9A 42/2022 – 106

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ivanky Havlíkové a soudkyň JUDr. Naděždy Řehákové a Mgr. Ing. Silvie Svobodové ve věci žalobce: XXX, sídlem XXX zastoupená advokátkou JUDr. Sylvií Sobolovou, Ph.D. sídlem Jungmannova 745/24, 110 00 Praha 1 proti žalovanému: Ministerstvo zemědělství se sídlem Těšnov 65/17, 110 00 Praha o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 3. 2022, č. j. MZE–13332/2022–14112 takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Ministerstva zemědělství, odboru řídícího orgánu PRV ze dne 10. 3. 2022 sp. zn. 27RP5569202114112 č. j. MZE 13332202214112, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů v řízení ve výši 15 342 Kč do 1 měsíce od právní moci rozsudku k rukám zástupkyně žalobce JUDr. Sylvie Sobolové, advokátky.

Odůvodnění

I. Stručné vymezení věci

1. Žalobce se podanou žalobou domáhal přezkoumání v záhlaví uvedeného rozhodnutí žalovaného, kterým byl podle § 141 odst. 7 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „SŘ“) zamítnut jeho návrh ze dne 18. 3. 2021 na uložení povinnosti odpůrci rozhodnout o žádosti o platbu navrhovatele ze dne 14. 2. 2020 v rámci dotačního projektu „Modernizace farem drůbeže“ a tuto žádost schválit a povinnost zaplatit navrhovateli náhradu nákladů řízení včetně DPH k rukám zástupkyně navrhovatele.

II. Obsah napadeného rozhodnutí

2. Z odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí vyplynulo, že mezi žalobcem a Fondem byla dne 28. 8. 2018 k Žádosti o dotaci reg. č. 17/005/0411e/231/003992 ze dne 28. 10. 2017 (dále jen „Žádost o dotaci“) uzavřena Dohoda o poskytnutí dotace z Programu rozvoje venkova ČR (dále jen „Dohoda“). Žalobce se domáhal, aby SZIF byla uložena povinnost rozhodnout o Žádosti o platbu ze dne 14. 2. 2020 v rámci dotačního projektu „Modernizace farem pro drůbež“ (Žádost o platbu ze dne 14. 2. 2020 v rámci dotačního projektu „Modernizace farem pro drůbež“ dále jen „Žádost o platbu“, projekt „Modernizace farem pro drůbež“ dále jen „projekt modernizace“), a Žádost o platbu schválit.

3. Dopisem ze dne 14. 9. 2020, č. j. SZIF/2020/0570181 (dále jen „dopis ze dne 14. 9. 2020“), SZIF oznámil, že administrace projektu a platba dotace nebude provedena v termínech uvedených v kapitole 10 Obecných podmínek Pravidel, kterými se stanovují podmínky pro poskytování dotace na projekty Programu rozvoje venkova na období 2014 – 2020 platných pro 5. kolo příjmu žádostí (dále jen „Pravidla“). SZIF postup odůvodnil prověřováním způsobilosti žalobce v souvislosti s probíhajícím auditem Evropské komise (dále jen „EK“ nebo „Komise“) – Generálního ředitelství pro zemědělství a venkov EK č. UMB/2019/003/CZ (dále také „EK Audit“) ke střetu zájmů. SZIF vycházel z čl. 48 Prováděcího nařízení Komise (EU) č. 809/2014 ze dne 17. července 2014, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013, pokud jde o integrovaný administrativní a kontrolní systém, opatření pro rozvoj venkova a podmíněnost, v platném znění (dále jen „nařízení č. 809/2014“).

4. Žalobce v řízení před žalovaným argumentoval tak, že na základě Pravidel, Dohody a čl. 48 nařízení č. 809/2014 nebyl SZIF oprávněn nedodržet termíny pro administraci žádosti o dotaci, byl naopak povinen dotaci vyplatit. Při kontrole žalobce nebyly SZIF zjištěny žádné nedostatky, proto měl žádost o proplacení dotace proplatit ve stanovené lhůtě.

5. SZIF uvedl, že o způsobilosti žalobce nebylo možné rozhodnout do doby ukončení EK Auditu, který se dle SZIF týkal žádosti žalobce. Názor EK byl relevantní pro rozhodnutí SZIF Žádosti o platbu, když audit souvisel se správně nastavenými kontrolními mechanismy při jejím poskytování. SZIF odkázal na čl. 48 odst. 2 písm. a) nařízení č. 809/2014, a čl. 63 odst. 2 písm. c) Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) 2018/1046 ze dne 18. 7. 2018, kterým se stanoví finanční pravidla pro souhrnný rozpočet Unie, v platném znění (dále jen „nařízení č. 2018/1046“). EK v dosavadních šetřeních uváděla, že považovala za nezpůsobilé pro výplatu projekty žadatelů z koncernu XXX, a.s., IČO 26185610 (dále jen „koncern XXX“). Na Žádost o dotaci se vztahoval § 4c ve spojení s § 2 odst. 1 písm. c) zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů (dále jen „ZSZ“), neboť v době administrování dotace byl XXX, veřejným funkcionářem. Zjištění, resp. potvrzení způsobilosti žalobce získat dotaci bylo legitimním požadavkem.

6. Podle žalobce SZIF svá tvrzení neprokázal. Předmětem sporu byla otázka, zda SZIF byl v prodlení s plněním závazku z Dohody. Žalobce podal Žádost o platbu řádně a úplně, nebyl vyzván k doplnění ani k opravě, SZIF přesto proplacení dotace neschválil. SZIF neprokázal a nedoložil, že by EK Audit trval, neunesl důkazní břemeno. Žalovaný žádný obdobný důkaz do spisu nezaložil, nemohl proto z obrany SZIF vycházet, i pokud by ji považoval za důvodnou a relevantní. Skutkový stav nebylo možné srovnávat se skutkovým staven zjištěným v řízení vedeným u Městského soudu v Praze (dále jen „MS“) pod sp. zn. 14 A 49/2020, na které odkazoval SZIF, neboť se věc týkala auditu vedeného DG REGIO, nikoli DG AGRI, jako v předmětné věci. Audit DG REGIO se na rozdíl auditu DG AGRI úniky auditních výstupů do českých médií stal veřejné známou skutečností. Žalobce nebyl účastníkem auditu DG AGRI, neměl možnost ověřit, že tento stále trval. Z tisku vyplynulo, že audit DG AGRI se v dubnu 2020 přesunul do závěrečné fáze, konečné rozhodnutí EK bylo očekáváno v rámci 6 měsíců. Tyto informace nebylo možné obsahem správního spisu vyvrátit. SZIF porušoval Dohodu, neboť rozhodnutí o tom, zda dotaci poskytne, učinil již 28. 8. 2018 uzavřením Dohody. Dohoda představovala platný právní titul pro zaplacení dotace, nahrazovala vydání rozhodnutí podle § 141 SŘ. Na Dohodu se jako veřejnoprávní smlouvu vztahovala presumpce správnosti správních aktů, dotaci bylo nutné považovat za řádně poskytnutou. Nebylo možné dodatečně přezkoumávat dotační způsobilost žalobce, SZIF měl takto učinit před uzavřením Dohody. Dotační způsobilost žalobce navíc SZIF opakovaně a důkladně zkoumal. Dohoda, ani Pravidla, nedávaly SZIF možnost úvahy zda Žádost o platbu schválí či nikoli, naopak ukládaly SZIF povinnost Žádost o platbu schválit do 18 týdnů od zaregistrování, ledaže by bylo nutné žalobce vyzvat k doplnění či opravě. SZIF žalobce k doplnění či opravě ale nikdy nevyzval. Přípisem ze dne 3. 7. 2019 SZIF sdělil, že dotaci v termínu nevyplatí, i když při kontrole stavu realizace projektu nebyly shledány žádné nedostatky. SZIF byl od začátku května 2019, tj. přes dva a půl roku, v prodlení se splněním povinnosti schválit Žádost o platbu. SZIF neuvedl, o jaké ustanovení Dohody, Pravidel nebo právních předpisů opíral své prodlení. Čl. 48 odst. 2 písm. a) nařízení č. 809/2014 upravoval výlučně postup při kontrole Žádosti o dotaci, kterou SZIF schválil uzavřením Dohody, čl. 48 odst. 2 písm. a) tak nebylo možné aplikovat, a to ani s ohledem na SZIF tvrzenou „aplikační přednost“. Tímto nebylo možné řešit rozpor právního předpisu a individuálního právního aktu, kterým byla Dohoda. Předmětem kontroly Žádosti o platbu mohlo být pouze ověření dokončení operace ve srovnání s operací, u které se žádalo o podporu a na kterou byla podpora poskytnuta a ověření vzniklých nákladů provedených plateb. SZIF neprokázal a ani netvrdil nedostatky u těchto kritérií. SZIF nedoložil, že by reálně prováděl úkony směřující k ověření dotační způsobilosti žalobce. EK Audit by na povinnosti SZIF rozhodnout o Žádosti o platbu nic nezměnil, žalobce se netýkal, nebyl jeho účastníkem. Předmětem EK Auditu neměla být jeho dotační způsobilost, ale posouzení souladu národních řídících a kontrolních systémů za účelem vyloučení střetu zájmů. Jednalo se o audit postupu orgánu ČR, nikoli žadatelů o dotace. Pravomoc a odpovědnost za schválení Žádosti o platbu měl SZIF, včetně jejího posouzení. Nedostatky nebyly shledány. Účelovým oddalováním přiznané dotace byl porušen čl. 2 odst. 3 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky (dále jen „Ústava“), a zásada pacta sunt servanda. Předmětem řízení bylo uložení povinnosti posoudit Žádost o platbu po přiznání dotace, § 4c ZSZ nebylo možné aplikovat. § 4c ZSZ bylo navíc nutno interpretovat doslovně, nikoli rozšiřujícím způsobem. SZIF dotace poskytoval podle zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu (dále jen „zákon o SZIF“), a s ohledem na čl. 45 odst. 4 Legislativních pravidel vlády (dále jen „LPV“) a § 28 odst. 6 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech (dále jen ZRZ“), se ZSZ a ZRZ na činnost SZIF nevztahovaly. SZIF dotace poskytoval z Programu rozvoje venkova podle zákona o SZIF. Skutečnost, že § 4c ZSZ se nevztahuje na činnost SZIF, potvrdil SZIF ve své zprávě ze dne 28. 11. 2019. Čl. 61 nařízení č. 2018/1046 pak dopadal toliko na poskytovatele dotace, nikoli na příjemce, kdy i podle Pokynů k zabránění střetu zájmů a jeho řešení podle nařízení č. 2018/1046 (dále jen „Pokyny ke střetu zájmů“) publikovaných EK čl. 61 nařízení č. 2018/1046 nedopadal na toliko hypotetický střet zájmů některé z osob posuzující Žádost o platbu. Skutečný střet zájmů u úřední osoby rozhodující o Žádosti o platbu nebyl doložen. EK Audit nemohl být materiálním ani formálním důvodem pro nesplnění smluvního závazku. EK Audit byl pro rozhodování SZIF obsoletní, neboť došlo ke jmenování nové vlády. Jakýkoli domnělý střet zájmů předchozího předsedy vlády XXX, ztratil okamžikem jmenování nové vlády význam pro postup SZIF. EK Audit vycházel ze skutkového stavu, který prokazatelně netrval, a při rozhodování bylo nutné vycházet ze skutkového stavu v době vydání rozhodnutí.

7. Žalovaný při posouzení sporu vyšel ze zjištění, že se žalobce domáhal vydání rozhodnutí, kterým by SZIF byla uložena povinnost rozhodnout o Žádosti o platbu v rámci projektu modernizace a Žádost o platbu schválit. Dopisem ze dne 14. 9. 2020 SZIF oznámil žalobci, že administrace a platba dotace nebude provedena v termínech podle Pravidel, z důvodu prověřování způsobilosti příjemce dotace ve smyslu čl. 48 nařízení č. 809/2014. Podnět k učinění opatření proti nečinnosti SZIF podle § 80 SŘ nevedl k nápravě. Žaloba žalobce, brojící proti nečinnosti SZIF, byla odmítnuta pro nepřípustnost. Dle žalovaného tak obsahem podaného návrhu na zahájení sporného řízení bylo především tvrzení navrhovatele o prodlení SZIF a jeho nečinnosti.

8. Návrh byl žalovaným posouzen jako spor o postup SZIF při administraci. Žalovaný rozhodoval o tom, zda byl SZIF nečinný, tj. zda na straně SZIF došlo či nedošlo k prodlení s plněním povinností dle Dohody. Podle žalovaného se právo Evropské unie (dále jen „EU“) mělo použít na poskytování dotace v případě projektu žalobkyně a na sporné řízení jako takové. Žádost o platbu byla podána v rámci Programu rozvoje venkova 2014 – 2020, v jehož rámci byla uzavřena Dohoda. Program rozvoje venkova 2014 – 2020 byl spolufinancovaný z Evropského zemědělského fondu pro rozvod venkova (dále jen „EZF“), EK jej schválila rozhodnutím ze dne 26. 5. 2015 č. C(2015) 3486 final, v českém právním řádu byl zakotven zejména v zákoně č. 252/1991 Sb., o zemědělství (dále jen „ZZ“). Podle § 2c odst. 1 ZZ se Programem rozvoje venkova podle přímo použitelného předpisu EU upravující podpory pro rozvoj venkova z EZF rozuměl soubor opatření k provádění politiky podpory zemědělství v oblastech méně příznivých pro zemědělství, podpory rozvoje a navazujících odvětví a podpory rozvoje venkova. Podle § 2 odst. 4 ZZ (pozn. soudu – správně mělo být § 2c odst. 4 ZZ) Program rozvoje venkova prováděl SZIF v souladu s přímo použitelným předpisem EU. Povinnost postupovat v souladu s předpisy EU vyplývala také z § 1 písm. l) zákona o SZIF. Poskytování dotací podle § 11 odst. 1 zákona o SZIF podléhalo také přímo použitelným předpisům EU. Přímo použitelným předpisem EU bylo zejm. nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013 ze dne 17. prosince 2013 o financování, řízení a sledování společné zemědělské politiky a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 352/78, (ES) č. 165/94, (ES) č. 2799/98, (ES) č. 814/2000, (ES) č. 1290/2005 a (ES) č. 485/2008, v platném znění (dále jen „nařízení č. 1306/2013“) a nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1305/2013 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoje venkova a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1698/2005, v platném znění (dále jen „nařízení č. 1305/2013“). Povinnost SZIF řídit se nařízením č. 1305/2013 a nařízením č. 1306/2013 vyplývala z čl. II Dohody. Při uzavření dohody si žalobkyně musela být vědoma toho, že dotace bude poskytnuta v případě, že budou splněny podmínky dle Dohody a Pravidel. V čl. III odst. 1 Dohody bylo výslovně uvedeno „Poskytovatel dotace se za podmínek uvedených v tomto článku zavazuje přiznat a poskytnout příjemci dotace formou dotace na výše uvedenou žádost po splnění podmínek této Dohody a podmínek stanovených v Pravidlech.“ Žalovaný nesouhlasil s tvrzením, že SZIF již neměl posuzovat, zda dotaci poskytne nebo nikoli. Dle čl. VI dost. 1 Dohody se přiznaná dotace poskytovala na základě Žádosti o platbu, k proplacení mohlo dojít až na základě jejího předložení. K proplacení dotace nemohlo dojít na základě Dohody, když předmět dotace v době uzavření dohody nemusel být ani zrealizován. Podmínky pro přiznání dotace byly kontrolovány i po jejím vyplacení. Opačný výklad by dle žalovaného znamenal, že by dotace mohla být vyplacena již při uzavření Dohody.

9. SZIF tak postupoval správně, pokud posuzoval splnění podmínek pro vyplacení dotace, v souladu s kapitolou 4 písm. d) a j) Pravidel. Nebyl porušen čl. 2 odst. 3 Ústavy a ani zásada pacta sunt servanda. Žalovaný nepřijal tvrzení o obsolentnosti auditu. EK Auditem byla zkoumána dotační způsobilost navrhovatele. Pokud by EK Auditem byla konstatována nezpůsobilost navrhovatele, nebyly by podmínky pro poskytnutí dotace splněny, administrace Žádosti o platbu by byla ukončena. Žádostí o platbu se žalobce domáhal částky 1 995 537 Kč. Žádost o platbu byla SZIF zaregistrována dne 19. 2. 2020, který nezjistil formální závady nebo nedostatky. SZIF zahájil kontrolu realizaci projektu, již ukončil 11. 8. 2020. O kontrole byl sepsán dne 11. 8. 2020 protokol o kontrole č. 0100069967, č. j. SZIF/2010/0529418 (dále jen „protokol o kontrole“). I na tuto kontrolu se podle Pravidel měl vztahovat čl. 48, případně čl. 49 nařízení č. 809/2014. Oprávněnost SZIF kontrolovat v rámci Žádosti o platbu způsobilost navrhovatele vyplývala z čl. 1 přílohy I Nařízení Komise v přenesené působnosti (EU) č. 907/2014 ze dne 11. 3. 2014, kterým se doplňuje nařízení č. 1306/2013 (dále jen „nařízení č. 907/2014“). Z uvedených ustanovení byl s ohledem na výkladové pravidlo e ratione legis zřejmý úmysl zákonodárce kontrolovat plnění podmínek poskytnutí dotace v jakékoli fázi, čemuž odpovídala možnost zahájit řízení o vrácení dotace podle § 11 odst. 1 zákona o SZIF. V konkrétním případě bylo zjištěno, že existovaly důvodné pochybnosti o tom, zda žalobce byl způsobilým žadatelem podle EK Auditu. EK Audit byl zahájen v lednu 2019, prověřoval, zda řídící a kontrolní systémy zavedené v ČR v souvislosti s Programem rozvoje venkova splňovaly ustanovení příslušných evropských a národních předpisů. Svou povahou mělo jít o předběžnou otázku, na jejímž posouzení záviselo vydání rozhodnutí. EK Audit prověřoval zejména opatření požadovaná čl. 72 až 75 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013, ze dne 17. prosince 2013 o společných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti, Evropském zemědělském fondu pro rozvoj venkova a Evropském námořním a rybářském fondu, o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti a Evropském námořním a rybářském fondu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1083/2006, v platném znění (dále jen „nařízení 1303/2013“), a hodnotil plnění akreditačních kritérií platební agenturou.

10. Cílem EK Auditu bylo určení, zda vybraní prověřovaní příjemci dotace (mj. i žalobkyně) byly způsobilými příjemci dotace z hlediska případného střetu zájmů vzhledem k vlastnické struktuře. Žalobce byl součástí koncernu XXX, jediným akcionářem byl XXX Dne 3. 2. 2017 XXX, všechny akcie vložil do svěřenských fondů. Vzhledem k politické činnosti XXX, byl ze strany EK v lednu 2019 zahájen EK Audit.

11. Žalovaný se ztotožnil s posouzením SZIF ohledně aplikace čl. 48 odst. 2 písm. a) nařízení č. 809/2014 a s faktickým postupem SZIF podle čl. 63 odst. 2 písm. c) nařízení č. 2018/1046 a čl. 63 nařízení č. 1306/2013. EK v EK Auditu učinila předběžná zjištění, na základě kterých považovala za nezpůsobilé projekty žadatelů z koncernu XXX. Nezpůsobilost byla odůvodněna rozporem s § 4c ZSZ, porušením čl. 61 nařízení č. 2018/1046. Závěrem EK Auditu mělo být stanovení částek, které měly být vyloučeny z financování EU. Závěr EK Auditu byl zásadní pro poskytnutí dotace. O Žádosti o platbu nemohlo být rozhodnuto, neboť EK Audit nebyl ukončen. Dle SZIF byl žalobce seznámen s klíčovými zjištěními EK Auditu dne 8. 1. 2020 formou předání podkladů pro bilaterální jednání v rozsahu týkající se společnosti XXX a.s.

12. Žalovaný nesouhlasil, že by nebylo možné na případ žalobce aplikovat závěr rozsudku MS ze dne 5. 10. 2020, č. j. 14 A 49/2020 – 79 (dále jen „rozsudek ze dne 5. 10. 2020“). Bez ukončeného EK Auditu nemohl žalovaný dle svého názoru uložit SZIF povinnost Žádost o platbu schválit. Rozsah závěrečné zprávy nebyl znám. V rozsudku ze dne 5. 10. 2020 MS nevešel na argumenty žalobce, že audit prováděný EK neodůvodňoval průtahy žalovaného, a řešení přijaté žalovaným muselo být v souladu s veřejným zájmem dle § 2 odst. 4 SŘ. Veřejným zájmem dle rozsudku ze dne 5. 10. 2020 mělo být neposkytnutí dotace z evropských prostředků, které by mohly být důvodem pro finanční opravy ve smyslu nařízení č. 1303/2013.

13. Žalovaný nesouhlasil ani s tím, že rozsudek ze dne 5. 10. 2020 nebylo možné použít i na řešenou věc, neboť předmětem EK Auditu bylo i posouzení skutečnosti, zda bylo postupováno v souladu s čl. 61 nařízení č. 2018/1046, které na posuzovaný případ dopadalo. Žalovaný se proto nezabýval námitkami navrhovatele týkajícími se aplikovatelnosti § 4c ZSZ. Jako nedůvodné odmítl námitky týkající se toho, že předmětem EK Auditu nebyla kontrola způsobilosti žalobce.

III. Obsah žaloby

14. Žalobce v žalobě namítal nezákonnost napadeného rozhodnutí i z důvodu jeho nepřezkoumatelnosti. V žalobě nejprve rekapituloval průběh řízení a uplatnil sedm žalobních bodů, které se svou podstatou shodují s jeho argumentací v průběhu sporného řízení.

15. V prvním žalobním bodu namítal, že žalovaným zjištěný skutkový stav neměl oporu ve spise ani provedeném dokazování. V řízení před žalovaným žalobce tvrdil a prokazoval, že řádně podal úplnou Žádost o platbu včetně příloh, ze strany SZIF nikdy nebyl vyzván k doplnění o opravě Žádosti o platbu, a že proplacení nebylo SZIF dosud schváleno v rozporu se lhůtami dle Dohody. SZIF netvrdil a neprokazoval, že by Žádost o platbu byla vadná či neúplná, pouze tvrdil, že vyčkává na ukončení EK Auditu. Součástí spisu nebyl jediný důkazní prostředek prokazující trvání auditu k okamžiku rozhodování. SZIF neunesl důkazní břemeno ohledně skutečností, na kterých stavěl svou obranu. SZIF ani netvrdil, že by při rozhodování o Žádosti o platbu nebyl v prodlení. Žalovaný rozhodl v rozporu s principy sporného správního řízení. Žalovaný způsobilost žalobce nijak nepřezkoumával, o této činnosti nebyly ve spise žádné záznamy. Tyto úkony nečinil ani SZIF. V řízení nebylo ze strany SZIF tvrzeno a ani prokázáno porušení předpokládané § 11a odst. 1 zákonem o SZIF. SZIF musel prokázat, že žalobce porušil své povinnosti. SZIF nebyl oprávněn ignorovat vzniklý nárok žalobce na schválení Žádosti o dotaci podle Dohody proto, že by v budoucnu mohlo být prokázáno porušení dohody. Jelikož SZIF v řízení před žalovaným neprokázal, že by se vyplacením dotace dopustil nesrovnalosti, nebo že by žalobce nesplňoval kritéria dotační způsobilosti, nebylo možné aplikovat čl. 63 odst. 2 písm. c) nařízení č. 2018/1043 a čl. 63 odst. 1 nařízení č. 1306/2013. EK Audit nemohl být považován za formu předběžné otázky, neboť auditní výstup by nebyl rozhodnutím.

16. Ve druhém žalobním bodě namítal nesprávné právní posouzení. Předmětem řízení před žalovaným nebylo rozhodování o poskytnutí dotace, neboť ta byla poskytnuta již uzavřením dohody, avšak posouzení toho, zda byl SZIF v prodlení s plněním svého závazku z dohody. Dle rozsudku Tribunálu EU (dále jen „Tribunál“) ve věci T–397/12 se poskytnutím dotace rozumělo přijetí závazného právního aktu, kterým vznikal závazek poskytnout za stanovených podmínek dotaci. Obdobný závěr učinil Nejvyšší správní soud (dále jen „NSS“) v rozsudku ze dne 7. 11. 2013, č. j. 9 Afs 38/2013 – 53. Na Dohodu se vztahoval princip presumpce správnosti veřejnosprávních aktů. Dohoda představovala platný právní titul pro zaplacení dotace.

17. Nesprávné právní posouzení namítal žalobce i ve vztahu k aplikaci čl. 48 nařízení č. 809/2014. Tento striktně rozlišoval kontroly po podání žádosti o podporu a kontroly po podání žádosti o platbu. Způsobilost žadatele se podle čl. 48 odst. 1 nařízení č. 809/2014 kontrolovala před poskytnutím podpory, tj. u žádosti o podporu, nikoli u žádosti o platbu. U žádosti o platbu se podle čl. 48 odst. 3 nařízení č. 809/2014 posuzovalo pouze to, zda realizovaný projekt odpovídal dotačním podmínkám a účelu, na který byla dotace poskytnuta, a skutečně vynaložené náklady a výdaje na projekt. Obě tyto kontroly u žalobce proběhly. Odůvodnění postupu SZIF čl. 48 nařízení č. 809/2014 tak bylo zcela nesprávné.

18. Žalovaný taktéž nesprávně vyložil § 11a odst. 1 zákona o SZIF. Rozhodnutí nebylo možné odůvodnit ani ochranou veřejného zájmu, neboť zásada přijetí řešení v souladu s veřejným zájmem dle § 2 odst. 4 SŘ se vztahuje pouze na případy, kdy správní orgán rozhoduje, ne když má plnit své závazky. Soulad s veřejným zájmem měl být zkoumán před uzavřením Dohody.

19. Ve třetím žalobním bodu namítal nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí pro nedostatek důvodů. Žalovaný se nevypořádal s argumentací ohledně porušení Dohody ze strany SZIF, konkrétně stran schválení Žádosti o platbu ve lhůtách stanovených Dohodou a Pravidly, přičemž pro nečinnost SZIF neexistoval žádný právní důvod. Dohodou se SZIF zavázal schválit Žádost o platbu a vyplatit žalobkyni dotaci při splnění podmínek uvedených v Dohodě. Uzavřením Dohody dne 28. 8. 2018 bylo rozhodnuto o jejím poskytnutí. Obsahem Dohody byl SZIF vázán, Polemika nad poskytnutím dotace nebyla možná, o schválení Žádosti o platbu byl SZIF povinen rozhodnout dle Dohody a Pravidel. Od 25. 6. 2020 byl SZIF v prodlení s plněním smluvních povinností. SZIF nebyl oprávněn nedodržet sjednané termíny. Námitky žalobce nebylo možné vypořádat tvrzením, že prodlení SZIF bylo v souladu s kapitolou 10 písm. t) Pravidel. Aby existence kontroly podle čl. 48 nařízení č. 809/2014 měla za následek zánik povinnosti SZIF vyplatit dotaci, musela by Dohoda, Pravidla, nařízení č. 809/2014 a zákon o SZIF tento následek předvídat. SZIF ničeho takového netvrdil, ani neprokazoval, stejně tak ničeho netvrdil a neprokázal žalovaný.

20. Nepřezkoumatelnost žalobce tvrdil dále proto, že žalovaný prodlení SZIF odůvodnil čl. 48 nařízení č. 809/2013, čl. 63 nařízení č. 1306/2013, aniž by bylo uvedeno, jakou konkrétní podmínku v Pravidlech či Dohodě žalobce porušil. Žalovaný ani neuvedl, jaká konkrétní kritéria, závazky či povinnosti plynoucí z právních předpisů žalobkyně nesplnila. Odůvodnění § 11a odst. 1 zákona o SZIF nebylo přijatelné proto, že žádné konkrétní porušení, pro které by byl postup podle citovaného ustanovení možný, nebylo v řízení před žalovaným tvrzeno a ani prokázáno.

21. Dále namítal, že se žalovaný nevypořádal s řadou dalších argumentů žalobce, konkrétně s tím, že v důsledku jmenování nové vlády se EK Audit stal obsoletním z důvodu odlišného skutkového stavu, ze kterého EK Audit vycházel. Žalovaný se nevypořádal s námitkou, že na Dohodu, resp. postup SZIF nedopadá § 4c ZSZ.

22. Ve čtvrtém žalobním bodu brojil proti nesprávnému posouzení aplikační přednosti evropského práva žalovaným. Samotný čl. 48 odst. 2 písm. a) nařízení č. 809/2014 nestanovil, že by existence správní kontroly zakládala oprávnění SZIF zastavit administraci řádné podané Žádosti o platbu. Nebylo možné jakkoli dovozovat aplikační přednost evropského práva před veřejnoprávními smlouvami. K žádnému střetu, ve kterém by bylo nutné posuzovat aplikační přednost evropského práva, ve skutečnosti nedocházelo.

23. V pátém žalobním bodu namítal, že EK Audit neopravňoval prodlení SZIF. EK Audit neprokazoval porušení jakékoli dotační podmínky ze strany žalobkyně. Závěry EK Auditu byly k okamžiku vydání napadeného rozhodnutí obsoletní. Předmětem EK Auditu bylo fungování řídících a kontrolních systémů při poskytování dotací v České republice, nikoli plnění povinností žalobkyně z Dohody. Porušení povinností vyplývajících z Pravidel a Dohody žalobcem nebylo EK Auditem prokazováno. Žalovaný nemohl EK Auditem odůvodňovat prodlení SZIF se schválením Žádosti o platbu. Nebylo možné vycházet z rozsudku ze dne 5. 10. 2020, neboť auditní šetření prováděly jiné orgány, a posuzovala se ochrana před nezákonnou nečinností poskytovatele dotace v rámci řízení o žádosti o dotaci.

24. V šestém žalobním bodu tvrdil, že se SZIF dopustil svévole, když pozdržel vydání oznámení o výši dotace v situaci, kdy k tomu neexistovaly prokazatelné důvody. Způsobilost žalobce byla ze strany SZIF opakovaně a důkladně zkoumána. Poukaz SZIF na čl. 48 nařízení č. 809/2014 neospravedlňoval jeho postup. SZIF porušil zásadu uvedenou v § 2 odst. 3 SŘ, tj. šetřit práva nabytá v dobré víře a oprávněné zájmy osob, jichž se činnost správného orgánu v jednotlivém případě dotýká, přičemž zasahovat do těchto práv lze jen za podmínek stanovených zákonem a v nezbytném rozsahu. Žalobce měl legitimní očekávání, spočívající v bezodkladném vyplacení dotace. Legitimní očekávání bylo postupem SZIF zcela zásadním způsobem narušeno dopisem ze dne 14. 9. 2020. SZIF nikdy žalobce neupozornil na jakýkoli nedostatek jeho způsobilosti. K tíži žalobce nemůže jít, pokud SZIF zanedbal ověření způsobilosti žalobkyně. Žalobce zde odkázal na nález Ústavního soudu (dále jen „ÚS“) ze dne 11. 5. 2005, sp. zn. II. ÚS 487/03, a rozsudek NSS ze dne 27. 4. 2017, č. j. 4 As 86/2016 – 4.

25. V sedmém žalobním bodu namítal, že se žalovaný dopustil dalších procesních vad a to: A) Nesprávné vyměření správního poplatku ve výši 99 777 Kč podle položky 25a písm. b) bod 2 Sazebníku zákona č. 634/2004 Sb. o správních poplatcích (dále jen „ZSP“), namísto položky 25a písm. c) Sazebníku. Žalobce se nedomáhal peněžitého plnění, ale uložení povinnosti. Nelze argumentovat „skutečnou vůlí žalobce“, jak je uvedeno v rozkladovém rozhodnutí ministra zemědělství ze dne 26. 7. 2021, č. j. MZE–49586/2021–11181, kterým byl rozklad proti usnesením ukládajícím povinnost k úhradě správního poplatku zamítnut. Bylo na žalobci vymezit předmět řízení, a žalovaný jej nemohl měnit nebo rozšiřovat. Nesprávně vyčíslený správní poplatek považoval žalobce za účelovou snahu bránit vyplacení dotace. Vyplacení dotace se žalobce nemohl domáhat, neboť o Žádosti o platbu nebylo rozhodnuto. Při určení výše správního poplatku bylo vycházeno z nesprávného základu, tj. výše dotace dle Žádosti o platbu. Výše poskytnuté dotace však měla vyplynout až z rozhodnutí o Žádosti o platbu. Proti rozhodnutí se žalobce nebránil správní žalobou, aby předešel prodlení s výplatou dotace. B) Rozhodnutí o žalovaného ze dne 1. 7. 2021, č. j. MZE–38708/2021–14112, jež uložilo žalobci povinnost uhradit poplatek 99 777 Kč, bylo nepřezkoumatelné. Absentovalo odůvodnění rozhodnutí, důvody byly seznatelné až z rozkladového rozhodnutí ministra zemědělství ze dne 26. 7. 2021, č. j. MZE–49586/2021–11181.

26. Žalobce žádal, aby soud napadené rozhodnutí zrušil.

IV. Vyjádření žalovaného

27. Žalovaný ve svém vyjádření žalobní námitky odmítl.

28. Konstatoval, že obsahem návrhu na zahájení sporného řízení bylo především tvrzení žalobce o prodlení SZIF, o nečinnosti SZIF a snaha domoci se schválení Žádosti o platbu. Žalovaný zkoumal, zda byl SZIF nečinný, nikoli věcné plnění podmínek pro poskytnutí dotace. Pokud by tyto žalovaný zkoumal, zkrátil by žalobce na procesních právech. Úkolem SZIF bylo provádět kontroly žádostí o podporu v jakékoli fázi, včetně fáze po proplacení. SZIF musel zajistit soulad operace s povinnostmi dle předpisů EU, s ohledem na povinnosti chránit veřejný zájem na řádném nakládání s finančními prostředky EU. Oprávněnost SZIF kontrolovat v rámci kontroly Žádosti o platbu i způsobilost žalobce vyplývala z čl. 1 přílohy I nařízení č. 1306/2013. Žalobce byl povinen plnit podmínky dotace po celou dobu trvání závazku, podle kapitoly 7 bod 3 Pravidel. Podle kapitoly 10 písm. t) SZIF měl Žádost o platbu schválit v případě, že v rámci její kontroly podle čl. 48 a čl. 49 nařízení č. 809/2017 nebudou zjištěny nedostatky.

29. V daném případě s ohledem na EK Audit byly pochybnosti o dotační způsobilosti žalobce. Posouzení dotační způsobilosti žalobce EK Auditem bylo svou povahou předběžnou otázkou. EK Audit prověřoval zejména opatření zavedena pro zamezení střetu zájmů v souladu s čl. 72 až 75 nařízení č. 1303/2013, a dále hodnotil plnění akreditačních kritérií platební agenturou. Cílem EK Auditu bylo určení, zda vybraní prověřovaní příjemci dotace (včetně žalobkyně) byli způsobilými příjemci dotace z hlediska případného střetu zájmů.

30. Žalobce byl součástí koncernu XXX, jediným jeho akcionářem byl XXX, který byl současně veden jako předseda představenstva, až do 7. 2. 2014. Dne 3. 2. 2017 byly všechny kmenové akcie převedeny do svěřenských fondů. S ohledem na politickou činnost XXX, byl v lednu 2019 zahájen EK Audit. Žalovaný vycházel při vydání rozhodnutí z toho, že EK Audit nebyl ukončen, a nebylo možné potvrdit či vyvrátit dotační způsobilost žalobce. V souvislosti s uvedeným žalovaný odkázal na závěry rozsudku ze dne 5. 10. 2020. Dle vyjádření SZIF byl žalobce s klíčovými auditními zjištěními seznámen dne 8. 1. 2020 formou předání podkladů pro bilaterální jednání v rozsahu stran týkající se koncernu XXX.

31. EK Audit bylo možné považovat za ukončený konečným stanoviskem EK a přijetím prováděcího rozhodnutí EK po uskutečnění smírčího řízení. Smírčí řízení proběhlo dne 14. 9. 2021, zprávu ze smírčího řízení Česká republika obdržela dne 25. 10. 2021. Teprve dne 4. 4. 2022 žalovaný obdržel závěrečnou zprávu EK Auditu. Dne 10. 6. 2022 bylo vydáno prováděcí rozhodnutí Komise (EU) č. 2022/908, kterým se z financování Evropskou unií vylučují některé výdaje vynaložené členskými státy v rámci Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV), (dále jen „prováděcí rozhodnutí č. 2022/908“). Teprve na základě prováděcího rozhodnutí č. 2022/908 mohl SZIF o Žádosti o platbu rozhodnout.

32. Žalovaný uvedl, že pokud by návrhu žalobce vyhověl, jeho přímým a nevyhnutelným důsledkem by bylo vyplacení dotace, pokud by nenastal zcela výjimečný důvod pro její neposkytnutí. Vzhledem k uvedenému žalovaný vybral soudní poplatek ve výši podle Žádosti o platbu.

33. Žalovaný žádal, aby soud žalobu zamítl.

V. Posouzení věci Městským soudem v Praze

34. Při ústním jednání účastníci setrvali na svých stanoviscích a uváděli obdobně, jako ve svých dosavadních podáních. Soud neprovedl důkazy navržené žalobcem, neboť při posouzení důvodnosti žaloby bylo možné vyjít z podkladů obsažených ve správním spise, ostatně kromě auditní zprávy (vydané po žalobou napadeném rozhodnutí), jsou ostatní důkazy jeho součástí.

35. Soud přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí, jakož i řízení, které předcházelo jeho vydání, v rozsahu žalobou tvrzených bodů nezákonnosti, kterými je vázán, podle skutkového a právního stavu ke dni vydání žalobou napadeného rozhodnutí, a dospěl k závěru, že je žaloba důvodná.

36. Soud předně uvádí, že se žalovaný dopustil při posouzení věci vady řízení, která mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci samé a brání tak přezkoumání jeho rozhodnutí v mezích žalobních bodů, brojících proti posouzení věci samé. V tomto ohledu soud přisvědčuje závěrům zdejšího soudu ve věci sp. zn. 17 A 42/2022, vyjádřené v rozsudku ze dne 23. 1. 2023, č. j. 17 A 42/2022–74, od nichž neshledal důvodu se odchýlit.

37. Ve shodě s těmito závěry tak soud vyšel z následující právní úpravy:

38. Podle § 57 odst. 4 správního řádu jestliže vydání rozhodnutí závisí na řešení otázky, k jejímuž řešení je správní orgán příslušný, o níž však nelze rozhodnout ve společném řízení, provede správní orgán nejprve řízení o této předběžné otázce, je–li oprávněn zahájit řízení z moci úřední, popřípadě vyzve toho, kdo je oprávněn podat žádost, aby tak učinil.

39. Podle § 64 odst. 1 písm. c) bod 3 správního řádu správní orgán může řízení usnesením přerušit, probíhá–li řízení o předběžné otázce nebo správní orgán učinil úkon podle § 57 odst. 4.

40. Podle § 165 odst. 1 věta první správního řádu soulad veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy lze přezkoumat z moci úřední.

41. Podle § 165 odst. 5 správního řádu u veřejnoprávních smluv uzavřených podle § 160 nebo § 161 je k přezkoumání souladu veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy příslušný správní orgán oprávněný řešit spor z veřejnoprávní smlouvy (§ 169 odst. 1) a u veřejnoprávních smluv podle § 162 správní orgán nadřízený správnímu orgánu, jehož souhlasu je třeba k uzavření veřejnoprávní smlouvy.

42. Podle § 165 odst. 7 správního řádu není–li v odstavcích 1 až 6 stanoveno jinak, platí pro přezkoumání souladu veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy obdobně ustanovení o přezkumném řízení s tím, že správní orgán není vázán lhůtami uvedenými v § 96 odst. 1 a § 97 odst. 2; při určení účinků rozhodnutí se přiměřeně použije ustanovení § 99.

43. Z odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí je zřejmé posouzení žalovaného se zřetelem na řešení jediné otázky, a to na probíhajícím posuzování střetu zájmů ze strany Evropské komise. Žalovaný vyzdvihl oprávnění SZIF kontrolovat v rámci kontroly žádosti o platbu včetně období před samotným vyplacením i způsobilost žalobce s tím, že v projednávané věci bylo zjištěno, že zde existují důvodné pochybnosti o tom, zda je žalobce způsobilým žadatelem. Podle žalovaného se jedná svou povahou o předběžnou otázku, na jejímž posouzení závisí nejen vydání rozhodnutí, ale i samotné vyplacení dotace. Uvážil k tomu, že je žalobce součástí koncernu XXX, jehož jediným akcionářem byl XXX, který byl současně veden v obchodním rejstříku jako předseda představenstva této společnosti, a to do dne 7. 2. 2014. Vzhledem k politické činnosti A. B., bylo ze strany Evropské komise zahájeno v lednu 2019 výše zmíněné auditní šetření. Vzhledem k tomu, že probíhá řešení této předběžné otázky, nebylo dle žalovaného možné návrhu žalobce, jenž byl předmětem sporného řízení, vyhovět.

44. Podle stanoviska soudu žalovaný ale nedisponuje pravomocí řešit ve sporném řízení otázku způsobilosti žalobce jako příjemce dotace, ani nemůže zamítnout návrh iniciující sporné řízení s tím, že se tato otázka musí nejprve vyřešit. Posuzování této otázky spadá do oblasti posuzování zákonnosti veřejnoprávní smlouvy. Pokud se žalovaný hodlal zabývat posuzováním zákonnosti veřejnoprávní smlouvy, k čemuž má podle § 165 odst. 5 správního řádu kompetenci, měl tak učinit procesně správným způsobem. Tedy měl posuzování předmětné předběžné otázky učinit v samostatném řízení z moci úřední podle § 165 správního řádu. Žalovaný tak podle § 57 odst. 4 správního řádu zahájit dané zvláštní řízení o předběžné otázce o přezkoumání zákonnosti veřejnoprávní smlouvy, přičemž vlastní sporné řízení do vyřešení předmětné předběžné otázky mohl přerušit podle § 64 odst. 1 písm. c) bod 3 správního řádu.

45. Soud zvažoval, zda případně bylo možno o předmětné předběžné otázce vést společné řízení (ve smyslu § 57 odst. 4 správního řádu, podle kterého „jestliže vydání rozhodnutí závisí na řešení otázky, k jejímuž řešení je správní orgán příslušný, o níž však nelze rozhodnout ve společném řízení…“ a contrario) a dospěl k závěru, že nikoli. Je tomu tak proto, že řízení podle § 165 správního řádu (přezkoumání souladu veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy) a řízení podle § 141 správního řádu (sporné řízení) jsou ovládána odlišnými procesními pravidly i procesními zásadami. Příkladmo je řízení podle § 165 správního řádu zahajováno striktně z moci úřední, zatímco řízení podle § 141 správního řádu je řízením návrhovým. Dále je např. v řízení sporném oproti řízení z moci úřední oslabena ve vztahu ke správnímu orgánu zásadu vyšetřovací a je akcentována zásada projednací (srov. např. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 28. 2. 2018, čj. 5 A 142/2013–68). V řízení podle § 165 se pak uplatňují specifická pravidla o přezkumném řízení (srov. § 165 odst. 7) správního řádu. Rozdílnost obou řízení je tedy natolik významná, že brání možnosti vést společného řízení.

46. Za tohoto stavu by bylo posouzení žalobních námitek ve věci samé (posouzení předmětu sporného řízení) předčasné.

47. Při svém dalším postupu se žalovaný bude zabývat i otázkou zákonnosti vyměření správního poplatku, neboť je jeho rozhodnutí ze dne 1. 7. 2021, č. j. MZE–38708/2021–14112, kterým byl žalobci vyměřen správní poplatek, nepřezkoumatelné. Dané rozhodnutí je rozhodnutím podle § 5 odst. 3 ZSP, svou povahou se jedná o platební výměr, neboť žalovaný rozhodoval o „procentním“ poplatku (§ 4 ZSP). Pokud žalovaný hodlal vyměřit správní poplatek jako procentní, byl povinen toto rozhodnutí odůvodnit v souladu s § 102 odst. 3 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád (dále jen „DŘ“) (§ 5 ZSP; In: POTĚŠIL, Lukáš a Ivana PAŘÍZKOVÁ. Zákon o správních poplatcích a předpisy související: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2017. Komentáře Wolters Kluwer. ISBN 978–80–7552–781–3). Nelze tak současně souhlasit s tvrzením žalobce, že se jedná o rozhodnutí podle SŘ, neboť platební výměr (obdobně výzva podle § 5 odst. 2 ZSP) se řídí DŘ (§ 2 odst. 3 DŘ). Nepřezkoumatelnost přitom nebyla zhojena rozkladovým rozhodnutím ministra zemědělství ze dne 26. 7. 2021, č. j. MZE–49586/2021–11181.

48. Ve vztahu k související námitce nesprávného vyměření výše správního poplatku žalovaným soud za tohoto stavu pouze v obecné poloze uvádí, že pokud má poplatník za to, že uhradil nesprávně vyměřený správní poplatek, může se domáhat jeho vrácení podle § 7 odst. 2 ZSP, a po vyčerpání opravných prostředků se poté rozhodnutí bránit žalobou ve správním soudnictví (srovnej rozsudek NSS ze dne 20. 1. 2005, č. j. 2 Azs 252/2004 – 93).

VI. Závěr

49. Soud proto žalobou napadené rozhodnutí žalovaného podle § 78 odst. 1, 4 s. ř. s. zrušil pro vady řízení a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude žalovaný vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§ 78 odst. 5 s. ř. s.), tedy, že nemůže zamítnout návrh iniciující sporné řízení bez toho, aby nebyla vyřešena předmětná předběžná otázka, taková skutečnost ale může být důvodem pro přerušení sporného řízení za podmínky, že bude zahájeno řízení podle § 165 správního řádu.

50. Výrok o nákladech řízení je odůvodněn ust. § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalobce byl ve zcela úspěšný, soud proto uložil žalovanému zaplatit mu náhradu nákladů řízení. Ty jsou tvořeny náklady za zaplacený soudní poplatek ve výši 3 000 Kč a náklady právního zastoupení ve výši odměny dle § 6 odst. 1, § 7 a § 9 odst. 4 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb, ve výši 3 100 Kč a paušální náhrady hotových výdajů stanovená dle § 13 odst. 4 téže vyhlášky ve výši 300 Kč za každý ze tří úkonů právní služby (převzetí a příprava zastoupení, písemné podání nebo návrh ve věci samé – žaloba, účast na jednání) a náhrada za daň z přidané hodnoty v sazbě 21 % ve výši 2 142 Kč. Soud nepřiznal žalobci náhradu nákladů za repliku ze dne 19. 1. 2023, neboť neobsahovala žádné nové, pro rozhodnutí soudu podstatné skutečnosti. Celkem náklady řízení činí 15 342 Kč.

Poučení

I. Stručné vymezení věci II. Obsah napadeného rozhodnutí III. Obsah žaloby IV. Vyjádření žalovaného V. Posouzení věci Městským soudem v Praze VI. Závěr