznána a vyplacena NZŽN zvýšená o 15 %, což bylo v souladu s rozhodnutím ministra obrany učiněným formou schválení informační zprávy pro ministra obrany č. j. 76–7/2014–7542 ze dne 12. 11. 2014 (dále též „informační zpráva“), tedy formou aktu řízení ministra obrany, jímž se mění praxe výpočtu zvýšené NZŽN. Schválení informační zprávy č. j. 76–7/2014–7542 ze dne 12. 11. 2014 ministrem obrany o snížení procentní sazby zvýšené NZŽN je podle služebního orgánu jeho rozhodnutím o snížení těchto náhrad k 1. 1. 2015, které je legitimním rozhodnutím ministra obrany, jeho aktem řízení, jímž se mění resortní praxe proplácení zvýšené NZŽN, a to bez ohledu na to, že nebylo provedeno formou změny rozkazu ministra obrany ve smyslu v té době platného a účinného rozkazu ministra obrany č. 29/2009 Věstníku Ministerstva obrany, o přípravě, schvalování a vyhlašování vnitřních předpisů v působnosti Ministerstva obrany a vydávání Věstníku Ministerstva obrany (dále též „rozkaz ministra obrany č. 29/2009“), který v dané době upravoval problematiku vnitřní legislativy resortu.

4. Proti prvostupňovému rozhodnutí podal žalobce odvolání, o kterém bylo rozhodnuto žalobou napadeným rozhodnutím.

II. Rozhodnutí žalovaného (napadené rozhodnutí)

5. Žalovaný se v odůvodnění svého rozhodnutí vypořádával s odvolacími námitkami žalobce, že rozkaz ministra obrany není možné měnit rozhodnutím ministra obrany formou informační zprávy a dále že procentní základ nemohl být v době vyslání žalobce do zahraničí diferencován podle vojenských hodností.

6. Žalovaný souhlasil s názorem prvostupňového orgánu, že rozhodnutí ministra obrany vydané formou schválené informační zprávy má normativní potenciál ke změně předchozího rozhodnutí ministra obrany, které bylo učiněno formou vnitřního předpisu. Rozkaz ministra obrany je druh vnitřního resortního předpisu, který se vydává ve věcech výlučné pravomoci ministra obrany jako vedoucího organizační složky státu stanovené právním předpisem, výkonu působnosti Ministerstva obrany stanovené právním předpisem a ve věcech podrobnější úpravy činností a vztahů, které mají významný dopad na Ministerstvo obrany a o kterých rozhoduje ministr obrany. Nejde o podzákonný obecně závazný předpis ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy. Jelikož vnitřní předpisy nejsou obecně závaznými podzákonnými předpisy, neurčují zákony zpravidla ani jejich formu, pojmenování či obsah, resp. jejich vydávání zpravidla vůbec nepředvídají. Vydávání vnitřních předpisů, jejich forma, pojmenování a obsah je pak plně v diskreci vedoucího organizační složky státu, v případě Ministerstva obrany ministra obrany, má–li potřebu vydat podřízeným pokyn k určité věci k založení jednotné praxe. V obecné rovině pak dává ministrovi obrany právo vydávat k zabezpečení úkolů armády rozkazy závazné pro vojáky v činné službě. Akty řízení stanovil ministr obrany pro svůj rezort v RMO č. 49/2014 Věstníku Organizační řád Ministerstva obrany (účinnost od 1. 7. 2014) a následně s účinností od 30. 11. 2015 v RMO č. 92/2015 Věstníku Organizační řád Ministerstva obrany, a pravidla pro přípravu, schvalování a vyhlašování vnitřních předpisů v RMO č. 29/2009 Věstníku (zrušeno k 15. 2. 2017 a nahrazeno RMO č. 1/2017 Věstníku o přípravě návrhů, posuzování a schvalování vnitřních předpisů a Věstníku Ministerstva obrany o přípravě vnitřních předpisů). Tato pravidla jsou projevem práva řídit své podřízené, nikoli ministra samého. Existují–li vnitřním aktem daná pravidla pro vyplácení zvýšené NZŽN, může se jich zaměstnanec s odkazem na zásadu legitimního očekávání, rovnost a stabilitu praxe dovolat. Zákon ale ministrovi neukládá, v jaké formě má tato pravidla stanovit ani jak je může měnit, potažmo mu neukládá, že je má stanovovat vůbec. Schválení informační zprávy, čj. 76–7/2014–7542 ze dne 12. 11. 2014, ministrem obrany o snížení procentní sazby zvýšené NZŽN je jeho rozhodnutím o snížení těchto náhrad k 1. 1. 2015, které je legitimním rozhodnutím ministra obrany, jeho aktem řízení, jímž se mění resortní praxe proplácení zvýšené NZŽN, a to bez ohledu na to, že nebylo provedeno formou změny rozkazu ministra obrany ve smyslu v té době platného a účinného RMO č. 29/2009 Věstníku.

7. Žalovaný konstatoval, že institut NZŽN není odměnou za práci, ale je paušální náhradou zvýšených životních nákladů, které zaměstnanci vznikají v důsledku určení pravidelného pracoviště v zahraničí. Vojákovi s pravidelným výkonem služby v zahraničí bezesporu vznikají náklady na provoz (další) domácnosti, vyšší náklady na pořízení potravin, služeb na přepravu v místě výkonu služby apod. Zaměstnavatel tak musí při určování procentního základu jednoznačně vycházet z očekávaných výdajů, které zaměstnanci v souvislosti se změnou místa výkonu práce nebo služby v zahraničí vznikají, proto se žalovaný neztotožnil s názorem žalobce, že je „základní filosofie taková NZŽN taková, že její výše stoupá přímo úměrně s výší platu.“ 8. Žalovaný rovněž odmítl názor žalobce, že služební orgán svým rozhodnutím o stanovení diferencovaného procentního základu pro vojenské hodnosti záměrně poškozuje vojáky ve vyšších hodnostech. Na porovnání procentních základů stanovených pro vojáky z povolání v letech 2015 až 2019 podle jednotlivých vojenských hodností žalovaný demonstroval, že přestože se vzrůstající hodností se snižuje procentní základ, NZŽN se v nominální výši vždy zvyšuje s vyšší vojenskou hodností. V aplikaci diferencovaného procentního základu nelze podle názoru žalovaného spatřovat diskriminaci vojáků ve vyšších hodnostech, pokud by tak tomu bylo, nemohlo by dojít k novelizaci § 79 odst. 3 zákona o vojácích z povolání s účinností od 1. října 2017. Pokud by služební orgán aplikoval stejnou výši procentního základu pro určení výše NZŽN u všech vojáků vykonávajících službu na zahraničním pracovišti, porušil by zásadu zakotvenou v § 2 odst. 3 zákona o vojácích z povolání, neboť by u některých vojáků z povolání docházelo k nedůvodnému finančnímu zvýhodnění, a to bez ohledu na reálné potřeby jejich zabezpečení. Žalovaný má za to, že po novele § 79 odst. 3 zákona o vojácích z povolání s účinností od 1. října 2017 není služební orgán při stanovení procentního základu vojákům z povolání oprávněn přihlédnout k ničemu jinému než k vojenské hodnosti.

9. Žalovaný stejně jako prvostupňový orgán neshledal pokyny obsažené v informačních zprávách pro ministra obrany, na jejichž základě došlo k 1. 7. 2015, 1. 11. 2016 a 1. 7. 2017 k určení procentní výměry základu pro výpočet NZŽN, neplatnými pro rozpor s vnitřními předpisy. Právní úprava nijak nedefinuje období, pro která je služební orgán povinen základ pro určení měsíční výše NZŽN stanovit, stejně tak neřeší četnost provádění změn v základu pro určení měsíční výše NZŽN. Uvedenou problematiku obecně řeší čl. 20 RMO č. 27/2006, dle kterého základ pro určení měsíční výše NZŽN stanovuje ministr obrany pro příslušný kalendářní rok v procentech dle § 3 odst. 2 nařízení vlády č. 62/1994 Sb. Pokud tedy ministr obrany určil novou procentní výměru základu pro výpočet NZŽN v průběhu kalendářního roku na následující období ve stanoveném rozmezí, nejednal v rozporu s právními ani vnitřními předpisy. Pokyny ke snížení procentní výměry NZŽN v průběhu kalendářního roku, které ministr obrany schválil v informační zprávě č. j. 76–7/2014–7542, č. j. 50–11/2015–7542 a č. j. 16–12/2016–7542 lze opět považovat za akty řízení, jimiž se mění praxe pro stanovení základu pro určení měsíční výše NZŽN, a to bez ohledu na to, že toto nebylo provedeno formou změny RMO ve smyslu v té době platného a účinného RMO č. 29/2009 Věstníku. Rozhodnutí ministra obrany vydané formou schválené informační zprávy má normativní potenciál ke změně předchozího rozhodnutí ministra obrany, které bylo učiněno formou vnitřního předpisu, v tomto případě ke změně čl. 20 RMO č. 27/2006.

III. Žaloba

10. Žalobce v podané žalobě odmítl argumentaci žalovaného, že rozhodnutí ministra obrany vydané formou schválené informační zprávy má normativní potenciál ke změně vnitřního předpisu. Změnu jakéhokoli vnitřního předpisu Ministerstva obrany není možné provést formou dokumentu, který vnitřním předpisem není, aniž by při jeho přípravě byla dodržena pravidla stanovená v RMO č. 29/2009 Věstníku. Dále uvedl, že jednou z podstatných vlastností vnitřních předpisů Ministerstva obrany je jejich obecná dostupnost, která je garantována díky jejich publikaci ve Věstníku Ministerstva obrany. Předmětná informační zpráva č. j. 76–7/2014–7542 ze dne 12. 11. 2014 (stejně jako další informační zprávy) nejen, že nebyla vyhlášena ve Věstníku Ministerstva obrany, ale zaměstnanci s jejím obsahem nebyli (obvyklým způsobem) seznámeni, natož, aby jim byla někde přístupná, ať už v listinné nebo v elektronické podobě.

11. Žalobce uvedl, že žalovaný se nijak nevypořádal s jeho námitkou, že ministr obrany podepsáním informační zprávy pro ministra obrany pouze potvrdil, že byl s jejím obsahem seznámen. Nevyjádřil tedy vůli s okamžitou platností upravit způsob výpočtu NZŽN, nýbrž pouze vydal pokyn k novelizaci RMO za dodržení všech postupů daných vnitřní legislativou.

12. Žalobce dále namítal, že žalovaný se nijak nevypořádal s jeho odvolací námitkou spočívající v tom, že zákon o vojácích z povolání umožňoval diferenciaci základu podle hodnosti pro výpočet NZŽN až od 01. 10. 2017 – pokud Ministerstvo obrany takový přístup k výpočtu NZŽN zavedlo již od 1. 7. 2015 na základě informační zprávy pro ministra obrany, č. j. 50–11/2015–7542, postupovalo v rozporu se zákonem. Pravidla byla nastavena tak, že s rostoucí hodností výše procentního základu klesá. V takovém postupu žalobce spatřuje rozpor se zásadou rovného přístupu k vojákům v oblasti odměňování, pročež požádal, aby mu byla výše NZŽN zpětně přepočítána s tím, že jako základ bude použita vždy taková procentní výměra, která je mezi jednotlivými hodnostmi nejvyšší (tedy výměra stanovená pro hodnost svobodník).

13. K otázce změny procentní výměry NZŽN v průběhu kalendářního roku žalobce poukázal na čl. 20 RMO č. 27/2006, který stanoví, že základ pro určení měsíční výše náhrady životních nákladů stanovuje ministr obrany pro příslušný kalendářní rok v procentech podle § 3 odst. 2 nařízení vlády. Vojáci s pravidelným místem výkonu služby v zahraničí tak mohou legitimně očekávat, že procentní výměra se v průběhu roku nebude měnit, a to ani tehdy, pokud jim bude zvýšen plat. Protože pokyny obsažené v informačních zprávách pro ministra obrany, na jejichž základě došlo k 1. 7. 2015, 1. 11. 2016 a 1. 7. 2017 k určení procentní výměry základu pro výpočet NZŽN, byly v rozporu s vnitřní legislativou, jsou dle názoru žalobce neplatné. Pro každý kalendářní rok by tak měla být vzata v úvahu výše procentní výměry platná k 1. lednu daného roku, která byla určena v posledním relevantním dokumentu schváleném v roce předcházejícím.

14. Žalobce dále poukazoval na nesprávné závěry o povaze NZŽN. Podle názoru žalobce, NZŽN má postavení náhrady pouze de iure, z důvodů daných jednak historicky a jednak současnou podobou právních předpisů upravujících odměňování státních zaměstnanců, včetně vojáků z povolání, a daňové povinnosti fyzických osob. Žalobce konstatoval, že v souvislosti s jeho vysláním na působiště v zahraničí mu žádné zvýšené náklady ve srovnání s předcházejícím obdobím nevznikaly a NZŽN v celé její výši považoval, stejně jako ostatní vojáci sloužící v zahraničí, fakticky za odměnu za práci v mezinárodním štábu.

15. Žalobce rovněž namítl částečnou nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí, a to pokud jde o konstatování žalovaného na straně 8: „Odvolací orgán nad rámec uvedeného konstatuje, že účastník řízení nikdy v této souvislosti nepoukázal na to, že by mu byla výše NZŽN určena v tak nízké výši, že by zvýšené výdaje spojené se stanovením pravidelného místa výkonu služby na území Polska byl nucen hradit i z jiných příjmů, než z jemu poskytované NZŽN. Z toho odvolací orgán usuzuje, že mu byla NZŽN poskytována v dostatečné výši“, když podle žalobce není zřejmé, z jakých podkladů žalovaný při jeho formulaci vycházel.

16. Žalobce dále uvedl, že byl v řízení zkrácen na svých procesních právech, když mu ani přes jeho písemnou žádost nebylo před vydáním rozhodnutí sděleno jméno oprávněné úřední osoby a nemohl tak např. namítat její podjatost.

17. Z uvedených důvodů žalobce navrhl, aby soud napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

IV. Vyjádření žalovaného k žalobě

18. Žalovaný setrval na svém názoru, že je–li ministrem obrany (který je podle § 2 odst. 2 zákona o vojácích z povolání služebním orgánem) vydán vnitřní předpis, pak ten samý služební orgán je oprávněn jej pozdějším rozhodnutím zrušit nebo upravit. Konkrétně ve věci nároku zaměstnance na zvýšení NZŽN ministr obrany informační zprávou č. j. 76–7/2014–7542 rozhodl, že se toto zvýšení snižuje s účinností od 1. 1. 2015 o 5 %. Vzhledem k tomu, že toto rozhodnutí nekorespondovalo s tehdy platným vnitřním předpisem, současně uložil náčelníkovi Generálního štábu AČR, aby jím rozhodnuté opatření bylo do tohoto předpisu promítnuto. Nelze se tak ztotožnit s žalobcem v tom, že uvedenou informační zprávou ministr obrany pouze uložil náčelníkovi Generálního štábu AČR zapracování jeho rozhodnutí do vnitřního předpisu. Opatření schválená ministrem obrany ve věci racionalizace NZŽN byla promítnuta do Oznámení 98/31/109/2015–8860, kterým byla nově určená výše této náhrady žalobci stanovena.

19. Žalovaný nespatřuje diskriminaci ve stanovení diferencovaného procentního základu pro určení výše NZŽN v závislosti na vojenských hodnostech. Pokud by takové opatření bylo diskriminační, nemohl by takový princip být schválen řádným legislativním procesem a zapracován do § 79 odst. 3 zákona o vojácích z povolání. Podle nařízení vlády č. 62/1994 Sb. se NZŽN zjišťuje součinem stanoveného platu zaměstnanci, přepočítací relace a procentního základu. Výpočet nové výše přepočítací relace je poměrně komplikovaný, proto přebírá Ministerstvo obrany změny přepočítacích relací od Ministerstva zahraničních věc. Výše přepočítací relace tak musí být pro všechny zaměstnance, kterým je stanoveno pravidelné pracoviště nebo místo výkonu služby ve stejné zemi, shodná.

20. Žalovaný dále poznamenal, že do 30. 6. 2015 bylo odměňování vojáků z povolání realizováno podle shodných principů jako u zaměstnanců v pracovním poměru, proto nebyly žádné důvody k odlišnému určení výše procentního základu. Zavedením nového systému odměňování od 1. 7. 2015 však došlo ke dvěma skutečnostem. První bylo razantní zvýšení služebního platu vojákům z povolání. Druhým aspektem změny systému odměňování vojáků z povolání byla větší míra diferenciace služebního platu, tedy výrazně vyšší rozdíl ve výši určeného služebního platu mezi dvěma vojenskými hodnostmi. Proto bylo z úrovně ministra obrany rozhodnuto o diferencovaném procentním základu v závislosti právě na vojenských hodnostech, tedy platových třídách. Cílem opatření tak nebylo finančně poškodit (diskriminovat) vojáky z povolání ve vyšších vojenských hodnostech, ale maximálně zachovat nominální výši NZŽN pro jednotlivé hodnosti.

21. V otázce změny procentní výměry NZŽN v průběhu kalendářního roku žalovaný přistoupil k úpravě procentního základu v průběhu kalendářního roku pouze v případě, kdy byly valorizovány služební a platové tarify zaměstnanců podle příslušných právních předpisů. Zvýšením služebních tarifů beze změny rozsahu zabezpečení zaměstnanců na zahraničních pracovištích (poskytnutí bezplatné přepravy, úhrada nájmu a ostatních výdajů souvisejících s provozem bytu nebo domu) by tak došlo nedůvodně ke zvýšení náhrady zvýšených životních nákladů. Žalovaný vždy při úpravě procentního základu v závislosti na valorizaci služebních a platových tarifů důsledně dodržoval zásadu, aby v konečném důsledku po úpravě výše služebního tarifu žádnému zaměstnanci NZŽN nepoklesla a bylo tomu tak i v případě žalobce. Od 1. 8. 2015 mu náležela náhrada ve výši 4.368,39 EUR, při valorizaci služebního tarifu k 1. 11. 2016 mu náležela náhrada ve výši 4.516,42 EUR a od 1. 7. 2017 mu náležela náhrada ve výši 4.606,36 EUR měsíčně, a to při snižujícím se procentním základu z 19,48 % až na 17,65 %. Pokud by mu v důsledku změny procentního základu byla NZŽN určena v nižší výši, než měl do té doby přiznanou, bylo by možné akceptovat názor žalobce o legitimním očekávání. Pokud se ale náhrada v nominální výši vždy zvýšila, těžko lze takový argument přijmout.

22. K otázce charakteru NZŽN žalovaný sdělil, že NZŽN je zaměstnancům, včetně žalobce, poskytována na základě nařízení vlády č. 62/1994 Sb. a má kompenzovat zvýšené životní náklady, které zaměstnanci vznikají v souvislosti s tím, že je mu určeno pravidelné pracoviště nebo místo výkonu služby v zahraničí. Žalovaný zpravidla svým zaměstnancům, kteří mají stanovené pravidelné pracoviště nebo místo výkonu služby v zahraničí, zabezpečuje na své náklady bydlení v místě výkonu služby nebo v jeho blízkosti. Výdaje související s provozem tohoto bytu nebo domu (energie, pojištění, drobné opravy, daně a jiné poplatky) si hradí zaměstnanec ze svých prostředků. Dále NZŽN slouží k uspokojování kulturních, sociálních a sportovních potřeb zaměstnanců a jejich rodinných příslušníků.

23. Žalovaný závěrem navrhl, aby soud podanou žalobu zamítl.

V. Replika žalobce

24. Žalobce v replice uvedl, že dne 13. 9. 2019 byla ministrem obrany schválena novela vnitřního předpisu RMO č. 27/2006 Věstníku Ministerstva obrany, Zabezpečení zahraničních pracovišť Ministerstva obrany a zaměstnanců, kteří jsou na tato pracoviště zařazeni, která nabyla účinnosti dne 30. 9. 2019. Až tímto datem tak byl změněn vnitřní předpis v oblasti vztahů, které jsou předmětem sporu, a nikoli informačními zprávami pro ministra obrany, jak tvrdil žalovaný.

VI. Posouzení věci městským soudem

25. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, a jedná se o žalobu přípustnou, splňující všechny formální náležitosti na ni kladené. Napadené rozhodnutí žalovaného soud přezkoumal na základě skutkového i právního stavu v době vydání rozhodnutí správního orgánu a v mezích uplatněných žalobních bodů ve smyslu § 75 odst. 1 a 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), jakož i z pohledu vad, k nimž je povinen přihlížet z úřední povinnosti.

26. Soud o věci samé rozhodl bez nařízení jednání, když souhlas účastníků s daným postupem soud v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s. presumoval.

27. Soud dospěl k závěru, že žaloba je důvodná.

28. Soud při posuzování věci vyšel z následující právní úpravy:

29. Podle § 79 odst. 3 zákona o vojácích z povolání, ve znění platném od 1. 7. 2015 do 30. 9. 2017 „Voják s pravidelným místem výkonu služby v zahraničí má nárok na stejné náhrady jako zaměstnanci rozpočtových a příspěvkových organizací s pravidelným pracovištěm v zahraničí, které jsou stanovené zvláštním právním předpisem. Základ pro určení měsíční výše náhrady zvýšených životních nákladů stanoví služební orgán v rozmezí 10 % až 50 % ze služebního platu určeného vojákovi bez příplatku za službu v zahraničí.“ 30. Podle § 3 odst. 2 nařízení vlády č. 62/1994 Sb., ve znění platném v době před vysláním žalobce k výkonu služby do zahraničí, „Základ pro určení měsíční výše náhrady zvýšených životních nákladů stanoví zaměstnavatel v rozmezí 25 % až 52 % z platu stanoveného zaměstnanci. Tato částka se násobí přepočítací relací pro zemi výkonu práce. Způsob určení přepočítací relace je stanoven v příloze k tomuto nařízení.“ 31. Podle § 3 odst. 3 nařízení vlády č. 62/1994 Sb. „Zaměstnanci, kterého manželka nebo manžel následuje do místa výkonu práce v zahraničí, přísluší náhrada podle odstavce 2, zvýšená o 5 % až 20 %; toto zvýšení zaměstnanci nenáleží a) za dobu pobytu manželky nebo manžela mimo zemi, která je určena jako místo výkonu práce v zahraničí, přesahující 49 kalendářních dnů v běžném roce u evropských zemí a 63 kalendářních dnů v běžném roce u mimoevropských zemí, b) má–li manželka nebo manžel po dobu výkonu práce v zahraničí příjem ze závislé činnosti nebo jako osoba samostatně výdělečně činná.“ 32. Podle čl. 20 rozkazu ministra obrany č. 27/2006 „Základ pro určení měsíční výše náhrady životních nákladů stanovuje pro občanské zaměstnance a pro vojáky z povolání na návrh státního tajemníka v Ministerstvu obrany ministr obrany v procentech podle § 3 odst. 2 nařízení vlády a podle § 79 odst. 3 zákona o vojácích z povolání. O rozhodnutí ministra obrany vydá státní tajemník v Ministerstvu obrany sdělení ve Věstníku Ministerstva obrany. Základ pro určení měsíční výše náhrady životních nákladů stanovuje pro státní zaměstnance a pro zaměstnance ve správním úřadu státní tajemník v Ministerstvu obrany, a to služebním předpisem.“ 33. Podle čl. 20a rozkazu ministra obrany č. 27/2006 „Náleží–li zaměstnanci zvýšení náhrady životních nákladů podle § 3 odst. 3 nařízení vlády, náhrada životních nákladů přiznaná podle čl. 20 se zvyšuje: a) o 20% vedoucímu zahraničního pracoviště a zaměstnanci, jehož manželka (manžel) pečuje o dítě do 18 let, které nepobírá invalidní důchod pro invaliditu třetího stupně nebo nemá příjem ze závislé činnosti nebo jako osoba samostatně výdělečně činná; b) o 15% ostatním zaměstnancům.“ 34. Podle rozkazu ministra obrany č. 29/2009 Věstníku o přípravě, schvalování a vyhlašování vnitřních předpisů v působnosti Ministerstva obrany a vydávání Věstníku Ministerstva obrany (dále jen „RMO č. 29/2009“), který v předmětném období upravoval problematiku vnitřní legislativy resortu, jsou vnitřními předpisy – základní vojenský řád, – rozkaz ministra obrany, – normativní výnos Ministerstva obrany a – vojenský předpis.

35. Podle informační zprávy pro ministra obrany č. j. 76–7/2014–7542 ze dne 12. 11. 2014, ve věci návrhu opatření k úpravě finančních náležitostí zaměstnanců Ministerstva obrany vysílaných na zahraniční pracoviště, státní tajemník Ministerstva obrany s účinností od 1. 1. 2015 navrhl ministrovi obrany pod bodem 5 toto opatření: „zvýšení NZŽN u vedoucího zahraničního pracoviště, kterého do zahraničí následuje manželka (manžel), stejně jako u zaměstnance, jehož manželka (manžel) následuje do zahraničí a zároveň pečuje o nezletilé dítě, upravit ze současných 20% na 15%, u ostatních zaměstnanců, jež následuje do zahraničí manželka, pak upravit zvýšení NZŽN ze současných 15% na 10%; současně uložit náčelníkovi Generálního štábu AČR zpracování tohoto opatření do RMO č. 27/2006 Věstníku, jehož je gestorem.“ 36. Městský soud se předně zabýval otázkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí, neboť by nebylo možné přezkoumat věcnou argumentaci, pokud by napadené rozhodnutí neobstálo pro stránce formálních náležitostí, k nimž se řadí i odůvodnění rozhodnutí, jehož nedostatek, byť v části rozhodnutí, žalobce namítá.

37. Zrušení správního rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám správních rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze správní rozhodnutí meritorně přezkoumat. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů musí být však vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006–76). Na odůvodnění rozhodnutí správních orgánů tak nelze klást nepřiměřeně vysoké požadavky. Není přípustné institut nepřezkoumatelnosti rozšiřovat a vztáhnout jej i na případy, kdy se například správní orgán podstatou námitky účastníka řízení řádně zabývá a vysvětlí, proč nepovažuje argumentaci účastníka za správnou, byť výslovně v odůvodnění rozhodnutí nereaguje na všechny myslitelné aspekty vznesené námitky a dopustí se dílčího nedostatku odůvodnění (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012–45, bod 28). Pro dílčí pochybení v odůvodnění není tedy rozhodnutí nepřezkoumatelné, když je také třeba vzít v potaz, že správní řízení tvoří jeden celek a odvolacímu orgánu nic nebrání se pouze ztotožnit a odkázat na odůvodnění prvoinstančního rozhodnutí.

38. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí vyplývá, že se žalovaný zabýval na stranách 3 až 8 v dostatečném rozsahu odvolacími námitkami žalobce, přičemž v dostatečném rozsahu uvedl skutečnosti, ze kterých vycházel a jakým způsobem tyto skutečnosti hodnotil po právní stránce. Nesouhlas se způsobem vypořádání odvolacích námitek nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu nezpůsobuje (viz analogicky rozsudky NSS ze dne 12. 11. 2013, č. j. 2 As 47/2013 – 30, ze dne 6. 12. 2016, č. j. 7 As 179/2016 – 37). Lze tedy uzavřít, že napadené rozhodnutí netrpí žádnými vadami, které by měly vliv na jeho přezkoumatelnost dle § 76 odst. 1 s. ř. s. a které by měly vést k jeho zrušení z tohoto důvodu.

39. Soud však shledal důvodnou námitku, v níž se žalobce, kterého následovala do místa výkonu práce v zahraničí manželka, dovolával nepodloženého stanovení navýšení základní výměry NZŽN o 15 % s odkazem na interní předpisy Armády ČR, od čehož se odvíjely i jeho další žalobní námitky nerovnosti postupu služebních funkcionářů při poskytování náhrad příslušníkům Armády ČR s ohledem na diferenciaci procentního základu podle vojenských hodností. Z podnětu těchto žalobních námitek tak soud posuzoval relevanci informační zprávy č. j. 76–7/2014–7542 ze dne 12. 11. 2014 jako právního podkladu pro stanovení konkrétního procentního navýšení NZŽN o 15 %. To tím spíše, že žalovaný v napadeném rozhodnutí tuto Informační zprávu č. j. 76–7/2014–7542 ze dne 12. 11. 2014 považoval za akt mající normativní potenciál ke změně předchozího rozhodnutí ministra obrany učiněného formou vnitřního předpisu, tj. rozkazu ministra obrany č. 27/2006.

40. I když interní akt označený jako „Informační zpráva pro ministra obrany“ není dle taxativního výčtu uvedeného v RMO č. 29/2009, nahrazeném RMO č. 1/2017, uveřejněných ve Věstníku Ministerstva obrany, druhem vnitřního resortního předpisu Ministerstva obrany, je soud toho náhledu, že takový akt jako vnitřní akt řízení ministra obrany obstojí, jestliže je souladný se zákonnými a služebními předpisy a je jím zajištěna potřeba vydat k určité věci či oblasti vztahů určující jednotnou praxi. Soud proto přisvědčuje žalovanému v tom, že schválením opatření ministrem obrany, navrhovaných informační zprávou č. j. 76–7/2014–7542 ze dne 12. 11. 2014, by se tento akt stal rozhodnutím ministra obrany, k němuž je ministr oprávněn jako k vnitřnímu aktu řízení v resortu Ministerstva obrany.

41. Podle § 2 odst. 2 zákona o vojácích z povolání právní úkony ve věcech služebního poměru jménem České republiky činí služební orgány, kterými jsou prezident republiky (dále jen „prezident“), ministr obrany (dále jen „ministr“) a v rozsahu určeném rozkazem prezidenta nebo rozkazem ministra velitelé, náčelníci, ředitelé a jiní vedoucí zaměstnanci.

42. Pojem právní úkon v oblasti správního práva znamená, že příslušný služební orgán může rozhodovat o vzniku, průběhu a zániku služebního poměru vojáka a jeho právech a povinnostech. Ministr obrany svou pravomoc tradičně v části přenáší formou rozkazu na nižší velitele, náčelníky a vedoucí zaměstnance. Jde o poměrně složitý systém, kdy pro různé oblasti (personální, platovou, vzdělávací, objasňování škod, sociální) jsou určeny rozdílné služební orgány. V dané věci ministr obrany formou rozkazu RMO č. 27/2006 v čl. 20 stanovil postup a služební akt pro účely určení konkrétní procentní měsíční výše NZŽN, v čl. 20a pak postup pro zvýšení náhrady životních nákladů podle § 3 odst. 3 nařízení vlády, přiznané podle čl. 20.

43. Na základě uvedeného by tedy informační zpráva č. j. 76–7/2014–7542 ze dne 12. 11. 2014 o výši procentního navýšení NZŽN pro případy, kdy vojáka z povolání následuje do místa výkonu práce v zahraničí manželka, jako náležitý právní podklad v oblasti vnitrorezortního aktu řízení (rozhodnutí ministra) obstála, pokud by z podkladů správního řízení bylo možné nepochybně dovodit, že předmětná informační zpráva je skutečně rozhodnutím ministra obrany, nadto nikoliv jen formálním, ale i materiálním. K tomu, zda se jedná o rozhodnutí ministra obrany, tj. rozhodnutí o právech a povinnostech vojáků v oblasti náhrad, dle náhledu soudu a v rámci úpravy dle čl. 20 RMO č. 27/2006 postačuje schválení návrhu opatření státního tajemníka v Ministerstvu obrany ministrem obrany.

44. Podle náhledu soudu předmětná informační zpráva č. j. 76–7/2014–7542 ze dne 12. 11. 2014 neobsahuje projev vůle – stanovisko ministra obrany k návrhu opatření předkládaného státním tajemníkem Ministerstva obrany ve formě výslovného schválení tohoto návrhu, přičemž neobsahuje ani resortní označení orgánu, jímž ministr obrany je. Z informační zprávy č. j. 76–7/2014–7542 ze dne 12. 11. 2014 je patrné, že jde o návrh Sekce státního tajemníka Ministerstva obrany na opatření k úpravě finančních náležitostí zaměstnanců Ministerstva obrany vysílaných na zahraniční pracoviště spočívajících mj. v úpravě zvýšení NZŽN u zaměstnance, jehož manželka následuje do zahraničí a zároveň pečuje o nezletilé dítě, ze současných 20% na 15%, a to při současném uložení náčelníkovi Generálního štábu AČR zpracování tohoto opatření do RMO č. 27/2006 Věstníku, jehož je gestorem. Informační zpráva č. j. 76–7/2014–7542 ze dne 12. 11. 2014 je opatřena podpisem státního tajemníka, který návrh opatření vypracoval, podpisem náčelníka Generálního štábu AČR a dále u data 28. 11. 2014 holografickým, zkratkovitým podpisem (parafou), což má pravděpodobně podpis ministra obrany. Údajný podpis ministra obrany bez oficiálního označení, že jde o podpis ministra obrany a zejména bez jakéhokoliv schvalovacího vyjádření – projevu vůle, vyvolává pochybnosti o tom, zda v dané věci byla skutečně dodržena formální i materiální procedura rozhodování. K tomu také nepřispívá skutečnost, že z podkladů správního řízení je zřejmé, že nedošlo ke zpracování opatření do RMO č. 27/2006 náčelníkem Generálního štábu AČR podle pokynů v něm uvedených, když odpovědnost za obsahovou stránku RMO spadá z hlediska organizačního řádu Ministerstva obrany do gesce prvního zástupce náčelníka Generálního štábu AČR. Zpracování opatření náčelníkem Generálního štábu AČR do RMO č. 27/2006 by nepochybně přispělo k prokázání, že návrh opatření státního tajemníka byl ministrem obrany schválen, a tudíž že o úpravě zvýšení NZŽN u zaměstnance, jehož manželka následuje do zahraničí a zároveň pečuje o nezletilé dítě, ze současných 20% na 15% bylo ministrem obrany rozhodnuto.

45. V dané věci ani z individuálního Oznámení o výši náhrady zvýšených životních nákladů ze dne 1. 8. 2015 (jakož i ze všech následných individuálních Oznámení ze dne 1. 11. 2015, 1. 11. 2016, 1. 4. 2017 a 1. 7. 2017) žalobci, v souvislosti s jeho vysláním k výkonu služby do zahraničí, nelze dovodit, že procentní výměra pro zvýšení NZŽN stanovená žalobci ve výši 15 % vychází z rozhodnutí ministra obrany na základě předmětné informační zprávy č. j. 76–7/2014–7542 ze dne 12. 11. 2014, neboť všechna tato Oznámení odkazují jen na čl. 20a RMO č. 27/2006, který však stanoví konkrétní procentní výměru pro zvýšení NZŽN pro vojáky v situaci žalobce ve výši 20%. Na individuálním Oznámení o výši náhrady zvýšených životních nákladů ze dne 1. 7. 2017 se pak nachází rukou psaná poznámka, že „určení výše NZŽN je v rozporu s ust. čl. 20 a 20a aktuálního RMO č. 27/2006 Věstníku“.

46. I když, jak výše uvedeno, soud nezastává názor žalobce, že o výši náhrady by muselo být rozhodnuto přímo rozkazem ministra obrany a připouští, jak bylo výše uvedeno, jako náležitý podklad i opatření navržené informační zprávou č. j. 76–7/2014–7542 ze dne 12. 11. 2014 schválené ministrem obrany a tímto schválením nabývajícím povahu rozhodnutí ministra, sjednocujícího praxi k rozhodování o konkrétních právech příslušníků Armády ČR, v daném případě nepovažuje za prokázané, že informační zpráva č. j. 76–7/2014–7542 ze dne 12. 11. 2014 byla ministrem obrany schválena. V důsledku tohoto nedostatku nelze vycházet z toho, že rozhodnutí ministra obrany o úpravě zvýšení NZŽN u zaměstnance, jehož manželka následuje do zahraničí a zároveň pečuje o nezletilé dítě, z 20% na 15% bylo vydáno a že tím se stalo právním podkladem pro rozhodnutí o žádosti žalobce. Při posouzení žádosti žalobce tak bylo v daném případě třeba aplikovat v otázce procentního zvýšení NZŽN vnitřní předpis účinný v době vyslání žalobce na zahraniční pracoviště, tj. RMO č. 27/2006, který stanovil v čl. 20a, že náleží–li zaměstnanci zvýšení náhrady životních nákladů podle § 3 odst. 3 nařízení vlády, náhrada životních nákladů přiznaná podle čl. 20 se zvyšuje o 20% vedoucímu zahraničního pracoviště a zaměstnanci, jehož manželka (manžel) pečuje o dítě do 18 let, které nepobírá invalidní důchod pro invaliditu třetího stupně nebo nemá příjem ze závislé činnosti nebo jako osoba samostatně výdělečně činná, tedy předpis, na který odkazovala i všechna individuální Oznámení o výši náhrady zvýšených životních nákladů, která žalobce v souvislosti s jeho vysláním k výkonu služby do zahraničí obdržel.

47. V případě, kdy nelze bez dalšího závazně vycházet z informační zprávy č. j. 76–7/2014–7542 ze dne 12. 11. 2014 jako z rozhodnutí ministra obrany o úpravě zvýšení NZŽN u zaměstnance, jehož manželka následuje do zahraničí a zároveň pečuje o nezletilé dítě, je bezpředmětné detailní posouzení navazujících žalobních námitek týkajících se nerovného zacházení a diskriminace vojáků podle vojenských hodností, neboť není právně závazný podklad, který by potvrdil úvahy ke stanovení rozdílů v procentních výměrách pro výpočet NZŽN u vojáků v různých služebních situacích a služebních hodnostech.

48. V souvislosti s výše uvedeným je třeba uvést, že podle rozhodnutí prvostupňového orgánu v celku s napadeným rozhodnutím byla diferenciace procentního základu pro výpočet NZŽN u vojáků v různých služebních situacích a služebních hodnostech odůvodněna podmínkami zahraničního pracoviště a rozsahem zabezpečení vojáka, tedy odlišnými potřebami, danými charakterem ubytování, dopravou do zaměstnání a jinými nezbytnými výdaji. Soud přisvědčuje názoru žalovaného, že v aplikaci diferencovaného procentního základu pro výpočet NZŽN nelze spatřovat nerovnost mezi vojáky a diskriminaci vojáků ve vyšších hodnostech. Pokud by takové opatření bylo diskriminační, nemohl by uvedený princip být schválen řádným legislativním procesem a zapracován do § 79 odst. 3 zákona o vojácích z povolání s účinností od 1. 10. 2017. Jak vyplývá i z důvodové zprávy k zákonu č. 263/2017 Sb., kterým byla diferenciace procentní výměry výslovně zakotvena do zákona o vojácích z povolání, zavedením nového systému odměňování by při shodné výši procentního základu došlo k nerovnému postavení vojáků v různých hodnostech. V praxi by toto znamenalo, že při shodném procentním základu nastaveném pro účelnou náhradu výdajů u nejvyšších hodností by se vojáci v nejnižších hodnostech dostávali do existenčních problémů a naopak při nastavení procentní částky podle účelných nákladů u nejnižších hodností by vojákům ve vyšších hodnostech náležela náhrada neúměrně vysoká proti reálným nákladům. V době působení žalobce na zahraničním pracovišti sice uvedená diferenciace podle hodností nebyla výslovně zakotvena v zákoně o vojácích z povolání, přesto však zákon o vojácích z povolání umožňoval služebnímu orgánu stanovit základ pro určení měsíční výše NZŽN v určitém rozmezí, k čemuž resort Ministerstva obrany přistoupil tak, že na základě informační zprávy č. j. 50–11/2015–7542 byl stanoven procentní základ NZŽN podle hodnosti stanovené pro služební místo, na kterém je voják služebně zařazen, a to s účinností od 1. 7. 2015. Pokud by služební orgán aplikoval stejnou výši procentního základu pro určení výše NZŽN u všech vojáků vykonávajících službu na zahraničním pracovišti, porušil by zásadu zakotvenou v § 2 odst. 3 zákona o vojácích z povolání, neboť by je v tomto směru zabezpečoval různě bez ohledu na reálné potřeby jejich zabezpečení.

49. Soud nevešel ani na námitku žalobce, že byl v řízení zkrácen na svých procesních právech, když mu ani přes jeho písemnou žádost nebylo před vydáním rozhodnutí sděleno jméno oprávněné úřední osoby a nemohl tak např. namítat její podjatost. Ze záznamu o oprávněné úřední osobě ze dne 11. 4. 2018 vyplývá, že v řízení vedeném o žádosti žalobce byla k jednotlivým úkonům ve správním řízení s výjimkou rozhodování v dané věci náčelníkem Generálního štábu AČR v souladu s § 15 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, a čl. 4 odst. 1 RMO č. 34/2012 Věstníku Ministerstva obrany, pověřena pplk. JUDr. K. S., vedoucí starší právník – specialista právního oddělení Inspektorátu NGŠ / Velení AČR. Dne 17. 5. 2018 byl žalobce vyzván k uplatnění práv účastníka řízení s tím, že měl možnost vyjádřit se před vydáním rozhodnutí ke zjištěným podkladům a případně navrhnout jejich doplnění, a to u pověřené oprávněné úřední osoby pplk. JUDr. K. S. ve lhůtě 10 dnů od doručení výzvy. Podle úředního záznamu se žalobce dne 25. 5. 2018 dostavil do kanceláře oprávněné úřední osoby, kde se seznámil s podklady před vydáním rozhodnutí vedené ve spise SpMO 19954/2018–1304. Žádné další návrhy či podněty nebyly ze strany žalobce učiněny, žádná písemná žádost o sdělení jména oprávněné úřední osoby se ve spise nenachází. Soud proto shledal námitku žalobce týkající se zkrácení na jeho procesních právech nedůvodnou.

VII. Závěr a náklady řízení

50. Z výše uvedených důvodů městský soud zrušil napadené rozhodnutí pro nezákonnost spočívající v chybějícím právním podkladu – rozhodnutí ministra obrany o úpravě zvýšení NZŽN u zaměstnance, jehož manželka následuje do zahraničí a zároveň pečuje o nezletilé dítě, z 20% na 15%, na jehož základě mělo být dle napadeného rozhodnutí rozhodováno o žádosti žalobce (§ 78 odst. 1 s. ř. s.) a současně vyslovil, že věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). V novém projednání věci bude žalovaný vázán právním názorem soudu (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

51. Výrok o nákladech řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce měl ve věci úspěch, proto mu přísluší právo na náhradu nákladů v řízení. Náhrada nákladů sestává ze zaplaceného soudního poplatku ve výši 3 000 Kč a odměny za zastoupení advokátem za 2 úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, podání žaloby) dle § 11 odst. 1 písm. a), d) vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů (advokátní tarif), po 3 100 Kč dle § 7 bodu 5, § 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu včetně 2 paušálních náhrad hotových výdajů po 300 Kč (§ 13 odst. 1, 4 advokátního tarifu). S ohledem na skutečnost, že zástupce žalobce k výzvě soudu nedoložil, že je plátcem DPH, soud žalobci náhradu DPH nepřiznal. Žalovaný je tedy povinen zaplatit žalobci k rukám jeho zástupce celkem 9 800 Kč.

Poučení

I. Předmět řízení II. Rozhodnutí žalovaného (napadené rozhodnutí) III. Žaloba IV. Vyjádření žalovaného k žalobě V. Replika žalobce VI. Posouzení věci městským soudem VII. Závěr a náklady řízení