9A 4/2020 – 99

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu JUDr. Ivanky Havlíkové a soudkyň JUDr. Naděždy Řehákové a Mgr. Ing. Silvie Svobodové v právní věci žalobkyně: Krajská zdravotní a.s., IČO: 254 88 627 sídlem Sociální péče 3316/12A Ústí nad Labem proti žalovanému: Ministerstvo pro místní rozvoj sídlem Staroměstské náměstí 6, Praha 1 o žalobě proti rozhodnutí ministryně pro místní rozvoj ze dne 15. 11. 2019, č. j. MMR–47737/2019–26 takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Předmět řízení

1. Žalobkyně se podanou žalobou domáhala přezkoumání rozhodnutí ministryně pro místní rozvoj označeného v záhlaví tohoto rozsudku, jímž bylo rozhodnuto o jejích námitkách proti Opatření vzešlému z kontroly Centra pro regionální rozvoj České republiky (dále jen „Centrum“) jako zprostředkujícího subjektu řídícího orgánu integrovaného regionálního operačního programu (dále jen „ŘO IROP“).

2. Opatření poskytovatele dotace ze dne 8. 8. 2019 ve znění Informace o nevyplacení části dotace, kterou byla žalobkyně informována o opatření poskytovatele dotace ze dne 8. 8. 2019 bylo napadeným rozhodnutím změněno tak, že z původních zjištění A.1 a A.2, které vedly k nevyplacení části dotace, se zjištění pod bodem A.2 zcela vypouští, přičemž tato změna nemá vliv na výši nevyplacené části dotace.

3. Opatřením poskytovatele dotace ze dne 8. 8. 2019 nebyla dle ustanovení § 14e zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „rozpočtová pravidla“) vyplacena k žádosti žalobkyně část dotace ve výši 25% z částky dotace určené k financování veřejné zakázky nárokované v doplatkové žádosti o platbu č. 900, tj. 254 810, 88 Kč, a to z důvodu porušení podmínek rozhodnutí o poskytnutí dotace ze dne 23. 5. 2018 uvedených pod bodem A.1 a A.

2. Krácená částka dotace tedy činila v souhrnné výši 254 810, 88 Kč a tato nebyla žalobkyni vyplacena.

II. Rozhodnutí ministryně pro místní rozvoj (napadené rozhodnutí)

4. V odůvodnění napadeného rozhodnutí ministryně shrnula postup Centra spočívající v provedené kontrole veřejné zakázky s názvem „Zvýšení kvality návazné péče Masarykovy nemocnice v Ústí nad Labem, část 15 – Monitorovací systém“ a shrnula pochybení žalobce v postupu při zadávání veřejné zakázky, která vyplynula z následujících zjištění.

5. Pod bodem zjištění A.1 bylo žalobkyni vytýkáno nedodržení zásady hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti vynaložených veřejných prostředků (dále jen „zásada 3E“), tj. v porušení povinnosti vyplývající z článku 5.1 bodu 1 obecných pravidel ve spojení s § 2 zákona o finanční kontrole tím, že žalobkyně dne 21. 3. 2018 uzavřela kupní smlouvu s vybraným dodavatelem – společností medisap, s. r. o., přestože nabídková cena tohoto dodavatele ve výši 991 000, – Kč bez DPH byla pro ni nevýhodná oproti nabídce jiného dodavatele Hoyer Praha, s. r. o., který nabídnul předmět zakázky za cenu 630 000,– Kč bez DPH. Následně došlo k odmítnutí dodavatele spol. Hoyer Praha, s. r. o. uzavřít kupní smlouvu, což bylo zjevně provedeno z důvodu personálního a majetkového propojení obou dodavatelů, za účelem maximalizace zisku podnikatelské skupiny, což Centrum zhodnotilo jako čistě účelový postup, který by u zadavatele postupujícího s péčí řádného hospodáře nemohl být akceptovatelný.

6. Ministryně pro místní rozvoj se dále ve svém rozhodnutí vypořádávala s námitkami žalobkyně proti uvedenému Opatření, v nichž žalobkyně přisvědčila tomu, že v případě obou společností medisap, s. r. o. a Hoyer Praha, s. r. o. se jedná z hlediska zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže o jediného soutěžitele, a proto nemohlo dojít k uzavření zakázané dohody, když by ve věci museli vystupovat alespoň dva soutěžitelé. Žalobkyně však zdůraznila, že zákon o zadávání veřejných zakázek pojem soutěžitel neužívá a tento pojem představuje z hlediska obou zákonů různé pojmy s odlišným obsahem. Žalobkyně namítala, že postupovala v souladu se zákonem o zadávání veřejných zakázek (dále jen „ZZVZ“), když oba dva dodavatele v řízení ponechala a kdy uzavřela smlouvu s druhým dodavatelem poté, kdy prvního dodavatele vyloučila vzhledem k tomu, že nebyl schopen zajistit dodávku monitorovacího systému. Žalobkyně namítala, že obecná pravidla příjemce dotace nestanoví konkrétní povinnost zkoumat případné majetkové či vlastnické propojení účastníků zadávacího řízení ani to, proč první dodavatel odmítl uzavřít smlouvu. Žalobkyně také nevěděla o vlastnickém propojení mezi dodavateli a tato nevědomost jí nemůže být přičítána k tíži. K principům hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti ve vztahu k ZZVZ tvrdí, že tento zákon s uvedenými zásadami vysloveně nepracuje. Přitom dle rozhodovací praxe Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže je dodržování zásad hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti dosahováno prostřednictvím dodržování povinnosti zadavatele stanovených zákonem. Z hlediska hospodárnosti pak také doplnila, že zrušení zadávacího řízení by navíc přineslo další dodatečné finanční náklady a v případě, že by se do nového zadávacího řízení nepřihlásil nikdo jiný, stávající dodavatelé by své nabídkové ceny ještě zvýšily.

7. Ministryně pro místní rozvoj s argumentací žalobkyně nesouhlasila v tom směru, že by postup zadavatele, který je po formální stránce souladný s ustanoveními ZZVZ nemůže být zároveň nesouladný se zásadami 3E. Zásady 3E jsou cílem právní úpravy zadávání veřejných zakázek a tyto zásady prozařují jednotlivými instituty dle ZZVZ. S odkazem na rozhodovací praxi Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže poukázala na to, že poskytovatelé dotace dbají zvýšenou mírou na dodržování zásad 3E a mohou nad rámec zákona stanovovat pravidla, která směřují k dodržování těchto zásad. Obecná pravidla stanovují povinnost příjemce dotace dodržovat zásady 3E a to s odkazem na ustanovení § 2 zákona o finanční kontrole, který hospodárností rozumí takové použití veřejných prostředků, které zajistí optimální míru dosažení cílů při plnění stanovených úkolů. Žalobkyně svými kroky tyto zásady porušila, když ve vztahu k veřejným prostředkům jednala bez náležité péče a nastalá situace zcela vylučovala hospodářskou soutěž. Žalobkyně v pozici zadavatele nevynaložila ani minimální snahu o to zjistit, jaký je vztah mezi oběma dodavateli, když skutkový stav naznačoval, že může jít o účelové jednání dodavatelů. I bez ohledu na markantní rozdíly v nabídkových cenách pak nelze považovat výslednou nabídku a z ní vytvořenou smlouvu za souladnou se zásadami 3E, když tato nabídka reálně neprošla hospodářskou soutěží. Tomuto výsledku mohla žalobkyně v souladu se ZVVZ zabránit zvýšenou pozorností a opatrností a porušení zásad 3E se tak skutečně dopustila.

8. Ministryně pro místní rozvoj se dále v napadeném rozhodnutí zabývala i zjištěními Centra uvedenými pod body A2 týkajících se otázky připuštění variantního řešení nabídky v zadávací dokumentaci ve smyslu § 102 ZZVZ, avšak ve vztahu k tomuto pochybení vytýkanému žalobkyni z hlediska nevyplacení části dotace nepřisvědčila a zjištění o porušení v bodě A2 vypustila jako důvod pro nevyplacení části dotace s tím, že tato změna ovšem nemá vliv na výši nevyplacené části dotace. Opatření poskytovatele dotace, kterým byla po administrativním ověření žádosti o platbu provedeného Centrem nevyplacena část dotace, považovala po posouzení veškerých předložených podkladů za částečně oprávněné.

III. Žaloba

9. Žalobkyně považuje napadené rozhodnutí za nezákonné a své žalobní námitky uplatňuje pouze v rozsahu zjištění pod bodem A1, neboť skutek pod bodem A2 byl napadeným rozhodnutím zcela vypuštěn.

10. Žalobkyně předně namítá, že napadeným rozhodnutím nebyly řádně vypořádány všechny její námitky, proto je napadené rozhodnutí zcela nepřezkoumatelné a vydané v rozporu se základními zásady správního řízení. Žalobkyně má předně za to, že ministryně pro místní rozvoj nevypořádala její věcné námitky týkající se porušení obecných pravidel pro žadatele a příjemce (dále jen „OPŽP“) či zásady 3E. Žalobkyně nerozporuje skutečnost, že vybraný dodavatel a další společnost Hoyer Praha, s. r. o. jsou určitým způsobem propojeny, avšak apeluje na to, že tyto společnosti neuzavřely zakázanou dohodu podle zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a neporušily ani žádné ustanovení tohoto zákona. Z hlediska ZZVZ se přitom jedná o dva samostatné subjekty vystupující v rámci zadávacího řízení samostatně, což vyplývá i z rozhodovací praxe Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Z hlediska podávání nabídek nejsou koncernově propojené osoby vyloučeny a jsou ve smyslu ZZVZ považovány za dva samostatné dodavatele. Rozpor se ZZVZ z důvodu podání nabídek dvěma propojenými osobami proto není dán. Žalobkyně tedy neměla povinnost dle ZZVZ nebo dle OPŽP zjišťovat, zda mezi účastníky existuje nějaké vlastnické či jiné propojení, přičemž o tomto propojení neměla ani povědomí. Bez ohledu na to, skutečnost, že o daném propojení nevěděla, nemůže být přičítána k její tíži, jelikož tato nevědomost nevychází z žádného porušení jeho povinností. Žalobkyně se tak chovala maximálně hospodárně, efektivně a účelně, jelikož nedisponovala žádnými indiciemi, že by její postup byl v rozporu s těmito zásadami. Nejde o neobvyklou situaci, když ze dvou dodavatelů např. první dodavatel v pořadí nakonec neuzavře smlouvu, vyskytnou–li se důvody, pro které nemůže veřejnou zakázku realizovat. Žalobkyni je tak vytýkáno porušení povinnosti, kterou neměla, tedy povinnosti znát koncernové pozadí dvou dodavatelů a dovozovat z něj nevýhodnost přijaté nabídky. Takový postup žalovaného je zcela v rozporu s principy právního státu, neboť by vnášel nejistotu do všech zadávacích řízení, kdyby si zadavatelé nemohli být jisti, že jim i přes dodržení všech jejich zákonných povinností nebude vyměřena sankce, resp. odvod. Žalovaná ministryně se žádným způsobem nevypořádala s námitkami žalobkyně ohledně její nevědomosti o propojení těchto osob a neporušení žádných jejích povinností a žalovaný neuvedl, z jakých důvodů jsou jí přičítány k tíži skutečnosti, o kterých nevěděla a ani neměla povinnosti zjišťovat. Žalobkyně nesouhlasí s indicií napadeného rozhodnutí, že oba účastníci předložili smlouvu ve stejném formátu, se stejným názvem a že tyto dokumenty vytvořili. Jde totiž o skutečnost zjistitelnou pouze při cíleném hledání této informace. Žádná jiná indicie o propojenosti osob nebyla v daném případě dána. Rovněž skutečnost různých cenových nabídek nelze považovat za jakoukoliv indicii ohledně propojenosti osob, když různé cenové nabídky jsou v zadávacích řízeních zcela standardní. Dále je zcela standardní, že může dojít k odstoupení vybraného dodavatele od uzavření smlouvy z různých důvodů. Žalobkyně proto postupovala v souladu se ZZVZ a OPŽP, když oba dodavatele v zadávacím řízení ponechala, provedla hodnocení nabídek a následně vyzvala prvního dodavatele spol. Hoyer Praha, s. r. o. s nabídkovou cenou 630 000,– Kč bez DPH k uzavření smlouvy. K vyloučení tohoto dodavatele přistoupila až po té, kdy tato společnost na výzvu reagovala sdělením, že není schopna zajistit dodávku monitorovacího systému a nemůže tak se žalobcem uzavřít smlouvu. Zákon nezakazuje, aby žalobkyně uzavřela smlouvu s druhým dodavatelem v pořadí, naopak ZZVZ takový postup v § 125 odst. 1 výslovně připouští a předpokládá.

11. Žalobkyně zdůraznila, že cílem ZZVZ je dodržování zásad hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti, nicméně tohoto cíle je dosahováno prostřednictvím dodržování zákonných povinností zadavatele a v případě dodržení všech těchto povinností jsou předmětné zásady naplněny a nelze tak shledal bez dalšího jejich porušení. Žalobkyně naplnila veškeré své povinnosti dle ZZVZ i OPŽP a byla přesvědčena, že tímto svým postupem dodržela předmětné zásady hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti. Žalobkyně vytýká napadenému rozhodnutí, že vychází pouze z rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže a z obecného závěru založeného na způsobu dodržování zásad 3E, nicméně bez dalšího zkoumání skutkových okolností či vypořádání námitek, že postup žalobkyně byl v souladu se zásadami 3E bez ohledu na případnou majetkovou propojenost účastníků. Podání nabídek od dvou, určitým způsobem majetkově propojených osob, tak bez dalšího neznamená, že nemůže proběhnout hospodářská soutěž, resp. že nabídky nevyjadřují skutečné náklady těchto dodavatelů. Poukázala na to, že nabídková cena vybraného dodavatele ve výši 991 000,– Kč bez DPH je oproti předpokládané hodnotě veřejné zakázky ve výši 991 736,– Kč bez DPH dokonce nižší než předpokládaná hodnota a v tomto ohledu lze nabídkovou cenu vybraného dodavatele pokládat za přiměřenou. Závěr napadeného rozhodnutí, že jde o cenu nepřiměřenou, není nijak doložen a vyplývá z nesprávně posouzeného skutkového stavu věci. Nebyly zjišťovány důvody, pro které nabídková cena dodavatele prvního v pořadí byla nastavena v takové výši a proč dodavatel první v pořadí odmítl uzavřít smlouvu. Dle žalobkyně je zodpovězení těchto skutkových okolností přitom zásadní pro posouzení, zda skutečně za cenu dodavatele prvního v pořadí, bylo možné předmět veřejné zakázky realizovat a zda je tedy cena druhého dodavatele skutečně pro žalobce ekonomicky nevýhodná. První dodavatel totiž mohl nastavit nabídkovou cenu nepřiměřeně nízko, a proto se rozhodl smlouvu neuzavřít nebo zapomněl ve své kalkulaci na některé náklady, či byly dány jiné podnikatelské důvody, které jsou leckdy legitimní a obvyklé, avšak napadené rozhodnutí se jimi k námitkám žalobce nezabývalo. Podle žalobkyně jsou důvody neuzavření smlouvy s prvním dodavatelem pro posouzení zákonnosti postupu žalobkyně zcela irelevantní, pokud však žalovaný o ně opírá svoje závěry, pak by měl v rozhodnutí postavit na jisto, že k odstoupení prvního dodavatele došlo právě za účelem získání ekonomické výhody. Pokud však napadené rozhodnutí, jakož i informace o opatření obsahují závěr, založený pouze na důvodu srovnání nabídkových cen obou dodavatelů, aniž by bylo posouzeno, zda lze skutečně za tuto cenu předmět plnění realizovat a zda nemožnost realizace za tuto nabídkovou cenu nevedla právě k odmítnutí uzavření smlouvy se žalobkyní, jsou závěry žalovaného naprosto nepřezkoumatelné a nesprávné.

12. Žalobkyně dále považuje závěr žalovaného za zcela absurdní v tom smyslu, že by znamenal, že v každém zadávacím řízení, kde byla podána pouze jedna nabídka, nesmí zadavatelé přistoupit k podpisu smlouvy, jelikož fakticky neproběhla soutěž. Soutěž proběhla již v uveřejnění zadávacího řízení, kdy se široký trh mohl seznámit s poptávkou žalobkyně, jako zadavatele. Nepodání jiných než dvou nabídek je tak legitimním projevem hospodářské soutěže a závěr žalovaného neexistenci soutěže je tak rovněž věcně nesprávný. Žalobkyně zdůrazňuje fakticitu otázky dodržení zásad 3E, kdy hospodárnost žalobcem zvoleného postupu závisí i na jiných dalších faktorech, včetně toho, že žalobkyně mohla zrušit celé zadávací řízení a proceduru znovu zopakovat, což by bylo daleko méně hospodárnější než jeho rozhodnutí uzavřít smlouvu s druhým dodavatelem. Nové zadávací řízení by s vysokou mírou pravděpodobnosti zapříčinilo dodatečné finanční náklady, několikaměsíční zdržení s dodáním předmětu plnění a s tím spojené další náklady a zejména by pro žalobkyni neznamenalo jistotu získání nižší nabídkové ceny, naopak by byla vysoutěžena cena vyšší.

13. Dle žalobkyně žalovaný zcela pominul podstatné aspekty dodržení zásad 3E, mezi něž náleží to, že nebylo postaveno na jisto, že skutečně lze předmět veřejné zakázky realizovat za nabídkovou cenu dodavatele prvního v pořadí a že cena dodavatele druhého v pořadí je tak pro žalobkyni nevýhodná, včetně dalších aspektů případného zrušení zadávacího řízení a vypsání nového zadávacího řízení, které by znamenalo dodatečné finanční náklady a nezaručovalo by výhodnější nabídku.

14. Z uvedených důvodů žalobce navrhl, aby soud napadené rozhodnutí ministryně pro místní rozvoj zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. IV.Vyjádření žalovaného 15. Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě akcentoval zásady, které jsou promítnuty v ZZVZ s tím, že tyto zásady prozařují celým právem veřejných zakázek. Žalovaný souhlasil se žalobkyní, že v rámci ZZVZ nelze dovozovat porušení zásad 3E za situace, kdy jsou dodržena veškerá ustanovení ZZVZ. V oblasti práva dotačního však mohou být stanovena poskytovatelem dotace přísnější pravidla, než která vyplývají ze samotného ZZVZ. Žalovaný uvedl, že dotační vztah mezi poskytovatelem dotace a jejím příjemcem je vztahem silně specifickým, kdy příjemce dotace, kromě právního rámce, bezezbytku přijímá rovněž rámec dotačních pravidel vytvořených poskytovatelem dotace. Práva a povinnosti vyplývající z dotačních pravidel jsou pak obsahem právního vztahu mezi poskytovatelem dotace a příjemcem. Pokud tedy poskytovatel dotace stanoví povinnost příjemce dodržovat zásady 3E, a to i nad rámec ZZVZ, nelze tvrdit, že by příjemce takovou povinnost neměl.

16. Dle názoru žalovaného skutkový stav provázející zadávací řízení, z něhož žalovaný vyšel, je sám o sobě způsobilý vzbudit otázky, zda bylo skutečně uzavření smlouvy s druhým dodavatelem v pořadí v souladu s principy 3E, když oproti první nabídce v pořadí byla druhá nabídka o celou jednu třetinu dražší. Žalovaný nepopírá, že u zadávacích řízení není vyloučené, že jednotlivé nabídky se budou nabídkovou cenou výrazně lišit, a že jde běžně o rozdíl způsobený odlišnou tržní, technologickou a personální situací jednotlivých dodavatelů, nicméně v této věci okolnosti případu nasvědčují, že nešlo o rozdíl způsobený odlišnými náklady obou dodavatelů, ale o tendenční jednání dodavatelů ve snaze ovlivnit výběr dodavatele v rámci veřejné zakázky. Této verzi nasvědčuje primárně skutečnost, že oba dodavatelé jsou majetkově a personálně propojeni a postupovali s propastným rozdílem v nabídkových cenách. Tak totiž mohou v rámci zadávacího řízení v případě, že by byly podány rovněž jiné nabídky v cenové relaci mezi těmito nabídkami, zajistit vítězství v takovémto zadávacím řízení nižší nabídkovou cenou, zatímco v případě, že nejsou podány další nabídky, lze nabídku s nižší nabídkovou cenou stáhnout a tím se stát vítězným dodavatelem za výhodnější cenu. Takovýto postup je sice ekonomický z pohledu dodavatele, resp. ovládající osoby dodavatelů, nicméně je v příkrém rozporu se smyslem ZZVZ a podstatně omezuje hospodářskou soutěž. V této souvislosti není dle žalovaného relevantní, že žádné další nabídky nebyly podány. K narušení řádné hospodářské soutěže tak došlo již samotným podáním takto nastavených nabídek, jelikož, i kdyby se zadávacího řízení zúčastnili další dodavatelé, byli by tímto postupem znevýhodněni. Žalobkyně v pozici zadavatele mohla a měla rozpoznat, že se jedná o osoby majetkově a personálně propojené a pokud by postupoval s řádnou péčí, musel by vyhodnotit takovéto jednání jako přinejmenším podezřelé, i přes jeho zdánlivou nerozpornost se ZZVZ. ZZVZ ostatně zadavateli umožňuje v situaci, kdy je vyloučen vybraný dodavatel, zadávací řízení dle § 127 odst. 2 písm. b) ZZVZ zrušit.

17. Žalovaný poukázal na konkrétní indicie, které svědčí o shodném postupu obou dodavatelů při předkládání návrhů smlouvy. Žalovaný má za to, že se jedná o značné množství indicií, jejichž přehlédnutí již nelze označit za pochopitelné, nýbrž je nutno takovéto jednání žalobkyně hodnotit jako nepozorné a neopatrné, jelikož žalobkyně mohla a měla daný skutkový stav na základě výše uvedených indicií odhalit. Tuto neopatrnost je žalovaný povinen vyhodnotit jako porušení povinnosti dodržovat zásady 3E příjemcem dotace dle OPŽP. Žalovaný tak nevyvozuje odpovědnost žalobkyně z titulu nedodržení povinností zadavatele zadávacího řízení, nýbrž vyvozuje odpovědnost příjemce dotace z důvodu nedostatku péče při nakládání s veřejnými prostředky, které jsou součástí dotačního vztahu mezi poskytovatelem dotace a příjemcem dotace, konkrétně spočívá pochybení příjemce dotace v porušení principů 3E. Ke skutečnosti, že poskytovatel dotace může stanovit své dotační podmínky, které zasahují i do samotného zadávacího řízení, přísnější, než jaké podmínky zadávacího řízení stanoví ZZVZ, žalovaný citoval z rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS–R218/2015/VZ–14888/2016/321/Oho ze dne 11. dubna 2016, v němž ÚOHS nevylučuje, že může na straně zadavatelů optikou poskytovatelů dotace dojít k porušení zásad 3E při současném dodržení zákonných ustanovení ZZVZ.

18. Dle názoru žalovaného žalobkyní nebyly principy 3E dodrženy, jelikož ze skutkového stavu věci vyplývá, že nedošlo k zajištění stanoveného úkolu s co možná nejnižším vynaložením veřejných prostředků, když výsledná nabídková cena vzešla z potenciálně ovlivněného zadávacího řízení, přičemž se hrubě odlišovala od nabídkové ceny odstoupivšího dodavatele, přičemž žalobkyně v roli zadavatele za těchto okolností zadávací řízení nezrušila, ačkoliv k tomu byla dle ZZVZ oprávněna. V případě, že by za daných okolností byla dotace vyplacena v plné míře, poskytovatel dotace by sám nepostupoval v souladu s principy 3E. Je tak zcela legitimní, že v případě, že se příjemce dotace v roli zadavatele rozhodne zadávací řízení nezrušit, poskytovatel dotace uhradí pouze část výdajů na danou veřejnou zakázku odpovídající levnější nabídce (bez ohledu na to, jaká byla předpokládaná cena veřejné zakázky). Opačný postup poskytovatele dotace by s ohledem na skutkové okolnosti případu mohl vést k legitimizaci nežádoucí praxe soutěžitelů, kteří by prostřednictvím svých dceřiných společností podávali více nabídek do zadávacího řízení s tím, že by následně v zadávacím řízení ponechali nabídku ekonomicky nejvýhodnější pro zřizovatele dodavatele, nikoliv pro zadavatele.

19. Na základě uvedeného žalovaný navrhl, aby soud žalobu jako nedůvodnou zamítl.

V. Posouzení věci městským soudem

20. Městský soud v Praze přezkoumal napadené rozhodnutí, jakož i řízení, které předcházelo jeho vydání, podle § 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen s.ř.s.), v mezích žalobních bodů.

21. Žaloba není důvodná.

22. V dané věci nebyla žalobkyni podle § 14e rozpočtových pravidel vyplacena část dotace z důvodu porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek, konkrétně za porušení zásady hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti, a to v procesu vyhodnocení nabídek a uzavření smlouvy s vybraným dodavatelem. Žalobkyně při realizaci projektu v souladu s Podmínkami poskytnutí dotace postupovala podle zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek a ze spisu vyplývá, že účelem veřejné zakázky bylo vybavení pracovišť zdravotnických zařízení souborem zdravotnických prostředků přístrojového charakteru, a to jejich dodáním s odpovídajícím příslušenstvím. K tomu žalobkyně jako zadavatel zahájila a vedla zadávací řízení.

23. V dané věci není mezi účastníky řízení sporný skutkový stav, a sice že žalobkyně v roli zadavatele v rámci zadávacího řízení přijala do data podání nabídek dne 29. 1. 2018 dvě nabídky, a to nabídku společnosti Hoyer Praha s.r.o. s nabídkovou cenou 630 000,– Kč bez DPH a nabídku společnosti medisap s.r.o. s nabídkovou cenou 991 000,– Kč bez DPH. Nabídkou s nejnižší nabídkovou cenou tak byla nabídka dodavatele Hoyer Praha s.r.o., přičemž tato nabídka byla vybrána jako ekonomicky nejvýhodnější. Žalobkyně proto dne 12. 2. 2018 vyzvala vybraného účastníka mimo jiné k zaslání podepsané smlouvy v listinné podobě a současně k vzdání se práva na podání námitek ve smyslu § 243 ZZVZ. Společnost Hoyer Praha s.r.o. na výzvu zadavatele reagovala dne 13. 2. 2018 tak, že mu sdělila, že z důvodů, které v době podání nabídky nemohla předpokládat, a které leží na její straně, není schopna zajistit plnění předmětu veřejné zakázky, a proto nemůže se zadavatelem uzavřít kupní smlouvu. Žalobkyně s ohledem na uvedené, dne 16. 2. 2018 rozhodla o vyloučení dodavatele Hoyer Praha s.r.o. ze zadávacího řízení, a to postupem dle § 124 odst. 2 ZZVZ, tj. z důvodu neposkytnutí součinnosti při uzavření smlouvy. S ohledem na uvedené vyhotovila novou Zprávu o hodnocení, z níž vyplývá, že v zadávacím řízení zůstala jediným účastníkem zadávacího řízení společnost medisap s.r.o., která se stala vybraným dodavatelem. Zadavatel dne 21. 3. 2018 uzavřel s dodavatelem medisap, s.r.o. kupní smlouvu, z níž vyplývá, že cena za monitorovací systém bude činit 991 000 Kč bez DPH.

24. Spor mezi účastníky řízení tedy spočívá v posouzení, zda na základě uvedeného skutkového stavu a jednání žalobkyně, tj. uzavření kupní smlouvy s druhým dodavatelem, který učinil nabídku s mnohem vyšší cenou, byl žalovaný oprávněn dovodit porušení principů hospodárnosti, efektivity a účelnosti, když žalobkyni není vytýkáno, že by porušil nějakou povinnost explicitně stanovenou v ZZVZ, a žalobkyně namítala, že zadávací řízení proběhlo standardně za obvyklých obchodních okolností, které ZZVZ nevylučuje, přičemž nebyla uzavřena zakázaná dohoda (tj. dohoda soutěžitelů).

25. Protože uvedená tvrzení tvořila i obsah námitek proti Opatření a žalobkyně v žalobě předně namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí a nevypořádání žalobcových námitek, týkajících se jejího postupu a zejména její nevědomosti o propojení dodavatelů, kteří podali žalobkyni své nabídky, soud považoval předně za potřebné uvést, v čem obecně spočívá nepřezkoumatenost správního rozhodnutí a jak byly námitky žalobkyně v napadeném rozhodnutí vypořádány.

26. Povahu nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správních orgánů, resp. soudů, vymezila bohatá a ustálená judikatura správních soudů, zejména Nejvyššího správního soudu. Podle této judikatury jsou nepřezkoumatelná taková rozhodnutí, u nichž není z odůvodnění zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při hodnocení skutkových i právních otázek a jakým způsobem se vyrovnal s argumenty účastníků řízení (srov. například rozsudky ze dne 29. 7. 2004, čj. 4 As 5/2003–52, ze dne 18. 10. 2005, čj. 1 Afs 135/2004–73, č. 787/2006 Sb. NSS, či ze dne 14. 7. 2005, čj. 2 Afs 24/2005–44, č. 689/2005 Sb. NSS. Atd.

27. Městský soud neshledal, že by se žalovaný námitkami žalobkyně nezabýval nebo že by je vypořádal nedostatečným způsobem. Jak je patrné ze žalobních námitek, nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí žalobkyně v podstatě spojuje s nezákonností, konkrétně s nesprávným právním hodnocením, když za nevypořádání jejích námitek považuje nesprávné hodnocení okolností zadávacího řízení a jeho vyhodnocení žalobkyní přistoupením na podstatně vyšší cenovou nabídku. Žalobkyně tak sice namítá nevypořádání jejích námitek, avšak současně s vypořádáním námitek žalovaným nesouhlasí nebo s nimi polemizuje. Nejde tedy o vlastní podstatu nepřezkoumatelnosti spočívající ve vážných vadách rozhodnutí (nemožnost zjistit v něm obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno, včetně vypořádání námitek účastníka řízení), ale spíše o nesouhlas žalobkyně se způsobem, jak byly ve vztahu k jeho jednání a okolnostem zadávacího řízení vyhodnoceny.

28. Skutečnost, že žalovaný v této věci posoudil věc odlišně, jinak, než jak ji posuzuje žalobkyně, ještě neznamená, že se žalovaný námitkami žalobkyně nezabýval. Neztotožnění se se skutkovými a právními závěry žalovaného proto není důvodem způsobujícím nepřezkoumatelnost rozhodnutí (o podstatě nepřezkoumatelnosti srov. obdobně např. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu 7 Afs 212/2006–76 nebo rozsudek č. j. 2 As 252/2018–21).

29. Má–li být správní rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být zřejmé, jaký skutkový stav vzal správní orgán za rozhodný a jak uvážil o podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem postupoval při posuzování těchto skutečností. Soud má za to, že napadené rozhodnutí je v uvedeném smyslu plně přezkoumatelné. Je z něj patrné, z jakého skutkového stavu správní orgány obou stupňů vycházely, jak posoudily zadávací řízení z hlediska dotačního práva a proč námitky žalobkyně proti jeho závěrům neobstály. O přezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí svědčí i vlastní obsah žaloby, v níž žalobkyně k jednotlivým indiciím zadávacího řízení argumentuje standardními a logickými okolnostmi nabídek dodavatelů a postupem, který lze považovat za obvyklý a dle jejího náhledu nemůže jít k tíži žalobkyně.

30. Při věcném přezkumu závěru napadeného rozhodnutí Městský soud z podkladů správního řízení vyvodil, že žalovaný shromáždil taková skutková zjištění, která svědčí závěru, že postup žalobkyně nelze považovat za hospodárný, efektivní a účelný, což je bezesporu nejen zásadou a cílem ovládajícím ZZVZ, ale i zásadou a cílem (prostřednictvím ZZVZ a zadávacího řízení) směřující k tomu, jak co nejefektivněji využit dotace z veřejných prostředků. Zákon tohoto cíle dosahuje především vytvářením podmínek pro to, aby smlouvy, jejichž plnění je hrazeno z veřejných prostředků, byly zadavateli uzavírány při zajištění hospodářské soutěže a konkurenčního prostředí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1Afs 20/2008–152). Povinnost dodržovat uvedené zásady vyplývá z Obecných pravidel pro žadatele a příjemce Intergovaného operačního programu, v nichž dle bodu 5.1 bodu 1 platí, že zadavatel je povinen dodržovat zásady hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti vynaložených prostředků (§ 2 zákona o finanční kontrole; dále jen „zásady 3E). Ostatně v Podmínkách rozhodnutí o poskytnutí dotace s platností od 5. 10. 2016, které se na žalobkyni vztahovaly, je jako jedna z prvních podmínek uveden jak postup podle ZZVZ, tak na roveň tomu i alternativní postup podle Metodického pokynu, který je přílohou Obecných pravidel po žadatele a příjemce IROP (OPŽP). Povinností žalobkyně tedy bylo dodržovat uvedené zásady, které se prolínají jak ZZVZ, tak OPŽP, tak i ust. § 2 zákona o finanční kontrole.

31. V návaznosti na uvedené soud považuje za nezbytné předeslat, že poskytnutí dotace z veřejného rozpočtu je de facto dobrou vůlí veřejného poskytovatele, která musí být na druhé straně vyvážena přísnými podmínkami, které zavazují jejího příjemce. Příjemce dotace je proto povinen při nakládání s rozpočtovými prostředky dodržovat nejen zákonné podmínky, ale také podmínky stanovené ve smlouvě či v rozhodnutí o poskytnutí dotace (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 3. 2008, č. j. 9 Afs 113/2007 – 63). Z výše uvedeného vyplývá, že formální vypsání a vedení zadávacího řízení jako dodržení ZZVZ a cesta k co nejhospodárnějšímu nakládání s dotačními prostředky nepostačuje v případě, kdy materiálně nastanou okolnosti, které nezaručují, aby při výběru dodavatele v tomto zadávacím řízení došlo k hospodárnému, efektivnímu a účelnému využití veřejných prostředků. Skutečný důvod pro vypsání zadávacího řízení totiž nelze shledávat pouze v ekonomickém využití dotace v jakkoliv v zadávacím řízení nalezeném a uzavřeném obchodním vztahu za stávajících podmínek (nabídek), ale v potřebě obstarání veřejných potřeb při hospodárností takového použití veřejných prostředků k zajištění stanovených úkolů s co nejnižším vynaložením těchto prostředků, a to při dodržení odpovídající kvality plněných úkolů (hledisko hospodárnosti – § 2 písm. m) zákona o finanční kontrole), takového použití veřejných prostředků, kterým se dosáhne nejvýše možného rozsahu, kvality a přínosu plněných úkolů ve srovnání s objemem prostředků vynaložených na jejich plnění (hledisko efektivnosti – § 2 písm. n) zákona o finanční kontrole) a takového použití veřejných prostředků, které zajistí optimální míru dosažení cílů při plnění stanovených úkolů (hledisko účelnosti – 2 písm. o) zákona o finanční kontrole).

32. Žalovaný se proto na základě zjištěných skutkových okolností (indicií), které provázely zadávací řízení zahájené žalobkyní náležitě vypořádal s tím, jak tyto okolnosti vedly k úsudku o nedostatku péče žalobkyně při nakládání s veřejnými prostředky, které byly součástí dotačního vztahu mezi poskytovatelem dotace a žalobkyní, resp. o porušení pravidel 3E žalobkyní. Žalovaný jako poskytovatel dotace byl oprávněn nejen vycházet z realizace účelu dotace cestou zadávacího řízení podle ZZVZ, ale byl odpovědný za vykazování výdajů vůči Evropské komisi, kdy se musí jednat o výdaje skutečně hospodárné, efektivně a účelně vynaložené, a za to, že žalobkyně byla povinna dodržovat zásady 3E, což vyplývá jak z kapitoly 5.1 Obecných pravidel pro žadatele a příjemce, ale také z Podmínek rozhodnutí o poskytnutí dotace příjemci.

33. V uvedeném je třeba přitakat žalovanému v jeho rozhodnutích vydaných v obou stupních řízení, v nichž vycházel z rozhodovací práce ÚOHS, konkrétně z rozhodnutí ze dne 3. 10. 2018 k výkladu pojmu „soutěžitel“ (správní orgán 1. stupně) a dále z rozhodnutí ÚOHS ze dne 11. 4. 2016 přímo k tomu, že v případě hospodaření s veřejnými prostředky v oblasti dotačního práva zdárná realizace zadávacího řízení ještě nemusí vylučovat neposkytnutí dotace a že i při dodržení ZZVZ může na straně zadavatelů dojít k porušení pravidel 3E (žalovaná ministryně).

34. Tak se tomu v daném případě stalo. Soud nepřisvědčuje žalobkyni, že zadávací řízení proběhlo standardně a logikou výběru toho dodavatele, který v konkurenční soutěži s druhým dodavatelem uspěl, bez ohledu na výši nabízené ceny dodávky.

35. Obecně za neobvyklou jistě nelze považovat situaci, že se do zadávacího řízení přihlásí toliko 2 uchazeči – dodavatelé a ani to, že uplatní odlišné cenové nabídky, podle svých podnikatelských poměrů či nákladů. Za obvyklé z hlediska konkurenční soutěže a zájmu o zakázky a za standardní však již nelze považovat to, že šlo nejen o subjekty osobně a personálně propojené, což žalobkyně nerozporovala, když rozporovala toliko to, že jí toto propojení nebylo známo, ale o subjekty postupující neobvykle shodným způsobem. Žalobkyně nespatřovala nic neobvyklého na tom, že návrhy kupních smluv v jejich vypracování, koncepci, řazení článků a použité stylistice i slovosledu jsou téměř shodné a liší se toliko v jednotlivostech čl. III. „Doba a místo plnění“ o pověřených osobách, když se dokonce se neliší ani v případné variabilitě plnění s ohledem na rozdílné nabídkové ceny. To skutečně vyvolává indicii, že zpracovatelem smluv byla jedna a tatáž osoba, přičemž tato skutečnost nemohla zůstat žalobkyní nepovšimnuta. Uvedené pak jistě umocňuje stejný způsob předložení návrhu smluv ve formátu Word se shodným označením a s ohledem na shodný předmět plnění jistě i rozdílné nabídkové ceny v řádu cca 300 000 Kč, které měly vyvolat pozornost žalobkyně z hlediska smyslu a cíle zadávacího řízení. Konečně i časová souvislost (krátká doba mezi nabídkami, výběrem dodavatele s nižší nabídkovou cenou – společnosti Hoyer Praha s.r.o. a oznámením této společnosti ze dne 13. 2. 2018 na výzvu žalobkyně, že není schopna zajistit předmětnou dodávku a nemůže smlouvu uzavřít) skutečně nasvědčuje tendenčnímu jednání. K tomu se zcela logicky naskýtá otázka, proč se žalobkyně pro vyloučení rizika a zájmu na výplatě plné dotace nesnažila alespoň rámcově zjistit, jaké skutečnosti (v podstatě vlastně „náhlé“) vedly prvního dodavatele ke vzdání se zakázky, aby tak eliminovala jakékoliv pochybnosti. To znamenalo se před vyhodnocením vybraného dodavatele přesvědčit, co nenadálého v době mezi podáním nabídky prvního dodavatele s nižší cenovou nabídkou a jeho sdělením, že nemůže dodávku uskutečnit (tj. během pouhých 2 měsíců) zabránilo tomuto dodavateli smlouvu uzavřít. Mezi žalobními námitkami, obhajujícími zadávací řízení logickými postupy soud postrádá také jiný logický postup, který se nabízel, totiž zjištění, z jakých a zda věrohodných důvodů první dodavatel od své jinak vysoce příznivé nabídky odstoupil. Žalobkyni, ač odpovídá za fair zadávací proces, toto, jak vyplývá z dohadů v žalobě, není doposud vůbec známo. Soud přisvědčuje žalobkyni v tom, že každá z uvedených skutečností, zakládajících indicie o tendenčním jednání osobně a personálně propojených dodavatelů, nemusí sama o sobě znamenat, že o tendenční jednání šlo. Skutečně není vyloučené, že v zadávacích řízeních mohou nastat skutečnosti, že se do zadávacího řízení přihlásí toliko 2 dodavatelé, že budou mít rozdílné cenové nabídky, že jeden z nich může od uzavření smlouvy v důsledku zadávacího řízení následně odstoupit a že zadavatel nemusí zadávací řízení zrušit. Nicméně, pokud se tak stane ve vzájemné souvislosti a v souhrnu takových skutečností a za okolností evidentně shodného postupu obou dodavatelů, pak za zjištění věrohodnosti takových okolností bez vlivu na porušení pravidel 3E nese odpovědnost zadavatel (zde žalobkyně). Při osobní i časové provázanosti těchto skutečností bylo proto na žalobkyni, aby, když tak neučinila již při podání nabídek, pak nejpozději v momentě vzdání se nabídky prvním dodavatelem ověřila a dostatečně obhájila výběr druhého dodavatele s podstatně vyšší nabídkou, neboť šlo o její zájem na plném využití a vyplacení dotace. Pokud žalobkyně v podané žalobě tvrdí, že v řízení bylo zásadním odpovědět, zda bylo skutečně možné nastavit nabídku v cenové relaci, v jaké tak učinil první dodavatel, pak tato odpověď nebyla na žalovaném, ale na žalobkyni, která vycházela–li z předpokládané hodnoty veřejné zakázky 991 736 Kč, musela mít představu o hodnotě zakázky a částka nabídkové ceny odstoupivšího dodavatele – podstatně nižší v částce 630 000 Kč se jí proto musela jevit jako překvapivá a nabízející určité pochybnosti. Pokud taková částka skutečně nebyla reálná a pokud zakázka v této ceně nemohla být uskutečněna, pak muselo jít o skutečnost známou již v době nabídek a na takovou nabídku by bylo třeba pohlížet jako na formální, rovněž vyvolávající pochybnosti o řádné hospodářské soutěži. Žalobkyně však, přestože takovou nabídku obdržela (pro prvního dodavatele tedy nebyla nereálná) a odstoupením od uzavření smlouvy došlo k úniku markantně výhodnější ceny dodávky, se o důvod odstoupení prvního dodavatele vůbec nezajímala, a jak bylo výše uvedeno, doposud jí není takový důvod znám. I to se z hlediska chování žalobkyně připojuje k nepochopitelnému přehlédnutí všech nastalých okolností. Žalobkyně následně v námitkách a i v podané žalobě, jen z hlediska standardního ekonomického chování zainteresovaných subjektů včetně vlastního, obhajuje přijetí nabídky, ačkoliv rozdíl v obdržených cenových nabídkách se při shodných návrzích kupních smluv jeví přinejmenším zarážející, ne–li podezřelý. Ani z návrhu kupních smluv nelze dovodit odlišnou tržní, technologickou a personální situaci, aby mohlo být uvažováno o standardní hospodářské soutěži. Významné není, že v dané věci skutečně dle obchodního rejstříku jde o samostatné právnické osoby, ale o to, zda mezi nimi proběhla reálná konkurenční hospodářská soutěž.

36. Soud proto odmítá, nikoliv jako nepravdivé, ale jako irelevantní žalobní námitky, že ZZVZ neukládá zjišťovat osobní a majetkovou propojenost uchazečů o dodávky, že žalobkyně neměla povinnost cíleně vyhledávat informace o tom, zda nabídkové dokumenty vytvořila jedna osoba a že jí zákon nezakazuje uzavřít smlouvu s vybraným dodavatelem, byť na nabídku cenově vyšší. V hodnocení výsledku zadávacího řízení totiž, jak bylo již výše naznačeno, nešlo o to, zda žalobkyně objektivně a formálně dodržela ZZVZ, zda se žalobkyně i oba dodavatelé chovali jako v běžném obchodním vztahu, ale zda žalobkyně při skutečnostech, které tyto nabídky provázely, se chovala tak, aby naplnila smysl a cíl ZZVZ a stejně jako dotační pravidla 3E. To znamená, aby postupovala s určitou obezřetností, s vědomím, že při dodržení zásad 3E lze k zajištění stanovených cílů a předmětů dodávek uvedených v nabídkových smlouvách dosáhnout s vynaložením veřejných prostředků, jejichž výše při žádoucí efektivitě plnění vyplyne ze řádné hospodářské soutěže. Soud proto přisvědčuje závěrům žalovaného, že bylo na žalobkyni, aby k vlastnímu hodnocení zadávacího řízení nepřistupovala pouze se zájmem jakkoliv využít dotaci při nabídce od kohokoliv, ale aby postupovala s péčí, která zahrnuje i určitou míru pozornosti, opatrnosti a předvídavosti. Žalobkyní uplatněné námitky, které jen hypoteticky odhadují důsledky případného zrušení zadávacího řízení a vypsání nového zadávacího řízení tak nemohou konvalidovat nedodržení zásad 3E žalobkyní v zadávacím řízení.

37. Městský soud v dané věci zjistil, že u žalovaného vznikl na základě hodnocení zadávacího řízení takový souhrn indicií, který vedl žalovaného oprávněně k závěru, že žalobkyně jednala bez náležité péče, když se nepostupovala opatrně a předvídavě a nevynaložila žádnou snahu k odhalení důvodů jednání obou dodavatelů, vyjasnění důvodů rozdílů nabídkových cen a důvodů odstoupení jednoho z dodavatelů tak, aby vyloučila pochybnosti o reálně proběhlé hospodářské soutěži. Žalovaný v rámci odůvodnění napadeného rozhodnutí specifikoval vliv jednotlivých zjištění na závěr o porušení zásad 3E žalobkyní, žalobkyně oproti tomu v podané žalobě klíčové skutečnosti nikterak nezpochybnila a omezila se jen na zpochybňování jejich relevance z úhlu pohledu formálně provedeného zadávacího řízení, přestože okolnosti zadávacího řízení svědčily o paralelním postupu obou společností za určitým cílem, totiž vytvořit základnu alespoň dvou soutěžitelů.

38. Na základě shora uvedeného Městský soud v Praze dospěl k závěru, že žalovaný v rozhodnutích správních orgánů obou stupňů ve skutkovém a právním posouzení žaloby nepochybil, a proto soud žalobu podle § 78 odst. 7 s.ř.s. jako nedůvodnou zamítl.

39. Soud rozhodoval bez nařízení jednání, neboť pro tento postup byly dány podmínky ust. § 51 s.ř.s., neboť účastníci řízení k výzvě soudu ve smyslu citovaného ustanovení nepožadovali projednání žaloby při nařízeném ústním jednání.

40. Výrok o nákladech řízení je dán ust. § 60 odst. 1 s.ř.s. Žalobce nebyl ve věci úspěšný a žalovanému v souvislosti s řízením u soudu žádné náklady nad rámec běžné činnosti nevznikly.

Poučení

I. Předmět řízení II. Rozhodnutí ministryně pro místní rozvoj (napadené rozhodnutí) III. Žaloba IV.Vyjádření žalovaného V. Posouzení věci městským soudem