9 Ca 116/2008 - 230

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Naděždy Řehákové a soudců Mgr. Martina Kříže a JUDr. Ivanky Havlíkové v právní věci žalobců: 1) Společnost ochránců životního prostředí, občanské sdružení, se sídlem Litoměřice, Nerudova 34, IČ: 71201122, 2) Děti Země – Klub za udržitelnou dopravu, se sídlem Brno, Cejl 48/50, IČ: 67010041, proti žalovanému: Ministerstvo dopravy, se sídlem Praha 1, nábřeží Ludvíka Svobody 12/1222, zast. Mgr. Ing. Petrem Severou, LL.M., advokátem se sídlem Praha 1, Křižovnické nám. 2, za účasti této osoby zúčastněné na řízení: Ředitelství silnic a dálnic ČR, se sídlem Praha 4, Na Pankráci 56, IČ: 65993390, zast. JUDr. Jiřím Hartmannem, advokátem se sídlem Praha 8, Sokolovská 49, v řízení o žalobách proti rozhodnutí ministra dopravy ze dne 22.1.2008 č.j. 74/2007-510-RK/2 takto:

Výrok

I. Žaloba Společnosti ochránců životního prostředí, občanského sdružení se zamítá.

II. Žaloba Dětí Země – Klubu za udržitelnou dopravu se zamítá.

III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

IV. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Žalobci se samostatně podanými žalobami u Městského soudu v Praze domáhali přezkoumání rozhodnutí ministra dopravy označeného v záhlaví tohoto rozsudku (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým byly zamítnuty rozklady žalobců a potvrzeno rozhodnutí Ministerstva dopravy, odboru infrastruktury ze dne 7.9.2007 č.j. 598/2007-910-IPK/4, kterým byla podle § 115 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“) povolena stavba „Dálnice D 8, stavba 0805 Lovosice-Řehlovice, část E – tunel Prackovice“, a to v rozsahu stavebního objektu E 601 - dálniční tunel Prackovice (km 58,280 – 58,550). Žaloba Společnosti ochránců životního prostředí, občanského sdružení (dále též jen „první žalobce“) byla u soudu zapsána pod sp. zn. 9 Ca 116/2008, žaloba Dětí Země – Klubu za udržitelnou dopravu (dále též jen „druhý žalobce“) byla zapsána pod sp. zn. 5 Ca 120/2008. Usnesením ze dne 15.9.2008 č.j. 5 Ca 120/2008 – 113, 9 Ca 116/2008 soud obě žaloby spojil ke společnému projednání s tím, že věc bude nadále vedena pod společnou spisovou značkou 9 Ca 116/2008. V době před spojením věcí se první žalobce připojil k řízení ve věci sp. zn. 5 Ca 120/2008 jako osoba zúčastněná na řízení; druhý žalobce zase deklaroval úmysl uplatnit práva osoby zúčastněné na řízení ve věci sp. zn. 9 Ca 116/2008. Osobami zúčastněnými na řízení jsou osoby uvedené v § 34 odst. 1 s.ř.s., nejsou-li účastníky. Po spojení věcí ke společnému projednání jsou tedy oba žalobci účastníky společně vedeného řízení v pozici žalobců, tedy nikoli osobami zúčastněnými na řízení. Osobou zúčastněnou na řízení ve věci žalob spojených ke společnému projednání je tak pouze Ředitelství silnic a dálnic ČR jako investor dálnice D 8, na jehož žádost bylo stavební povolení na předmětnou stavbu vydáno. První žalobce v žalobě směřující proti napadenému rozhodnutí jako žalovaného označil nejen ministerstvo dopravy, ale též Krajský úřad Ústeckého kraje. Podle § 69 s.ř.s. je žalovaným správní orgán, který rozhodl v posledním stupni, nebo správní orgán, na který jeho působnost přešla. Ve věci soudního přezkumu rozhodnutí ministra o rozkladu podaném proti rozhodnutí ministerstva je za žalovaného ve smyslu § 69 s.ř.s. třeba považovat ministerstvo jako jediný správní orgán v rámci předmětné věcné působnosti, byť žaloba napadá rozhodnutí ministra stojícího v čele tohoto úřadu. Jak již dříve vyslovil Nejvyšší správní soud (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 10. 2004, čj. 5 Afs 16/2003-56, č. 534/2005 Sb. NSS), v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s.ř.s. není osoba žalovaného určena tvrzením žalobce, ale kogentně ji určuje zákon. Je proto věcí soudu, aby v řízení jako se žalovaným jednal s tím, kdo má skutečně být žalovaným, a ne s tím, koho žalobce chybně označil v žalobě. V souladu s výše uvedeným soud v této věci za žalovaného považoval a jako se žalovaným v řízení jednal toliko s ministerstvem dopravy. První žalobce v žalobě namítl: - že se ministr v napadeném rozhodnutí nevypořádal s námitkami, které uplatnil v rozkladu, - absenci rozhodnutí o dočasném a trvalém odnětí pozemků určených k plnění funkcí lesa a závazného stanoviska orgánu ochrany přírody, Správy CHKO České středohoří, k odlesňování pozemků nad 0,5 ha, - nedodržení zákonem stanovených norem na ochranu životního prostředí, - absenci souhlasu vlastníka pozemku parc. č. 750 k předmětné stavbě, - že v rozporu s § 70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“) nebyl předem řádně informován o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny. Druhý žalobce předně v žalobě konstatoval, že se zúčastnil předmětného stavebního řízení na základě § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, tj. splněním všech požadavků daných tímto a stavebním zákonem. Poukázal na to, že podle čl. 9 odst. 3 a 4 Aarhuské úmluvy vyhlášené pod č. 124/2004 Sb.m.s. mají smluvní strany povinnost zajistit, aby osoby z řad dotčené veřejnosti mohly dosáhnout toho, že soud nebo jiný nezávislý a nestranný orgán zřízený zákonem přezkoumá po stránce hmotné i procesní zákonnost jakýchkoli rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti podle čl. 6 Aarhuské úmluvy. Totéž právo přiznává dotčené veřejnosti i článek 10a směrnice č. 85/337/ES (dále jen směrnice). Druhý žalobce naplňuje definiční znaky pojmu „dotčená veřejnost“, a proto mu příslušejí práva vyplývající z čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy a čl. 10a směrnice. Podle § 66 odst. 3 s.ř.s. je žalobu oprávněn podat také ten, komu toto oprávnění výslovně svěřuje zvláštní zákon nebo mezinárodní smlouva, která je součástí právního řádu. Druhý žalobce je přesvědčen, že jeho žalobní legitimaci k podání žaloby proti napadenému rozhodnutí zakládá § 65 odst. 1 a § 66 odst. 3 s.ř.s. ve spojení s článkem 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy a čl. 10a směrnice. S poukazem na § 65 odst. 2 s.ř.s. dále tvrdí, že byl postupem žalovaného dotčen na svých procesních právech takovým způsobem, že toto porušení procesních předpisů mohlo způsobit nezákonnost rozhodnutí. Druhý žalobce v podané žalobě namítl: - že napadené rozhodnutí bylo vydáno na základě nezákonného stanoviska EIA ze dne 15.11.1996. Tato nezákonnost uvedeného stanoviska je natolik závažná, že způsobuje nezákonnost napadeného rozhodnutí. V této souvislosti druhý žalobce podotkl, že přezkum zákonnosti stanoviska EIA po stránce věcné i procesní vyžaduje i Aarhuská úmluva a směrnice. Nejvyšší správní soud přitom opakovaně rozhodl, že stanovisko EIA není samostatně přezkoumatelné, jeho přezkum lze ale provést v rámci žaloby proti „konečnému rozhodnutí,“ - že napadené rozhodnutí bylo vydáno na základě nezákonného rozhodnutí o povolení výjimky ze zákazu stavět dálnice na území CHKO České Středohoří, a to rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 13.7.2000 čj. 100410/00-OOP-4666/00 600/2275/00 ve spojení s rozhodnutím ministra životního prostředí ze dne 14.2.2001 č.j. M/100130/01/ SRK/813/R-1057/00. Jedná se o rozhodnutí předběžné povahy, které je ze samostatného soudního přezkumu vyloučeno. Toto rozhodnutí však bylo závazným podkladem pro vydání napadeného rozhodnutí, a druhý žalobce proto žádá, aby jej soud v rámci tohoto soudního řízení přezkoumal, - že podkladem napadeného rozhodnutí byla i rozhodnutí o povolení výjimky z ochrany ohrožených/kriticky a silně ohrožených druhů živočichů a rostlin, a to rozhodnutí Správy CHKO České středohoří ze dne 5.5.2003, č.j. 2735/XII-8/02-Ham ve spojení s rozhodnutím Ministerstva životního prostředí ze dne 4.6.2004, č.j. 530/460/04-RNDR.Abt.-UL a dále rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 5.3.2003, č.j. 17958/02-OOP/4766/02 ve spojení s rozhodnutím ministra životního prostředí ze dne 14.2.2006, č.j. 800/M/06 10303/ENV/06; druhý žalobce považuje i tato podkladová rozhodnutí za nezákonná a domáhá se jejich přezkoumání, - absenci závazného stanoviska orgánu ochrany přírody dle § 4 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny k odlesnění pozemků nad 0,5 ha. Druhý žalobce navrhl, aby soud zrušil napadené rozhodnutí, jakož i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a rovněž i stanovisko EIA ze dne 15.11.1996 a uložil žalovanému povinnost nahradit žalobci náklady řízení. Žalovaný podal k oběma žalobám podrobná vyjádření, která několikrát doplnil. Ve vyjádřeních popřel oprávněnost jednotlivých žalobních námitek a namítl též nedostatek aktivní legitimace žalobců k podání žalob; z tohoto důvodu navrhl, aby soud žaloby odmítl. Pro případ, že by se soud žalobami meritorně zabýval, navrhl, aby žaloby byly jako nedůvodné zamítnuty. S odkazem na dosavadní judikaturu žalovaný zejména dovozoval, že není dána žalobní legitimace žalobců podle § 65 odst. 1 s.ř.s., neboť napadené rozhodnutí se nijak nedotýká právní sféry žalobců, kterým navíc žádné subjektivní veřejné právo na příznivé životní prostředí nepřísluší. Žalobní legitimace žalobců není dána ani podle § 65 odst. 2 s.ř.s., neboť podle tohoto ustanovení je, a to jen v rozsahu, v němž byla porušena jeho procesní práva, legitimován pouze účastník předcházejícího správního řízení. Nový stavební zákon v 109 odst. 1 však s účastí občanských sdružení ve stavebním řízení nepočítá. Toto ustanovení obsahuje uzavřený okruh účastníků, do něhož ekologická občanská sdružení nespadají. Není přitom rozhodné, že se žalobci bylo jako s účastníky stavebního řízení jednáno, neboť účastníkem správního řízení se nestává ten, s kým správní orgán nesprávně jako s účastníkem řízení jednal. Ze systematického srovnání § 109 s § 85 stavebního zákona vyplývá odlišný okruh účastníků v územním a ve stavebním řízení, ve kterém se již nepočítá s účastí osob, kterým účastenství přiznávají zvláštní zákony. Právní úprava stavebního řízení je na rozdíl od územního řízení koncipována jako technický proces, ve kterém již nemají být řešeny koncepční otázky. Ve stavebním řízení mohou účastnící uplatňovat jen námitky týkající se projektové dokumentace, způsobu provádění a užívání stavby nebo požadavků dotčených orgánů, a to jen pokud jsou tím dotčena majetková práva účastníků (§ 114 odst. 1 stavebního zákona). Navíc se nepřihlíží k námitkám, které bylo možno uplatnit ve stavebním řízení (§ 114 odst. 2 stavebního zákona). Koncepce úpravy stavebního řízení tedy nedává žádný prostor pro účast ekologických občanských sdružení. přijetím této koncepce dal zákonodárce najevo, že svá práva dle zákona o ochraně přírody a krajiny může dotčená veřejnost, resp. ekologická občanská sdružení, vykonávat pouze v rámci územního řízení, nikoliv v rámci řízení stavebního, jak tomu bylo za účinnosti předchozího stavebního zákona. Pokud jde o vztah stavebního zákona a zákona o ochraně přírody a krajiny, žalovaný poukázal na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 29.3.2007 č.j. 2 As 12/2006 – 111, podle něhož pro vztah speciality a obecnosti není rozhodný poměr zákonů jako celku, nýbrž vztah mezi jednotlivými normami (pravidly chování), mezi kterými je konflikt posuzován. To, že § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny není ustanovením speciálním k § 109 stavebního zákona, dle žalovaného vyplývá i z odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9.12.2004 č.j. 7 As 29/2003 – 78, v němž soud konstatoval, že ekologická občanská sdružení neměla postavení účastníka řízení v kolaudačním řízení (v době účinnosti předchozího stavebního zákona), přičemž znění rozhodné právní normy, tj. definice účastníka, bylo obdobné, jako je tomu v nyní projednávané věci. Obdobně se Nejvyšší správní soud vyslovil i k otázce účastenství ekologických občanských sdružení v řízeních dle atomového zákona. Souběžná aplikace § 109 stavebního zákona a § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny tedy není, obdobně jako v případě definice účastenství v atomovém zákoně či kolaudačním řízení, možná, protože § 109 stavebního zákona obsahuje uzavřený okruh účastníků, do něhož ekologická občanská sdružení nespadají. Žalovaný má dále za to, že žalobcům nepřísluší aktivní legitimace ani podle § 66 odst. 3 s.ř.s. ve spojení s Aarhuskou úmluvou, jejíž přímou použitelnost v českém právním řádu z článku 10 Ústavy dovodit nelze, či ve spojení s čl. 10a směrnice, který rovněž není přímo účinný. Podáním ze dne 29.8.2009 druhý žalobce upozornil na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12.1.2009 č.j. 7 Ca 99/2006 – 65 a na rozsudek téhož soudu ze dne 29.5.2009 č.j. 7 Ca 162/2008, jimiž byla zrušena podkladová rozhodnutí o povolení výjimky z ochrany ohrožených/kriticky a silně ohrožených druhů živočichů a rostlin, dále pak na rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 13. 6. 2008 č.j.: 52 Ca 14/2006-365, kterým bylo u vodního díla Přelouč zrušeno územní rozhodnutí, protože chybělo podkladové rozhodnutí o výjimce k zásahu do biotopů zvláště chráněných druhů organismů vydané dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny, a konečně na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20.5.2009 č.j. 1 As 111/2008 – 363 vydaný ve věci soudního sporu o zákonnost územního rozhodnutí pro dálnici D8-0805. K žalobám se podrobně vyjádřila i osoba zúčastněná na řízení, která rovněž popřela oprávněnost jednotlivých žalobních bodů a namítla nedostatek aktivní legitimace žalobců k podání žalob, a to v podstatě ze stejných důvodů, jako to učinil žalovaný. Ve svém vyjádření poukázala na rozsudek Městského soudu v Praze č.j. 10 Ca 302/2009 - 89 ze dne 4.6.2010 potvrzující správnost argumentace, že občanská ekologická sdružení nemohou být po právu účastníky řízení podle nového stavebního zákona, a tudíž nemají žalobní legitimaci podle § 65 odst. 2 s.ř.s. Dále uvedla, že podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31.1.2006 č.j. 5 As 53/2004 – 96 lze za procesní práva považovat právo, aby se žalobci bylo jednáno jako s účastníky správního řízení, právo uplatnit námitky, seznámit se s obsahem správního spisu a podat opravný prostředek, nikoli však právo, aby námitkám žalobců bylo vyhověno nebo aby správní orgán vyložil hmotněprávní ustanovení stejným způsobem jako žalobci. Za procesní právo nelze považovat ani to, aby správní rozhodnutí bylo v souladu se zákony, vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci a obsahovalo předepsané náležitosti, neboť jinak by byl popřen rozdíl mezi aktivní legitimací podle § 65 odst. 1 a § 65 odst. 2 s.ř.s. Žaloba druhého žalobce je dle mínění podle osoby zúčastněné na řízení založena na názoru, že jakákoli nezákonnost v minulosti vydaného správního dokumentu vede k nezákonnosti všech v budoucnu vydaných rozhodnutí (správních aktů). Druhý žalobce tak pomíjí rozdíly mezi řetězením a subsumpcí správních aktů, mezi kterými právní teorie zřetelně rozlišuje. V doplňujícím vyjádření ze dne 5.11.2010 žalovaný poukázal na rozsudek Městského soudu v Praze č.j. 10 Ca 302/2009 - 89 ze dne 4.6.2010, v němž soud dovodil, že ekologická občanská sdružení nemohou být po právu účastníky stavebního řízení podle nového stavebního zákona, a tudíž nemají žalobní legitimaci podle § 65 odst. 2 s.ř.s. Dále poukázal na rozsudek Městského soudu v Praze vydaný ve věci sp. zn. 6 Ca 7/2008 ze dne 17.8.2010, v němž se soud zabýval identickými žalobními námitkami jako je tomu v předmětné věci, které jako nedůvodné zamítl. Dále poukázal na rozsudek Městského soudu v Praze vydaný dne 20.10.2010 ve věci 5 Ca 388/2007, v němž se soud rovněž zabýval obdobnými žalobními námitkami jako je tomu v předmětné věci. I v tomto řízení byly žaloby žalobců v plném rozsahu zamítnuty, přičemž soud dospěl k závěru že žalobci neměli ve stavebním řízení po právu postavení účastníků řízení, pročež postrádají žalobní legitimaci. Žalovaný poukázal též na rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 17.6.2010 č.j. 15 Ca 91/2008 - 465, jímž sice bylo zrušeno územní rozhodnutí, avšak z důvodů, které žalobci v předmětné věci neuplatňují. Krajský soud v Ústí nad Labem (obdobně jako Městský soud v Praze v rozsudku ve věcech sp. zn. 6 Ca 7/2008 či sp. zn. 5 Ca 388/2007) neshledal důvodnými žalobní námitky směřující proti procesu SEA a EIA. Žalovaný podotkl, že výše uvedeným rozsudkem krajského soudu sice bylo zrušeno územní rozhodnutí, které bylo podkladem pro žalobami napadené stavební povolení, podle § 75 odst. 1 s.ř.s. však správní soud musí vycházet ze stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu, přičemž v době vydání stavebního povolení bylo územní rozhodnutí pravomocné a vykonatelné. Zrušení územního rozhodnutí během soudního přezkumu stavebního povolení tedy není důvodem pro zrušení stavebního povolení. Žalovaný rovněž namítl, že druhý žalobce jako organizační jednotka s vlastní právní subjektivitou vznikl až na konci března 2001, a jeho procesní práva v řízeních o stanovisku SEA vydaném v roce 1995 či v řízení o stanovisku EIA vydaném v roce 1996 proto ani teoreticky nemohla být porušena, neboť v dané době druhý žalobce ještě neexistoval. Osoba zúčastněná na řízení v doplňujícím vyjádření ze dne 12.11.2010 poukázala na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20.10.2010 č.j. 5 Ca 388/2007 – 226, kterým byly žaloby týchž žalobců zamítnuty jako nedůvodné, přičemž soud dospěl k závěru, že žalobci nebyli účastníky stavebního řízení. Osoba zúčastněná na řízení dále namítla, že ve stanovách občanského sdružení Děti Země v roce 1994 nebyla výslovně uvedena žádná organizační jednotka a stejně tak nebylo ve stanovách určeno, jakým způsobem se takové jednotky ustavují. Z důvodu obsahového nedostatku ve stanovách proto nemohla a ani nevznikla organizační jednotka sekce Za ekologicky udržitelnou dopravu. Ze zřizovací listiny druhého žalobce dále nevyplývá, že by byl právním nástupcem sekce Za ekologicky udržitelnou dopravu. To, že má činnost druhého žalobce navazovat na činnost sekce Za ekologicky udržitelnou dopravu ještě neznamená, že by druhý žalobce byl jejím právním nástupcem. Účast občanského sdružení v řízení SEA navíc patří do oblasti veřejných práv, která nepřecházejí automaticky na právního nástupce. V podání ze dne 18.11.2010 označeném jako „Replika č. 2“ druhý žalobce shrnul dosavadní průběh soudního přezkumného řízení, popsal úkony v něm provedené a obsáhle reagoval na jednotlivá vyjádření žalovaného a osoby zúčastněné na řízení, přičemž setrval na oprávněnosti všech svých žalobních námitek. Konstatoval, že soudy dosud zrušily všechna správní rozhodnutí, která byla povinnými podklady pro vydání stavebního povolení pro tunel Prackovice (územní rozhodnutí ze dne 5.6.2003, rozhodnutí o výjimce k zásahu do biotopů 9 ohrožených druhů organismů ze dne 4.6.2004, rozhodnutí o výjimce k zásahu do biotopů 6 kriticky a silně ohrožených druhů organismů ze dne 14.2.2006 i rozhodnutí vydané dle § 12 a § 44 zákona o ochraně přírody a krajiny k zásahu do krajinného rázu a k povolení stavby dálnice D8-0805 v CHKO České středohoří ze dne 26.3.2007). S poukazem na judikaturu Vrchního soudu v Praze a Nejvyššího správního soudu druhý žalobce dovozuje, že správní soudy jsou oprávněny a zároveň povinny přezkoumat i žalobní námitky občanských sdružení týkající se rozporů napadeného rozhodnutí s hmotným právem, jsou-li zároveň splněny podmínky aktivní žalobní legitimace podle § 65 odst. 2 s.ř.s. V této souvislosti druhý žalobce odkázal i na judikaturu ESD, zejména pak na rozsudek ze dne 10.6.2010 ve věci C- 378/09 (Evropská komise proti České republice). Druhý žalobce rovněž setrval na názoru, že byl účastníkem stavebního řízení i podle nového stavebního zákona. Na podporu tohoto svého stanoviska odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 5 As 41/2009 - 91 ze dne 27.5.2010. Nesouhlasí s názorem žalovaného a osoby zúčastněné na řízení, že okruh účastníků stavebního řízení vymezený v § 109 stavebního zákona je uzavřen. Z dikce stavebního zákona tento závěr nijak nevyplývá, přičemž není nutné uvádět okruh účastníků, pokud platí vztah speciality účasti občanských sdružení dle ust. § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny. Absence odkazu na zvláštní předpis v § 109 stavebního zákona neznamená, že by jiný předpis než stavební zákon nemohl stanovit, kdo další bude účastníkem stavebního řízení. Účastníky stavebního řízení tedy mohou být subjekty dle zvláštního zákona, tj. podle zákona o ochraně přírody a krajiny, protože to umožňuje specialita tohoto zákona vůči stavebnímu zákonu. Obě normy je tedy nutné aplikovat vedle sebe, což lze, neboť aplikace obou se nijak nevylučuje. Ustanovení § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny je úpravou zvláštní (a tedy přednostní) ve vztahu k obecné úpravě účastenství ve stavebním řízení obsažené v § 109 stavebního zákona. V případě, že by měla být pro stavební řízení vyloučena účast dalších osob na základě zvláštních právních předpisů, muselo by se tak dle druhého žalobce dít výslovně (např. tak, jako vylučuje § 109 odst. 2 stavebního zákona z účasti ve stavebním řízení nájemce bytů, nebytových prostor a pozemků) nebo alespoň jiným způsobem nevzbuzujícím pochybnost, např. uvedením, že účastníkem stavebního jsou „jen“ osoby uvedené v tomto ustanovení, tedy obdobně, jako tak činí např. § 14 odst. 1 atomového zákona. Druhý žalobce dále odkázal na § 90 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny, v němž je dle jeho mínění rovněž jednoznačně vymezen vztah speciality tohoto zákona (tj. i jeho § 70) ve vztahu ke stavebnímu zákonu. Omezení účasti občanských sdružení jen na územní řízení by bylo nejen v rozporu s ust. § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, ale též v rozporu s Aarhuskou úmluvou a směrnicí, neboť by nebyla zajištěna efektivní a včasná soudní ochrana sdružení. Neobstojí ani odkaz žalovaného na kolaudační řízení dle stavebního zákona. To, že se tohoto řízení v praxi občanská sdružení zpravidla neúčastní, pramení zejména z povahy jeho předmětu, který se jen ve velmi omezené míře může týkat zájmů ochrany přírody a krajiny. Byť však účast občanského sdružení (v kolaudačním řízení) bude vzhledem k nutnosti dotčení zájmů ochrany přírody a krajiny výjimečná, přesto však a priori vyloučena není, jak lze dovodit např. z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30.9. 2009, č.j. 7 As 7/2009-88. Také argumentaci žalovaného a osoby zúčastněné na řízení, že stavební řízení je technickým procesem, v němž se podávají jen námitky, pokládá druhý žalobce za irelevantní, neboť § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny nezná omezení účasti občanských sdružení z hlediska „technickosti“ záměru; podstatné je to, že se správní řízení může dotýkat zájmů chráněných zákonem o ochraně přírody a krajiny. Účastníci řízení dle zvláštního zákona mohou podávat stanoviska a vyjádření dle § 36 odst. 2 a 3 správního řádu, nikoliv námitky. Druhý žalobce nesouhlasí s tvrzením žalovaného, že jako organizační jednotka s vlastní právní subjektivitou vznikl až na konci března 2001. V této souvislosti uvedl, že sekce Za ekologicky čistou dopravu vznikla dne 12.6.1994 přejmenováním sekce Doprava vzniklé dne 14.9.1990, nový název sekce byl pak změněn přejmenováním dne 31.3.2001 na Děti Země - Klub za udržitelnou dopravu. Sekce Za ekologicky čistou dopravu měla ode dne 29.7.1998 IČ: 67010041, stejné IČ má nyní i sám žalobce. Kontinuita mezi sekcí a klubem od 12.6.1994 v podobě stejného účetnictví i činnosti a statutárního zástupce Miroslava Patrika a od 29.7.1998 se stejným IČ je tedy zjevná. Druhý žalobce dále v replice ze dne 18.11.2010 poukázal na rozhodnutí vydaná Krajským soudem v Ústí nad Labem a Nejvyšším správním soudem v řízení vztahujícím se k územnímu rozhodnutí pro dálnici D8-0805 Lovosice – Řehlovice. Uzavřel, že jeho žaloba splňuje všechny náležitosti s.ř.s., že byla porušena jeho procesní i hmotná práva v předchozích řízeních i ve stavebním řízení, což způsobuje nezákonnost napadeného (i prvoinstačního) rozhodnutí. Žaloba je tedy dle jeho mínění oprávněná. Pokud soud uzná žalobní body za správné, měl by napadené rozhodnutí i prvoinstační rozhodnutí zrušit, a to i s ohledem na zákonnost procesu EIA a vydání stanoviska EIA. Ústního jednání před soudem konaného dne 24.11.2010 se první žalobce nezúčastnil; svou nepřítomnost u jednání písemně omluvil, přičemž vyjádřil souhlas s tím, aby soud rozhodl v jeho nepřítomnosti. Druhý žalobce při jednání setrval na všech svých námitkách obsažených v podané žalobě a na svém procesním stanovisku. Uvedl, že soud by si měl jako podklad pro své rozhodování opatřit i podkladová rozhodnutí, která jsou zmiňována v žalobních bodech, a to včetně správních spisů, které se k těmto podkladovým rozhodnutím vztahují, neboť jsou nezbytné pro rozhodnutí soudu. Pokud jde o tvrzení žalovaného o neexistenci aktivní legitimace žalobců v tomto řízení a nepřípustnosti jejich účastenství ve stavebním řízení, odkázal druhý žalobce na argumentaci obsaženou v replice ze dne 18.11.2010, v níž tyto teze vyvrátil. Žalobce má za to, že jeho účastenství ve stavebním řízení nasvědčuje i příprava novely stavebního zákona, kterou má být realizován záměr vyloučit občanská sdružení ze stavebního řízení. K tomu by nebyl důvod, pokud by tomu tak doposud nebylo. Druhý žalobce zopakoval, že stavební zákon není normou, která by okruh účastníků stavebního řízení uzavírala, protože zde není uvedeno slovo „jen“. Stavební řízení není omezeno pouze na řešení technických otázek, kritériem v tomto řízení může také být, zda v něm jde o otázku ochrany přírody a krajiny. Občanská sdružení mohou být rovněž účastníky kolaudačního řízení, pokud se toto týká otázek ochrany přírody a krajiny. Žalovaný při jednání před soudem odkázal na svá písemná vyjádření k podané žalobě z 25.8.2008 a znovu namítl nedostatek aktivní legitimace obou žalobců. Uvedl, že jediná možnost aktivní legitimace, která by mohla žalobcům svědčit, přichází v úvahu dle § 65 odst. 2 soudního řádu správního. V daném případě tomu tak není, neboť žalobcům bylo postavení účastníků stavebního řízení přiznáno v rozporu s právem, když tito nespadají do definice účastníků řízení podle § 109 stavebního zákona. S těmito názory se Městský soud v Praze ztotožnil již v řízeních vedených pod sp. zn. 10 Ca 302/2009 a 5 Ca 388/2007. Pokud by soud neuznal námitku nedostatku aktivní legitimace žalobců, žalovaný poukázal na nepřípustnost dalších žalobních bodů, a to vzhledem ke konstrukci § 114 odst. 1a 2 stavebního zákona. Zdůraznil, že § 114 odst. 1 stavebního zákona umožňuje účastníkům řízení uplatňovat pouze takové námitky, které se týkají dotčení jejich vlastnických práv nebo práv založených smlouvou, což samo o sobě dokládá změnu v legislativním přístupu k otázce účastenství v novém stavebním zákoně a tedy i úmysl legislativního záměru. Navíc u všech žalobních námitek platí, že byly nebo mohly být uplatněny v územním řízení, a proto k nim ve stavebním řízení nelze přihlížet. Dle názoru žalovaného není zapotřebí, aby si soud pro potřeby řízení v této věci obstarával druhým žalobcem zmiňovaná podkladová rozhodnutí a příslušné správní spisy. Žalobní týkající se stanovisek SEA a EIA jsou totiž nepřípustné, a to nejen z pohledu ustanovení ust. § 114 odst. 1 a 2 stavebního zákona, ale i z toho důvodu, že v době vydání těchto stanovisek, tj. v roce 1995 a 1996, žalobce jako Klub za udržitelnou dopravu neexistoval. Registrační listina z 31.3.2001 prokazuje, že tento žalobce jako subjekt vznikl až v březnu 2001. Žalovaný se dále domnívá, že není třeba zabývat se ani stanovisky vydanými podle § 56 a § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny vzhledem k tomu, že se jedná o samostatně přezkoumatelná rozhodnutí, která byla vydána v samostatných řízeních. Žalovaný má za to, že rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 5 As 41/2009 - 91 se zabývá otázkou účastenství žalobců ve stavebním řízení co do zevrubnosti podstatně méně než stávající argumentace žalovaného. Otázka speciality zákona o ochraně přírody a krajiny ke stavebnímu zákonu již byla řešena v judikatuře Nejvyššího správního soudu, a to tak, že nelze porovnávat specialitu jednotlivých zákonů, ale jednotlivých norem, které jsou v zákonech obsaženy. Tímto vztahem se zabýval rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 2 As 12/2006- 111, který se vyjádřil výslovně ke vztahu § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny ke zákonu stavebnímu, a to v tom smyslu, že je nutné aplikovat užší normu jako normu speciální. Okruh účastníků stavebního řízení vymezený v § 109 stavebního zákona je dle žalovaného uzavřený bez ohledu na to, že zde chybí slůvko “jen“, a nelze jej rozšiřovat podle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny. Úprava zakotvená ve stavebním zákoně není rozmarem zákonodárců, ale jde o výsledný záměr změny koncepce stavebního zákona, kdy měla být posílena koncentrace řízení a námitkové řízení soustředěno do řízení územního. Stavební proces měl být chápán spíše jako proces technologického charakteru. Pokud by bylo žalobcům jako ekologickým sdružením přiznáno právo vystupovat jako účastníci ve stavebním řízení, uplatnění jejich námitek v tomto řízení by neumožňovalo ustanovení § 114 odst. 2 stavebního zákona. K otázce účastenství v kolaudačním řízení pak žalovaný uvedl, že kolaudační řízení podle nového stavebního zákona vyúsťuje v kolaudační souhlas, a v tomto směru odkázal na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 9.12.2004 č.j. 7 As 29/2003-78, v němž Nejvyšší správní soud shledal odlišnost okruhu účastníků kolaudačního řízení oproti jiným normám týkajícím se účastenství v jiných řízeních podle stavebního zákona. K tvrzení žalobce o připravované novelizaci stavebního zákona žalovaný poznamenal, že tato novelizace je pouze v prvotní fázi. Cílem novelizace je odstranit pochybnosti, které by vyřešily dosavadní střet názorů na otázku účastenství občanských sdružení. V konečném návrhu se žalovaný domáhal odmítnutí podaných žalob pro jejich nepřípustnost, eventuelně zamítnutí žalob pro nedůvodnost. Osoba zúčastněná na řízení při jednání před soudem rovněž odkázala na svá písemná vyjádření k podaným žalobám. Zdůraznila, že v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9.12.2004 č.j. 7 As 29/2003-78 nebyl zdůrazněn význam slova „jen“. Nejvyšší správní soud se zabýval okruhem účastníků řízení podle starého stavebního zákona a neshledal účastenství v tomto řízení, přestože tato úprava neobsahovala výlučně gramaticky vymezený okruh účastníků řízení s použitím slova „jen“. V rozhodnutí ve věci sp. zn. 7 As 7/2009 zmiňovaném druhým žalobcem dospěl Nejvyšší správní soud k závěru o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí, aniž by se výslovně zabýval otázkou účastenství občanských sdružení v kolaudačním řízení. Ze správního spisu soud zjistil, že dne 29.6.2007 podalo Ředitelství silnic a dálnic ČR žádost o stavební povolení pro předmětnou stavbu. Veřejnou vyhláškou vyvěšenou podle § 144 správního řádu na úřední desce ministerstva dopravy jako speciálního stavebního úřadu dne 18.7.2007 oznámilo ministerstvo dopravy zahájení stavebního řízení a nařídilo ústní jednání na den 23.8.2007. Vyhláška byla zaslána k vyvěšení i příslušným obecním úřadům. Oznámení prvního žalobce o účasti v řízení bylo žalovanému doručeno 30.7.2007. Oznámení druhého žalobce o účasti v řízení podle § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny bylo žalovanému doručeno dne 325.7.2007. Po provedeném řízení vydalo ministerstvo dopravy dne 7.9.2007 pod č.j. 598/2007-910-IPK/4 podle § 115 stavebního zákona stavební povolení pro předmětnou stavbu. Proti tomuto rozhodnutí podali rozklad první i druhý žalobce. Napadeným rozhodnutím byly rozklady žalobců zamítnuty a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrzeno. Městský soud v Praze nejprve řešil aktivní legitimaci žalobců k podání žalob a s tím související otázku, zda žalobcům po právu svědčilo postavení účastníků stavebního řízení. V této otázce soud vyšel ze závěrů obsažených v rozsudku zdejšího soudu ze dne 4.6.2010 č.j. 10 Ca 302/2009 - 89, když neshledal důvody, pro které by se měl od těchto závěrů odchýlit. Soud je obeznámen s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 27.5.2010, č.j. 5 As 41/2009 - 91, má však za to, že s jeho závěry se argumentace uvedená v rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 4.6.2010 č.j. 10 Ca 302/2009 – 89, a potažmo i v rozsudku vydaném v této věci, dostatečně vypořádává. Městský soud v Praze tedy v projednávané věci dospěl shodně jako v rozsudku ze dne 4.6.2010 č.j. 10 Ca 302/2009 – 89 k závěru, že aktivní legitimace žalobců k podání žalob dána je, přestože současně shledal, že žalobcům postavení účastníků stavebního řízení dle platné zákonné úpravy nesvědčilo a bylo jim přiznáno nad rámec zákona, a to z následujících důvodů: Soud při řešení otázky aktivní legitimace k podání žaloby respektoval, že dříve zastávaný výklad, který lze zjednodušeně vyjádřit slovy „komu zákon nepřiznává postavení účastníka správního řízení, tomu není zákonem přiznáno ani právo podat proti rozhodnutí vydanému v takovém řízení žalobu,“ byl již překonán. Podle ust. § 46 odst. 1 písm. c) s.ř.s. soud odmítne návrh, byl- li podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou. V daném případě správní orgány obou stupňů s žalobci jako s účastníky stavebního řízení jednaly a otázka postavení žalobců jako účastníků řízení je sporná; nelze je proto považovat za osoby zjevně neoprávněné. Nejde tedy o případ, kdy nedostatek aktivní legitimace žalobců je nesporný a nepochybný. Judikatura dovodila, že aktivní legitimaci k podání žaloby (až na výše zmíněné případy osob k tomu zjevně neoprávněných) zakládá již to, že žalobce (§ 65 odst. 1, 2 s.ř.s.) tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení rozhodnutím, resp. tvrdí zkrácení na právech, která jemu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí. Aktivní legitimace k podání žaloby je tedy dána vždy tehdy, pokud s ohledem na tvrzení žalobce není možné zjevně a jednoznačně konstatovat, že k zásahu do jeho právní sféry v žádném případě dojít nemohlo (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 4 As 50/2004-59 a usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č.j. 8 As 47/2005-86). Městský soud v Praze proto žaloby neodmítl, nýbrž otázku, zda žalobcům právo účasti ve stavebním řízení ze zákona svědčí (kdy jen při kladné odpovědi na tuto otázku by následně bylo možné zkoumat, zda byli zkráceni v tomto právu tvrzeným způsobem), posuzoval zevrubně. Svůj závěr, že účast v řízení o povolení předmětné stavby byla žalobcům přiznána nad rámec zákona, opírá soud o tyto důvody: I. Právo na soudní a jinou právní ochranu je založeno článkem 36 Listiny základních práv a svobod. Podle odst. 2 tohoto článku se ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost rozhodnutí, nestanoví- li zákon jinak. Postup, jakým se lze domáhat přezkoumání rozhodnutí orgánu veřejné správy, je upraven mj. i v ust. § 65 a násl. s.ř.s. Základní premisou plynoucí z těchto ustanovení a postupu nastoleného zákonem je, že se lze domáhat ochrany svých práv, nikoli práv cizích, a je proto primárním zjištění, zda žalobcem tvrzené právo, jehož ochrany se domáhá, mu zákon skutečně přiznává. Podle ustálené judikatury občanská sdružení vystupující na ochranu životního prostředí mají stejná procesní práva v rámci správního řízení jako ostatní účastníci; jejich žalobní legitimaci zakládá právě tvrzení o porušení jejich procesních práv dle § 65 odst. 2 s.ř.s. (k tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 6 As 37/2008 - 221 a v něm uvedené odkazy). K jejich žalobě pak správní soud přezkoumává napadené rozhodnutí z hlediska procesního i hmotněprávního, neboť závěr o tom, zda došlo ke zkrácení v právech způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí, stojí na posouzení požadavků hmotněprávní úpravy. Vyloučení účasti v konkrétním druhu řízení pak není obecně shledáno protiústavním (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 7 A 56/2002 - 54). II. Oba žalobci jsou občanskými sdruženími, jejichž hlavním posláním je ochrana přírody a krajiny. Otázku aktivní legitimace v podané žalobě řeší pouze druhý žalobce, který tvrdí, že jeho právo účastnit se procesů a řízení, která se dotýkají životního prostředí, vyplývá z ustanovení Aarhuské úmluvy (Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, vyhlášená pod č. 124/2004 Sb. m. s., dále jen „Úmluva“), popř. Směrnic EIA (č. 85/337/EHS, ve znění směrnice 97/11/ES a Směrnice 2003/35/ES), které je nutno aplikovat přímo v případech, kdy vnitrostátní úprava těmto předpisům odporuje. V čl. 6 odst. 1 Úmluvy je věcná působnost ustanovení Úmluvy v ustanoveních o účasti veřejnosti a přístupu k soudu vymezena tak, že se týká povolování záměrů uvedených v příloze 1 a dále záměrů v příloze neuvedených, avšak majících významný vliv na životní prostředí (kritéria pro posouzení významnosti vlivu na životní prostředí má stanovit vnitrostátní legislativa). Zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí stanoví konkrétně, které záměry podléhají posuzování vlivů na životní prostředí. V daném případě toto posouzení proběhlo a podle tehdy platného zákona č. 244/1992 Sb., bylo vydáno dne 15.11.1996 pod č.j. 400/3144/1618/OPVŽP/96 e.o. stanovisko k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí. Obdobný závěr stran věcné působnosti lze učinit i ve vztahu ke Směrnicím EIA, které druhý žalobce uvádí. Dotčená veřejnost má být podle čl. 6 odst. 2 Úmluvy informována v dostatečně rané fázi procedury environmentálního rozhodování o navrhované činnosti a o svých procesních možnostech v nadcházejícím řízení. Účast veřejnosti je přitom podle čl. 6 odst. 4 Úmluvy třeba zajistit v počátečním stadiu rozhodování, kdy jsou ještě všechny možnosti výběru a alternativ otevřeny a kdy účast veřejnosti může být účinná. Z těchto ustanovení nelze dle názoru soudu dovodit právo veřejnosti, resp. občanských sdružení, na účastenství ve všech rozhodovacích fázích vnitrostátním právem stanovených. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu č.j. 1 As 39/2006 - 55 vyplývá, že k naplnění požadavků uvedené Úmluvy a Směrnic EIA postačí, aby právo účasti veřejnosti na rozhodování bylo zajištěno v jedné fázi povolovacího procesu. Vyžaduje-li realizace záměru, který představuje zásah do životního prostředí, podle právní úpravy více samostatných rozhodnutí, tedy řetězení správních aktů, a zamýšlený zásah lze realizovat výlučně v případě pozitivní podoby všech, popř. vydání navazujícího aktu je podmíněno závazným souhlasem, je třeba ve vztahu k předmětu toho kterého řízení posoudit, která z těchto fází povolovacího procesu je onou, ve vztahu k účinné ochraně životního prostředí nejoptimálnější a objektivně účinnou. Požadavky Úmluvy tak v českých podmínkách směřují spíše k řízení územnímu, v němž se stanoví základní charakteristiky budoucích stavebních zásahů do krajiny (k tomu viz dále). Samotný přístup k právní ochraně dle článku 9 Úmluvy, tj. aby nebylo možné předpisy na ochranu životního prostředí ignorovat odepřením přezkumu v soudním řízení, je nutno chápat tak, že musí být umožněn soudní přezkum nikoli jakéhokoli rozhodnutí, aktu nebo nečinnosti, ale rozhodnutí vydaného v řízení, jehož předmětem je právě posouzení přípustnosti zásahu z hledisek ochrany životního prostředí, tedy rozhodnutí, v němž pozitivní výrok vychází z posouzení přípustnosti návrhu ze všech z hlediska ochrany přírody a krajiny či životního prostředí chráněných zájmů (zásahu do krajinného rázu, zásahu do chráněných krajinných prvků, do podmínek chráněných živočichů a rostlin atd.). Rovněž článek 10a směrnice č. 85/337/EHS uvádí: „Členské státy stanoví, v jaké fázi mohou být rozhodnutí, akty nebo nečinnost napadeny.“ Je tak zřejmé, že je věcí vnitrostátní právní úpravy nastolit takový postup, aby účast veřejnosti byla zajištěna, a to ve fázi, kdy je předmětem řízení a rozhodnutí posouzení přípustnosti záměru z hledisek ochrany životního prostředí a kdy může být účast veřejnosti efektivní a účinná. Dle čl. 2 bodu 5 Úmluvy lze vnitrostátními předpisy stanovit požadavky, které musí splnit nevládní organizace, aby byly považovány za dotčenou veřejnost a měly přístup k soudu dle čl. 9 odst. 2 Úmluvy. Totéž stanoví v čl. 1 bodu 2 i uvedená směrnice. Stanoví-li česká legislativa a judikatura podmínku předchozí účasti ve správním řízení jako podmínku pro uplatnění práva na ochranu před soudem, je to zcela v souladu s uvedenými mezinárodními resp. komunitárními předpisy. V ustanovení čl. 9 odst. 2 Úmluvy se nevylučuje možnost předběžného přezkoumání správním orgánem a není ovlivněn požadavek, aby byly vyčerpány postupy správního přezkoumávání před předáním věci k soudnímu přezkumu tam, kde to vnitrostátní právo vyžaduje. Z implementační příručky k Úmluvě plyne, že přístup k soudní ochraně, který zakotvuje, především znamená, že dotčená veřejnost má vůbec k dispozici právní mechanismy přezkoumání případného porušení práva na informace a práva na účast na rozhodování v otázkách životního prostředí podle této Úmluvy a vnitrostátního práva životního prostředí. Tyto podmínky Česká republika jednoznačně splňuje. Občanským sdružením je podle českého práva přiznáno právní postavení s možností brojit proti rozhodnutím porušujícím jejich práva nebo zákon. Právo na soudní ochranu však neexistuje osaměle, nezávisle a bez dalších souvislostí. Vždy je vázáno na právo na přístup k informacím a právo účasti při rozhodování v otázkách životního prostředí. Váže se tedy na oprávnění deklarovaná v čl. 4 a 6 a další Úmluvy a konkrétně přiznaná vnitrostátní legislativou (např. § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, § 23 odst. 9 zákona č. 100/2001 Sb.). Úmluva poskytuje výslovně smluvním stranám volnost v tom, jak uvedená práva a procesní postupy k jejich ochraně uvedou do svých vnitrostátních úprav a jak přizpůsobí svou právní úpravu Úmluvě, která stanoví jen obecné zásady a povinnosti ukládá skrz vnitrostátní legislativu. Úmluva přímo nezavazuje jmenovitě a striktně, jaké akty podléhají soudnímu přezkumu a jak má přezkum předmětných aktů probíhat, neboť přezkumné systémy stran úmluvy se liší. Z ustanovení čl. 9 odst. 3 Úmluvy nelze dovodit přímou použitelnost pro osoby z řad veřejnosti, když tento článek zavazuje strany Úmluvy zajistit přístup ke správním a soudním řízením proti těm aktům, které jsou v rozporu s vnitrostátním právem týkajícím se životního prostředí. Úmluva tedy vnitrostátní právo a samostatnou úpravu států předpokládá a respektuje. Tím si sama udává v tomto ustanovení charakter smlouvy, která není uplatnitelná přímo (self-executing) a nemá nástroje svého prosazování. Ústavní soud dne 5.2.2003 ve věci sp. zn. Pl. ÚS 34/02 dospěl k témuž závěru, obdobně přímou aplikovatelnost Úmluvy vyloučil i Nejvyšší správní soud ve věci sp. zn. 2 As 12/2006, kde bylo taktéž zdůrazněno, že adresátem Úmluvy je stát a jeho veřejná moc (viz rovněž rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 5 As 19/2006-59). Z uvedeného soud činí obecný závěr, že Úmluva ani uvedené Směrnice nejsou přímo závazné, zavazují smluvní strany k tomu, aby vnitrostátní právní úpravou vymezily rámec pro účast dotčené veřejnosti v rozhodovacích procesech týkajících se dopadů do životního prostředí a pro soudní ochranu proti takovýmto aktům, včetně postupů a podmínek, které pro aktivní vystupování v těchto procesech musí „dotčená veřejnost“ splnit. Vnitrostátní úpravou vymezený rámec pro přiznání postavení účastníka řízení při rozhodovacích procesech týkajících se životního prostředí a splnění tohoto předpokladu pro přístup k soudní ochraně není s principy zakotvenými v Úmluvě ani ve Směrnici EIA v rozporu, a to ani v tom smyslu, v jakém stadiu povolovacích procesů vnitrostátní úprava právo účasti a právo přístupu k soudu přiznává. Primárním předpokladem pro úspěšné uplatnění práva u soudu je, aby takové právo (v daném případě právo účasti ve stavebním řízení) žalobci vnitrostátní úprava přiznávala. III. Klíčovou otázkou sporu v daném případě je, zda taxativní vymezení okruhu účastníků stavebního řízení dle § 109 stavebního zákona je úplným a konečným, či nikoli, a tedy zda postavení účastníka stavebního řízení nad rámec výčtu uvedeného v § 109 stavebního zákona svědčí i subjektu, který splní podmínky ust. § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, popř. ust. § 23 odst. 9 zákona č. 100/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Účastenství ve správním řízení obecně upravuje díl první hlavy druhé zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“). Podle § 27 odst. 1 správního řádu jsou účastníky řízení a) v řízení o žádosti žadatel a další dotčené osoby, na které se pro společenství práv nebo povinností s žadatelem musí vztahovat rozhodnutí správního orgánu; b) v řízení z moci úřední dotčené osoby, jimž má rozhodnutí založit, změnit nebo zrušit právo anebo povinnost nebo prohlásit, že právo nebo povinnost mají anebo nemají. Podle odstavce 2 téhož ustanovení jsou účastníky též další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech. Dále podle odstavce 3 téhož ustanovení jsou účastníky rovněž osoby, o kterých to stanoví zvláštní zákon; nestanoví-li zvláštní zákon jinak, mají postavení účastníků podle odstavce 2, ledaže jim má rozhodnutí založit, změnit nebo zrušit právo anebo povinnost nebo prohlásit, že právo nebo povinnost mají anebo nemají; v tom případě mají postavení účastníků podle odstavce 1. Podle ust. § 192 stavebního zákona se na postupy a řízení použijí ustanovení správního řádu, pokud tento zákon nestanoví jinak. Správní řád platí proto subsidiárně jen tam, kde stavební zákon nemá vlastní úpravu procesních postupů a institutů. Obdobnou dikci ve vztahu k procesním postupům lze nalézt v řadě zvláštních zákonů (viz např. § 47 zákona č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání atomové energie a ionizujícího záření) a vždy znamená totéž, tj. tam, kde není procesní postup upraven jinak, platí správní řád. Pro určení okruhu účastníků ve stavebním řízení je tak vyloučena i aplikace ust. § 27 odst. 3 správního řádu, který odkazuje na zvláštní předpisy přiznávající postavení účastníka řízení dalším subjektům, jímž je i § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny (srov. rozsudek NSS č. j. 7 A 56/2002 - 54). Pro posouzení toho, zda žalobci přísluší postavení účastníka, přitom není rozhodné, že s ním správní orgán jako s účastníkem fakticky jednal, ani že nerozhodl usnesením vydaným dle § 28 správního řádu, že mu takové postavení nepřísluší. Účastenství ve stavebním řízení (v řízení o povolení stavby) upravuje ustanovení § 109 stavebního zákona, podle něhož účastníkem stavebního řízení je a) stavebník, b) vlastník stavby, na níž má být provedena změna či udržovací práce, není-li stavebníkem, nejde-li o případ uvedený v písmenu g), c) vlastník pozemku, na kterém má být stavba prováděna, není-li stavebníkem, d) vlastník stavby na pozemku, na kterém má být stavba prováděna, a ten, kdo má k tomuto pozemku nebo stavbě právo odpovídající věcnému břemenu, mohou-li být jejich práva navrhovanou stavbou přímo dotčena, e) vlastník sousedního pozemku nebo stavby na něm, může-li být jeho vlastnické právo navrhovanou stavbou přímo dotčeno, f) ten, kdo má k sousednímu pozemku právo odpovídající věcnému břemenu, může-li být toto právo navrhovanou stavbou přímo dotčeno, a g) společenství vlastníků jednotek podle zvláštního právního předpisu ve stavebním řízení, které se týká domu nebo společných částí domu anebo pozemku; v případě, že společenství vlastníků jednotek podle zvláštního právního předpisu nemá právní subjektivitu, vlastník, jehož spoluvlastnický podíl na společných částech domu činí více než jednu polovinu. Podle § 109 odst. 2 stavebního zákona účastníkem řízení není nájemce bytu, nebytového prostoru nebo pozemku. Okruh účastníků ve stavebním řízení je tímto ustanovením stavebního zákona vymezen oproti obecnému ust. § 27 správního řádu jinak, konkrétně, a to taxativním výčtem subjektů disponujících určitým hmotným právem (vlastnickým právem pozemku, stavby apod.), které může být dotčeno vlastní realizací stavby. Stejně tak je nutno pohlížet na vymezení účastníků územního řízení podle stavebního zákona, kdy podle ust. § 85 odst. 1 jsou účastníky územního řízení a) žadatel, b) obec, na jejímž území má být požadovaný záměr uskutečněn, a dále dle odst. 2 jsou účastníky a) vlastník pozemku nebo stavby, na kterých má být požadovaný záměr uskutečněn, není–li sám žadatelem, nebo ten, kdo má jiné věcné právo k tomuto pozemku nebo stavbě, nejde-li o případ uvedený v písm.d), b) osoby, jejichž vlastnické nebo jiné věcné právo k sousedním stavbám anebo sousedním pozemkům nebo stavbám na nich může být územním rozhodnutím přímo dotčeno, c) osoby, o kterých tak stanoví zvláštní právní předpis, d) společenství vlastníků jednotek podle zvláštního právního předpisu ve stavebním řízení, které se týká domu nebo společných částí domu anebo pozemku; v případě, že společenství vlastníků jednotek podle zvláštního právního předpisu nemá právní subjektivitu, vlastník, jehož spoluvlastnický podíl na společných částech domu činí více než jednu polovinu. Ze srovnání okruhu účastníků územního řízení zakotveného v ust. § 85 stavebního zákona a okruhu účastníků stavebního řízení uvedeného v § 109 vyplývá, že v územním řízení je přiznáno postavení účastníka řízení navíc jednak obci, na jejímž území má být požadovaný záměr uskutečněn, a dále osobám, o kterých tak stanoví zvláštní právní předpis. Pokud by zde bylo možné subsidiárně použít ust. § 27 odst. 3 správního řádu, byla by norma § 85 odst. 1 písm. c) zcela nadbytečná. Výše zmíněné odlišení okruhu účastníků územního a stavebního řízení má podle názoru soudu své opodstatnění mj. v tom, že předmět územního a stavebního řízení se liší; jak obec, tak občanská sdružení v územním řízení vystupují v širším (veřejném), nikoli úzce soukromém zájmu oproti jiným subjektům, za stejných podmínek jim proto zákon přiznává stejné postavení účastníka v tomto řízení. Územní rozhodnutí či územní souhlas (§ 76) řeší širší vztahy v území; jen na základě něho lze umisťovat stavby nebo zařízení, jejich změny, měnit jejich vliv na využití území, měnit využití území a chránit důležité zájmy v území (nestanoví-li zákon jinak), jak vyplývá i z typů územních rozhodnutí (§77), které se nevydává jen pro území, pro které je vydán regulační plán, a to v rozsahu, v jakém nahrazuje příslušná územní rozhodnutí. Spojení územního a stavebního řízení připadá v úvahu, jsou-li podmínky v území jednoznačné, zejména je-li pro území schválen územní plán nebo regulační plán. Rozhodnutí o umístění stavby vymezuje stavební pozemek, umisťuje navrhovanou stavbu, stanoví její druh a účel, podmínky pro její umístění, pro zpracování projektové dokumentace pro vydání stavebního povolení, pro ohlášení stavby a pro napojení na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu. Rozhodnutí o změně využití území stanoví nový způsob užívání pozemku a podmínky jeho využití. Rozhodnutí o změně stavby a o změně vlivu stavby na využití území stanoví podmínky pro požadovanou změnu stavby a její nové využití nebo podmínky upravující vliv na životní prostředí a nároky na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu. Oproti tomu v řízení, jehož předmětem je povolování staveb, nelze dle názoru soudu opodstatněnost účasti veřejnosti z důvodu řešení otázek ochrany životního prostředí (či obce jako samosprávného celku, pokud jí účastenství nesvědčí z titulu podřaditelného pod ust. § 109, např. že je sama stavebníkem či vlastníkem pozemku atd.) z platné právní úpravy řízení dovodit, neboť se nejedná o řízení, jehož předmětem jsou otázky týkající se přímo životního prostředí, ochrany přírody či krajiny apod., byť samozřejmě obecně platí, že každá stavební činnost má svým způsobem vliv na životní prostředí. Zákon však tento typ řízení a jeho předmět vymezil jako řešení povolování staveb a jejich změn, terénních úprav a zařízení, užívání a odstraňování staveb, přičemž předmětem těchto řízení již není řešení otázek typu vlivu staveb na životní prostředí (vnější vztahy), neboť tyto otázky se řeší v předcházejících řízeních (nejde-li o spojení územního a stavebního řízení), ale předmětem posuzování je stavebně technické řešení a podmínky pro provedení (realizaci) stavby, popř. její užívání. Podmínky pro projektovou přípravu konkrétní stavby byly již stanoveny územním rozhodnutím, s nímž musí být stavební povolení v souladu. Nelze přitom přehlédnout, že z ust. § 89 stavebního zákona ve srovnání s ust. § 114 stavebního zákona vyplývá také odlišný okruh námitek, které tímto zákonem specielně vymezení účastníci toho kterého řízení mohou uplatnit. V územním řízení obec uplatňuje námitky k ochraně zájmů obce a zájmů občanů obce; osoba, která je účastníkem řízení dle § 85 odst. 2 písm. c) stavebního zákona (tedy osoba, o které tak stanoví zvláštní zákon, čili i občanská sdružení) může v územním řízení uplatňovat námitky, pokud je projednávaným záměrem dotčen veřejný zájem, jehož ochranou se podle zvláštního předpisu zabývá. Oproti tomu účastník ve stavebním řízení (o povolení stavby) může podle ust. § 114 uplatnit námitky proti projektové dokumentaci, způsobu provádění a užívání stavby nebo požadavkům dotčených orgánů, pokud je jimi přímo dotčeno jeho vlastnické právo nebo právo založené smlouvou provést stavbu nebo opatření nebo právo odpovídající věcnému břemenu k pozemku nebo stavbě. Občanská sdružení těmito právy, podmiňujícími vznesení námitek, nedisponují, a proto je plně opodstatněná otázka, jaké námitky by z jejich strany byly v dané fázi řízení legální. Z uvedeného je nutno dovodit, že rozdílné vymezení okruhu účastníků územního a stavebního řízení ve stavebním zákoně má svůj odraz nejen v rozdílném předmětu řízení, ale i v okruhu námitek, které mohou být účastníky toho kterého řízení vzneseny a vypořádány. Nadto z ust. § 114 odst. 2 stavebního zákona plyne, že k námitkám, které byly nebo mohly být uplatněny při územním řízení, při pořizování regulačního plánu nebo při vydání územního opatření o stavební uzávěře anebo územního opatření o asanaci území, se nepřihlíží; je tedy zřejmé, že v každé fázi stanoveného postupu pro realizaci stavebního záměru je podle předmětu řízení odlišně stanoveno, kdo se jej účastní a co může namítat. Názor druhého žalobce, že jako účastník stavebního řízení může podávat stanoviska a vyjádření dle § 36 odst. 2 a 3 správního řádu a nikoliv námitky, považuje soud za nesprávný. Ustanovení § 114 odst. 1 stavebního zákona je dle náhledu soudu nutno považovat za speciální ve vztahu k obecnému ustanovení § 36 odst. 2 a 3 správního řádu, pokud jde o zákonnou úpravu formy, jakou účastníci stavebního řízení mohou dát najevo nesouhlas s předmětem řízení. To lze ostatně dovodit i z ust. § 115 odst. 1 věty prvé stavebního řádu, podle něhož ve stavebním povolení stavební úřad stanoví podmínky pro provedení stavby, a pokud je to třeba, i pro její užívání, a rozhodne o námitkách účastníků řízení. Stavební úřad je tedy podle zákona povinen ve výroku stavebního povolení rozhodnout (pouze) o námitkách účastníků řízení, nikoliv o jejich stanoviscích či vyjádřeních. Jestliže stavební zákon v § 114 odst. 1 výslovně stanoví, jaké námitky jsou účastníci stavebního řízení oprávněni vznášet, a contrario z toho vyplývá, že k jiným námitkám přihlížet nelze, stejně jako nelze podle druhého odstavce téhož ustanovení přihlížet k námitkám účastníků řízení, které byly nebo mohly být uplatněny při územním řízení, při pořizování regulačního plánu nebo při vydání územního opatření o stavební uzávěře anebo územního opatření o asanaci území. Názor druhého žalobce, že občanským sdružením na rozdíl od jiných účastníků stavebního řízení náleží právo vznášet i jiné námitky než ty, které stavební zákon výslovně připouští v § 114 odst. 1, pokud tyto námitky pouze jinak označí (jako stanoviska či vyjádření), nemá žádnou oporu v zákoně; přijetí tohoto názoru by ve své podstatě zakládalo nepřípustnou nerovnost mezi jednotlivými účastníky stavebního řízení, s čímž se soud nemůže ztotožnit. Stavební zákon doznal změn oproti předchozí úpravě i s ohledem na rozsah účasti veřejnosti již ve fázích předcházejících územnímu rozhodování. Posun směrem k širším možnostem uplatnění práv veřejnosti již v prvních fázích vyplývá mj. z ust. § 23, § 39 odst. 2, § 52 odst. 2 stavebního zákona. Jak zásady územního rozvoje (§ 36 odst. 4), tak i územní plán (§ 43 odst. 4) jsou přitom vydávány formou opatření obecné povahy podle správního řádu, a již v těchto fázích je tak zajištěna i soudní ochrana, neboť opatření obecné povahy je přezkoumatelné soudem (§ 4 s.ř.s). Z uvedeného systematického srovnání soud dovozuje, že rozdílné vymezení okruhu účastníků dle ust. § 85 a § 109 obsažené v novém stavebním zákoně je projevem vůle zákonodárce provést změnu oproti předchozí právní úpravě (viz níže) a dosáhnout různých účinků. Tomu ostatně nasvědčuje i celá koncepce dalších změn obsažených ve stavebním zákoně, jakou představují změny v postupech při územním plánování a účasti veřejnosti v těchto procesech, jak shora uvedeno, nebo založení institutu certifikátu autorizovaného inspektora (§ 117 stavebního zákona) ve stavebním řízení. Podle ust. § 34 odst. 3 a § 59 odst. 1 písm. c) stavebního zákona z roku 1976 (zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu), který byl s účinností k 1.1.2007 zrušen stávajícím stavebním zákonem (č. 183/2006 Sb.), byly účastníky územního řízení i stavebního řízení vedle stavebníka a osob, které mají vlastnická nebo jiná práva k pozemkům a stavbám na nich, jakož i k sousedním pozemkům a stavbám na nich, i další osoby, kterým zvláštní zákon toto postavení přiznává. Takovým zákonem byl zákon o ochraně přírody a krajiny (ostatně citovaný v poznámce pod čarou); ten ve svém § 70 odst. 3 opravňoval občanská sdružení, která měla jako své hlavní poslání ochranu přírody a krajiny, k účasti ve správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona. Stávající stavební zákon však do výčtu účastníků stavebního řízení v § 109 již tato občanská sdružení nezahrnuje (činí tak pouze ve výčtu účastníků územního řízení v § 85 odst. 2 písm. c/). Podle názoru soudu nelze dovodit, že účastenství občanských sdružení v řízení o povolení stavby je i nadále, nad rámec vymezený ustanovením § 109, založeno samostatně ustanovením § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny a že výslovně provedená změna okruhu účastníků řízení a rozdílná dikce ustanovení § 85 a § 109 stavebního zákona vlastně žádnou změnou oproti původní právní úpravě dané zákonem č. 50/1976 Sb., není. Jestliže by úmyslem zákonodárce bylo zachovat původní stav účasti občanských sdružení dle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny v řízeních o povolení stavby, byl by text „osoby, o kterých tak stanoví zvláštní zákon“ nepochybně vtělen i do ustanovení § 109 stavebního zákona. Pokud by zákonodárce smýšlel tak, jak činí žalobce, tedy pokud by zastával názor, že zvláštní zákon (zákon o ochraně přírody a krajiny) bez ohledu na vymezení účastníků zakotvené ve stavebním zákoně přiznává ekologickým občanským sdružením účastenství ve všech řízeních vedených podle stavebního zákona, která se dotýkají zájmu ochrany životního prostředí, neměl by sebemenší důvod ponechat uvedený text v ust. § 85 odst. 2 písm. c) stavebního zákona. Ponechání určité kategorie subjektů v okruhu účastníků územního řízení a zároveň její vypuštění z okruhu účastníků stavebního řízení nelze chápat jen jako formulační rozmar či neobratnost zákonodárce, ale jako nastolení nové konstrukce, kterou nová úprava sleduje a která má legitimní cíl zajistit účast veřejnosti již v počátečních fázích, kde může být účinná, a naopak ji vyloučit tam, kde opodstatnění postrádá. Zvolil-li zákonodárce při vymezení okruhu účastníků územního a stavebního řízení dvě rozdílné dikce, je evidentní, že tím zamýšlel dosáhnout různých účinků. Ostatně vůli zákonodárce vyloučit ekologická sdružení z účastenství ve stavebním řízení lze dovodit i z průběhu legislativního procesu, kdy k úpravě došlo na vědomý návrh Výboru pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí Poslanecké sněmovny (odkaz na stenozáznam z projevu poslance Mencla). Soud na tomto místě pro úplnost odkazuje i na závěry obsažené v rozsudku Nejvyššího správního soudu č.j. 6 As 37/2008 - 221. IV. Otázka účastenství ve stavebním řízení vyplývá ze vzájemného vztahu ustanovení stavebního zákona a zákona o ochraně přírody a krajiny. Jestliže stavební zákon definuje v § 109 okruh účastníků stavebního řízení a tento výčet je výčtem taxativním (tedy uzavřeným), je (i z důvodů rozvedených shora) nutno mít za to, že jinou osobu jako účastníka řízení nepřipouští. Jedná se nepochybně o speciální úpravu ve vztahu ke správnímu řádu, jak shora uvedeno (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl.ÚS 2/99). Právo účasti v takovém řízení by muselo stanovit ustanovení zákona, jež by bylo ve vztahu k § 109 stavebního zákona speciální; takovým však podle názoru soudu není § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny. Na tomto místě považuje soud za potřebné poukázat na závěry obsažené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29.3.2007 č.j. 2 As 12/2006 – 111 týkající se vztahu mezi zákonem o ochraně přírody a krajiny a jednotlivými „oborovými“ předpisy. V uvedeném rozsudku Nejvyšší správní soud předně uvedl, že v souladu s teorií práva nelze hovořit o vztahu speciality a obecnosti mezi jednotlivými právními předpisy, tedy celými zákony, nýbrž mezi jednotlivými normami, tedy pravidly chování, jejichž konflikt je posuzován. Jak dokládají stěžejní práce v oboru teorie práva (viz zejména V. Knapp, Teorie práva, C.H.Beck, Praha 1995, str. 159), když vykládají pravidlo lex specialis derogat generali, slovem „lex“ se v tomto principu nemíní zákon jako celek, ale právě právní norma, jejíž obecnost či zvláštnost je posuzována. To nevylučuje, aby v některém konkrétním případě bylo možno za zvláštní pokládat celý právní předpis (ve vztahu k jinému předpisu obecnému). Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku dále konstatoval, že zákonodárcem zvolený přístup k jednotlivým oborovým řízením, v nichž potenciálně může být podstatný i zájem ochrany přírody a krajiny, je založen obvykle na kombinaci § 70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny, tedy normy, která dopadá na všechna tato jednotlivá řízení, je tedy věcně obecnější (byť je tento závěr relativizován skutečností, že tato obecnost je sama omezena tím, že dopadá pouze na ta z těchto řízení, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny), ovšem týká se pouze občanských sdružení a jejich organizačních jednotek, jejichž hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, má tedy úzce vymezený rozsah osobní; a normy upravující obecně účastenství v jednotlivých typově vymezených správních řízeních, která je svou povahou věcně úžeji vymezená, zato je však oproti zmiňovanému ustanovení obecnější svým osobním rozsahem. V případě souběžné aplikace, respektive střetu takových dvou norem, nelze jednoduše určit, která z nich je obecná a musí „ustoupit“ normě speciální, nýbrž je třeba je aplikovat současně tam, kde je to možné, popřípadě využít jiná výkladová pravidla tam, kde souběžná aplikace možná není. Ustanovení § 90 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny, ve znění účinném k datu rozhodování správního orgánu v této věci (následně zrušené zákonem č. 349/2009 Sb., bod 53. od 1.12.2009), jasně vymezovalo úpravu zákona o ochraně přírody a krajiny a předpisů vydaných k jeho provedení jako zvláštní úpravu ve vztahu k předpisům o lesích, vodách, územním plánování a stavebním řádu, o ochraně nerostného bohatství, ochraně zemědělského půdního fondu, myslivosti a rybářství. Podle názoru soudu však jde o vymezení vztahu obecnosti a speciality věcné než procesní. Pokud jde o procesní postupy, tedy vztah ke správnímu řádu jako předpisu obecné procesní povahy, týkalo se jej ust. § 90 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny. Ust. § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny při splnění v něm stanovených podmínek přiznává postavení účastníka řízení občanským sdružením ve smyslu obecné definice účastníka dle § 27 odst. 3 správního řádu, to však nemůže platit v případě, kde zvláštní právní předpis stanoví jinak a výslovně okruh účastníků konečným, uzavřeným výčtem, a jiné subjekty tak z účastenství v řízení vylučuje. Jazykový, systematický i teleologický výklad tedy vede soud k závěru o nemožnosti souběžné aplikace § 109 odst. 1 stavebního zákona a § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny. Podle názoru soudu je současná právní úprava § 85 a § 109 stavebního zákona srovnatelná, co do způsobu určení okruhu účastníků, s ustanovením § 59 a § 78 zákona č. 50/1976 Sb., kdy tento stavební zákon rovněž rozdílně vymezoval okruh účastníků stavebního řízení a kolaudačního řízení, a kdy vztah takto vymezeného účastenství byl i ve vztahu k ust. § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny předmětem posouzení soudem. Lze přímo odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 7 As 29/2003 – 78, v němž jmenovaný soud dovodil, že „…zákon na ochranu přírody a krajiny je sice zvláštním zákonem, který při splnění podmínek jeho § 70 přiznává postavení účastníka řízení občanským sdružením ve smyslu obecné definice účastníka řízení dle § 14 odst. 2 správního řádu, toto postavení jim však podle uvedeného rozhodnutí přísluší (za podmínek § 70 zákona na ochranu přírody a krajiny) toliko v těch správních řízeních, kde není okruh účastníků zvláštním předpisem stanoven vůbec (§ 14 odst. 1 správního řádu) anebo je vymezen speciálně oproti § 14 odst. 1 správního řádu. Toto postavení jim však nepřísluší v řízení, kde zvláštní zákon určuje výslovně, kdo je jediným účastníkem řízení, a - a contrario - tak vylučuje kohokoli jiného, aby takové postavení měl. Ustanovení § 78 odst. 1 stavebního zákona je (podobně jako to v citovaném judikátu Vrchního soudu v Praze byl § 14 odst. 1 atomového zákona) takovýmto ustanovením zvláštního zákona. Jak bylo výše zmíněno, podle jeho dikce není pochyb, že výčet účastníků kolaudačního řízení je zde taxativní. Smyslem a účelem zvláštního ustanovení o okruhu účastníků je stanovit tento okruh relativně restriktivně, rozhodně restriktivněji, než jak to činí ustanovení § 59 odst. 1 stavebního zákona ve vztahu k účastníkům řízení stavebního. V tomto smyslu je § 78 odst. 1 stavebního zákona obdobou § 14 odst. 1 atomového zákona, třebaže na rozdíl od věty druhé tohoto ustanovení atomového zákona výslovně neříká, že takto definovaní účastníci jsou „jedinými“ účastníky kolaudačního řízení“. Uvedený závěr potvrdil i Ústavní soud v usnesení ze dne 7.8.2007 sp. zn. II. ÚS 114/05. Zcela obdobný vztah je i mezi ust. § 109 stavebního zákona a ust. § 23 odst. 9 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Podle tohoto ustanovení (ve znění účinném v době vydání napadeného rozhodnutí, i v současném znění) místně příslušná jednotka občanského sdružení nebo obecně prospěšné společnosti, jejímž předmětem činnosti je ochrana veřejných zájmů chráněných podle zvláštních právních předpisů (dále jen "občanské sdružení") nebo obec dotčená záměrem se stává účastníkem navazujících řízení podle zvláštních právních předpisů, pokud a) podala ve lhůtách stanovených tímto zákonem písemné vyjádření k oznámení, dokumentaci nebo posudku, b) příslušný úřad ve svém stanovisku podle § 10 odst. 1 uvedl, že toto vyjádření zcela nebo zčásti do svého stanoviska zahrnul, a c) správní úřad rozhodující v navazujícím řízení nerozhodl, že veřejné zájmy, které občanské sdružení hájí, nejsou v navazujícím řízení dotčeny. Navazujícím předpisem dle pozn. 1a) je i zde mj. stavební zákon (poznámka odkazuje stále na zákon č. 50/1976 Sb.), když dikce hovoří o „navazujících řízeních“. Tomu koresponduje ust. § 85 odst. 1 písm. b) a c) stavebního zákona, dle něhož má obec i občanské sdružení postavení účastníka řízení v územním řízení, tj. řízení, které navazuje na posuzování záměru dle zákona č. 100/2001 Sb., jde –li o umístění stavby procesu EIA podléhající. Stanovisko EIA vydávané podle zákona č. 100/2001 Sb., není samostatně přezkoumatelné soudem ve správním soudnictví, neboť není rozhodnutím ve smyslu správního řádu, resp. § 65 s.ř.s. Novela zákona č. 100/2001 Sb., provedená zákonem č. 436/2009 Sb., s účinností od 11.12.2009 vložila do § 23 odst. 10, který zní takto: „Občanské sdružení nebo obecně prospěšná společnost, jejichž předmětem činnosti je ochrana životního prostředí, veřejného zdraví nebo kulturních památek, nebo obec dotčená záměrem, pokud podaly ve lhůtách stanovených tímto zákonem písemné vyjádření k dokumentaci nebo posudku, se mohou žalobou z důvodu porušení tohoto zákona domáhat zrušení navazujícího rozhodnutí vydaného v řízení podle zvláštních právních předpisů 1a), postupem podle soudního řádu správního 11a). Odkladný účinek žaloby je vyloučen.“ Obcím a nevládním organizacím (občanským sdružením) tak byla založena aktivní legitimace k podání žaloby proti navazujícímu rozhodnutí, a to i výhradně z důvodu (žalobní námitky) porušení zákona č. 100/2001 Sb., pokud se vyjádřily k dokumentaci nebo posudku písemně v rámci procesu EIA. Tato nová úprava nemění nic na vymezení okruhu účastníků dle stavebního zákona, naopak plně koresponduje s tím, že v územním řízení obcím a občanským sdružením postavení účastníka náleží, a že proti územnímu rozhodnutí mohou podat žalobu soudu, a to již i jen z důvodu tvrzeného porušení zákona č. 100/2001 Sb. Výše uvedená změna zákona č. 100/2001 Sb., která nastala až po vydání napadeného rozhodnutí, neznamenala zkrácení ekologických občanských sdružení v právech či v možné obraně u soudu, a to ani v tom smyslu, že by bylo nutno překlenout tento nedostatek přímým výkladem Směrnice EIA. Již před touto výslovnou úpravou a i nadále trvá stav, že Stanovisko EIA je podkladem pro vydání územního rozhodnutí a lze jej přezkoumat v rámci přezkumu konečného (tedy navazujícího) rozhodnutí. Tak se také dělo a děje dle ust. § 75 odst. 2 s.ř.s. V daném případě po vydání Stanoviska EIA dne 15.11.1996 probíhalo následně územní řízení a rozhodnutí v něm vydané bylo napadeno žalobou podanou u místně příslušného soudu. V. Z výše uvedeného vyplývá, že omezení účasti občanských sdružení na fázi územního řízení s přihlédnutím k předchozím fázím probíhajících procesů není v rozporu s Ústavou České republiky ani Úmluvou či Směrnicemi EIA, neboť přístup veřejnosti a ochrana u soudu je dostatečně zajištěna; toto omezení není nijak v rozporu se zájmy ochrany přírody a krajiny, které mají občanská sdružení ve správních řízeních prosazovat, neboť právě v těchto raných fázích, jejichž vrcholem je územní řízení, se rozhoduje o konkrétních záměrech, které mají být v daném území uskutečněny – tedy i o tom, kde přesně a jakým způsobem bude území zasaženo ve svých krajinných a přírodních prvcích. Právě zde je tak místo pro občanská sdružení, která svou účastí v územním řízení mohou ovlivňovat míru zásahů do krajiny a způsob, jakým bude přetvořena, a mohou tak nejúčinněji naplňovat své poslání. K tomu je nutno poukázat na to, že žalobci v žalobě proti stavebnímu povolení nevznášejí naprosto žádné námitky proti technickému řešení stavby. Druhý žalobce v žalobě poukazuje toliko na vady nebo absenci podkladových rozhodnutí (stanovisko EIA, rozhodnutí o výjimkách dle zákona o ochraně přírody a krajiny aj.). Duplicita řešení téhož je však vyloučena rozdílným předmětem jednotlivých fází povolovacího procesu a koncentrací určitých otázek, které v rámci toho kterého řízení přísluší rozhodnout, a z nichž pak, jako ze závazných premis (pravomocně rozhodnutých) další fáze vychází. Tomu podle názoru soudu odpovídá i vymezení okruhu osob, které jako účastníci na jednotlivých fázích řízení participují. Soud proto dospěl k závěru, že navazujícím řízením a z hlediska účasti veřejnosti stěžejním je územní řízení, v němž jsou otázky možných vlivů stavby na životní prostředí řádně řešeny za plné účasti veřejnosti. Územní řízení je tedy onou optimální fází povolovacích procesů, v němž je účast veřejnosti, resp. občanských sdružení plně zajištěna, přičemž v následně vedeném stavebním řízení již nejde znovu o (duplicitní) řešení možných vlivů stavby na životní prostředí, takže účastenství veřejnosti (občanských sdružení) na tomto řízení není bezprostředně nutné. Jde o obecně stanovený princip, který neplatí bezvýjimečně (tyto výjimky však na danou věc nedopadají). To neznamená, že stavební řízení probíhá s úplným vyloučením veřejnosti, neboť právo na informace a právo na dohled a kontrolu provádění staveb je zachováno. Rovněž není sporu o tom, že v případech spojení územního a stavebního řízení bude respektována účast ekologických občanských sdružení v takovém procesu, a sdružení budou moci uplatnit námitky, které jim příslušejí v případě rozhodnutí o umístění stavby. Účast veřejnosti je zajištěna i v dalších jiných řízeních dotýkajících se ochrany životního prostředí. Kromě již zmíněné účasti v procesu EIA, který není vlastním správním řízením, ale jeho výsledek je přezkoumatelný v rámci žaloby proti územnímu rozhodnutí, je zajištěna i v dalších rozhodovacích procesech dle zákona o ochraně přírody a krajiny. Řízení vedená podle zákona o ochraně přírody a krajiny jsou právě těmi řízeními, v nichž je účastenství z povahy věci zajištěno i občanským sdružením vystupujícím na ochranu přírody a krajiny; tuto úpravu účastenství však dle náhledu soudu nelze rozšiřovat i na účast ve stavebním řízení podle stavebního zákona, neboť pro takový výklad a závěr není žádná zákonná opora. Vzhledem ke shora uvedenému Městský soud v Praze v předmětné věci postupoval shodně jako ve věci řešené pod sp. zn. 10 Ca 302/2009 a podané žaloby podle § 78 odst. 7 s.ř.s. jako nedůvodné zamítl, aniž se věcně zabýval uplatněnými žalobními námitkami, neboť dospěl k závěru, že žalobcům dle platné zákonné úpravy nesvědčilo postavení účastníků stavebního řízení. Jako subjektům, které po právu vůbec neměly být účastníkem stavebního řízení, žalobcům žádná procesní (ale ani hmotná) práva v rámci tohoto řízení nenáležela, takže napadeným rozhodnutím na nich nemohli být nijak zkráceni. Jak již bylo konstatováno shora, dle ustálené judikatury žalobní legitimaci občanských sdružení vystupujících na ochranu životního prostředí zakládá právě tvrzení o porušení jejich procesních práv dle § 65 odst. 2 s.ř.s., toto tvrzení však soud v projednávané věci neshledal důvodným. Podle citovaného ustanovení totiž žalobu proti rozhodnutí správního orgánu může podat toliko účastník řízení před správním orgánem, a tím žalobci po právu být neměli. Napadené rozhodnutí se nijak nedotýká hmotněprávní sféry žalobců. Těm jakožto právnickým osobám veřejné subjektivní právo na příznivé životní prostředí z povahy věci náležet nemůže, neboť náleží jen fyzickým osobám jako biologickým organismům (shodně viz usnesení Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 282/97 ze dne 6.1.1998). Žalobci tudíž nemohli být napadeným rozhodnutím zkráceni přímo ani v důsledku porušení svých hmotných veřejných subjektivních práv ve stavebním řízení, které vydání napadeného rozhodnutí předcházelo, a tvrzení druhého žalobce, že jejich žalobní legitimace je dána podle § 65 odst. 1 s.ř.s., proto rovněž neobstojí. Z argumentace soudu popsané shora dále vyplývá, že příslušná ustanovení Aarhuské úmluvy či směrnice nejsou přímo uplatnitelná, a nesvěřují tak žalobcům právo k podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu vydanému ve stavebním řízení. Žalobcům tudíž nesvědčí ani žalobní legitimace podle § 66 odst. 3 s.ř.s. Soud z hlediska procesní ekonomie považoval za nadbytečné zabývat se tím, zda druhý žalobce existoval jako právní subjekt ke dni vydání stanovisek SEA a EIA, což žalovaný a osoba zúčastněná na řízení zpochybnili. Řešení této otázky by vzhledem k důvodu, pro který soud žaloby jako celek zamítl, nemohlo mít žádný vliv na výsledek řízení. S přihlédnutím k tomu, že se soud nezabýval uplatněnými žalobními námitkami z věcného hlediska, neshledal potřebným ani provádění jakéhokoliv dokazování. Proto při jednání rozhodl, že nebude provádět dokazování účastníky navrženými důkazy. Výrok o tom, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, je odůvodněn ust. § 60 odst. 1 s.ř.s., neboť žalobce nebyl ve sporu úspěšný a žalovaný v souvislosti s tímto soudním řízením žádné náklady důvodně nevynaložil. Za důvodně vynaložené nelze dle konstantní judikatury správních soudů uznat náklady žalovaného vynaložené na právní zastoupení advokátem, neboť žalovaný musí být schopen své rozhodnutí v přezkumném soudním řízení obhájit prostřednictvím svých zaměstnanců, tedy i bez právní pomoci poskytnuté advokátem. Podle ust. § 60 odst. 5 s.ř.s. má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil; z důvodů zvláštního zřetele hodných jí může soud na návrh přiznat právo na náhradu dalších nákladů řízení. V daném případě soud osobě zúčastněné na řízení žádnou povinnost neuložil a neshledal ani důvody hodné zvláštního zřetele, pro které by jí mohl přiznat právo na náhradu dalších nákladů řízení. Proto ve třetím výroku tohoto rozsudku rozhodl, že osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Poučení