9A 133/2020 – 37

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Naděždy Řehákové a soudkyň Mgr. Ing. Silvie Svobodové a JUDr. Ivanky Havlíkové v právní věci žalobkyně: G. B. státní příslušnost Ukrajina v ČR bytem X zastoupená advokátkou Mgr. Zuzanou Kratěnovou sídlem Bělehradská 572/63, 120 00 Praha 2 proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, 140 21 Praha 4 o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 10. 11. 2020, č. j. MV–152589–4/SO–2020, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Předmět řízení

1. Žalobkyně se žalobou podanou dne 14. 12. 2020 u Městského soudu v Praze (dále jen „soud“) domáhala přezkoumání a zrušení rozhodnutí žalované ze dne 10. 11. 2020, č. j. MV–152589–4/SO–2020 (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým bylo podle § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) zamítnuto její odvolání a potvrzeno rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky (dále jen „prvostupňový orgán“) ze dne 6. 8. 2020, č. j. OAM–9578–9/DP–2020 (dále též „prvostupňové rozhodnutí“). Prvostupňovým rozhodnutím bylo podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu zastaveno řízení o žádosti žalobkyně o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky za účelem společného soužití rodiny podle § 44a zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“) ze dne 19. 5. 2020 (dále též „žádost“), neboť žalobkyně ve stanovené lhůtě neodstranila podstatné vady žádosti, které bránily pokračování v řízení.

II. Napadené rozhodnutí

2. Proti prvostupňovému rozhodnutí podala žalobkyně dne 8. 9. 2020 blanketní odvolání, které v zákonné lhůtě doplnila. Uvedla, že část dokumentů, k jejichž doložení byla vyzvána prvostupňovým orgánem, předala ve stanovené lhůtě, dne 2. 7. 2020, držiteli poštovní licence pod číslem zásilky X, která byla dle České pošty převzata dne 3. 7. 2020. Další část dokladů zaslala pod číslem zásilky X, kdy dne 8. 9. 2020 žalobkyně zjistila, že tato zásilka nebyla doručena.

3. Odvoláním se proto žalobkyně domáhala zrušení prvostupňového rozhodnutí a vrácení věci prvostupňovému orgánu, neboť část požadovaných náležitostí žádosti byla dle žalobkyně doplněna a prvostupňový orgán tak nerozhodoval v souladu se všemi doručenými doklady, a proto je prvostupňové rozhodnutí nepřezkoumatelné. Druhou část dokladů měla žalobkyně v úmyslu po vyřízení reklamace u držitele poštovní licence doplnit, s tím, že žádala prvostupňový orgán o jejich přijetí, neboť k jejich nedoručení došlo z důvodu nezávislého na vůli žalobkyně.

4. V odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaná odmítla námitku žalobkyně týkající se uzavření pracoviště prvostupňového orgánu, neboť nouzový stav trval od 12. 3. 2020 do 17. 5. 2020 a žalobkyně podala uvedenou zásilku až dne 2. 7. 2020, kdy pracoviště správních orgánů prvního stupně nebyla uzavřena. Žalovaná dále uvedla, že není zřejmé, jaké doklady byly součástí zásilky X, která byla, dle internetových stránek držitele poštovní licence, převzata k přepravě dne 2. 7. 2020 na poště Praha 519, Janského 2254/45, Stodůlky a doručena na poštu Praha 415, Podjavorinské 1595/1, Chodov. Žalobkyně rovněž žádným způsobem (ani např. podacím lístkem) nedoložila, že to byla ona, kdo zásilku odeslal a že zásilka byla adresována prvostupňovému orgánu.

5. Žalovaná uvedla, že v řízení o žádosti leží důkazní břemeno na žalobkyni, neboť toto řízení je ovládáno zásadou dispoziční, dle které musí navrhovatel, chce–li být v řízení úspěšný, tvrdit rozhodné skutečnosti a navrhovat důkazy k jejich prokázání. K doložení dokladů byla žalobkyně prvostupňovým orgánem vyzvána výzvou ze dne 9. 6. 2020. Žalobkyně dokumenty požadované výzvou nedoložila ani k podanému odvolání. Pokud by tak učinila a zároveň prokázala, že je nemohla doložit prvostupňovému orgánu z důvodu na její vůli nezávislém, mohla by je žalovaná vzít v potaz jako nové skutečnosti ve smyslu § 82 odst. 4 správního řádu. Vzhledem k tomu, že prvostupňový orgán vydal procesní rozhodnutí, nebyl podle žalované povinen seznamovat žalobkyni s podklady pro vydání rozhodnutí a ani nebyl povinen zkoumat dopady vydaného prvostupňového rozhodnutí do soukromého nebo rodinného života žalobkyně ve smyslu § 174a zákona o pobytu cizinců.

6. Ze shora uvedených důvodů žalovaná odvolání zamítla a rozhodnutí prvostupňového orgánu ze dne 6. 8. 2020 potvrdila. Napadené rozhodnutí nabylo právní moci dne 17. 11. 2020.

III. Žaloba

7. První žalobní námitkou žalobkyně namítala porušení základních zásad činnosti správního orgánu. Dle žalobkyně nebyl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Opakovala, že doklady požadované výzvou zaslala na nesprávně uvedenou adresu žalované ve dvou zásilkách, když jedna ze zásilek byla prvostupňovému orgánu doručena a druhá zásilka nikoli. Dle žalobkyně měla být zohledněna situace, kdy je od března 2020 omezena provozní doba jednotlivých pracovišť v důsledku pandemie Covid–19 a osobní kontakt cizinců s pracovníky žalované. Dále žalobou namítá porušení zásad uvedených v § 2 odst. 3, 4 správního řádu.

8. Druhá žalobní námitka spočívá v rozporu s principem přiměřenosti při posuzování dopadů rozhodnutí, jak žalované ukládá § 174a zákona o pobytu cizinců. Napadené rozhodnutí představuje dle žalobkyně nepřiměřený a nepřípustný zásah do jejích práv, protože žalovaná se měla posouzením přiměřenosti dopadů zabývat a tedy pokud tak neučinila, je napadené rozhodnutí stiženo vadou a je nezákonné.

9. K tomuto žalobkyně uvedla, že její manžel i jejich tři nezletilí synové mají na území České republiky povolen trvalý pobyt. Celá rodina (žalobkyně, manžel žalobkyně a synové) je v České republice plně integrovaná, žijí zde ve společné domácnosti od roku 2015 a Českou republiku považují za svůj jediný domov. V zemi svého původu již nemají žádné vazby ani rodinu a žalobkyně proto nemá kam se vrátit. V České republice vede celá rodina řádný život, sportuje, nedopouští se přestupků ani trestných činů. Proto měla žalovaná zohlednit všechna kritéria tak, jak jsou stanovena zákonem, tedy zejména přihlédnout k délce pobytu žalobkyně na území České republiky, povaze a pevnosti rodinných vztahů a k jejím společenským a kulturním vazbám na území České republiky.

10. Z důvodů shora uvedených se žalobkyně domáhala zrušení napadeného rozhodnutí v celém jeho rozsahu a vrácení věci žalované k dalšímu řízení.

IV. Vyjádření žalované

11. Žalovaná ve vyjádření k žalobě ze dne 11. 1. 2021 trvala na zákonnosti a správnosti napadeného rozhodnutí a odmítla námitky uvedené v žalobě jako nedůvodné. V podrobnostech odkázala na obsah napadeného rozhodnutí. Žalovaná navrhovala, aby soud po provedeném řízení shledal žalobu nedůvodnou a jako takovou ji zamítl.

V. Posouzení věci Městským soudem v Praze

12. Žaloba byla podána včas ve smyslu § 172 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, osobou k tomu oprávněnou podle § 65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) a je přípustná (§ 65, § 68 a § 70 s. ř. s.). Soud přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí i řízení, které mu předcházelo, podle skutkového a právního stavu ke dni rozhodování žalované (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), a to v mezích uplatněných žalobních bodů (§ 75 odst. 2 s. ř. s.), jakož i z pohledu vad, k nimž je povinen přihlížet z úřední povinnosti a dospěl k závěru, že žaloba není důvodná.

13. O podané žalobě soud rozhodl bez nařízení jednání, a to za podmínek vyplývajících z § 51 odst. 1 s. ř. s., jelikož žalovaný s takovým postupem souhlasil a souhlas žalobkyně soud ve smyslu § 51 odst. 1 s. ř. s. předpokládal. Soud v projednávané věci vyšel z podkladů obsažených ve správním spise, které pro posouzení a rozhodnutí věci hodnotil jako dostatečné. Účastenský výslech žalobkyně považoval soud s ohledem na níže předestřený právní názor za nadbytečný.

14. Městský soud neshledal důvody pro zrušení napadeného rozhodnutí pro vady řízení, které by bránily jeho přezkoumání v rozsahu uplatněných žalobních bodů (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2011, č. j. 7 Azs 79/2009 – 84), ani jiné vady, které je povinen zkoumat ex offo. Proto přistoupil k samotnému přezkumu napadeného rozhodnutí.

15. Z obsahu správního spisu soud zjistil následující pro rozhodnutí relevantní skutečnosti.

16. Žalobkyně podala dne 19. 5. 2020 žádost o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem sloučení s rodinou. Žalobkyně v příloze žádosti předložila kopii cestovního dokladu svého, cestovního dokladu a povolení k pobytu manžela žalobkyně a kopii jejich oddacího listu, a to v ukrajinském jazyce i přeloženou tlumočníkem do českého jazyka.

17. Výzvou ze dne 9. 6. 2020, č. j. OAM–09578–8/DP–2020, prvostupňový orgán vyzval žalobkyni k doplnění náležitostí uvedených v § 44a odst. 4 ve spojení s § 42b odst. 1 písm. a), b), c) s odkazem na § 31 odst. 1 písm. a), d) zákona o pobytu cizinců. Žalovaná byla touto výzvou vyzvána k doložení dokladu o zajištění ubytování po dobu pobytu na území, dokladu prokazujícího úhrnný měsíční příjem rodiny po sloučení a dokladu o cestovním zdravotním pojištění, to vše ve lhůtě 30 dní od doručení výzvy. Součástí výzvy bylo poučení, že pokud nebudou vady odstraněny ve stanovené lhůtě, řízení o žádosti bude zastaveno dle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu. Výzva ze dne 9. 6. 2020, č. j. OAM–09578–8/DP–2020, byla žalobkyni doručena dne 18. 6. 2020.

18. Usnesením ze dne 6. 8. 2020, č. j. OAM–9578–9/DP–2020, prvostupňový orgán zastavil řízení o žádosti žalobkyně o prodloužení platnosti povolení. V odůvodnění rozhodnutí prvostupňový orgán uvedl, že žádost žalobkyně trpěla vadami, k jejichž odstranění byla vyzvána ve lhůtě 30 dní. Žalobkyně ve stanovené lhůtě neodstranila tyto podstatné vady žádosti, které bránily pokračování v řízení, proto prvostupňový orgán řízení zastavil dle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu.

19. Proti prvostupňovému rozhodnutí, které bylo žalobkyni doručeno dne 26. 8. 2020, podala žalobkyně odvolání (viz shora body 2 až 7).

20. Soud vyšel z následující právní úpravy.

21. Dle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu řízení o žádosti správní orgán usnesením zastaví, jestliže žadatel v určené lhůtě neodstranil podstatné vady žádosti, které brání pokračování v řízení.

22. Dle § 82 odst. 4 správního řádu se k novým skutečnostem a k návrhům na provedení nových důkazů, uvedeným v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení, přihlédne jen tehdy, jde–li o takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve. Namítá–li účastník, že mu nebylo umožněno učinit v řízení v prvním stupni určitý úkon, musí být tento úkon učiněn spolu s odvoláním.

23. Dle § 44a odst. 4 zákona o pobytu cizinců je cizinec povinen k žádosti o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu vydaného za účelem společného soužití rodiny předložit náležitosti podle § 42b odst. 1 písm. a), c) a d) a dále doklad o cestovním zdravotním pojištění po dobu pobytu na území, které odpovídá podmínkám uvedeným v § 180j […].

24. Dle § 42b odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců je cizinec povinen předložit k žádosti o vydání povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny náležitosti uvedené v § 31 odst. 1 písm. a), d) a e).

25. Dle § 31 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců je cizinec povinen k žádosti o udělení víza k pobytu nad 90 dnů je předložit a) cestovní doklad.

26. Dle § 31 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců je cizinec povinen k žádosti o udělení víza k pobytu nad 90 dnů je předložit doklad o zajištění ubytování po dobu pobytu na území; e) fotografie; to neplatí, pokud bude pořizován obrazový záznam cizince.

27. Dle § 42b odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců je cizinec povinen předložit k žádosti o vydání povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny doklad prokazující, že úhrnný měsíční příjem rodiny po sloučení.

28. Dle § 174a odst. 1 zákona o pobytu cizinců správní orgán zohlední při posuzování přiměřenosti dopadů rozhodnutí podle tohoto zákona zejména závažnost nebo druh protiprávního jednání cizince, délku pobytu cizince na území, jeho věk, zdravotní stav, povahu a pevnost rodinných vztahů, ekonomické poměry, společenské a kulturní vazby navázané na území a intenzitu vazeb ke státu, jehož je cizinec státním občanem, nebo v případě, že je osobou bez státního občanství, ke státu jeho posledního trvalého bydliště. Účastník řízení je povinen v rámci řízení poskytnout ministerstvu veškeré relevantní informace potřebné k posouzení přiměřenosti vydaného rozhodnutí.

29. Dle § 174a odst. 3 zákona o pobytu cizinců správní orgán posuzuje přiměřenost dopadů rozhodnutí podle tohoto zákona pouze v případech, kdy to tento zákon výslovně stanoví.

30. Na úvod soud považuje za vhodné poznamenat, že řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. je postaveno na principu, že je to žalobce, kdo s ohledem na dispoziční zásadu přísně ovládající tento typ soudního řízení soudu předestírá konkrétní důvody, pro které považuje žalobou napadené rozhodnutí za nezákonné. Obsah a kvalita žaloby tak v zásadě předurčuje i obsah a rozsah soudního přezkumu. Soud není oprávněn (a tím méně povinen) za žalobce domýšlet či dotvářet žalobní námitky z vlastní iniciativy. Takový postup soudu by popíral uplatnění dispoziční zásady a zasahoval by do principu rovnosti účastníků řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 3. 2021, č. j. 1As 475/2020–37).

31. S ohledem na shora uvedené soud o věci uvážil následovně.

32. K první žalobní námitce soud předesílá, že pokud měla žalobkyně za to, že dokumenty, k jejichž doložení byla vyzvána, byly prvostupňovému orgánu doručeny, měla toto tvrzení v odvolání prokázat příslušnými důkazy (například podacím lístkem vydaným držitelem poštovní licence) a k odvolání je doložit, když z prvostupňového rozhodnutí zjistila, že nejsou součástí spisového materiálu. Žalovaná by pak posoudila, zda je žalobkyně nemohla doložit v řízení před prvostupňovým orgánem z důvodu nezávisejících na její vůli a prostřednictvím § 82 odst. 4 správního řádu by k nim podle nastalé situace případně přihlédla.

33. Co se týče namítaného porušení zásad uvedených v § 2 odst. 3, 4 správního řádu, žalobkyně k tomuto neuvedla žádné konkrétní tvrzení. Uvedené námitky jsou pouze obecného rázu bez vazby na konkrétní okolnosti posuzovaného případu. Žalobkyně je přitom v rámci formulace žalobních bodů povinna vylíčit, jakých konkrétních nezákonných kroků, postupů, úkonů, úvah, hodnocení či závěrů se měl správní orgán vůči ní dopustit v procesu vydání napadeného rozhodnutí či přímo rozhodnutím samotným, a rovněž je povinna ozřejmit svůj právní náhled na to, proč se má jednat o nezákonnosti (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2005, č. j. 2 Azs 92/2005 – 58). Míra precizace žalobních bodů do značné míry určuje i to, jaké právní ochrany se žalobkyni u soudu dostane. Není přípustné, aby soud za žalobkyni spekulativně domýšlel argumenty nebo vyhledával skutečnosti, které žalobu podporují. Soud tak mohl námitky žalobkyně posuzovat pouze v obecné rovině, přičemž je neshledal důvodnými, jelikož žádné pochybení žalované spočívající v porušení § 2 odst. 3 a 4 s. ř. neidentifikoval.

34. Soud proto první žalobní námitce nepřisvědčil.

35. Stejně tak není důvodná ani druhá žalobní námitka, dle níž správní orgány neposuzovaly přiměřenost zásahu do soukromého a rodinného života žalobkyně. Rozhodnutí o zastavení řízení podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu, stejně jako potvrzující rozhodnutí odvolacího orgánu, je rozhodnutím procesním. Přiměřenost dopadu rozhodnutí do rodinných a soukromých poměrů cizince dle § 174a zákona o pobytu cizinců se tu proto neposuzuje, neboť tímto rozhodnutím je ukončeno řízení dříve, než bylo možno přistoupit k vlastnímu posouzení situace žalobkyně, která nesplnila svoji povinnost včas doložit zákonem požadované dokumenty ke své žádosti, a to z důvodu její pasivity. Uvedený právní závěr koresponduje i s judikaturou Nejvyššího správního soudu, která dlouhodobě zastává názor, že v případě rozhodnutí o zastavení řízení o žádosti z procesních důvodů nepřichází posouzení přiměřenosti jeho dopadů do soukromého a rodinného života žadatele v úvahu, jelikož soud o věci meritorně nerozhoduje (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2015, č. j. 6 Azs 226/2015 – 27, ze dne 28. 7. 2016, č. j. 2 Azs 76/2015 – 24, ze dne 19. 1. 2017, č. j. 10 Azs 206/2016 – 48, ze dne 21. 2. 2018, č. j. 4 Azs 246/2017 – 35, ze dne 27. 2. 2019, č. j. 9 Azs 284/2017 – 27, ze dne 14. 1. 2021, č. j. 6 Azs 255/2019 – 46).

36. Žalobkyně nadto ve správním řízení nenamítala žádné konkrétní a podstatné skutečnosti, pro které by zastavením řízení ve věci její žádosti o prodloužení povolení mohlo dojít k porušení jejího práva na soukromý a rodinný život. Jedinými úkony žalobkyně ve správním řízení bylo podání žádosti o prodloužení povolení a podání odvolání spolu s doplněním jeho důvodů. Ani v jednom z těchto podání však žalobkyně nepřiměřenost rozhodnutí do soukromého a rodinného života netvrdila.

37. Pro posouzení přiměřenosti zastavení řízení do soukromého a rodinného života žalobkyně tak nebyl za daných okolností prostor. Zákon o pobytu cizinců stanoví, které doklady musí cizinec ke své žádosti o pobytové oprávnění přiložit, chce–li na území České republiky pobývat delší dobu. Tyto doklady umožňují správnímu orgánu posoudit zájem cizince pobývat na českém území (např. za účelem studia, podnikání nebo společného soužití s rodinou) s protichůdným zájmem státu regulovat za účelem ochrany ekonomické, politické a bezpečnostní stability počet cizinců na svém území. Doklady potvrzující zajištění ubytování po dobu pobytu, existenci cestovního zdravotního pojištění po dobu pobytu a úhrnný měsíční příjem rodiny po sloučení alespoň v minimálně požadované výši umožňují minimalizovat riziko, že se cizinec stane přítěží pro sociální a zdravotní systém hostitelského státu. Jsou to tedy právě tyto doklady, jejichž prostřednictvím správní orgán individuálně posoudí předloženou žádost a které správnímu orgánu umožní nastolit mezi protichůdnými zájmy cizince a státu spravedlivou rovnováhu, které se žalobkyně dovolává.

38. Žalobkyně ke své žádosti nedoložila všechny předepsané náležitosti, a to ani na výzvu prvostupňového orgánu ani během odvolacího řízení. Za těchto okolností proto postup správních orgánů nemohl být přepjatě formalistický, neboť k náležitému posouzení protichůdných zájmů neměly správní orgány všechny potřebné podklady.

39. Lze tedy shrnout, že postup prvostupňového orgánu, který usnesením řízení o žádosti žalobkyně zastavil podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu, byl v souladu s aplikovanou právní úpravou a obsahem správního spisu, neboť předmětnou žádost nebylo možné vzhledem k nepředložení zákonem požadovaných dokladů věcně projednat. Ani žalovaná nijak nepochybila, pokud napadeným rozhodnutím aprobovala postup prvostupňového orgánu, tj. zastavení řízení o předmětné žádosti.

VI. Závěr a náklady řízení

40. Na základě všech shora uvedených skutečností soud neshledal žalobu důvodnou, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

41. Výrok o náhradě nákladů řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s. Ve věci byla úspěšná žalovaná, které však žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti v řízení nevznikly.

Poučení

I. Předmět řízení II. Napadené rozhodnutí III. Žaloba IV. Vyjádření žalované V. Posouzení věci Městským soudem v Praze VI. Závěr a náklady řízení