9 Af 17/2019 – 61

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ivanky Havlíkové a soudkyň Mgr. Ing. Silvie Svobodové a JUDr. Naděždy Řehákové ve věci žalobce: SAMMAX company s.r.o., IČO: 04386809 sídlem Bulharská 996/20, 101 00 Praha 10 zastoupený advokátem Mgr. Janem Boučkem sídlem Opatovická 1659/4, 110 00 Praha 1 proti žalovanému: Ministerstvo financí sídlem Letenská 15, 118 10 Praha 1 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 3. 2019, č. j. MF–22447/2017/1603–3/2052, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Předmět řízení a vymezení sporu

1. Žalobce se žalobou podanou dne 11. 5. 2019 u Městského soudu v Praze domáhal zrušení rozhodnutí Ministerstva financí (dále též „žalovaný“) ze dne 11. 3. 2019, č. j. MF–22447/2017/1603–3/2052 (dále též „napadené rozhodnutí“), jímž žalovaný zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, odboru dopravních agend (dále též „magistrát“ nebo „prvostupňový orgán“) ze dne 28. 6. 2017, č. j. MHMP 1043212/2017, sp. zn. S–MHMP 1785346/2016 ODA–TAX (dále též „prvostupňové rozhodnutí“).

2. Prvostupňovým rozhodnutím Magistrátu byla žalobci uložena pokuta ve výši 50 000 Kč za správní delikty podle § 16 odst. 1 písm. b) a § 16 odst. 1 písm. h) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o cenách“), kterých se dopustil jako provozovatel taxislužby dne 5. 10. 2016 při jízdě na trase ul. Jeruzalémská 1, Praha 1 – ul. Podolská 5, Praha 4 v čase 22:14 – 22:26 hodin.

3. Správního deliktu podle § 16 odst. 1 písm. b) zákona o cenách se žalobce měl dopustit tím, že nedodržel při prodeji úředně stanovenou cenu a účtoval za poskytnutí taxislužby vozidlem Škoda Superb, SPZ: 3AA 3584, kdy řidičem byl zaměstnanec žalobce J. Č., na trase ul. Jeruzalémská 1, Praha 1 – ul. Podolská 5, Praha 4 (vzdálenost 5,9 km) částku 285,42 Kč, přestože podle § 5 odst. 2 zákona o cenách, v návaznosti na nařízení č. 20/2006 Sb. HMP, o maximálních cenách osobní taxislužby (dále jen „nařízení HMP“), byl oprávněn účtovat částku v maximální výši 217,2 Kč, a to při použití sazby s maximálními dílčími položkami: nástupní sazba 40 Kč, cena za 1 km 28 Kč a čekání za 1 min. 6 Kč.

4. Správního deliktu podle § 16 odst. 1 písm. h) zákona o cenách se žalobce měl dopustit tím, že dne 5. 10. 2016 po poskytnuté taxislužbě vozidlem Škoda Superb, SPZ: X, kdy řidičem byl zaměstnanec žalobce J. Č., na trase ul. Jeruzalémská 1, Praha 1 – ul. Podolská 5, Praha 4, bylo zjištěno, že porušil povinnost při označování zboží cenami dle § 13 odst. 2 písm. a) zákona o cenách, neboť při provozování taxislužby neoznačil vozidlo taxislužby cenou, kterou uplatňoval v okamžiku nabídky a vztaženou k prodávanému jednotkovému množství zboží a určeným podmínkám.

II. Rozhodnutí žalovaného (napadené rozhodnutí)

5. V odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaný nejprve rekapituloval předchozí průběh řízení a shrnul odvolací námitky žalobce uplatněné vůči prvostupňovému rozhodnutí.

6. K první odvolací námitce, že služba Uber nebyla v rozhodné době zákonným způsobem omezena, a proto nelze žalobce penalizovat, neboť taxislužbu neprovozoval, žalovaný uvedl, že na přepravu zprostředkovanou prostřednictvím aplikace Uber je s ohledem na to, že takový způsob přepravy není upraven zvláštním předpisem, nutné nahlížet jako na běžnou taxislužbu. V případě nedodržení zákonných podmínek pro výkon taxislužby pak lze posuzovat přestupek dopravce podle zákonných ustanovení upravujících výkon taxislužby. K odkazu žalobce na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 10. 2016, č. j. 1 A 96/2015 – 38, žalovaný uvedl, že byl rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2017, č. j. 9 As 291/2016 – 136, zrušen pro nezákonnost, a proto z něho nelze dovozovat žádné závěry.

7. Ke druhé odvolací námitce, že žalobce provozoval přepravu na základě předchozí písemné smlouvy ve smyslu § 21 odst. 4 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě (dále jen „zákon o silniční dopravě“) a nejednalo se tedy o klasickou taxi přepravu, žalovaný uvedl, že nelze na smlouvu o přepravě uzavřenou prostřednictvím aplikace Uber nahlížet jako na písemnou smlouvu ve smyslu § 21 odst. 4 zákona o silniční dopravě, neboť žalobce během kontroly a ani dodatečně nedoložil smlouvu o přepravě v písemné formě obsahující všechny náležitosti dle § 21 odst. 4 zákona o silniční dopravě a ani z potvrzení o jízdě, které bylo svědkům dodatečně zasláno na e–mail, tyto náležitosti nevyplývají. Žalovaný poukázal na právní úpravu zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jen „občanský zákoník“) s tím, že při právním jednání učiněném elektronickými prostředky musí být řidič vybaven zobrazovačem, na kterém bude schopen smlouvu předložit, aby na místě kontroly měli kontrolní pracovníci možnost smlouvu a její náležitosti zkontrolovat. Žalovaný dále citoval důvodovou zprávu k zákonu č. 102/2013 Sb., kterým se mění zákon o silniční dopravě a další související zákony, podle níž je zjevné, že i úmysl zákonodárce, který výjimky související s výkonem taxislužby na základě předchozí písemné smlouvy stanovil, směřoval na jiný okruh přeprav, než jsou přepravy objednané bezprostředně před zahájením jízdy prostřednictvím mobilní aplikace. Pokud uživatel mobilní aplikace objedná přepravu a vzápětí je přeprava fakticky realizována, byla tato objednávka učiněna bezprostředně před zahájením přepravy a tato skutečnost sama o sobě vylučuje aplikaci § 21 odst. 4 zákona o silniční dopravě.

8. Ke třetí odvolací námitce, že to nebyl žalobce, kdo cestujícímu vyúčtoval jízdné, neboť cena je stanovena aplikací Uber v závislosti na ujetých kilometrech, době čekání a počtu online uživatelů aplikace Uber a podléhá odsouhlasení cestujícím, přičemž jízdné je hrazeno nikoliv dopravci, ale společnosti provozující aplikaci Uber, když dopravci je vyplácena následně pouze poměrná část, žalovaný uvedl, že pokud se žalobce smluvně dohodl se zprostředkovatelem – společností Uber, že se bude řídit kalkulací ceny vypočtenou aplikací, jde o jeho osobní rozhodnutí, přičemž nemůže následně argumentovat, že cenu jízdy nemohl ovlivnit. Skutečnost, zda bylo zaplacené jízdné žalobci uhrazeno přímo, či prostřednictvím společnosti Uber, není relevantní.

9. Žalovaný ke čtvrté odvolací námitce ohledně porušení zásady zákazu dvojího trestání, když žalobce byl za uvedenou jízdu sankcionován v rámci řízení sp. zn. S–MHMP 1785340/2016 ODA TAX, vedeném pro správní delikty podle zákona o silniční dopravě, žalovaný uvedl, že v rámci uvedeného správního řízení byly projednávány správní delikty žalobce podle zákona o silniční dopravě, nikoliv podle zákona o cenách. Oba případy sice mají základ ve stejném skutkovém ději, jímž je kontrolní jízda uskutečněná dne 5. 10. 2016 na trase ul. Jeruzalémská 1, Praha 1 – ul. Podolská 5, Praha 4, avšak nejedná se o totožné skutky, neboť vymezení každého z uvedených skutků je odlišné vzhledem k různým právním následkům popsaného jednání. V případě skutků, kterými došlo k naplnění skutkové podstaty deliktů podle zákona o silniční dopravě, je podstatné, že vozidlo taxislužby nebylo v době kontroly označeno střešní svítilnou žluté barvy s nápisem TAXI, jménem a příjmením dopravce a taxametrem, a že vozidlo nebylo vybaveno aktuálním výpisem z evidence vozidel taxislužby, kdy účelem ustanovení, která sankcionují uvedená jednání, je především zájem na dodržení rovných podmínek pro řádný výkon taxislužby, neboť řidič, který uvedená pravidla porušuje, je zvýhodněn v porovnání s řidiči, kteří je dodržují. V případě skutků, kterými došlo k naplnění skutkové podstaty správních deliktů podle zákona o cenách, je potom podstatné, že žalobce požadoval za jízdu vyšší částku, než je částka odpovídající regulované ceně na území hlavního města Prahy, a že vozidlo nebylo označeno ceníkem v souladu s cenovými předpisy, kdy účelem ustanovení, která sankcionují uvedená jednání, je především zájem na ochraně osob, které služeb taxi využívají.

10. K páté odvolací námitce ohledně nepřiměřenosti výše pokuty žalovaný konstatoval, že magistrát výši sankce dostatečným způsobem odůvodnil. Za porušení cenových předpisů byla žalobci uložena sankce ve výši pouhých 5 % maximální horní sazby za delikt nejpřísněji trestný, kdy v případě správních deliktů podle § 16 odst. 1 písm. b) a h) zákona o cenách je horní hranice peněžité pokuty shodně 1 000 000 Kč. Závažnějším z obou deliktů je dle názoru žalovaného delikt podle § 16 odst. 1 písm. b) zákona o cenách. Pokud jde o pokutu ve výši 70 000 Kč za delikty dle zákona o silniční dopravě, žalovaný uvedl, že se jedná o správní delikty nikoliv na úseku regulace cen, ale na úseku silniční dopravy, které byly projednávány v samostatném správním řízení. Jelikož se jednalo o porušení jiného právního předpisu, magistrát nemohl uložení pokuty ve výši 70 000 Kč v řízení o porušení cenových předpisů zohlednit. Ani v odvolacím řízení nebylo zohlednění možné, neboť Ministerstvo financí není ve věcech správních deliktů podle zákona o silniční dopravě věcně příslušné. Žalovaný konstatoval, že výše pokuty byla magistrátem dostatečně a přiměřeně odůvodněna, neboť kromě výše předražení, které činilo v daném případě 32 % maximální ceny jízdného, přihlédl zejména k závažnosti správních deliktů. Žalovaný dále posoudil výši uložené pokuty v souladu s § 112 odst. 1 a 3 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o odpovědnosti za přestupky“), a konstatoval, že výši pokuty ani věc samotnou není nutno nově posoudit dle právních norem účinných od 1. 7. 2017, jelikož tato právní úprava není pro žalobce příznivější tak, jak to pro nové posouzení věci vyžadují citovaná ustanovení zákona o odpovědnosti za přestupky.

11. Žalovaný závěrem konstatoval, že porušení cenového předpisu je svědeckými výpověďmi spolehlivě prokázáno, a proto prvostupňové rozhodnutí potvrdil.

III. Žaloba

12. Žalobce v prvním žalobním bodě namítl nezákonné zahájení a provedení kontroly. Nezákonnost kontroly spatřuje v tom, že kontrola byla provedena „cestujícími“ v postavení přizvaných osob, neboť zákon č. 255/2012 Sb., o kontrole (dále jen „kontrolní řád“) dává pravomoc k provádění kontrol pouze kontrolním orgánům a nikomu jinému. Kontroly pak může provádět pouze fyzická osoba, kterou k tomu kontrolní orgán pověřil (kontrolující), a to za přesně daných zákonných podmínek, přičemž kontrolní orgán může k účasti na kontrole v zájmu dosažení jejího účelu přizvat fyzickou osobu pouze za stanovených podmínek. Není však možné z podstaty institutu přizvané osoby tuto využívat k samostatnému provádění kontrolních úkonů nebo částí kontrol (zahájení kontroly). K tomu žalobce odkázal na komentář ke kontrolnímu řádu [Jemelka L., Vetešník P., Libosvár O.: Zákon o kontrole. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2014, 290 s.], podle něhož: „Ačkoliv to není v § 6 KŘ výslovně uvedeno, přizvaná osoba práva a povinnosti odvozuje od kontrolního orgánu, respektive od kontrolujícího, a tím by měl být proto při kontrole vždy přítomen.“. V případě kontroly žalobce se z protokolu o kontrole podává, že kontrola byla zahájena nástupem tzv. „cestujících“, tj. přizvaných osob. Jednalo se tedy o první z kontrolních úkonů bezprostředně předcházejících předložení pověření ke kontrole kontrolované osobě. Přizvané osoby nejenže provedly kontrolní nákup (zaplatily jízdné přes aplikaci v telefonu), ale také v průběhu kontrolního úkonu zjišťovaly, zda dochází k dodržování zákonných ustanovení. Takové kontrolní úkony však přizvané osoby provádět nemohly, protože k nim nejsou nadány zákonným zmocněním ani nejsou takové činnosti účelem institutu přizvané osoby. Nad to nebylo magistrátem prokázáno, zda byla účast přizvaných osob na kontrole žalobce potřebná (účelná) k dosažení účelu kontroly, jak normuje § 6 odst. 1 kontrolního řádu. Žalobce namítl, že jelikož byla kontrola provedena nezákonně od prvopočátku, nelze na takových závěrech postavit správní rozhodnutí o prokázání viny a stanovit trestní sankci.

13. Ve druhém žalobním bodě žalobce namítl, že nesouhlasí s výkladem žalovaného, podle něhož je nutné na přepravu zprostředkovanou prostřednictvím aplikace Uber nahlížet jako na běžnou taxislužbu. K tomu odkázal na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 10. 2016, č. j. 1 A 96/2015 – 38. Státní instituce nebyly v době spáchání správního deliktu jednotné ohledně nahlížení na aplikaci Uber, kdy nebyla a dosud není najisto postavena otázka, zde uskutečněná přeprava prostřednictvím aplikace Uber je taxislužbou či nikoliv. Žalobce má za to, že v daný moment taxislužbu nevykonával, a proto jej nelze penalizovat podle zákonných ustanovení upravující výkon taxislužby. Nelze se totiž ztotožnit se zjednodušeným argumentem žalovaného, který s odstupem více než 2 let hodnotil situaci v roce 2016 pohledem z roku 2019; takto žalovaný jako správní orgán trestní při posuzování viny a trestu za domnělé protiprávní jednání postupovat nemůže a konal nezákonně. Navíc občasnou přepravu prostřednictvím aplikace Uber nelze posuzovat jako taxislužbu též z důvodu, že zde existují podstatné rozdíly. První rozdíl spočívá v občasném a nepravidelném charakteru používání aplikace Uber, která nesloužila k obživě žalobce. Za druhý rozdíl lze považovat uzavřený okruh uživatelů aplikace Uber na straně řidičů i dalších cestujících, kteří se v aplikaci musí před jejím využitím nejprve registrovat, a znají tedy svou totožnost. Z aplikace jim je zároveň patrné, kolik prostředků na danou jízdu přispějí, popř. kolik jim bude přispěno. Při použití aplikace Uber proto nepřipadá v úvahu rizikové nastoupení do neznámého vozidla neznámé osoby za neznámou cenu odvozu, jako je tomu v případě taxislužby.

14. Ve třetím žalobním bodě žalobce namítl, že i pokud by se jednalo o taxislužbu, nebylo by jeho jednání v rozporu s právními předpisy, neboť by se jednalo o smluvní přepravu dle § 21 odst. 4 zákona o silniční dopravě. Otázka písemnosti je zachována v podobě elektronických údajů uložených v rámci aplikace Uber, kde je zaznamenáno, kdo si přepravu objednal, kdo byl dopravce, odkud kam přeprava proběhla s přesně na mapě vyznačenou trasou a kolik byla cena jízdného. Cestující objednávající přepravu předem musí odsouhlasit odhadovanou cenu jízdného resp. rozpětí maximální ceny, která může být cestujícímu za přepravu účtována. Uživatel aplikace Uber nemá možnost cenu jízdného ovlivnit, neboť je určena smluvně. Ani žalobce neurčuje cenu za přepravu volnou úvahou, neboť cena přepravy je určována aplikací Uber v závislosti na ujetých kilometrech, době čekání a počtu online přihlášených uživatelů softwarovou aplikací Uber a podléhá odsouhlasení cestujícím. Navíc jízdné je hrazeno společnosti provozující aplikaci Uber a žalobci je následně ze strany společnosti aplikace vyplacena pouze poměrná část. Písemnost smlouvy o přepravě je zachována v podobě údajů uložených v rámci aplikace, v nichž jsou identifikováni společnost Uber, dopravce i odběratel služby nezaměnitelným způsobem. Výjimkou může být zneužití cizích údajů, což se však může stát i v případě smlouvy uzavírané v listinné podobě. Ustanovení § 562 odst. 1 občanského zákoníku stanoví, že písemná forma je zachována i při právním jednání učiněném elektronickými nebo jinými technickými prostředky umožňujícími zachycení jeho obsahu a určení jednající osoby. V žádném právním předpise pak není stanoveno, že by měla být smlouva o přepravě dle § 21 písm. 4 zákona o silniční dopravě podepsána uznávaným elektronickým podpisem nebo zaručeným elektronickým podpisem. I jen prosté uvedení jména a příjmení v elektronické aplikaci a vyplnění dalších údajů má za následek platné uzavření písemné smlouvy dle § 21 písm. 4 zákona o silniční dopravě, neboť k platnému písemnému právnímu jednání dle § 561 odst. 1 občanského zákoníku postačuje, že podpis může být nahrazen mechanickými prostředky tam, kde je to obvyklé. Tedy postačuje nahrazení podpisu mechanickými (elektronickými) prostředky vyjádřenými v datové zprávě v elektronické aplikaci Uber ve formě jména a příjmení a jeho „odkliknutím“ (potvrzením) pomocí tlačítka v aplikaci Uber. Žalobce uzavřel, že případná smlouva o přepravě nebyla uzavřena bezprostředně před zahájením jízdy a žalobce nemohl být proto postihován za porušení cenových předpisů.

15. Ve čtvrtém žalobním bodě žalobce namítl porušení zásady ne bis in idem, neboť má zato, že byl za jeden skutek potrestán dvakrát. Poprvé rozhodnutím magistrátu ze dne 3. 4. 2017, č. j. MHMP 467041/2017, kdy správní delikty vyplývající z porušení povinností dle zákona o silniční dopravě vyplývají ze stejného skutkového základu a byla mu uložena sankce ve výši 70 000 Kč za porušení zákona o silniční dopravě, které bylo potvrzeno rozhodnutím Ministerstva dopravy ze dne 22. 5. 2017, č. j. 42/2017–190–TAXI/3. Druhé rozhodnutí (tj. žalobou napadené rozhodnutí) trestající ho na základě stejného skutkového základu je proto porušením zásady zákazu dvojího trestání. Tím byla porušena elementární zásada trestního práva – nebýt souzen nebo potrestán dvakrát za týž čin, která je na ústavní úrovni zakotvena v čl. 40 odst. 5 Listiny základních práv a svobod (dále též „Listina“). Jedná se zde o totožnost skutku, kterou je třeba vyložit nejen ve smyslu trestněprávním dovozovaném v České republice, ale též s ohledem na pojem vykládaný ESLP, kdy přestupkové jednání žalobce je podřaditelné pod trestní sankcionování ve smyslu čl. 6 Úmluvy. Správní orgány ukládající sankce za správní delikty, které jsou spáchány jedním skutkem, tak musí přihlédnout k výši jednotlivých sankcí a k tomu, aby nedošlo k porušení zásady ne bis in idem. Žalobce je nyní za jeden skutek pokutován ve výsledku ve výši 120 000 Kč, přičemž taková výše je pro něho již likvidační.

16. Žalobce v pátém žalobním bodě namítl, že nesouhlasí s výší uložené sankce, a to i s ohledem na délku řízení. Žalobce namítl, že výše sankce je zcela nepřiměřená dovozovanému porušení objektu, který je předmětnou právní úpravou chráněn, neboť je sankcionován trestem 50 000 Kč za překročení „úřední“ ceny o 68,22 Kč. Sankce je též zcela zjevně nepřiměřená poměrům žalobce a pro žalobce je likvidační. Žalobce poukázal v tomto směru na usnesení rozšířeného senátu ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1As 9/2008 – 133, jehož závěry dopadají podle žalobce též na právnické osoby. V daném případě je žalobce postihován za jeden skutkový základ sankcemi ve výši 70 000 Kč a 50 000 Kč, ačkoliv magistrát ani v jednom z rozhodnutí nezohlednil jejich vzájemnou korelaci, přitom se jedná o sbíhající správní delikty. Správní orgány ukládající sankce za přestupkové jednání pachatelů pak musí postupovat tak, aby byla respektována a chráněna osobní svoboda pachatelů s ohledem na celkovou délku řízení. Pro procesní postupy správních orgánů jsou stanoveny zákonem lhůty, obecně 30 dnů, resp. 60 dnů. Žalobce měl spáchat správní delikt dne 5. 10. 2016, začal být stíhán dne 1. 3. 2017, prvostupňové rozhodnutí bylo vydáno dne 28. 6. 2017, napadené rozhodnutí bylo vydáno dne 11. 3. 2019, žalobce byl tedy odsouzen po více než 2 letech, i když jsou v zákoně stanoveny zákonné lhůty pro vydávání rozhodnutí. Z průběhu řízení vyplývá, že žalovaný zatížil řízení nepřiměřenou délkou řízení, čímž porušil právo žalobce na spravedlivý proces v rámci práva na projednání správní věci v přiměřené době. K nepřiměřeně dlouhému řízení tak mělo být přihlédnuto při stanovení výše sankce, k čemuž žalobce odkázal např. na rozsudek Nejvyššího soudu ČR pod sp. zn. 30 Cdo 3300/2013, nebo sp. zn. 30 Cdo 2742/2009, či rozsudek ESLP ze dne 15. 7. 1982, ve věci Eckle proti Německu, stížnost č. 8130/78, odst. 66.

17. Na základě uvedených námitek žalobce navrhl, aby soud napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Pro případ, že by soud napadené rozhodnutí nezrušil, požadoval, aby soud změnil výši uložené sankce (tzv. návrh na moderaci sankce).

IV. Vyjádření žalovaného k žalobě

18. Žalovaný k prvnímu žalobnímu bodu odkázal na rozhodování Nejvyššího správního soudu, který co do obsahu stejných námitek opakovaně dospěl k ustálenému závěru, že přizvaná osoba může vykonávat kontrolní úkony bez účasti kontrolujícího, je–li to potřebné k dosažení účelu kontroly (k tomu odkázal na rozsudky ze dne 28. 11. 2018, č. j. 6 As 317/2018 – 40, ze dne 22. 5. 2018, č. j. 8 As 35/2018 – 52, ze dne 18. 7. 2018, č. j. 10 As 162/2018 – 30, ze dne 26. 7. 2018, č. j. 10 As 25/2018–50, ze dne 16. 8. 2018, č. j. 1 As 175/2018–26, či ze dne 21. 8. 2018, č. j. 2 As 128/2018 – 36), přičemž upozornil, že daná judikatura musela být právnímu zástupci žalobce známa, neboť v některých řízeních vystupoval. Žalovaný uvedl, že kontrolu může provádět pouze kontrolní orgán. V zájmu dosažení účelu kontroly (např. proto, aby prvotní úkony kontroly nebyly prozrazeny, a tudíž byl řádně zjištěn skutkový stav) může k účasti na kontrole využít přizvanou osobu, která nemůže provést celou kontrolu, je však oprávněna učinit jednotlivý kontrolní úkon. Nejvyšší správní soud připustil, že přizvané osoby mohou provádět kontrolní jízdu bez účasti kontrolujícího, a že takový úkon lze považovat za potřebný k dosažení účelu kontroly.

19. Žalovaný k druhému žalobnímu bodu uvedl, že rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 10. 2016, č. j. 1 A 96/2015 – 38, o který žalobce opřel argumentaci, byl rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2017, č. j. 9 As 291/2016 – 136, zrušen pro nezákonnost, přičemž to muselo být právnímu zástupci žalobce též známo, neboť v řízení vystupoval. Žalovaný odkázal na rozsudky Městského soudu v Praze ze dne 26. 2. 2019, č. j. 11 A 128/2017 – 55, a ze dne 26. 2. 2019, č. j. 11 A 105/2017 – 48, v nichž soud naopak konstatoval, že se v případě služby Uber o taxislužbu ve smyslu zákona o silniční dopravě jedná, čemuž nasvědčuje i rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 20. 12. 2017, C–434/15, Asociación Profesional Elite Taxi v. Uber Systems Spain SL, který zprostředkovatelskou činnost společnosti Uber spolu se samotnými přepravními službami řidičů označil za službu v oblasti dopravy ve smyslu čl. 58 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.

20. Ke třetímu žalobnímu bodu žalovaný uvedl, že se s předmětnou námitkou již obsáhle vypořádal v odůvodnění napadeného rozhodnutí, a proto na něj odkázal.

21. Žalovaný ke čtvrtému žalobnímu bodu uvedl, že oba odkazované správní delikty žalobce mají sice základ ve stejné kontrolní jízdě uskutečněné dne 5. 10. 2016 na trase ul. Jeruzalémská 1, Praha 1 – ul. Podolská 5, Praha 4, avšak nejedná se o totožné skutky a ohledně jejich odlišných účelů zopakoval argumentaci z napadeného rozhodnutí. Žalovaný doplnil, že by byl povinen výši sankce uložené v rámci řízení o porušení povinnosti dle zákona o silniční dopravě zohlednit v rámci řízení o porušení zákona o cenách pouze za situace, kdy by musel aplikovat absorpční zásadu. Absorpční zásadou se však žalovaný nemusel zabývat, neboť se jednalo o porušení právních povinností vyskytujících se v jiné oblasti veřejné správy, a o těchto deliktech tak nemuselo být vedeno společné řízení. Žalovaný navíc není ve věcech správních deliktů podle zákona o silniční dopravě věcně příslušný jako odvolací orgán a společné řízení proto vedeno být ani nemohlo. Odvolání proti rozhodnutí magistrátu o správních deliktech dle zákona o silniční dopravě je projednáváno Ministerstvem dopravy nezávisle na řízení o porušení cenových předpisů. Stejně žalovaný projednává odvolání proti rozhodnutí o porušení cenových předpisů nezávisle na případném řízení o správních deliktech dle zákona o silniční dopravě. Z hlediska řízení o porušení cenových předpisů se zásada absorpce na správní delikt podle zákona o silniční dopravě nevztahuje, což lze analogicky dovodit z § 57 odst. 1 ve spojení s § 12 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění účinném do 30. 6. 2017 (dále jen „přestupkový zákon“). Tato skutečnost vyplývá i z novější úpravy § 88 odst. 1 ve spojení s § 41 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky.

22. K pátému žalobnímu bodu žalovaný označil odůvodnění týkající se výše uložené sankce za dostatečné a uvedl, že je nutné zohlednit též skutečnost, že se žalobce svým jednáním dopustil více správních deliktů. Žalovaný je toho názoru, že uložená sankce, která dosahuje výše 5 % horní zákonné sazby, nemůže být označena za nepřiměřenou, a to ani s odkazem na délku předmětného správního řízení.

23. S ohledem na uvedené skutečnosti žalovaný navrhl, aby soud žalobu jako nedůvodnou zamítl.

V. Jednání před soudem

24. Při jednání před soudem dne 18. 5. 2022 zástupce žalobce rozvedl žalobní bod týkajícího se porušení zásady ne bis in idem. ohledně aplikace zásady ne bis in idem, zdůraznil nezbytnost posuzovat jednání žalobce jako jeden skutek ve smyslu čl. 6 Úmluvy o ohraně lidských práv a základních svobod. Namítal, že žalobce byl za jednání, které uskutečnil dne 5. 10. 2016 (tj. skutek), uznán vinným rozhodnutím Magistrátu hlavního města Prahy ze dne 3. 4. 2017, č. j. MHMP 467041/2017, ve spojení s rozhodnutím Ministerstva dopravy ze dne 22. 5. 2017, č. j. 42/2017–190–TAXI/3, kdy byl žalobci pravomocně uložen správní trest pokuty ve výši 70 000 Kč za spáchání přestupků podle zákona o silniční dopravě. V dané věci tedy byl žalobce sankcionován za shodné jednání, za které již byl odsouzen, a byla mu vyměřena mu pokuta ve výši 70 000 Kč v jiném přestupkovém řízení podle zákona o silniční dopravě. Dovodil, že žalobce se dopustil jediného skutku (jednání), celistvého a provázaného osobou, místem, časem a způsobem spáchání, které vedlo k uložení pokut za různé přestupky, podle zákona o silniční dopravě a podle zákona o cenách. Napadeným rozhodnutím byl odsouzen za jeden skutek dvakrát a je nerozhodné, že se jedná o přestupky uložené jednou podle zákona o silniční dopravě a jednou podle zákona o cenách. Žalobce je totiž trestán za jedno jediné jednání, tedy jeden skutek. Zástupce žalobce následně soudu předložil písemné podání obsahem odpovídající jeho přednesu.

25. Zástupce žalovaného při jednání před soudem uvedl, že byť přestupky žalobce byly zjištěny v rámci jedné jízdy, jedná se o dva skutky de iure i de facto, neboť byly porušeny dva zákonem chráněné zájmy. Poukázal na to, že městský soud již ve svých rozsudcích posuzoval souběh přestupkového jednání a přisvědčil žalovanému, že jím aplikovaný postup je v souladu se zákonem.

26. Soud vešel na návrh žalobce a provedl dokazování sdělením Ministerstva práce a sociálních věcí (dále též „MPSV“) ze dne 9. 11. 2018, č. j. MPSV – 2018/220357–331/1, z něhož zjistil, že MPSV nevede přehled průměrných výdělků osob samostatně výdělečně činných, vykonávajících koncesovanou živnost silniční doprava – osobní, provozovaná vozidly určenými pro přepravu nejvýše 9 osob včetně řidiče. Z informace o průměrném hrubém měsíčním výdělku ve mzdové sféře soud dále zjistil, že tento činil u řidičů osobních a malých dodávkových automobilů a taxikářů v roce 2016 částku 20 930 Kč a v roce 2017 částku 22 040 Kč a u řidičů osobních a malých dodávkových automobilů (kromě taxi, dopravy nemocných a raněných) v roce 2016 částku 21 340 Kč a v roce 2017 částku 22 450 Kč. Ostatní žalobcem navrhované důkazy soud neprováděl, neboť tyto jsou součástí správního spisu, z něhož soud při přezkumu napadeného rozhodnutí obligatorně vychází.

VI. Obsah správního spisu

27. Z obsahu spisového materiálu předloženého žalovaným správním orgánem byly zjištěny následující, pro rozhodnutí ve věci samé, podstatné skutečnosti.

28. Dne 5. 10. 2016 v čase od 22:14 do 22:26 hodin byla třem zaměstnancům Magistrátu hlavního města Prahy (K. N., J. K. a V. K.) a reportéru LN R. S. poskytnuta přeprava sjednaná přes mobilní aplikaci Uber, formou UberBlack, vozidlem černá Škoda Superb, SPZ: X, a to z ulice Jeruzalémská 1, Praha 1 do ulice Podolská 5, Praha 4; vozidlo v době přepravy řídil zaměstnanec žalobce J. Č. O uskutečněné přepravě byl vypracován dne 19. 1. 2017 kontrolní protokol č. C/20161005/1/Fk, a to na základě informací o uskutečněné přepravě, které kontrolnímu pracovníkovi Mgr. L. F. předali zaměstnanci magistrátu, jež přepravu podstoupili a jež vypracovali záznam z kontrolní jízdy ze dne 5. 10. 2016. Z kontrolního protokolu č. C/20161005/1/Fk ze dne 19. 1. 2017 vyplývá, že došlo k porušení cenových předpisů tím, že řidičem byla požadována cena, která není v souladu s cenou úředně stanovenou dle § 5 odst. 2 zákona o cenách, kterou cestující zaplatili a dále tím, že vozidlo řidiče nebylo viditelně označeno žádnou informací o cenách (ani na vozidle ani ve vozidle nebyla žádná informace o cenách ani ceník) a dopravce tak porušil svou povinnost, když neoznačil zboží cenou, kterou uplatňuje v okamžiku nabídky vztaženou k prodávanému jednotkovému množství zboží a určeným podmínkám a ani nezpřístupnil na viditelném místě informaci o této ceně formou ceníků ve smyslu § 13 odst. 2 zákona o cenách. Přeprava uskutečněná na trase z ulice Jeruzalémská 1, Praha 1, přes Senovážné náměstí, dále ulice Jindřišskou, Politických vězňů, Wilsonovu, Mezibranskou, Sokolskou, Nuselský most, Pankrácké náměstí, ulice Na Pankráci, Sinkulovu, Marie Cibulkové, Mikuláše z Husi, Na Topolce, Lopateckou, Na Dolinách, Sinkulovu do ulice Podolská 5, Praha 4, byla dlouhá 5,9 km, přičemž skutečná doba jízdy činila 12 min. a skutečná doba čekání činila 2 min. Žalobce jako dopravce po cestujících požadoval částku ve výši 285,42 Kč, kterou cestující zaplatili. Celková účtovaná cena přepravného na území hlavního města Prahy při dodržení maximálních cen stanovených nařízením HMP na uvedené trase měla činit maximálně částku ve výši 217,2 Kč. Žalobce tak překročil maximální cenu jízdného o 68,22 Kč.

29. Žalobce podal proti kontrolnímu protokolu dne 25. 1. 2017 námitky. Uváděl, že v době provedení kontroly nevykonával taxislužbu, nýbrž sdílenou přepravu, která není právním předpisem omezena, kdy cena za sdílenou přepravu je ryze smluvní a cestující byli předem informováni o odhadované ceně skrze aplikaci Uber. Námitky žalobce proti kontrolnímu zjištění uvedenému v protokolu o kontrole č. C/20161005/1/Fk byly dne 15. 2. 2017 zamítnuty. Dne 1. 3. 2017 bylo vydáno oznámení o zahájení správního řízení, které bylo žalobci doručeno téhož dne. Dne 2. 3. 2017 zaslal žalobce návrhy na dokazování – výslechy svědků – zaměstnanců magistrátu, jež provedli kontrolní jízdu. Dne 21. 6. 2017 byli vyslechnuti jako svědci zaměstnanci magistrátu K. N. a V. K., jež provedli dne 5. 10. 2016 kontrolní jízdu vozidlem žalobce. Dne 21. 6. 2017 bylo vydáno oznámení o ukončení dokazování, které bylo žalobci doručeno téhož dne. K oznámení o ukončení dokazování se žalobce vyjádřil dne 21. 6. 2017. Uvedl, že na přepravu uskutečněnou prostřednictvím aplikace Uber je nutno pohlížet jako na smluvní přepravu. Jízdné bylo vypočteno skrze aplikaci Uber, cestující měli o ceně jízdného informaci předem. Jízdné je navíc hrazeno nikoliv dopravci, ale společnosti provozující aplikaci Uber, která určuje smluvní cenu přepravy.

30. Dne 28. 6. 2017 bylo vydáno prvostupňové rozhodnutí. Dne 30. 6. 2017 podal žalobce proti prvostupňovému rozhodnutí odvolání, o němž rozhodl žalovaný zamítavě napadeným rozhodnutím.

VII. Posouzení věci Městským soudem v Praze

31. Městský soud přezkoumal napadené rozhodnutí, jakož i řízení, které předcházelo jeho vydání, a to dle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), v mezích žalobních bodů, přičemž vycházel dle § 75 odst. 2 s. ř. s. ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání napadeného rozhodnutí.

32. Žaloba není důvodná.

33. Podle § 16 odst. 1 písm. b) zákona o cenách, ve znění účinném ke dni spáchání správního deliktu, se právnická nebo podnikající fyzická osoba jako prodávající dopustí správního deliktu tím, že nedodrží při prodeji úředně stanovenou cenu podle § 5 odst. 1.

34. Podle § 5 odst. 1 zákona o cenách úředně stanovené ceny jsou ceny určeného druhu zboží stanovené cenovými orgány jako maximální, pevné nebo minimální. Podle odst. 2 citovaného ustanovení maximální cena je cena, kterou není přípustné překročit.

35. Podle § 16 odst. 4 písm. b) zákona o cenách se za správní delikt uloží pokuta ve výši jedno až pětinásobku nepřiměřeného majetkového prospěchu, jde–li vyčíslit, zjištěného za kontrolované období, nejvýše za dobu jeho posledních 3 let, nebo do 1 000 000 Kč, je–li výše nepřiměřeného majetkového prospěchu nižší než 1 000 000 Kč, jde–li o správní delikt podle odstavce 1 písm. a) až f), odstavce 2 písm. a) nebo odstavce 3 písm. b).

36. Podle § 16 odst. 1 písm. h) zákona o cenách se právnická nebo podnikající fyzická osoba jako prodávající dopustí správního deliktu tím, že poruší některou z povinností stanovených v § 13 odst. 2 až 11 při označování zboží cenami.

37. Podle § 13 odst. 2 písm. a) zákona o cenách je prodávající povinen při nabídce a prodeji zboží poskytnout informaci spotřebiteli tak, aby měl možnost seznámit se s cenou před jednáním o koupi zboží, pokud tento zákon nestanoví jinak, a to označit zboží cenou, kterou uplatňuje v okamžiku nabídky a vztaženou k prodávanému jednotkovému množství zboží a určeným podmínkám.

38. Podle § 16 odst. 4 písm. a) zákona o cenách se za správní delikt uloží pokuta do 1 000 000 Kč, jde–li o správní delikt podle odstavce 1 písm. g), h) nebo i), odstavce 2 písm. b) nebo podle odstavce 3 písm. a) nebo c).

39. S ohledem na novou právní úpravu správního práva trestního, účinnou od 1. 7. 2017, městský soud ex offo provedl posouzení příznivosti nové právní úpravy (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2016, č. j. 5 As 104/2013 – 46, podle kterého „rozhoduje–li krajský soud ve správním soudnictví o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, kterým bylo rozhodnuto o vině a trestu za správní delikt v situaci, že zákon, kterého bylo použito, byl po právní moci správního rozhodnutí změněn nebo zrušen, je povinen přihlédnout k zásadě vyjádřené ve větě druhé čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, podle níž se trestnost činu posoudí a trest ukládá podle právní úpravy, která nabyla účinnosti až poté, kdy byl trestný čin spáchán, je–li to pro pachatele příznivější.“). Žalobce se dopustil spáchání správního deliktu dle § 16 odst. 1 písm. b) a h) zákona o cenách, ve znění účinném do 30. 6. 2017. Městský soud porovnal právní úpravu správního trestání účinnou před 1. 7. 2017 (tj. účinnou v době spáchání správního deliktu) s novou právní úpravou správního trestání dle odpovědnosti za přestupky prizmatem, zda je pozdější právní úprava pro žalobce příznivější (§ 2 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky). Zdejší soud shledal, že nová právní úprava pro žalobce příznivější není. Co se týče sankcionování správních deliktů právnických osob (nyní podle citovaného ustanovení přestupků), pro žalobce se v tomto ohledu ničeho nezměnilo. Nedošlo ke změně v tom smyslu, že by správní potrestání žalobce mohlo být pro něj nově příznivější, ať už v otázce vymezené skutkové podstaty správních deliktů, resp. přestupků, nebo i v otázce maximální možné výše ukládané pokuty a lhůty, kdy ji lze uložit. Jelikož stávající právní úprava není pro žalobce příznivější, soud stejně jako žalovaný (srov. str. 7 napadeného rozhodnutí) ke změně právní úpravy nepřihlédl.

40. Městský soud poté přistoupil k jednotlivým námitkám žalobce.

41. Žalobní námitku nezákonnosti zahájené a provedené kontroly vznesenou žalobcem v prvním žalobním bodě soud neshledal důvodnou. Vyšel přitom z následující právní úpravy.

42. Podle § 1 kontrolního řádu tento zákon upravuje postup orgánů moci výkonné, orgánů územních samosprávných celků, jiných orgánů a právnických nebo fyzických osob, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy (dále jen „kontrolní orgán“), při kontrole činnosti orgánů moci výkonné, orgánů územních samosprávných celků, jiných orgánů, právnických a fyzických osob (dále jen „kontrolovaná osoba“). Kontrolní orgány postupují podle tohoto zákona rovněž při kontrole výkonu státní správy a dále při kontrole činnosti právnických osob založených nebo zřízených státem nebo územním samosprávným celkem vykonávané ze strany zakladatele nebo zřizovatele, nejde–li o kontrolu činnosti těchto právnických osob upravenou předpisy soukromého práva.

43. Podle § 2 kontrolního řádu kontrolní orgán při kontrole zjišťuje, jak kontrolovaná osoba plní povinnosti, které jí vyplývají z jiných právních předpisů nebo které jí byly uloženy na základě těchto předpisů.

44. Podle § 3 kontrolního řádu kontrolní orgán může provádět před zahájením kontroly úkony, jejichž účelem je opatření podkladů pro posouzení, zda zahájit kontrolu. O úkonech podle odstavce 1 se pořídí záznam. Navazuje–li na tyto úkony kontrola, mohou sloužit skutečnosti takto získané jako podklad pro kontrolní zjištění.

45. Podle § 4 kontrolního řádu kontrolu vykonává fyzická osoba, kterou kontrolní orgán k tomu pověřil (dále jen „kontrolující“). Pověření ke kontrole vydává vedoucí kontrolního orgánu, anebo osoba k tomu pověřená vedoucím kontrolního orgánu (dále jen „nadřízená osoba kontrolujícího“). Je–li při jednotlivé kontrole kontrolujících více, určí nadřízená osoba kontrolujícího jednoho z nich vedoucím kontrolní skupiny. Pověření ke kontrole má formu a) písemného pověření k jednotlivé kontrole, nebo b) průkazu, stanoví–li tak jiný právní předpis.

46. Podle § 5 odstavce 1 kontrolního řádu kontrolní orgán zahajuje kontrolu z moci úřední. Podle odstavce 2 uvedeného ustanovení kontrola je zahájena prvním kontrolním úkonem, jímž je a) předložení pověření ke kontrole kontrolované osobě nebo jiné osobě, která kontrolované osobě dodává nebo dodala zboží nebo ho od ní odebrala či odebírá, koná nebo konala pro ni práce, anebo jí poskytuje nebo poskytovala služby nebo její služby využívala či využívá, případně se na této činnosti podílí nebo podílela (dále jen „povinná osoba“), jež je přítomna na místě kontroly, b) doručení oznámení o zahájení kontroly kontrolované osobě; součástí oznámení musí být pověření ke kontrole, anebo seznam kontrolujících, nebo c) první z kontrolních úkonů bezprostředně předcházejících předložení pověření ke kontrole kontrolované osobě nebo povinné osobě, jež je přítomna na místě kontroly, pokud je provedení takových kontrolních úkonů k výkonu kontroly třeba. Podle odstavce 3 je–li kontrola zahájena podle odstavce 2 písm. a) nebo c) bez přítomnosti kontrolované osoby, informuje kontrolující kontrolovanou osobu o zahájení kontroly dodatečně.

47. Podle § 6 kontrolního řádu může kontrolní orgán k účasti na kontrole v zájmu dosažení jejího účelu přizvat fyzickou osobu (dále jen „přizvaná osoba“). Kontrolní orgán vystaví přizvané osobě pověření a poučí přizvanou osobu o jejích právech a povinnostech při účasti na kontrole. Práva a povinnosti kontrolované osoby a povinné osoby vůči přizvané osobě se řídí přiměřeně ustanoveními tohoto zákona o právech a povinnostech kontrolované osoby a povinné osoby vůči kontrolujícímu.

48. Z uvedených ustanovení kontrolního řádu nelze dovodit, že by v předmětném případě porušení povinností v oblasti sjednávání a regulace cen musely kontrolní jízdu provést jízdu přímo pracovníci kontrolního orgánu a nikoliv jiné – přizvané osoby. Praxe, kdy kontrolní jízdu provedou externí pracovníci a jimi získané informace jsou použity ve správním řízení s osobou, jíž je porušení právních předpisů kladeno za vinu, je [za předpokladu dodržení příslušných ustanovení zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“)] v souladu se zájmem na dostatečném zjištění skutkového stavu věci. Informace získané touto cestou zásadně mohou být dostatečným podkladem pro uložení sankce podle zákona a obecně vzato je postup jejich získávání v souladu se základními principy správního řízení (shodně srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 11. 2005, č. j. 2 Afs 104/2005 – 81).

49. V souzené věci nemá městský soud pochyb o tom, že se dne 5. 10. 2016 uskutečnila předmětná kontrolní jízda, při které kontrolní orgán zahájil kontrolu. Samotný výkon kontroly provedl kontrolní pracovník Mgr. L. F.. Kontrolní jízdu vykonaly přizvané osoby K. N., J. K. a V. K., všichni zaměstnanci magistrátu, a reportér LN R. S. Tato skutečnost je dle náhledu soudu jednoznačně prokazována záznamem o kontrolní jízdě, sepsaným zaměstnanci magistrátu, kteří tuto jízdu absolvovali, jakož i protokolem o kontrole č. C/20161005/1/Fk ze dne 19. 1. 2017, který skutečnosti zachycené v zápise o kontrolní jízdě převzal. Tyto listiny, které lze v souladu s § 53 správního řádu použít jako důkaz, spolehlivě vypovídají o skutečném průběhu prováděné kontroly. Důkazní sílu zápisu o kontrolní jízdě nesnižuje ani skutečnost, že v něm kontrolující využil jako podklad záznam pořízený osobami pracovníků magistrátu, kteří jízdu absolvovali. V průběhu řízení před správními orgány obou stupňů i před správním soudem nebylo zpochybněno, že osoby, které zápis pořídily, byly v den kontrolní jízdy skutečně spolupracovníky magistrátu. Skutková zjištění pracovníků magistrátu učiněná při kontrolní jízdě jsou dostatečně popsána v jimi vyhotoveném záznamu.

50. Městský soud na základě výše uvedeného neshledal důvodným žalobní tvrzení žalobce, že by kontrola byla nezákonná z důvodu, že kontrolu neprováděl od počátku v celém rozsahu jen kontrolní pracovník. Právě za účelem provedení kontrolní jízdy byly přizvané osoby v souladu s kontrolním řádem přizvány. Kontrolní řád ani jiný právní předpis výslovně nestanoví povinnost, aby kontrolní jízdu vykonal vždy jen kontrolní pracovník, který by kontrolu zahajoval oznámením o provedení kontroly. Je evidentní, že pokud by kontrolující oznámil kontrolované osobě kontrolu předem anebo ji zahájil předložením pověření ke kontrole, nelze kontrolu za účelem objektivního dodržování předpisů provozovatelem v denních situacích efektivně zkontrolovat. Proto je žádoucí a opodstatněné provést kontrolu anonymně a v tom je třeba z hlediska účelu kontroly spatřovat potřebnost kontroly provedené přizvanými osobami. Přitom není nutné, aby přizvané osoby musely disponovat konkrétním pověřením ke konkrétní kontrole.

51. Kontrolní řád v § 5 předjímá různé způsoby jednání s kontrolovanou či povinnou osobou tak, aby takové jednání nemohlo být následně zpochybněno, čímž se snaží posílit postavení kontrolujících u – určitým způsobem – problémových kontrol, a předejít tak případným obstrukcím ze strany kontrolované osoby. Na druhou stranu ale současně dává kontrolovaným osobám jistotu, že kontrolující má právo příslušné úkony provádět a tyto úkony jsou v rámci kontroly relevantní, i když k jejich provedení došlo před předložením pověření ke kontrole. Proto kontrolní řád upravuje i kontroly, ke splnění jejichž účelu je třeba nejprve tzv. „inkognito“ provést určitý úkon a teprve poté kontrolované či povinné osobě oznámit, že jde o výkon kontroly, a předložit pověření ke kontrole.

52. Je tedy zřejmé, že kontrola může být zahájena mj. bez předchozího oznámení přímo prvním kontrolním úkonem, který bezprostředně předchází předložení pověření ke kontrole kontrolované osobě, je–li takový postup k výkonu kontroly třeba [§ 5 odst. 2 písm. c) kontrolního řádu]. Zpravidla bude kontrola takto zahájena v případech, kdy je pro splnění účelu kontroly nezbytné, aby byl kontrolní úkon proveden bez vědomí kontrolované osoby o tom, že je kontrolována (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2004, č. j. 6A 99/2002 – 52, publ. pod č. 335/2004 Sb. NSS, ze dne 4. 8. 2005, č. j. 2As 43/2004 – 51, publ. pod č. 719/2005, či ze dne 18. 10. 2006, č. j. 2As 71/2005 – 134, publ. pod č. 1067/2007 Sb. NSS). Takovým případem je i kontrola dodržování zákona o cenách a nařízení HMP provedená žalovaným u žalobce, neboť účel kontroly by mohl být zmařen v případě, že by řidič dopředu věděl, že prováděná jízda je jízdou kontrolní (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 11. 2005, č. j. 2Afs 104/2005 – 81, publ. pod č. 1083/2007 Sb. NSS).

53. Pokud by však kontrola byla zahájena až předložením pověření ke kontrole, mohla by kontrolovaná osoba následně namítat, že příslušný kontrolní úkon, na němž jsou postavena příslušná kontrolní zjištění, není součástí kontroly, a proto jej nelze v rámci kontroly využít. Z tohoto důvodu je tedy kontrolním řádem takový úkon považován již za první kontrolní úkon, avšak pouze v případě, že po něm bezprostředně následuje předložení pověření ke kontrole tak, jako tomu bylo v projednávané věci.

54. Kontrolní řád obsahuje obecné pravidlo, že práva a povinnosti kontrolované osoby a povinné osoby vůči přizvané osobě se řídí přiměřeně ustanoveními tohoto zákona o právech a povinnostech kontrolované osoby a povinné osoby vůči kontrolujícímu. Prakticky jde především o právo vstupu „na místo kontroly“ a právo seznamovat se s podklady vztahujícími se k předmětu kontroly v rozsahu potřebném ke splnění účelu přizvání, dále např. právo odebírat vzorky, provádět potřebná měření, sledování, prohlídky a zkoušky apod. Účast přizvaných osob v nyní posuzované věci považuje městský soud za zcela v souladu s vymezenými pravidly.

55. Kontrolní orgány samozřejmě nemohou k různým kontrolám přibírat osoby zcela libovolně. Takové jednání by naráželo na zásadu, dle níž správní orgán uplatňuje svou pravomoc pouze k těm účelům, k nimž mu byla zákonem nebo na základě zákona svěřena, a v rozsahu, v jakém mu byla svěřena (§ 2 odst. 2 správního řádu). Rozhodnutí, zda a jaké osoby, k jakým úkonům v rámci kontrolní činnosti, budou ke kontrole přizvány, závisí na správním uvážení kontrolního orgánu. Nepominutelným požadavkem je, aby účast přizvané osoby byla potřebná k dosažení účelu kontroly a tato potřebnost z hlediska účelu a povahy zjišťování dodržování cenových přepisů byla v dané věci naplněna a spočívala v tom, že přepravce by neměl vědět, že probíhá kontrolní jízda. Proto zde byla legitimní potřeba, aby tyto úkony prováděly osoby, které kontrolovaný nemohl znát z vlastní činnosti, tzn. přizvané osoby (§ 6 kontrolního řádu), nikoliv jemu potenciálně známé osoby kontrolující (§ 4 kontrolního řádu).

56. Ze skutečnosti, že lze „přiměřeně“ použít kontrolní řád i na použití tzv. přizvaných osob, je možno dovodit, že přizvané osoby mohou „zahájit“ kontrolu při výkonu státního odborného dozoru v oblasti sjednávání a regulace cen v tom smyslu, že mohou provádět první kontrolní úkony v podobě kontrolní jízdy. V určitých specifických případech je ve veřejném zájmu, aby prvotní úkony kontroly byly provedeny anonymně, a to právě proto, aby byly cíle kontrolní činnosti veřejné správy zachovány. V tom je třeba spatřovat potřebnost Soud z výše popsané právní úpravy dovozuje, že osoby přizvané se mohou přiměřeně chovat jako kontrolní pracovníci, což ostatně konstatuje nejen shodný komentář odborné literatury, který v žalobě cituje žalobce, ale i Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 10 As 25/2018.

57. Stejný závěr vyplývá z ustálené judikatury, která činnost přizvaných osob, jež prováděly kontrolní jízdy, bez výhrady akceptovala (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 11. 2005, č. j 2Afs 104/2005 – 81, publ. pod č. 1083/2007 Sb. NSS, ze dne 28. 2. 2008, č. j. 9As 31/2007 – 87, ze dne 13. 9. 2016, č. j. 6As 159/2016 – 40, ze dne 26. 10. 2016, č. j. 1As 254/2016 – 39, a ze dne 14. 6. 2017, č. j. 5As 305/2016 – 22). Použitelnost těchto názorů zůstává zachována i v nynější situaci, kdy se na činnost veřejné zprávy vztahuje kontrolní řád z roku 2012.

58. Ze správního spisu vyplývá, že kontrolu činnosti žalobce (poskytované přepravní služby) provedl magistrát jakožto správní orgán a tím, že fyzické osoby byly ke kontrolnímu úkonu magistrátem pověřeny, je provedená kontrola přičitatelná magistrátu.

59. Městský soud pro úplnost uvádí, že Nejvyšší správní soud se již k zákonnosti kontroly prováděné za pomoci přizvaných osob vyjadřoval také např. v rozsudcích ze dne 22. 5. 2018, č. j. 8 As 35/2018 – 52 a ze dne 18. 7. 2018, č. j. 10 As 162/2018 – 29. V obou rozsudcích potvrdil závěry městského soudu ohledně možnosti přizvané osoby provádět kontrolní jízdu bez účasti kontrolujícího. Ačkoli byly tyto rozsudky vydány v řízení na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, neshledal městský soud žádné důvody, pro které by se měl od těchto závěrů v nyní projednávaném případě odchýlit. Městský soud považuje za nutné zdůraznit, že ústavní stížnost proti v pořadí druhému uvedenému rozhodnutí Nejvyššího správního soudu Ústavní soud usnesením ze dne 12. 3. 2019, sp. zn. III. ÚS 515/19, odmítl, kdy se plně ztotožnil se závěrem Nejvyššího správního soudu, a tedy i městského soudu, o tom, že přizvané osoby mohou kontrolní jízdou zahájit kontrolu dle kontrolního řádu.

60. Ve druhém žalobním bodu žalobce namítl, že nelze přijmout výklad žalovaného, kdy v napadeném rozhodnutí tvrdí, že je nutné na přepravu zprostředkovanou prostřednictvím aplikace UBER s ohledem na to, že takový způsob přepravy není upraven zvláštním předpisem, nahlížet jako na běžnou taxislužbu. Žalobce uvedl, že v daný moment taxislužbu nevykonával, a proto jej nebylo možné penalizovat podle zákonných ustanovení upravujících výkon taxislužby a odkázal na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 10. 2016, č. j. 1 A 96/2015 – 38.

61. Co se týče povahy služby Uber, obecné soudy dospěly k závěru, že tato služba nesplňuje zákonné podmínky pro provozování taxislužby dle § 21 a násl. zákona o silniční dopravě, ergo se nemůže jednat o taxislužbu. Ústavní soud však tomuto názoru nepřisvědčil a v nálezu ze dne 5. 11. 2018, č. j. III. ÚS 4072/17–1.vyslovil, že se soudy musí vypořádat s otázkou, zda z materiálního hlediska činnost Uber B.V. naplňuje definici taxislužby dle § 2 odst. 9 zákona o silniční dopravě. Shodně se vyjádřil i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 31. 10. 2017, č. j. 9 As 291/2016– 136, cit. „Městský soud tedy neměl ustrnout na konstatování, že žalobce uskutečnil přepravu způsobem, který doposud není regulovaný. Měl posoudit, jestli faktická povaha této přepravy naplňuje či nenaplňuje činnost, kterou současná právní úprava zná, resp. reguluje. Při odpovědi na tuto otázku bylo třeba vycházet z faktické povahy žalobcovy činnosti, o které pravidla fungování aplikace UberPOP ani jejich teoretické uchopení jako sdílené přepravy nic nevypovídají. Podstatná byla konkrétní skutková zjištění týkající se projednávané věci.“. Z posledně citovaného judikátu pak vyšel Městský soud v Praze ve svém rozsudku ze dne 26. 02. 2019, č. j. 11A 105/2017–48, a jednoznačně uzavřel, že Uber je taxislužbou dle § 2 odst. 9 zákona o silniční dopravě (viz též např. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 14. 11. 2019, č. j. 10 A 158/2017–37), a nejde o sdílenou přepravu (spolujízdu, ridesharing). K závěru, že se jedná o taxislužbu, vede i rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) Evropské unie ze dne 20. 12. 2017, C–434/15, Asociación Profesional Elite Taxi v. Uber Systems Spain SL. Ten se sice primárně zabýval povahou zprostředkovatelské služby poskytované společností Uber, činnost samotných řidičů však opakovaně označil za „přepravní služby“. Tuto komplexní službu (zprostředkovatelskou činnost společnosti Uber spolu se samotnými přepravními službami řidičů) pak označil za službu v oblasti dopravy ve smyslu čl. 58 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie. Soud tedy považuje námitku žalobce, že není najisto postavena otázka, zde přeprava uskutečněná prostřednictvím aplikace Uber je taxislužbou, či nikoliv, za nedůvodnou, neboť je nepochybné, že taxislužbou je.

62. Vzhledem k uvedenému se soud ale zabýval námitkou žalobce vznesené ve třetím žalobním bodě, že i pokud by se jednalo o taxislužbu, nebylo by jeho jednání v rozporu s právními předpisy, neboť by se jednalo o smluvní přepravu dle § 21 odst. 4 zákona o silniční dopravě. Přitom vyjádřil přesvědčení, že softwarová aplikace Uber, přes kterou je služba dopravce objednána, je elektronickou aplikací, která umožňuje uzavírat smlouvy, jež vyhovují nárokům kladeným na smluvní přepravu ve smyslu § 21 odst. 4 zákona o silniční dopravě.

63. Podle § 21 odst. 4 zákona o silniční dopravě „dopravce je povinen zajistit, aby v den, kdy je vozidlem taxislužby poskytována přeprava na základě předchozí písemné smlouvy, bylo toto vozidlo vybaveno všemi smlouvami, na jejichž základě je přeprava v právě probíhajícím dni prováděna, nebo jejich kopiemi. Smlouva musí obsahovat údaje o přepravovaných osobách, datu a trase přepravy a ceně za přepravu nebo způsob jejího určení a nesmí být uzavřena ve vozidle taxislužby nebo na jiném místě bezprostředně před zahájením přepravy. Při poskytování přepravy vozidlem taxislužby na základě předchozí písemné smlouvy se nepoužije odstavec 3 písm. c) a f); pokud vozidlo taxislužby není v souladu s § 21a odst. 2 písm. b) vybaveno taxametrem, nepoužije se dále odstavec 3 písm. d), e) a g) až i).“ 64. Ustanovení § 21 odst. 4 bylo do zákona o silniční dopravě vloženo novelou č. 102/2013 Sb., přičemž dle důvodové zprávy dané ustanovení „zohledňuje určitá specifika dopravy vozidly do 9 osob včetně řidiče, u nichž se cena zpravidla neodvíjí od ujeté vzdálenosti a času, nejedná se o veřejnou dopravu a objednávky nejsou přijímány řidičem operativně na ulici nebo prostřednictvím dispečinku. V této dopravě jsou si strany smlouvy o přepravě známy a spotřebitel není u tohoto typu přepravy ohrožen na výši účtovaného jízdného, jako je tomu u „klasické“ taxislužby. (…) Tato varianta (…) nezavádí zbytečné povinnosti a náklady podnikatelům v taxislužbě, kteří se rozhodnou poskytovat pouze výše uvedenou příležitostnou dopravu (jedná se zejména o přepravu limuzínami a luxusními vozy na stavby, firemní akce, párty apod. příležitosti). Na druhou stranu se jedná o určitou výjimku, které by mohlo být zneužito nepoctivými taxikáři, kteří by se začali vydávat za tuto „luxusní, příležitostnou“ taxislužbu, aby nemuseli používat taxametr. Tím by v případě realizace takové přepravy mohl být ohrožen zájem na ochraně spotřebitele. Proto je v rámci této varianty navržena přesná a přísná úprava této výjimky tak, aby naplnila svůj účel – výjimku umožnit pouze v důvodných případech, kdy se nejedná o „klasickou“ taxislužbu, tzn. kdy je sepsána písemná smlouva mezi smluvními stranami – dopravcem a objednatelem.“ 65. Na základě uvedené úpravy je pro posouzení, zda byla přeprava poskytnuta v režimu § 21 odst. 4 zákona o silniční dopravě, rozhodné, zda mezi objednatelem a žalobcem došlo k uzavření předchozí písemné smlouvy, zda tato smlouva byla či nebyla uzavřena bezprostředně před zahájením přepravy a zda obsahovala povinné zákonné náležitosti. Mezi účastníky není sporu o tom, že dne 5. 10. 2016 cestující uzavřeli smlouvu o přepravě prostřednictvím aplikace Uber, kdy jim před samotnou přepravou byla známa osoba řidiče, vozidlo a cenové rozpětí ceny za přepravu. Smlouva o přepravě před jejím započetím tak nesplňovala náležitosti stanovené zákonem o silniční dopravě, a proto se ani z tohoto důvodu nemohlo jednat o smluvní přepravu ve smyslu § 21 odst. 4 zákona o silniční dopravě. V době realizace kontrolní přepravy totiž nebyla při uskutečnění objednávky přes aplikaci Uber cestujícím známa druhá smluvní strana, neboť identifikace dopravce, jeho obchodní jméno, sídlo a identifikační číslo se dozvěděli až prostřednictvím následně obdržené faktury, kterou si museli sami stáhnout ze svého e–mailu, na nějž jim byla zaslána dodatečně po vykonání jízdy. Stejně tak cestujícím nebyla před uskutečněním jízdy známa konečná výše ceny, ale pouze její odhad. Soud přitom dává zapravdu správním orgánům, že údaje o ceně a dopravci jsou jednou ze základních náležitostí smlouvy dle § 21 odst. 4 zákona o silniční dopravě, neboť pokud není vozidlo příslušným způsobem označeno a vybaveno taxametrem, je nezbytné, aby byla cena jízdného předem smluvně stanovena a rovněž bylo známo, který dopravce přepravu realizuje. Jen tímto způsobem je cestujícím zaručena odpovídající právní jistota.

66. Žalobce tak při poskytnutí přepravy nenaplnil podmínky stanovené v § 21 odst. 4 zákona o silniční dopravě, neboť smlouva byla v rozporu s tímto ustanovením uzavřena bezprostředně před uskutečněním přepravy a neobsahovala nezbytné náležitosti. Žalobce sice v žalobě tvrdí, že písemná smlouva byla v elektronické podobě uložena v rámci aplikace Uber (na úložišti), tedy v souladu s § 21 odst. 4 zákona o silniční dopravě se nacházela ve vozidle v průběhu přepravy. K tomu soud uvádí, že smlouva splňující veškeré požadavky zákona dle § 21 odst. 4 před samotnou jízdou nebyla uzavřena, neboť údaje o konečné ceně a dopravci se cestující dozvěděli až po jejím uskutečnění. K tomu soud zdůrazňuje, že žalobce v průběhu celého správního řízení ani v podané žalobě či při ústním jednání nenavrhl provedení důkazu jím tvrzenou smlouvou. Žalobce tudíž o jejím uzavření neusnesl důkazní břemeno, neboť neprokázal, že by byla uzavřena, tj. i náležitě podepsána předchozí písemná smlouva, splňující požadavky dle § 21 odst. 4 zákona o silniční dopravě. A to navzdory skutečnosti, že bylo jeho povinností mít vozidlo touto smlouvou vybaveno.

67. Soud nemá za to, že by přeprava poskytnutá žalobcem prostřednictvím aplikace Uber byla tzv. smluvní přepravou dle § 21 odst. 4 zákona o silniční dopravě, popř. přepravou na základě elektronické objednávky dle § 21 odst. 6 zákona o silniční dopravě. Ve všech případech totiž v době inkriminované přepravy aplikace Uber (smlouva / objednávka) nesplňovala požadavky na identifikaci dopravce a objednatele přepravy. Soud se proto ztotožňuje s žalovaným v závěru, že smluvní strany neznaly při uzavření smlouvy všechny podstatné náležitosti smlouvy, kterými jsou i údaje o dopravci a cestujících. Soud připouští, že dřívější úprava smluvní přepravy dle § 21 odst. 4 zákona o silniční dopravě nestanovila náležitosti této smlouvy přesně a určitě, jak to činí § 21 odst. 5 zákona o silniční dopravě v účinném znění. Na druhou stranu identifikace žalobce coby dopravce byla při akceptaci objednávky natolik vágní, že se nelišila od situace, kdy je objednáváno „běžné“ taxi pomocí telefonického dispečinku, přičemž je cestujícímu sdělena např. barva a SPZ vozidla; křestní jméno řidiče rozhodně není dostačujícím označením smluvní strany. Nadto bylo možné po nastoupení do vozidla změnit přepravní trasu, cena dle objednávky v aplikaci tedy nebyla konečná, což žalobce nezpochybnil.

68. Soud nezpochybňuje, že předchozí písemnou smlouvu bylo možné uzavřít v elektronické formě, ovšem jak uvedeno výše, taková smlouva ve věci žalobce nevznikla. V této souvislosti lze odkázat i na Memorandum o porozumění při zajišťování přepravních služeb na území České republiky ze dne 30. 4. 2018. V memorandu společnost Uber mj. deklarovala ochotu a připravenost přizpůsobit své podnikání zákonu o silniční dopravě a provést změny v mobilní aplikaci Uber tak, aby odpovídala tzv. smluvnímu režimu dle § 21 odst. 4 téhož zákona. Memorandum bylo přijato dne 30. 4. 2018, tedy až po dni spáchání projednávaných správních deliktů žalobce, z čehož lze podpůrně dovodit, že ke dni spáchání přestupků mobilní aplikace Uber těmto požadavkům nevyhovovala. Pro úplnost soud uvádí, že nová zákonná pravidla pro poskytování přepravy na základě aplikace Uber byla do zákona o silniční dopravě zavedena novelou č. 115/2020 Sb., účinnou od 1. 7. 2020, i ta však zachovala povinnost sdělit objednateli ještě před objednáním přepravy konečnou cenu za tuto přepravu a dále údaje o dopravci, kterými jsou jeho jméno a příjmení, obchodní firma nebo název, adresa sídla a identifikační číslo. V aktuálně účinném znění zákona o silniční dopravě jsou tedy pro dopravce využívající aplikaci Uber tyto povinnosti stanoveny zcela výslovně.

69. Ze shora uvedených důvodů (neuzavření smlouvy s náležitostmi dle § 21 odst. 4 zákona o silniční dopravě) se soud nezabýval žalobcovými odkazy na ustanovení občanského zákoníku na podporu jeho tvrzení o předpokladech pro uzavření smlouvy obecně.

70. Obecně lze ještě dodat, že zákonodárce vytvořil novou subkategorii taxislužby (§ 21 odst. 6 zákona o silniční dopravě v účinném znění), která reflektuje právě existenci služeb typu Uber, čímž mj. dal najevo, že tyto služby nepovažuje (a nepovažoval) za tzv. smluvní přepravu. U ní vyžaduje elektronický podpis na elektronické smlouvě, když sice postačí prostý elektronický podpis (srov. důvodovou zprávu k zákonu č. 115/2020 Sb.), nikoli však pouhé „odkliknutí“ v aplikaci. Třetí žalobní bod není rovněž důvodný.

71. Ani čtvrtý žalobní bod obsahující tvrzení o porušení zásady ne bis in idem neshledal městský soud důvodným.

72. Uvedená zásada znamená právo nebýt souzen nebo potrestán dvakrát za tentýž čin a je zakotvena v čl. 40 odst. 5 Listiny základních práv a svobod. Povinnost respektovat danou zásadu plyne i z mezinárodních závazků České republiky, zejména z čl. 4 odst. 1 protokolu č. 7 Úmluvy, podle nějž „nikdo nemůže být stíhán nebo potrestán v trestním řízení podléhajícím pravomoci téhož státu za trestný čin, za který již byl osvobozen nebo odsouzen konečným rozsudkem podle zákona a trestního řádu tohoto státu.“. Ačkoliv uvedená ustanovení hovoří toliko o „trestním stíhání“ či „trestním řízení“, lze je nepochybně vztáhnout i na řízení o přestupcích. Platnost zásady ne bis in idem též pro oblast správního trestání konstatoval Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 16. 2. 2005, č. j. A 6/2003 – 44. Obdobné závěry plynou ostatně také z žalobcem odkazované judikatury Evropského soudu pro lidská práva, který obecně dovozuje, že práva garantovaná Úmluvou pro řízení o trestných činech platí nejen pro řízení o činech patřících podle právních řádů smluvních států mezi trestné činy, ale i pro činy, které orgány smluvních stran Úmluvy kvalifikují jako přestupky či jiné správní delikty, mají–li tyto delikty „trestněprávní povahu“.

73. Možností postihnout pachatele za tentýž čin v rámci více správních řízení se Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku ze dne 10. 2. 2011, č. j. 9 As 67/2010 – 74, v němž s ohledem na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (zejména rozsudek velkého senátu ze dne 10. 2. 2009 ve věci Zolotukhin proti Rusku) konstatoval, že „stíhání jednoho a téhož skutku podle dvou skutkových podstat je přípustné tehdy, pokud se tyto od sebe navzájem liší v podstatných prvcích (okolnostech). Naopak tam, kde panuje alespoň částečná shoda v podstatných okolnostech skutku, půjde ve vztahu k aplikaci článku 4 protokolu č. 7 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod o uplatnění zásady ne bis in idem.“. Nejvyšší správní soud následně v rozsudku ze dne 11. 1. 2012, č. j. 1 As 125/2011 – 163, dospěl k závěru, že pro určení totožnosti skutku (tedy prvku idem) je rozhodující skutek de iure. Totožnost skutku je dána tehdy, pokud totéž právně relevantní jednání pachatele vyvolá tentýž právně relevantní následek. Skutek tedy nelze posuzovat pouze na základě skutkových okolností konkrétního případu „tak jak se stal“ (tzv. skutek de facto), ale vždy je nutno určitým způsobem zohlednit právní kvalifikaci dotčeného přestupku. Z toho důvodu není rozporné se zásadou ne bis in idem, pokud je pachatel na základě totožného jednání postižen za dva různé delikty, neboť teprve odlišnost v právně významném následku jednání zakládá existenci dvou samostatných skutků, o nichž je možné vést samostatná řízení.

74. V nyní projednávané věci byla se žalobcem ve vztahu ke stejné jízdě z hlediska místa a času (nikoliv však k úplně stejným skutkovým okolnostem) vedena dvě správní řízení, a to za porušení zákona o cenách, završené nyní řešeným napadeným rozhodnutím a jednak za porušení zákona o silniční dopravě, jehož výsledkem bylo rozhodnutí ze dne 3. 4. 2017, č. j. MHMP 467041/2017. V obou případech byl žalobce shledán vinným a byla mu uložena pokuta. Ze znění výroku v této věci prvostupňového rozhodnutí a rozhodnutí ze dne 3. 4. 2017 podle zákona o silniční dopravě však vyplývá, že žalobci nebyly v těchto řízeních uloženy pokuty za tentýž skutek, neboť ačkoliv se jednalo o stejnou kontrolní jízdu, žalobce se při ní dopustil deliktů s rozdílnou skutkovou podstatou (skutek de facto), s rozdílnými právními následky (skutek de iure), dle odlišných zákonů a sankcionovaných a v odvolacím řízení přezkoumávaných odlišnými správními orgány.

75. Podle zákona o silniční dopravě byl žalobce trestán za několik skutkových podstat správních deliktů – nezajištění dokladu o oprávnění k podnikání ve vozidle, nezajištění vybavení vozidla aktuálním výpisem z evidence vozidel taxislužby, nezajištění označení vozidla střešní svítilnou s nápisem TAXI a obchodním jménem dopravce, nezajištění vybavení vozidla taxametrem. V uvedené věci byl tedy žalobce sankcionován za porušení předpisů v blízké oblasti tak, že mu byla uložena jedna pokuta a v té věci bylo rovněž zvažováno, který delikt je nejzávažnější. V nyní projednávané věci podle zákona o cenách byl však žalobce trestán za dvě skutkové podstaty porušení cenových předpisů.

76. Žalobce v obou případech svým jednáním porušil rozdílné okruhy zájmů chráněných zákonem, a to jednak zajistit, aby byla taxislužba provozována řádně označeným a vybaveným vozidlem ve smyslu zákona o silniční dopravě, jednak účtovat platnou maximální cenu stanovenou cenovými předpisy a označit vozidlo cenou za přepravu tak, aby bylo jízdné účtováno transparentním způsobem v souladu se zákonem o cenách. Žalobce se tedy při uskutečnění přepravy dopustil nejen rozdílných jednání, která měla za následek porušení dvou různých okruhů zájmů chráněných odlišnými zákony (skutků de iure), ale učinil tak rozdílnými jednáními (činy) zakládajícími i věcnou odlišnost ve spáchání skutků „tak, jak se staly“ (skutků de facto) a to v odlišných oblastech chráněných zájmů.

77. Žalobce v rozvedení žalobního bodu v podání doručeném soudu před nařízeným jednáním neargumentuje totožností skutku zcela přesně. V jeho pojetí je skutkem pouze provedení přepravy cestujících v určitý den, určitou osobou a na určité trase, nebere v potaz, že při této přepravě se však dopustil několika protiprávních činů. Soud nezpochybňuje, že z hlediska znaků jednání, jímž je čas a místo, jde o tytéž skutkové okolnosti, nicméně povaha jednotlivých jednání ve spojení s následky narušujícími tu určitou oblast ochrany zájmů naplňují judikaturou zmíněné podstatné prvky (okolnosti), které determinují přípustnost stíhání odlišných skutkových podstat s odlišnými právními důsledky. Nejde tedy jen o skutky de iure, ale i o odlišná jednání skutková, takže z hlediska totožnosti skutku lze v dané věci odlišovat nejen právní kvalifikaci skutku (de iure), ale i to, jak se skutek stal (určitými činy porušujícími cenové předpisy a určitými činy porušujícími předpisy o silniční dopravě). Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 8 As 399/2018–33 sice zmínil novější judikaturu ESLP ve věci rozsudku A a B proti Norsku, který se zabýval úzkou věcnou souvislostí mezi řízeními ohledně více skutků, nicméně novou evropskou judikaturu pro daný případ pro účely přímo neaplikoval, neboť rozsudek městského soudu zrušil z důvodu nesprávného posouzení právně významných následků v široké oblasti životního prostředí, kdy jedním činem, jedním skutkovým dějem (uložení odpadu) byly porušeny dva složkové zákony (rozpor s provozním řádem, nelegální zábor pozemku). Nejvyšší správní soud uvedl, že žalobkyně svým jednáním ohrozila či porušila více chráněných zájmů, což zakládá existenci více právě z hlediska právních následků (skutků de iure). V uvedeném směru pak zavázal městský soud k tomu, aby se zabýval otázkou absorpce u sbíhajících se správních deliktů ve světle kritérií rozsudku ESLP A a B proti Norsku.

78. V souzené věci však o stejné okolnosti posuzování nejde. V dané věci nebylo jedním jednáním způsobeno více právních následků, více právních následků bylo způsobeno vícero jednáními a nejsou ani dostatečně naplněna kritéria (faktory, které byly vytyčeny v rozsudku ESLP ve věci A a B proti Norsku), tj. dostatečná věcná a časová souvislost, přičemž k materiálním faktorům pro určení, zda existuje dostatečná úzká věcná souvislost, patří: – zda rozdílná řízení sledují vzájemně doplňující se (komplementární) účel a reagují tak, ne pouze in abstracto, ale i in concreto, na odlišné aspekty daného protiprávního jednání; – zda předmětná duplicita řízení představuje předvídatelný následek, jak právně, tak fakticky, stejného vytýkaného jednání (idem); – zda daný soubor řízení je veden takovým způsobem, aby se maximálně zabránilo jakémukoliv zdvojení při shromažďování a hodnocení důkazů, zejména prostřednictvím odpovídajícího vzájemného spolupůsobení kompetentních orgánů tak, aby zjištění učiněná v jednom řízení byla využitelná i v řízení druhém; – a, zejména, zda sankce uložená v řízení, které bylo ukončeno jako první, je zohledněna v řízení, které je skončeno jako poslední, tak, aby se zabránilo tomu, že dotčený jedinec ponese nepřiměřenou zátěž, přičemž toto riziko je méně pravděpodobné, pokud existuje kompenzační mechanismus, který zajišťuje, že souhrn uložených sankcí nepůsobí nepřiměřeně.

79. V souzené věci má soud za to, že uvedená kritéria úzké věcné souvislosti jednání žalobce v dané věci nejsou naplněna z důvodu odlišných aspektů protiprávního jednání, které se nedoplňují, neboť kontrola byla zaměřená na odlišné povinnosti provozovatele přepravy, výsledky kontroly měly různé právní následky, dokazování v řízení se orientovalo na jiné skutkové znaky jednání, při kterém nehrozilo zdvojení dokazování, bylo–li toto zaměřeno na jiný soubor povinností a věcí, v době prvostupňového rozhodnutí nebylo ani v právní moci rozhodnutí o uložení pokuty dle silničního zákona. Soud také považuje za odlišitelné, a to ve smyslu zmíněného rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 8 As 399/2018–33, že skutková jednání podle zákona o silniční dopravě se nedotýkají jediného širokého chráněného zájmu, nýbrž, zájmů věcně odlišných – zájmů na dodržování cenových předpisů oproti podmínkám provozování silniční dopravy motorovými vozidly, sledujícím jiný, nikoliv k cenovým přepisům doplňující se účel.

80. O skutečnosti, že judikatura ESLP v rozsudku ve věci A a B proti Norsku není zásadně převratným a odlišným návodem, směřujícím ke změně ustálené praxe, svědčí i aktuální rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 3 As 150/2021–59, v němž tento soud přisvědčil žalovanému správnímu orgánu v tom, že „jeho úkolem je výhradně posouzení sankce za porušení cenových předpisů, a nemůže tedy brát na zřetel jiné sankce, uložené stěžovateli za souběžná porušení jiných předpisů. Současné působení více uložených pokut, byť za správní delikty dle různých zákonů, by bylo možné v rámci hodnocení poměrů pachatele zohlednit (tím spíše, pokud o nich rozhodoval stejný prvostupňový správní orgán), avšak jak již bylo uvedeno, v tomto konkrétním případě stěžovatel svoje poměry nijak neupřesnil a prima facie nebylo zřejmé, že by pro něj pokuta mohla mít likvidační účinek. Žalovaný naopak správně ve vyjádření ke kasační stížnosti podotkl, že k odvolacímu řízení ve věcech obou pokut byly příslušné různé odvolací správní orgány, nemohlo tak být vedeno společné řízení a nemohla být ani aplikována absorpční zásada, jak bez dalšího zdůvodnění stěžovatel namítal v kasační stížnosti. Už vůbec pak nelze uvažovat o porušení zásady ne bis in idem, neboť jakkoli byly tyto delikty zjištěny v rámci jedné kontroly a rozhodoval o nich v prvním stupni magistrát, jednalo se o různé skutky posuzované podle odlišných předpisů (zákon o cenách a zákon o silniční dopravě.“ 81. Z uvedeného, je kromě úvah o aplikaci zásady „ne bis in idem“ v obdobné věci zřejmé, že současné zohlednění obou pokut Nejvyšší správní soud zvažoval z hlediska výše pokuty a případně posuzovaného likvidačního účinku, nikoliv z pohledu možného souběžného a kompaktně vedeného řízení o obou pokutách s použitím zásady absorpce.

82. Na základě všech shora uvedených důvodů soud neshledal, že by se se jednalo o totožné skutky, jejichž projednání ve dvou správních řízeních by bránila zásada ne bis in idem. Za této situace není na místě ani žalobcem požadované využití absorpční zásady.

83. K pátému žalobnímu bodu, v němž žalobce namítá nepřiměřenost výše uložené pokuty, soud nejprve opakuje, že stanovení výše pokuty je věcí správního uvážení žalovaného, které podléhá přezkumu správních soudů z pohledu, zda správní orgán správní uvážení nezneužil, či zda jeho meze nepřekročil (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 – 42, publ. pod č. 906/2006 Sb. NSS). Soud tak při přezkumu zákonnosti uložené pokuty posuzuje, zda byly splněny podmínky pro její uložení, zda správní orgán srozumitelně odůvodnil její výši zvolenou ze zákonného rozmezí a zda celkově dbal mezí správního uvážení stanovených mu zákonem (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2005, č. j. 4 As 47/2004 – 87).

84. Nejvyšší správní soud ustáleně judikuje, že sankce uložená při spodní hranici zákonného rozpětí, se zpravidla nebude jevit jako zjevně nepřiměřená. Soudní judikaturou bylo dále dovozeno, že sankce nebude zjevně nepřiměřená zpravidla tehdy, kdy byla správním orgánem uložena pokuta těsně nad spodní hranicí zákonného zmocnění (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 8. 2003, č. j. 6 A 96/2000 – 62, publ. pod č. 225/2004 Sb. NSS). Nicméně v každém případě je třeba při uvážení o výši pokuty vycházet ze zákonných hledisek.

85. Podle § 17 odst. 2 ve spojení s § 17 odst. 4 zákona o cenách účinného v době spáchání správního deliktu se při určení výměry pokuty fyzické osobě podnikající přihlédne k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán. Z § 16 odst. 4 písm. a) a b) zákona o cenách vyplývá, že správní orgán může uložit za porušení povinností obsažených v § 16 odst. 1 písm. b) i § 16 odst. 1 písm. h) tohoto zákona pokutu až do výše 1 000 000 Kč, tedy shodně v obou případech.

86. Jak bylo z prvostupňového rozhodnutí městským soudem zjištěno, magistrát při zvažování výše pokuty přihlédl k závažnosti správních deliktů, když konstatoval vysokou závažnost právě porušení cenových předpisů, to nejen spočívajících v předražení ceny přepravy, ale i v absenci informaci o ceně přepravní služby v době jízdy. Posoudil, že předražením ceny jsou poškozování nejen cestující, ale i další provozovatelé taxislužby, jež předpisy dodržují, přičemž protiprávním jednáním žalobce je znehodnocována též dobrá pověst hlavního města Prahy, neboť často jsou poškozováni zahraniční turisté, což má za následek negativní publicitu v zahraničních médiích. Neoznačením vozidla cenou při nabízení přepravních služeb tak, aby měl cestující možnost se seznámit s ceníkem před jednáním o realizaci samotné služby, kdy dopravci jakožto prodávajícímu je zákonem výslovně uložena povinnost poskytnout uvedené informace kupujícímu, došlo k zásadnímu ohrožení práv cestujícího. Právo cestujícího seznámit se s ceníkem před přepravou není v zákoně samoúčelné, nýbrž jeho význam spočívá v tom, aby si cestující mohl svobodně vybrat, zda cenovou nabídku využije, nebo dá přednost jinému dopravci, který nabízí cenu příznivější, popřípadě dá přednost alternativní dopravě. U deliktu předražení ceny přepravy přitom jde o takové posouzení jednání, u něhož nelze vycházet jen z prosté ceny předražení bez dalších okolností, ale také z toho, jaké procentuální předražení vzhledem k maximální ceně přepravy navýšená cena představuje. Proto magistrát považoval za závažnou okolnost, že v daném případě činilo předražení 32 % maximální ceny. Z hlediska způsobu spáchání deliktů přihlédl k tomu, že jednání žalobce jako dopravce nelze považovat za nevědomé. Zákonná hlediska výše pokuty magistrát posoudil i z hlediska následků, když odůvodnil, jak se porušení cenových předpisů odrazí ve vnímání zákazníků přepravy, v ohrožení pověsti ostatních provozovatelů taxislužby a i v poškození renomé fungování přepravních služeb na území hlavního města v zahraničí.

87. Oproti uvedenému ve prospěch žalobce magistrát přihlédl k tomu, že aplikace Uber umožňuje zjistit odhad jízdného, potencionální cestující tudíž mají možnost se touto cestou o ceně informovat. Dále přihlédl k tomu, že bylo prokázáno jednorázové porušení zákonných povinností, a že žalobce dosud nebyl za porušení cenových předpisů sankcionován. Žalovaný jako odvolací orgán tyto závěry v napadeném rozhodnutí aproboval a doplnil je úvahami o sbíhajících se správních deliktech dle zákona o cenách, z nichž za závažnější k posouzení sankční sazby považoval delikt spočívající v předražení jízdného. Nikoliv nepřiměřeně pak vycházel z důvodu určité potřebné intenzity zásahu do majetkové sféry žalobce dle § 16 odst. 4 písm. b) zákona o cenách z horní hranice zákonné trestní sazby 1 000 000 Kč srovnatelné pro oba delikty. Uložená pokuta činí 5 % horní sazby sankce, soud proto nepovažuje pokutu za nepřiměřenou, když byla uložena v dolní dvacetině rozsahu možné sankce, neboť takový poměr výše pokuty k horní sazbě nepředstavuje vybočení ze zákonných mezí správního uvážení.

88. Magistrát se dále zabýval otázkou možného likvidačního charakteru pokuty s ohledem na žalobcem předložené majetkové poměry a s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 3 As 25/2011 – 68, kdy uvedl, že v dané kauze Nejvyšší správní soud k uložení sankce v totožné částce konstatoval, že se nejedná o částku, která by mohla znemožnit podnikání provozovatele či jinak zásadním způsobem ovlivnit jeho osobní či majetkové poměry. Soud k tomu doplňuje, že náhled Nejvyššího správního soudu na (ne)přiměřenost sankce lze shledat i z rozsudku č. j. 6 As 64/2013–66, v němž uvedený soud nepovažoval za nepřiměřenou pokutu ve výši 70 000 Kč, nadto vzhledem k nižší horní hranici zákonné sazby 750 000 Kč. V této souvislosti je třeba připomenout, že uložená sankce musí pro pachatele představovat negativní důsledek jeho protiprávního jednání, neboť jedině tak může mít požadovaný represivní i výchovný účinek. Ani v případě akceptování dokládaných majetkových poměrů žalobce není možné pokutu považovat za nepřiměřenou či přímo likvidační. Magistrát uvedl, že dopad uložené sankce lze navíc zmírnit žádostí o splátkový kalendář. Žalobci byla uložena pokuta ve dvacetině zákonem stanovené maximální sazby (ve výši 5%). Přitom povinnost přihlédnout k osobním a majetkovým poměrům pachatele dopadá na správní orgán pouze v případě, kdy je podle osoby pachatele a výše pokuty, kterou lze uložit, zřejmé, že by pokuta mohla mít likvidační charakter (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008 – 133, publ. pod č. 2092/2010 Sb. NSS). Městský soud připomíná, že smyslem posuzování ekonomických poměrů pachatele optikou likvidačního charakteru ukládané pokuty je, aby tato fakticky nevedla k jeho likvidaci. To ale neznamená, že jakýkoliv nepříznivý ekonomický následek do majetkové sféry by měl vést k závěru, že pokutu nelze uložit. Městský soud v této souvislosti připomíná závěry výše zmiňovaného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 1 As 9/2008, podle něhož „Aby pokuta za jiný správní delikt naplnila svůj účel z hlediska individuální i generální prevence, musí být citelným zásahem do majetkové sféry pachatele. Odpovídající intenzita majetkové újmy bude v konkrétních případech záviset na řadě faktorů, v prvé řadě však na závažnosti spáchaného deliktu.“ Vzhledem k tomu, že uložená pokuta nedosahuje ani trojnásobný průměrný měsíční příjem řidiče taxislužby (ve mzdové sféře), jak vyplývá ze sdělení MPSV ze dne 9. 11. 2018, č. j. MPSV – 2018/220357–331/1, nemůže být pro dopravce likvidační.

89. Žalobce dále namítl, že mu současně byla uložena pokuta 70 000 Kč za související správní delikt podle zákona o silniční dopravě. Uvedené souvisí s vypořádáním námitek žalobce ve čtvrtém žalobním bodě, proto soud v tomto směru na výše uvedené vypořádání odkazuje.

90. Městský soud tak s ohledem na výše uvedené skutečnosti neshledal v odůvodnění výše pokuty žádné pochybení správních orgánů. Pátý žalobní bod není důvodný.

91. Soud dále posoudil návrh žalobce na moderaci výše pokuty.

92. Podle § 78 odst. 2 s. ř. s. může soud upustit od potrestání nebo uložený trest za správní delikt snížit, pakliže byl uložen trest zjevně nepřiměřený. Jak plyne z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 4. 2012, č. j. 7 As 22/2012 – 23 (publ. pod č. 2672/2012 Sb. NSS), smyslem moderace není hledání ideální výše sankce, ale její korekce v případech, kdy zjevně neodpovídá obecným představám o adekvátnosti a spravedlnosti sankce. Proto v případě relativně nízkých sankcí bude moderace ze strany správního soudu málo častá. Stejně tak z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2012, č. j. 1 Afs 1/2012 – 36 (publ. pod č. 2671/2012 Sb. NSS) plyne, že soud koriguje jen natolik závažnou nepřiměřenost uložené sankce, která má kvalitu nezákonnosti. I při návrhu žalobce na moderaci sankce podle § 65 odst. 3 s. ř. s. se pak uplatňuje zásada dispoziční. Je tedy na žalobci, aby nejenom v obecné rovině učinil návrh na moderaci sankce, ale aby rovněž dostatečně konkrétně a individualizovaně popsal, z jakých důvodů by měl soud uložený trest snížit, případně aby k tomu navrhl důkazy (eventuálně ty, které vedou k prokázání, že skutkové okolnosti se změnily a odůvodňují postup soudu podle § 78 odst. 2 s. ř. s.).

93. Soud s ohledem na výše uvedené závěry konstatuje, že pokuta ve výši 50 000 Kč byla uložena v souladu se zákonem, neboť tato pokuta naplňovala svůj účel jak z pohledu citelnosti pro žalobce, tak z hlediska individuální i generální prevence. Zároveň soud neshledal jakékoliv právně významné důvody, aby byla takto uložená pokuta dále snižována s využitím moderačního práva dle § 78 odst. 2 s. ř. s., neboť nebyla uložena v nepřiměřené výši, jak shora rozvedeno. Správní orgány podle názoru soudu při určení konkrétní výše sankce nevybočily z mezí vytyčených zákonem, ani správní uvážení nezneužily. Soud s poukazem na výše popsaná judikatorní východiska připomíná, že soudní řád správní umožňuje správnímu soudu výši uložené sankce moderovat výhradně v případě, kdy je správním orgánem uložená sankce zjevně nepřiměřená. Není–li uložená výše sankce nepřiměřená, nemůže splňovat atribut zjevně nepřiměřené výše sankce.

94. Důvodem pro snížení pokuty nemohla být ani žalobcem tvrzená nepřiměřená délka správního řízení. Správní řád ve svém § 71 odst. 3 stanovuje lhůty pro vydání rozhodnutí, jedná se však o lhůty pořádkové, jejichž nedodržení nemá vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci samé, neboť se nedotýká hmotných práv účastníka řízení. Ze stejného důvodu překročení lhůt a priori nemůže vést ke zmírnění sankce, která je stanovena s ohledem na okolnosti a závažnost dané věci. Pro úplnost soud uvádí, že se v nyní projednávané věci nejedná o výrazně nepřiměřenou délku řízení, neboť se žalobce vytýkaného jednání dopustil dne 5. 10. 2016, dne 25. 1. 2017 uplatnil námitky proti protokolu o kontrole, řízení bylo zahájeno dne 1. 3. 2017, dne 21. 6. 2017 byli vyslechnuti svědci a vydáno oznámení o ukončení dokazování, prvostupňové rozhodnutí bylo vydáno dne 28.6. 2017, žalobce podal odvolání dne 30. 6. 2017, žalobou napadené rozhodnutí bylo vydáno dne 11. 3. 2019 a dne 12. 3. 2019 nabylo právní moci.

95. Zejména však platí, jak Nejvyšší správní soud v tomto směru v minulosti potvrdil, že ani nepřiměřená délka řízení sama o sobě nezakládá povinnost správního orgánu zmírnit z tohoto důvodu ukládanou sankci. Městský soud poukazuje na závěry vyslovené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2019, č. j. 9 As 56/2019 – 28, podle nichž „Nejvyšší správní soud se s hodnocením krajského soudu ztotožňuje a dále doplňuje, že přestupkové řízení je skutečně z pohledu čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) řízením o trestním obvinění, nicméně z judikatury ESLP neplyne výslovný požadavek, aby smluvní státy v trestních řízeních „kompenzovaly“ nepřiměřenou délku řízení zmírněním trestu nebo dokonce zastavením řízení.“… „S ohledem na to, že tato forma „kompenzace“ neplyne přímo z práva na přiměřenou délku řízení, Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem, že tato forma „kompenzace“ porušení práva na přiměřenou délku řízení by musela být založena přímo na rozhodnutí zákonodárce, což učinil výslovně toliko pro ukládání trestů v trestním řízení.“ Ani k této námitce městský soud neshledal důvod se od této judikatury jakkoli odchýlit.

VIII. Závěr a náklady řízení

96. Z výše uvedených důvodů dospěl městský soud k závěru, že napadené rozhodnutí bylo vydáno v souladu se zákonem, a proto žalobu podle § 78 odst. 7 s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.

97. O náhradě nákladů účastníků řízení rozhodl soud dle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s., podle něhož nestanoví–li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalobce neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému správnímu orgánu, který měl ve věci úspěch, pak náklady řízení nad rámec jeho běžné administrativní činnosti nevznikly, proto mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.