9A 63/2022 – 45

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Ivanky Havlíkové a soudkyň Mgr. Ing. Silvie Svobodové a JUDr. Naděždy Řehákové v právní věci žalobce: Ústecký kraj, IČO: 70892156 sídlem Velká Hradební 3118/48, 400 02 Ústí nad Labem proti žalovanému: Ministerstvo pro místní rozvoj sídlem Staroměstské náměstí 932/6, 110 15 Praha 1 o žalobě proti rozhodnutí ministra pro místní rozvoj ze dne 20. 5. 2022, č. j. MMR–32154/2022–26, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí ministra pro místní rozvoj ze dne 20. 5. 2022, č. j. MMR–32154/2022–26, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 3 000 Kč do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

I. Předmět řízení

1. Žalobce se žalobou podanou dne 29. 7. 2022 k Městskému soudu v Praze (dále jen „soud“) domáhal přezkumu a zrušení rozhodnutí ministra pro místní rozvoj (dále jen „ministr“) ze dne 20. 5. 2022, č. j. MMR–32154/2022–26 (dále jen „napadené rozhodnutí“). Napadeným rozhodnutím potvrdil ministr k námitkám žalobce, coby příjemce dotace, jako oprávněné Opatření poskytovatele dotace – Ministerstva pro místní rozvoj (dále jen „MMR“) ze dne 3. 12. 2021 (dále jen „Opatření“), vzešlé z kontroly Centra pro regionální rozvoj České republiky (dále jen „Centrum“), jako zprostředkujícího subjektu Řídicího orgánu Integrovaného regionálního operačního programu (dále jen „ŘO IROP“).

2. Opatřením, o němž byl žalobce informován prostřednictvím Informace o nevyplacení části dotace, byla v rámci projektu „Vybavení a obnova výukových středisek IZS – Vybavení výukových středisek ZZS Ústeckého kraje“, registrační číslo CZ.06.1.23/0.0/0.0/16_035/0005400 (dále jen „Projekt“) stanovena na základě žádosti žalobce o platbu číslo CZ.06.1.23/0.0/0.0/16_035/0005400 /2021/001/POST celková částka nevyplacené dotace ve výši 3 038 418,90 Kč, která představuje 10 % z částky určené k financování veřejné zakázky nárokované k proplacení v předmětné žádosti o platbu (dále jen „nevyplacená dotace“).

3. K nevyplacení dotace došlo z důvodu porušení pravidel pro zadávání zakázek dle zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění účinném ke dni vydání napadeného rozhodnutí (dále jen „ZZVZ“), kdy žalobce v rámci nadlimitní veřejné zakázky na dodávky „Vybavení a obnova výukových středisek IZS – Vybavení výukových středisek ZZS Ústeckého kraje – Školicí centrum ZOS pro ZZS ÚK“, pořadové číslo VZ 0005 (dále jen „VZ“), jejíž předmětem bylo pořízení vybavení Informačním systémem (dále jen „IS“) pro školící zdravotnické operační středisko, včetně veškerého potřebného vybavení, kromě vyhrazených technických částí, kterými již Zdravotnická záchranná služba (dále jen ,,ZZS“) Ústeckého kraje disponovala (dále jen „předmět VZ“), porušil: – § 36 odst. 1 a 3 ZZVZ ve spojení s § 6 odst. 1 ZZVZ, když předmět plnění veřejné zakázky, nevymezil v podrobnostech nezbytných pro účast dodavatelů v zadávacím řízení (dále jen „zjištění A.1“); – § 73 odst. 6 ZZVZ ve spojení s § 36 odst. 1 ZZVZ a zásadami přiměřenosti a nediskriminace stanovenými v § 6 odst. 1 a 2 ZZVZ, neboť stanovil požadavek na technickou kvalifikaci takovým způsobem, že tím bezdůvodně vytvořil překážku hospodářské soutěže (dále jen „zjištění A.2“); – § 36 odst. 1 ZZVZ ve spojení se zásadou zákazu diskriminace obsaženou v § 6 odst. 2 ZZVZ, když předmětem plnění veřejné zakázky učinil plnění sestávající z dodávky informačních systémů, integrace telefonie a radiofonie a záznamového systému hlasové komunikace společně s plněním sestávajícím z vybavení školícího datového centra nezbytným hardwarem, síťovou infrastrukturou a systémovým softwarem a vybavení pracovišť operátorů, aniž by veřejnou zakázku ve vztahu k těmto plněním rozdělil na části, čímž vytvořil bezdůvodné překážky hospodářské soutěže (dále jen „zjištění A.3“).

II. Napadené rozhodnutí

4. Žalobce podal proti Opatření dne 17. 12. 2021 odůvodněné námitky, které byly dne 18. 1. 2022 předány MMR, které vykonává roli ŘO IROP, poté, co Centrum na základě podaných námitek nepřehodnotilo svůj dosavadní závěr.

5. Žalobce ke zjištění A.1 namítal, že pravidla byla jednoznačně definována zadávacími podmínkami a ze strany dodavatelů nebyly žádné dotazy ani námitky proti zadávacím podmínkám vzneseny. Žalobce dále odmítl, že by přenesl odpovědnost za úplnost zadávacích podmínek na dodavatele, když splnění jakýchkoli požadavků, které nebyly v zadávací dokumentaci uvedeny, žalobce neočekával. Následně žalobce konstatoval, že ŘO IROP by neměl uvádět tvrzení o neúplnosti zadávacích podmínek, pokud je neprokázal konkrétními důkazy, které by byly pro dodavatele nejasné a neúplné, tj. např. na základě podaných dotazů, nebo námitek, nebo podání potenciálních dodavatelů apod. Žalobce rovněž odmítl, že by nabídky byly neporovnatelné z důvodu nejasnosti a neurčitosti zadávacích podmínek, protože pro všechny dodavatele byla sada požadavků totožná. Žalobce v podaných námitkách odmítal, že by nepřímo požadoval kopii stávajícího systému, neboť požadovaný informační systém nemusel být shodný s tím stávajícím, ale měl pouze obsahovat totožné rozmístění prvků a totožné ovládání. Následně žalobce vyjádřil nesouhlas k sedmi problematickým bodům identifikovaným odborníkem na informační a komunikační technologie (dále jen „ICT“) uvedeným v Opatření.

6. Ke zjištění A. 2 žalobce předně namítal, že modernizace IS ZZS, tj. velké projekty, proběhly v letech 2013–2015 a jedná se tedy o více než 5 let, aby bylo možné využití dodávky jako referenční zakázky. Případné jednotlivé pozdější dodávky omezují účast dodavatelům, kteří IS pro ZZS dělají, ale v posledních 5 letech neměli významnější zakázky. Na základě tohoto stanovil žalobce nízké požadované parametry u dodávek a připustil dodávky úprav, tj. i úpravy stávajících řešení, kdy „servis“ k danému IS v tomto případně prokazuje kvalifikaci dodavatele v dané oblasti, tj. i schopnost dodávky daného řešení.

7. Ke zjištění A.3 žalobce upozornil, že závěry ŘO IROP nejsou podloženy žádnými problémy v rámci VZ, pojmy „nasvědčuje“ nejsou důkazem pochybení, ale nepodloženou spekulací, která by neměla být brána v úvahu. Dále žalobce uvedl, že software (dále jen „SW“) a hardware (dále jen „HW“) tvoří v tomto případě celek z důvodu nutného zachování provozuschopnosti systému, vzhledem k tomu, že systém bude ve své sekundární funkci (tj. využití jako záložní Zdravotnické operační středisko) používán v případě výpadku primárního IS. Z tohoto důvodu není možné ohrozit provozuschopnost systému v místě instalace a provozování IS případným řešením dohadů mezi různými dodavateli, a to právě když jde o systém pro podporu při záchraně života.

8. Napadené rozhodnutí bylo žalobci doručeno dne 30. 5. 2022.

9. K námitkám vztahujícím se ke zjištění A.1 ministr zopakoval argumenty již uvedené v Opatření a doplnil, že skutečnost, že pořízené plnění slouží požadované funkci, nelze považovat za relevantní pro posouzení otázky, zda byly zadávací podmínky zpracovány dostatečně detailně, neboť i na základě neúplných zadávacích podmínek lze obdržet funkční plnění, avšak sama neúplnost zadávacích podmínek má negativní vliv na hospodářskou soutěž, což je zároveň jádro porušení ZZVZ řešeného v případě zjištění A.

1. Dále ministr uvedl, že argumentace žalobce, dle které si mohli potenciální účastníci sami vyžádat další informace, je nesprávná. Je odpovědností zadavatele, aby byly účastníkům poskytnuty veškeré potřebné informace, a tedy aby předložené nabídky odpovídaly (resp. mohly odpovídat) konkrétnímu plnění, které zadavatel zamýšlel na základě veřejné zakázky obstarat. Následně ministr vymezil, že ke konstatování pochybení zadavatele a uložení finanční opravy či sankce postačuje právě i jen možnost ovlivnění hospodářské soutěže a odmítl argumentaci žalobce vztahující se k sedmi problematickým bodům identifikovaným odborníkem na ICT. Ve vztahu ke zbývajícím námitkám ke zjištění A.1 ministr odkázal na Opatření.

10. Ve vztahu k námitkám žalobce zaměřeným proti zjištění A.2 ministr uvedl, že v řešeném případě žalobce požadoval doložení kvalifikace zcela nesouvisející s předmětem plnění veřejné zakázky, když servis systému nebyl jeho součástí, přičemž aby takový postup vedl k tvrzenému rozšíření okruhu potenciálních dodavatelů, musel by být takový požadavek formulován jako alternativa k ostatním požadavkům spočívajícím v doložení referenčních zakázek, a nikoliv jako požadavek kumulativní.

11. K námitkám žalobce rozporujícím zjištění A.3 ministr předně uvedl, že vzhledem k odlišné povaze HW a SW lze důvodně předpokládat, že okruh dodavatelů, kteří by byli schopni poskytnout potřebný hardware, je významně širší než okruh dodavatelů, kteří by kromě standardního hardwarového vybavení byli zároveň schopni vytvořit SW. Vzhledem k této skutečnosti měl žalobce dle názoru ministra povinnost rozdělit veřejnou zakázku na části. Dále k námitkám žalobce ministr uvedl, že z textu podaných námitek ani z povahy zakázky není zřejmé, proč a jak by měly v případě rozdělení zakázky vznikat problémy s kompatibilitou SW a HW, kterým lze zároveň předejít vhodným stanovením minimálních požadavků na vlastnosti poptávaného HW.

12. Závěrem ministr zkonstatoval, že závěry Centra týkající se skutkového stavu a právního posouzení zjištění A.1, A.2 a A.3 jsou správné, stejně jako výše příslušných finančních oprav. Dále ministr uvedl, že Opatření lze považovat po posouzení veškerých předložených podkladů za oprávněné a námitky žalobce označil za nedůvodné.

III. Žaloba

13. Proti napadenému rozhodnutí podal žalobce žalobu, neboť byl přesvědčen, že napadené rozhodnutí je v celém rozsahu nezákonné, když ze strany ministra došlo k nesprávnému dovození porušení podmínek rozhodnutí o poskytnutí dotace.

14. První žalobní námitkou žalobce namítal, že Centrum posuzovalo pouze text technické specifikace, z níž však použilo vždy jen určité konkrétní citace, nezohlednilo však vztah technické specifikace k zakázce jako celku, zejména nezohlednilo, že zakázka byla vymezena pro určitý okruh potenciálních účastníků schopných takovéto plnění dodat. Zde mělo být dle žalobce zohledněno minimálně to, že se jedná o profesionální firmy, které obdobné zakázky již realizovaly a byly schopné takovéto vysoce specifické plnění nabídnout, přičemž jsou schopny na základě své specializace posoudit a nabídnout i toto specializované plnění, a to jak v celku, tak na základě podmínek specifikovaných v zadávací dokumentaci.

15. Ve druhé žalobní námitce žalobce konstatoval, že v Opatření ani v napadeném rozhodnutí nebylo zohledněno, pro jakou organizaci bylo dané plnění pořizováno. Žalobce uvedl, že zdravotnická záchranná služba Ústeckého kraje (dále také jen „ZZS ÚK“) je organizací, která plní úkoly k zajištění zvláštní zdravotní péče fyzickým osobám, které se náhle nebo nečekaně ocitly v ohrožení zdraví či života, tedy nepřetržitě zabezpečuje odbornou přednemocniční neodkladnou péči včetně například přednemocniční péče o dárce a příjemce orgánů. Pro tyto činnosti využívá informační systémy a technologie pro podporu činností Zdravotnického operačního střediska (dále jen „ZOS“) a výjezdových skupin v terénu, vč. komunikace s výjezdovými skupinami. Soubor těchto technologií a subsystémů je informačním systémem ZOS.

16. Třetí žalobní námitkou žalobce namítal, že nebyla zohledněna specifičnost konkrétní veřejné zakázky, jak v jejím zaměření, jejím účelu, tak v důsledcích z toho plynoucích. Žalobce uvedl, že trvá na svém stanovisku, že se nejednalo o požadavek na identické systémy. Žalobce dále uvedl, že předpokládal účast profesionálních firem, které v oblasti operačního řízení již mají zkušenosti a jsou jim zřejmé postupy operačního řízení a předávání dat v rámci těchto systémů, a právě proto zvolil toto volnější zadání, aby umožnil co nejširší možnou účast potenciálních účastníků. Žalobce dále zdůvodnil, že by příliš podrobným popisem stávajícího řešení navedl případné zájemce k jednomu danému řešení veřejné zakázky, případně by takovéto zájemce přímo odradil od účasti na veřejné zakázce, protože by mohli usoudit, že zadavatel chce jedno totožné řešení a žádné jiné nepřipouští.

17. Následně žalobce doplnil, že tvrzení, že případní noví dodavatelé nemohli disponovat znalostmi současného stavu, vychází už ze stále stejné teze žalovaného o požadavku na pořízení kopií stávajících systémů, a to včetně tvrzení, že stávající dodavatelé budou muset figurovat jako poddodavatelé, kdy tuto tezi žalobce již opakovaně odmítl.

18. K sedmi problematickým oblastem vymezeným odborníkem v oblasti ICT žalobce dále mj. namítal, že požadoval IS „rovnocenný“ funkcemi a požadoval, aby uživatel nezaznamenal změnu při přechodu ze stávajícího IS na záložní (dodaný) IS z hlediska ovládání a principu práce operátora a mohl se tak věnovat plně operačnímu řízení. Nejednalo se však o požadavek na kopii stávajících systémů, navíc se dle žalobce nejednalo ani o požadavek na identické rozhraní všech obrazovek, ale jen konkrétních vybraných, které byly v zadávací dokumentaci jasně označeny. Dále žalobce vymezil, že nepožadoval žádné úpravy modulu SOS základna a mobilních tabletů.

19. Ve čtvrté žalobní námitce žalobce namítal, že v napadeném rozhodnutí bylo jako podpora pro odůvodnění využito porovnání s projektem CZ.06.3.05/0.0/0.0/16_044/0005519, který realizoval Plzeňský kraj, který byl obdobného zaměření, ale pouze v malé části požadovaného plnění. Dle žalobce je rozdíl v ceně jednoznačně dán rozdílem v rozsahu plnění, který odborník oslovený Centrem buď nevzal v úvahu, nebo porovnal pouze konečné částky (všechny částky jsou uvedeny bez DPH) bez porovnání obsahu plnění. Projekt Plzeňského kraje například neobsahoval vůbec Integraci telefonie a radiofonie v hodnotě 6 106 400 Kč a vybavení pracovišť operátorů školícího ZOS v hodnotě 923 600 Kč a nebylo tedy možné vzhledem k rozdílenému rozsahu plnění tyto projekty z hlediska ceny srovnávat způsobem, jaký byl v napadeném rozhodnutí uváděn a který vypovídá o zavádějící argumentaci.

20. Následně žalobce setrval též na všech skutečnostech, které uvedl již ve svých námitkách, na základě kterých bylo vydáno napadené rozhodnutí (soud pro přehlednost opětovně uvádí a čísluje níže).

21. Pátou žalobní námitkou žalobce namítal, že nedošlo k diskriminačnímu stanovení kritérií, ale naopak se snažil umožnit účast všech kvalifikovaných dodavatelů, a to i jinou formou, než jen dodávkou s vysokým objemem a prokázáním jeho praxe ve vztahu k danému segmentu (viz námitka ke zjištění A.2 shora).

22. Šestou žalobní námitkou žalobce namítal, že nepochybil, když nerozdělil veřejnou zakázku na části SW a HW (viz námitka ke zjištění A.3 shora).

23. Závěrem podané žaloby žalobce navrhl, aby soud napadené rozhodnutí zrušil a věc se vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

IV. Vyjádření žalovaného

24. Žalovaný ve vyjádření k žalobě ze dne 23. 9. 2022 nad rámec odůvodnění napadeného rozhodnutí k první žalobní námitce konstatoval, že v zadávací dokumentaci není uveden dostatečný popis skutečného stávajícího stavu, který je ale nezbytný pro podání nabídky. Vzhledem k charakteru předmětu plnění veřejné zakázky (tj. faktické pořízení kopií stávajících IS včetně jejich integračních vazeb) nebylo možné předpokládat, že by snad noví dodavatelé mohli disponovat znalostmi současného stavu a z pohledu zadavatele zřejmě ani nebylo záměrem nové dodavatele získat, protože cílem bylo vytvořit kopii současného stavu.

25. Ke druhé žalobní námitce žalovaný poukázal na skutečnost, že ZZVZ platí pro všechny zadavatele bez rozdílu toho, o jakou organizaci jde.

26. Ke třetí žalobní námitce žalovaný konstatoval, že ve vztahu k nezbytné součinnosti unikátních (stávajících) dodavatelů žalobce v zadávací dokumentaci nad rámec informace o tom, že vyjmenovaní dodavatelé přislíbili poskytnout případným dodavatelům součinnost za shodných podmínek, neuvedl žádné další konkrétní informace, přičemž stejně tak rezignoval na specifikaci informací, které by měli stávající dodavatelé unikátních technologií pro účely zadávacího řízení potenciálním novým dodavatelům poskytnout. Veškerá odpovědnost za zjištění všech těchto informací tak byla přenesena na potenciální dodavatele bez jakéhokoliv přispění žalobce, čímž žalobce v rozporu s § 36 odst. 3 ZZVZ přenesl odpovědnost za správnost a úplnost zadávacích podmínek na dodavatele.

27. Ke čtvrté žalobní námitce žalovaný uvedl, že žalobce je sankcionován za nejednoznačně nastavené zadávací podmínky a argumentace týkající se přepočtu cen je spíše doplňující a nemůže nikterak ovlivnit konstatování žalovaného o porušení ZZVZ ve smyslu odůvodnění napadeného rozhodnutí.

28. Ve zbytku žalovaný odkázal na napadené rozhodnutí a navrhl, aby soud žalobu jako nedůvodnou zamítl.

V. Posouzení věci Městským soudem v Praze

29. Žaloba byla podána včas ve smyslu § 72 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), osobou k tomu oprávněnou (§ 65 odst. 1 s. ř. s.) a je přípustná (§ 65, § 68 a § 70 s. ř. s.). Soud přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí i řízení, které mu předcházelo, podle skutkového a právního stavu ke dni rozhodování žalovaného (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), a to v mezích uplatněných žalobních bodů (§ 75 odst. 2 s. ř. s.), jakož i z pohledu vad, k nimž je povinen přihlížet z úřední povinnosti a dospěl k závěru, že žaloba je důvodná.

30. O podané žalobě rozhodl soud v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s. bez nařízení jednání, neboť účastníci s takovým postupem souhlasili (souhlas žalovaného byl v souladu s § 51 odst. 1 věty druhé s. ř. s. presumován). Žalobcem navrhovaný důkaz (výslech pana Ing. M. R.) soud neprovedl, neboť v projednávané věci vyšel z podkladů obsažených ve správním spise, které pro posouzení a rozhodnutí věci shledal dostatečnými. Správním spisem se dokazování neprovádí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2009, č. j. 9 Afs 8/2008–117, č. 2383/2011 Sb. NSS).

31. Z obsahu spisového materiálu předloženého žalovaným správním orgánem zjistil soud následující pro rozhodnutí relevantní skutečnosti.

32. Žalovaný vydal v roce 2017 pod č. j. 44498/2017–91/1 dokument „Registrace akce a rozhodnutí o poskytnutí dotace“. Součástí akce dotace „Vybavení a obnova výukových středisek IZS – Vybavení výukových středisek ZZS Ústeckého kraje“, registrační číslo CZ.06.1.23/0.0/0.0/16_035/0005400 byla veřejná zakázka zadaná v otevřeném nadlimitním řízení, jež bylo zahájeno odesláním oznámení o zahájení zadávacího řízení k uveřejnění do Věstníku veřejných zakázek dne 29. 7. 2020.

33. Následně dne 23. 10. 2020 uzavřel žalobce s vybraným dodavatelem O2 Czech Republic a.s., Za Brumlovkou 266/2, 140 22 Praha 4 – Michle, IČO: 601 93 336, kupní smlouvu na plnění veřejné zakázky.

34. Na základě administrativního ověření žádosti o platbu číslo CZ.06.1.23/0.0/0.0/16_035/ 0005400/2021/001/POST bylo vydáno Opatření. Proti tomuto Opatření podal žalobce námitky, o kterých bylo rozhodnuto napadeným rozhodnutím, jak je uvedeno shora.

35. Při posouzení věci vycházel soud z následující právní úpravy.

36. Dle § 14e odst. 1 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o rozpočtových pravidlech“), „[p]oskytovatel nemusí vyplatit dotaci nebo její část, domnívá–li se důvodně, že její příjemce v přímé souvislosti s ní porušil povinnosti stanovené právním předpisem nebo nedodržel účel dotace nebo podmínky, za kterých byla dotace poskytnuta; je–li stanoven nižší odvod za porušení rozpočtové kázně podle § 14 odst. 5, výše nevyplacené části dotace musí být stanovena v rámci částek vypočítaných podle § 14 odst.

5. Přitom v rámci procentního rozmezí přihlédne poskytovatel k závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení účelu dotace. Nevyplatit dotaci nebo její část nelze při nedodržení povinnosti podle § 14 odst. 4 písm. i).“ 37. Dle § 6 odst. 1 ZZVZ „[z]adavatel při postupu podle tohoto zákona musí dodržovat zásady transparentnosti a přiměřenosti.“ 38. Dle § 6 odst. 2 ZZVZ „[v]e vztahu k dodavatelům musí zadavatel dodržovat zásadu rovného zacházení a zákazu diskriminace.“ 39. Dle § 28 odst. 1 písm. b) ZZVZ „[p]ro účely tohoto zákona se rozumí zadávací dokumentací veškeré písemné dokumenty obsahující zadávací podmínky, sdělované nebo zpřístupňované účastníkům zadávacího řízení při zahájení zadávacího řízení, včetně formulářů podle § 212 a výzev uvedených v příloze č. 6 k tomuto zákonu, [...].“ 40. Dle § 35 ZZVZ „[z]adavatel může rozdělit veřejnou zakázku na více částí, pokud tím neobejde povinnosti stanovené tímto zákonem. Pokud zadavatel zadává více částí veřejné zakázky v jednom zadávacím řízení, vymezí rozsah těchto částí a stanoví pravidla pro účast dodavatele v jednotlivých částech a pro zadání těchto částí.“ 41. Dle § 36 odst. 1 ZZVZ „[z]adávací podmínky nesmí být stanoveny tak, aby určitým dodavatelům bezdůvodně přímo nebo nepřímo zaručovaly konkurenční výhodu nebo vytvářely bezdůvodné překážky hospodářské soutěže.“ 42. Dle § 36 odst. 3 ZZVZ „[z]adávací podmínky zadavatel stanoví a poskytne dodavatelům v podrobnostech nezbytných pro účast dodavatele v zadávacím řízení. Zadavatel nesmí přenášet odpovědnost za správnost a úplnost zadávacích podmínek na dodavatele.“ 43. Dle § 73 odst. 6 ZZVZ „[p]okud zadavatel požaduje prokázání ekonomické nebo technické kvalifikace, musí v zadávací dokumentaci přiměřeně vzhledem ke složitosti a rozsahu předmětu veřejné zakázky stanovit, která kritéria ekonomické nebo technické kvalifikace požaduje a minimální úroveň pro jejich splnění.“ 44. Dle § 101 odst. 1 ZZVZ „[p]okud zadavatel v zadávací dokumentaci rozdělí veřejnou zakázku na části, postupuje zadavatel při výběru dodavatele v každé části odděleně, pokud není dále stanoveno jinak.“ 45. Dle § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. „[s]oud zruší napadené rozhodnutí pro vady řízení bez jednání rozsudkem proto, že skutkový stav, který vzal správní orgán za základ napadeného rozhodnutí, je v rozporu se spisy nebo v nich nemá oporu anebo vyžaduje rozsáhlé nebo zásadní doplnění, […].“ 46. Soud v prvé řadě přikročil k posouzení části třetí žalobní námitky, kterou žalobce namítal, že Opatření i napadené rozhodnutí vymezilo předmět veřejné zakázky jako požadavek na kopii stávajících informačních systémů a z tohoto závěru pak dále Opatření i napadené rozhodnutí vychází.

47. Soud se proto na základě obsahu spisové dokumentace předně zabýval vymezením těchto poptávaných informačních systémů uvedených v zadávací dokumentaci VZ (všechna zdůraznění jsou doplněna soudem).

48. V zadávací dokumentaci VZ je pod bodem 5. (předmět nabídky) mj. uvedeno, „[d]odávka obdoby stávajícího IS ZOS pro vytváření školícího prostředí (primární cíl) a pro případný chod záložního operačním střediska v rámci školícího centra.“ 49. Na straně 3 zadávací dokumentace VZ je následně vymezeno, že „[z] hlediska ovládání a principu práce dispečera je třeba, aby v takovéto situaci přechod na školicí (záložní) lokalitu neznamenal pro dispečera změnu a ten se mohl plně věnovat operačnímu řízení i v lokalitě školicího ZOS v té době sloužící jako záložní systém.“ 50. Dále, na straně 7 zadávací dokumentace VZ je pod místem plnění ZZS ÚK uveden předmět plnění „[p]rimární datové centrum ZZS ÚK – návaznost na technologie umístěné v tomto DC (datovém centru – pozn. soudu) a dodávka částí technologie“.

51. Pro posouzení povahy požadovaného IS je zásadní příloha č. 4 zadávací dokumentace VZ: Technická specifikace, ve které jsou uvedeny výchozí podmínky a požadavky na dodávku v rámci dané VZ.

52. V kapitole 3.1 Technické specifikace (Předmět a rozsah dodávky) je zopakováno, že „[z] hlediska ovládání a principu práce dispečera je třeba, aby v takovéto situaci přechod na školicí (záložní) lokalitu neznamenal pro dispečera změnu a ten se mohl plně věnovat operačnímu řízení i v lokalitě školicího ZOS v té době sloužící jako záložní systém.“ 53. V kapitole 3.3 Technické specifikace (Koncept/architektura požadovaného řešení) je pod bodem 2 vymezeno: „[p]rimární funkcionalita ŠZOS (Školicí centrum zdravotnického operačního střediska – pozn. soudu) bude vzdělávání a odborná příprava personálu, funkce záložního ZOS bude zajištěna samostatnými kopiemi databází primárního ZOS a přenastavení konfigurace ŠZOS tak, aby přistupoval do záložních DB (databáze – pozn. soudu), tj. nepožadují se specifické úpravy pro funkce záložního ZOS.“ 54. Kapitola 3.4.1 Technické specifikace (Obecné a společné požadavky) vymezuje požadavek P.2: „[v]eškeré nabízené SW i HW prvky musí být plně kompatibilní se stávajícím systémem ZOS, funkčně obdobné tak, aby byl zajištěn účel systému, tj. vzdělávání pracovníků ZZS a využití jejich znalostí na primárním ZOS v běžném provozu ZZS. Popis stávajících systémů ZOS je uveden v kap. 6.4.1 – Informační systémy a aplikační software ZOS. Zadavatel připouští dodávku i jiných systémů, než které jsou uvedeny ve výchozím stavu, pokud bude splněno, že budou funkčně obdobné tak, aby byl zajištěn účel systému, tj. vzdělávání pracovníků ZZS a využití jejich znalostí na primárním ZOS v běžném provozu ZZS. Funkčně obdobné znamená, že musí obsahovat všechny funkce uvedené ve výchozím stavu a v případě obrazovek explicitně uvedených ve výchozím stavu musí být zajištěno stejné rozložení atributů a ovládacích prvků, jako je na uvedených obrazovkách, grafický vzhled nemusí být totožný, jen u uvedených obrazovek musí být zajištěno totožné rozložení a ovládání.“ 55. V kapitole 6 Technické specifikace je na stranách 46 až 105 vymezen výchozí stav a výchozí podmínky pro dodávku předmětu plnění. Podkapitola 6.4.1.1.1.3 představuje významné obrazovky stávajícího systému, které je třeba pro zajištění školicího systému zajistit v maximálně obdobné podobě. Pod obrázkem 2 (Základní obrazovka IS OŘ) je uvedeno, že „[v] rámci dodávky musí být zajištěno stejné rozložení atributů a ovládacích prvků, jako je na uvedených obrazovkách, grafický vzhled nemusí být totožný, jen musí být zajištěno totožné rozložení a ovládání.“ Shodný požadavek je uveden rovněž pod obrázkem 3 (Okno pro odběr nové události v IS OŘ), obrázkem 4 (Archív proběhlých, vyřešených, stornovaných předaných a řešených událostí), obrázkem 5 (Svolávání), obrázkem 6 (Základní obrazovka GIS) a obrázkem 8 (Základní obrazovka Integrace telefonie a radiofonie).

56. Soud se dále zabýval posouzením, zda je předmětný IS v Opatření a v napadeném rozhodnutí vymezen (co do totožnosti/podobnosti se systémem sávajícím) ve smyslu shora uvedených částí zadávací dokumentace VZ a její přílohy č. 4 (Technická specifikace).

57. V Opatření je v souhrnném přehledu zjištění ve VZ 0005 uvedeno, „[…] předmět plnění veřejné zakázky, jímž byla dodávka hardwaru a druhé kopie stávajících informačních systémů […].“ Dále je na straně 3 Opatření konstatováno, že „[v]zhledem k faktu, že se dle Přílohy č. 4 (Technická specifikace) jedná de facto o kopii stávajícího informačního systému zdravotnického operačního střediska Zdravotnické záchranné služby (dále jen „IS ZOS ZZS ÚK“), požadované plnění vyžaduje vazbu a přístup do stávajících systémů.“ Na straně 5 Opatření je dále vymezeno, že „ŘO IROP k tomu doplňuje, že předmětem veřejné zakázky bylo pořízení kopií stávajících IS včetně jejich integračních vazeb, […].“ a že, „vzhledem k předmětu plnění (kopii současného stavu) bylo zřejmé, […].“ Na straně 6 Opatření se konstatuje, že: „[u]živatelské rozhraní stávajícího systému je v zadávací dokumentaci popsáno v základních rysech, které nedostačují pro vytvoření funkční kopie.“ Dále je na straně 19 Opatření poznamenáno: „s ohledem na specifičnost a požadavek na dodání kopie současného systému …“.

58. V napadeném rozhodnutí je o požadovaném předmětu plnění – informačním systému pojednáváno shodně, neboť notná část napadeného rozhodnutí je přejata z odůvodnění Opatření.

59. Po porovnání vymezení předmětu plnění v zadávací dokumentaci VZ včetně její přílohy č. 4 (Technická specifikace) na jedné straně a v textu Opatření a napadeného rozhodnutí na straně druhé, dospěl soud k závěru, že žalovaný nevymezil předmět plnění shodně jako žalobce v zadávací dokumentaci VZ. Z obsahu spisového materiálu je nepochybné, že žalobce požadoval systém, který bude plnit mj. funkci vzdělávací – je tedy logické, že část IS kterou „vidí“ osoba, která s daným IS pracuje (uživatelské rozhraní, front–end), musí být v uživatelských prvcích shodná se systémem, pro který se vzdělává. Část informačního systému, kterou taková školená osoba reálně vidí na obrazovce, je ale pouze minimem IS. Základem IS, jakožto každého programu, je zdrojový kód (back–end), který je běžnému uživateli, který tento IS ovládá, skryt.

60. Pokud žalobcem poptávaný IS měl sloužit ke vzdělávání pro obsluhu stávajícího IS, je zcela logické, že uživatelské rozhraní muselo být shodné. Žalobce dle zadávací dokumentace však požadoval totožnou pouze část tohoto uživatelského rozhraní (totožné rozmístění ovládacích prvků a totožné ovládání), nikoliv celý IS. Závěry žalovaného o požadavku žalobce na kopii celého stávající IS jsou proto chybné a nejsou podloženy obsahem spisového materiálu.

61. Na základě shora vymezených úvah se soud neztotožnil se závěrem správních orgánů, že byla žalobcem požadována kopie stávajícího IS (tj. identický IS) a shledal proto odpovídající část třetí žalobní námitky důvodnou, když skutkový stav, který vzal správní orgán za základ napadeného rozhodnutí (požadavek kopie stávajícího IS) nemá oporu ve správním spisu.

62. S ohledem na uvedený závěr se proto soud dalšími žalobními námitkami vztahujícími se ke zjištění A.1 (tj. žalobní námitka první, čtvrtá a zbývající části žalobní námitky třetí) nezabýval, neboť jejich vypořádání by bylo s ohledem na provázanost chybného vymezení předmětu plnění jako kopie stávajícího IS předčasné a předjímalo by nové posouzení zjištění A.1, které bude na základě tohoto zrušujícího rozsudku správními orgány provedeno. Protože uvedenou vadou byla stižena pouze část napadeného rozhodnutí (vztahující se ke zjištění A.1), kterou lze oddělit od ostatních částí napadeného rozhodnutí (vztahujících se ke zjištění A. 2 a zjištění A. 3), přezkoumal soud i tyto zbývající části.

63. Žalobce ve druhé žalobní námitce obecně namítal, že nebylo zohledněno jeho postavení jako organizace, která plní úkoly k zajištění zvláštní zdravotní péče fyzickým osobám, které se náhle nebo nečekaně ocitly v ohrožení zdraví či života, tedy nepřetržitě zabezpečuje odbornou přednemocniční neodkladnou péči.

64. Soud se na tomto místě ztotožnil s názorem žalovaného, tj. že ZZVZ obecně platí pro všechny zadavatele bez rozdílu toho, o jakou organizaci jde. Uvedenému nasvědčuje i vymezení hodnotových ustanovení v § 6 odst. 1 a 2 ZZVZ, který vymezuje povinnost zadavatele dodržovat zásady transparentnosti a přiměřenosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace bez ohledu na předmět činnosti zadavatele. Bylo by naopak v rozporu se zákonem, pokud by určité skupiny zadavatelů byly považovány za „privilegované“ a byly na ně ve vztahu k dodržování jejich zákonných povinností kladeny nižší nároky než na jiné zadavatele.

65. Nadto žalobce ve druhé žalobní námitce ani neuvedl, porušení jakého konkrétního ustanovení právních předpisů se měl žalovaný při nezohlednění předmětu činnosti žalobce dopustit. Vzhledem k tomu, že řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. je postaveno na principu, že je to žalobce, kdo s ohledem na dispoziční zásadu přísně ovládající tento typ soudního řízení soudu předestírá konkrétní důvody, pro které považuje žalobou napadené rozhodnutí za nezákonné, tak obsah a kvalita žaloby v zásadě předurčuje i obsah a rozsah soudního přezkumu. Soud není oprávněn (a tím méně povinen) za žalobce domýšlet či dotvářet žalobní námitky z vlastní iniciativy. Takový postup soudu by popíral uplatnění dispoziční zásady a zasahoval by do principu rovnosti účastníků řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008–78). Soud proto neshledal druhou žalobní námitku důvodnou.

66. Následně soud přistoupil k posouzení žalobní námitky páté, kterou žalobce rozporoval zjištění A.

2. Technické kvalifikační předpoklady, jejichž prokázání je zadavatel oprávněn požadovat, by ve svém důsledku měly eliminovat pouze ty uchazeče, kteří jsou objektivně nezpůsobilí ke splnění veřejné zakázky. V opačném případě se jedná o porušení principu zákazu diskriminace a rovného zacházení podle § 6 ZZVZ.

67. Žalobce vymezil technické kvalifikační předpoklady na straně 9 zadávací dokumentace VZ následovně: – dle § 79 odst. 2 písm. b) zákona prokáže účastník zadávacího řízení doložením seznamu: * nejméně 2 realizovaných významných dodávek poskytnutých za posledních 5 let před zahájením zadávacího řízení na dodávku nebo rozšíření systému Zdravotnického operačního střediska (ZOS), záložního ZOS, případně operačního střediska složky IZS (dále jen“ operační středisko“) kde součástí byla minimálně dispečerská aplikace, nebo její úprava/rozšíření, včetně integrace na další systémy operačního střediska: – z toho alespoň 1 významná zakázka v hodnotě min. 5 mil. Kč bez DPH a – z toho alespoň 1 významná zakázka v hodnotě min. 2 mil. Kč bez DPH za každou jednotlivou významnou zakázku s uvedením její ceny, doby poskytnutí a identifikace objednatele Významné zakázky musí být zakázky na dodávku systému operačního střediska, tzn., že nesmí být předložena významná zakázka, jejímž předmětem je servisní podpora systému operačního střediska. V případě, že bylo předmětem významné zakázky i poskytování servisních služeb, účastník je povinen uvést finanční objem za dodávky systému operačního střediska. Dodané informační systémy musí být provozovány pro práci svými uživateli v nepřetržitém provozu, tj. 365 dní v roce, 7 dní v týdnu, 24 hodin denně. (Zadavatel prodloužil délku poskytnutí významných dodávek na 5 let z důvodu zajištění řádné hospodářské soutěže.) * nejméně 1 realizované významné dodávky, která zahrnuje zajišťování kontinuální technické nebo servisní podpory systému ZOS, záložního ZOS, případně operačního střediska složky IZS po dobu souvislých min. 12 měsíců s plněním v hodnotě min. 100 tis. Kč bez DPH za 1 rok s uvedením její ceny, doby poskytnutí a identifikace objednatele.

68. K otázce zákazu diskriminace a přiměřenosti kvalifikačních předpokladů se podrobně vyjádřil Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 5. 6. 2008, č. j. 1 Afs 20/2008 – 152 : „Za skrytou formu nepřípustné diskriminace v zadávacích řízeních je třeba považovat i takový postup, pokud zadavatel znemožní některým dodavatelům ucházet se o veřejnou zakázku nastavením takových technických kvalifikačních předpokladů, které jsou zjevně nepřiměřené ve vztahu k velikosti, složitosti a technické náročnosti konkrétní veřejné zakázky, v důsledku čehož je zřejmé, že zakázku mohou splnit toliko někteří z dodavatelů (potenciálních uchazečů), jež by jinak byli bývali k plnění předmětu veřejné zakázky objektivně způsobilými. Někteří z dodavatelů totiž mají v takovém případě a priori znemožněnu účast v zadávacím řízení, byť by předmět veřejné zakázky mohli realizovat stejně úspěšně jako dodavatelé ostatní. Tím se znemožňuje dosažení cíle zákona o veřejných zakázkách, tedy zajištění hospodářské soutěže a konkurenčního prostředí mezi dodavateli […].“ 69. Porušení přiměřenosti kvalifikačních požadavků se dle náhledu žalovaného žalobce dopustil tím, že „požadoval doložit mj. nejméně jednu realizovanou významnou dodávku, která zahrnuje „zajišťování kontinuální technické nebo servisní podpory systému ZOS, záložního ZOS, případně operačního střediska složky IZS po dobu souvislých min. 12 měsíců s plněním v hodnotě min. 100 tis. Kč bez DPH za 1 rok s uvedením její ceny, doby poskytnutí a identifikace objednatele“, ačkoliv takový požadavek nemá objektivní věcné opodstatnění dané předmětem veřejné zakázky, neboť zajištění technické nebo servisní podpory není předmětem veřejné zakázky, […].“ 70. Žalobce oponoval, že „[v]ýhrada ŘO IROP by tedy buď umožnila účast dodavatelů, kteří se již na daném trhu nepohybují nebo omezila účast části dodavatelů, kteří by byli schopni plnit předmět VZ, tj. došlo by k nepřiměřenému omezení hospodářské soutěže.“ 71. Uvedené žalobcově argumentaci soud nemohl přisvědčit. Tvrzení, že by vypuštění požadavku na zajišťování servisu umožnilo účast dodavatelů, kteří se již na daném trhu nepohybují, by logicky muselo odpovídat doplnění takového požadavku o časový údaj – ze zadávací dokumentace VZ by tedy muselo například vyplývat, že technickým kvalifikačním předpokladem je mj. zajišťování kontinuální technické nebo servisní podpory […] po dobu souvislých min. 12 měsíců v posledních 2 letech před zahájením zadávacího řízení. Jelikož takové časové vymezení ze zadávací dokumentace VZ nevyplývá, není argumentace žalobce vztahující se k zamezení účasti dodavatelů, kteří se na daném trhu již nepohybují, relevantní.

72. Ani s druhou částí argumentace žalobce se soud neztotožnil. Pokud žalobce uvedením požadavku na zajišťovaní kontinuální technické nebo servisní podpory zamýšlel, aby nebyla omezena účast části dodavatelů, kteří by byli schopni plnit předmět VZ, neměl tento požadavek stanovit jako kumulativní k ostatním požadavkům, ale jako alternativní. Ze znění, v jakém žalobce požadavek na zajišťování kontinuální technické nebo servisní podpory formuloval, není zřejmé, jak by mělo dojít k rozšíření okruhu možných dodavatelů (resp. k omezení jejich účasti vypuštěním tohoto požadavku). Soud proto nemohl přisvědčit ani páté žalobní námitce.

73. Soud závěrem přezkoumal i zjištění A.3, které žalobce rozporoval v šesté žalobní námitce. Dle § 35 věty první ZZVZ může zadavatel rozdělit veřejnou zakázku na více částí, pokud tím neobejde povinnosti stanovené tímto zákonem. Na základě jazykového výkladu je evidentní, že se jedná o možnost, nikoliv povinnost zadavatele. Současně však nesmí nerozdělením VZ dojít k diskriminaci možných dodavatelů. Shodně uvádí i odborná komentářová literatura (Zákon o zadávání veřejných zakázek. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2022, s. 243): „[d]ělení zakázek na části není koncipováno v ZVZ jako povinnost zadavatele. Právní úprava je naopak založena na fakultativním dělení veřejné zakázky na části, žádný případ obligatorního dělení v ZVZ upraven není. Dle individuálních okolností je tak vždy na zvážení zadavatele, zda je možné (vhodné) rozdělit veřejnou zakázku na více částí či je vhodnější zadávat ji jako jednotný celek. Při rozhodování, zda je vhodné rozdělit veřejnou zakázku na části, by zadavatel měl zohlednit možné dopady na hospodářskou soutěž, resp. zda by postup zadavatele dle okolností nepřípustně neomezil hospodářskou soutěž (blíže zásady dle § 6 a § 36 odst. 1), tak praktické dopady rozdělení na následné plnění veřejné zakázky (jako celku, který je zadáván po částech), např. prodražení veřejné zakázky, komplikovaná koordinace plnění jednotlivých dodavatelů, provázanost dílčích plnění s návazností na omezení možnosti uplatnit odpovědnost za vady dílčích plnění.“ 74. Soud se proto zabýval posouzením, zda v daném případě nerozdělení VZ nebylo diskriminační a zda byly pro nerozdělení VZ dány objektivní důvody. HW a SW, jenž jsou součástí předmětu VZ, spolu zcela jistě souvisí. Důvodem pro nerozdělení VZ na části byla dle žalobce sekundární funkce předmětu VZ (tj. využití jako záložního IS pro ZOS), kterou nelze ohrozit řešením dohadů mezi různými dodavateli, když jde o systém pro podporu při záchraně života.

75. Obecně se k posouzení vazby mezi SW a HW zabýval Úřad pro ochranu hospodářské soutěže v rozhodnutí ze dne 16. 11. 2018, č. j, R0149/2018/VZ–33421/2018/321/OMa, kde uvedl, že „[n]ejprve je tedy nutné vyložit, zda v daném případě předmět veřejné zakázky připouští její rozdělení na části. V rámci této problematiky je možné odkázat na body 41 – 48 odůvodnění tohoto rozhodnutí, ve kterých je uvedeno, zda SW část a HW část tvoří jeden funkční celek. Již jsem dospěl k závěru, že tyto části jeden funkční celek netvoří, a z toho důvodu měl zadavatel předmět veřejné zakázky rozdělit do dvou veřejných zakázek. Z daných závěrů je zřejmé, že pokud měl zadavatel předmět veřejné zakázky rozdělit do dvou veřejných zakázek, tím spíše je možné daný předmět veřejné zakázky rozdělit na části. […] Výsledek uvedeného zdůvodnění však není ten, že by měl být vytvořen precedens, dle kterého by se SW a HW části měly soutěžit paušálně odděleně. Daný případ však má taková specifika, která toto odůvodňují, ať již je to komplexnost a velikost veřejné zakázky, použití technologie HCI, či zkrátka situace na trhu v daném čase a místě, která byla relevantní s ohledem na předmět veřejné zakázky. Vždy je nutné k této, stejně jako ke každé další veřejné zakázce přistupovat individuálně a posuzovat je v rámci okolností, za kterých jsou zadávány.“ 76. Soud přisvědčuje žalobci, že individuální okolnosti spočívající v postavení žalobce a charakteru úkolů, které plní, když nepřetržitě v daném území zabezpečuje odbornou přednemocniční neodkladnou péči osob, které se ocitly v přímém ohrožení života či zdraví, včetně přednemocniční péče o dárce a příjemce orgánů, plně odůvodňují nerozdělení veřejné zakázky na části HW a SW, a to s přihlédnutím k sekundární funkci předmětu VZ, který měl být v případě potřeby využíván jako záložní IS pro ZOS. Žalobce proto nepochybil, když nerozdělil VZ na část HW a část SW, a neporušil tak § 36 odst. 1 ZZVZ ve spojení se zásadou zákazu diskriminace obsaženou v § 6 odst. 2 ZZVZ.

77. Soud tedy s ohledem na předmět veřejné zakázky a jeho sekundární funkci coby záložního IS pro činnost Zdravotnického operačního střediska, jakož i s ohledem na postavení žalobce, který plní úkoly k zajištění zvláštní zdravotní péče fyzickým osobám, které se náhle nebo nečekaně ocitly v ohrožení zdraví či života, shledal v daném případě specifika, která odůvodňují nutnost nerozdělení VZ na samostatné části zahrnující SW a HW, a šestou žalobní námitku proto vyhodnotil jako důvodnou.

VI. Závěr a náklady řízení

78. S ohledem na shora uvedené soud napadené rozhodnutí pro nezákonnost a pro vady řízení, kdy skutkový stav, který vzal správní orgán za základ napadeného rozhodnutí, nemá oporu ve správním spisu, podle § 78 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.) Právním názorem, který vyslovil soud ve zrušujícím rozsudku, je v dalším řízení správní orgán vázán (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

79. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Úspěšný žalobce má právo na náhradu nákladů řízení, které sestávají ze zaplaceného soudního poplatku z podané žaloby ve výši 3 000 Kč.

Poučení

I. Předmět řízení II. Napadené rozhodnutí III. Žaloba IV. Vyjádření žalovaného V. Posouzení věci Městským soudem v Praze VI. Závěr a náklady řízení