9A 76/2020 – 75

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ivanky Havlíkové a soudkyň Mgr. Ing. Silvie Svobodové a JUDr. Naděždy Řehákové v právní věci žalobkyně: mondeco s.r.o., IČO: 28158954 sídlem Hlávkova 1338, 334 01 Přeštice zastoupená advokátem JUDr. Richardem Wagnerem sídlem Klimentská 1216/46, 110 00 Praha 1 proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, IČO: 00164801 sídlem Vršovická 1442/65, 100 10 Praha 10 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 4. 2020, č. j. MZP/2020/520/347, sp. zn. ZN/MZP/2020/520/108, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 29. 4. 2020, č. j. MZP/2020/520/347, sp. zn. ZN/MZP/2020/520/108 se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení ve výši 15 342 Kč, a to do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám právního zástupce žalobkyně JUDr. Richarda Wagnera, advokáta.

Odůvodnění

I. Předmět řízení

1. Žalobkyně se žalobou podanou dne 13. 7. 2020 u Městského soudu v Praze (dále jen „soud“) domáhala přezkumu a zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 4. 2020, č. j. MZP/2020/520/347, sp. zn. ZN/MZP/2020/520/108 (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým bylo podle § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) zamítnuto její odvolání a potvrzeno rozhodnutí České inspekce životního prostředí, oblastního inspektorátu Plzeň (dále jen „ČIŽP“) ze dne 6. 1. 2020, č. j. ČIŽP/43/2019/5366, sp. zn. ZN/ČIŽP/43/60221/2017 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“).

2. Prvostupňovým rozhodnutím byla žalobkyni v souladu s § 41 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o přestupcích“) uložena pokuta dle § 66 odst. 8 písm. e) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění zákona č. 45/2019 Sb. (dále jen „zákon o odpadech“) ve výši 490 000 Kč. Žalobkyně byla provozovatelkou zařízení ke sběru, výkupu a využívání odpadů provozovaného na základě Rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne 25. 8. 2016, č. j. ŽP/12579/16, sp. zn.: ZN/3180/ŽP/16, kterým jí byl udělen souhlas k provozování zařízení ke sběru, výkupu a využívání odpadů – zařízení k úpravě odpadů (dále jen „povolení“), umístěného na adrese Husova 380, Přeštice (pozemek st. p. č. 922 v k. ú. Přeštice) – kódy využívání odpadů R3 a R12 dle přílohy č. 3 k zákonu o odpadech, identifikační číslo zařízení CZP01081 a s provozním řádem tohoto zařízení (dále jen „zařízení“). Jako provozovatelka zařízení byla žalobkyně shledána vinnou a) tím, že nezařadila v období od 4. 5. 2017 do 3. 11. 2017 celkem 894,98 t odpadu kat. č. 191204 Plasty a kaučuk podle jeho druhu. Žalobkyně, aniž by tento odpad v zařízení zpracovala, změnila jeho katalogové číslo z odpadu kat. č. 191204 Plasty a kaučuk na odpad kat. č. 191212 Jiné odpady (včetně směsí materiálů) z mechanické úpravy odpadu neuvedené pod číslem 191211 a pod tímto katalogovým číslem ho předávala do zařízení k energetickému využití odpadů. Tímto jednáním porušila povinnost stanovenou v § 18 odst. 1 písm. a) zákona o odpadech, spáchala tak přestupek podle § 66 odst. 3 písm. a) zákona o odpadech [dále jen „výrok a)“]. b) tím, že provedla nedovolenou přeshraniční přepravu odpadů definovanou v Nařízení evropského parlamentu a rady (ES) č. 1013/2006 o přepravě odpadů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Nařízení“) v článku 2 odst. 35 písm. g) bodu iii) uskutečnění přepravy způsobem, který nebyl výslovně uveden v dokumentu podle Přílohy č. VII). V období od 4. 7. 2016 do 9. 10. 2017 dovezla ze zahraničí 25 360,09 t odpadů různých katalogových čísel v rozporu s doklady doprovázejícími tyto odpady dle přílohy č. VII nařízení) (dále jen „doklad č. VII“). V kolonce č. 7 a č. 14 této přílohy bylo uvedeno zařízení žalobkyně, ve skutečnosti však tyto odpady nikdy nebyly do zařízení přijaty a v zařízení využity, ale byly předány dalším oprávněným osobám do jejich zařízení, mj. do zařízení ke sběru a výkupu odpadů či do zařízení k energetickému využití odpadů (spaloven). Žalobkyně tak spáchala přestupek podle ustanovení § 66 odst. 4 písm. g) zákona o odpadech [dále jen „výrok b)“].

II. Napadené rozhodnutí

3. Proti prvostupňovému rozhodnutí podala žalobkyně dne 20. 1. 2020 blanketní odvolání, které následně doplnila podáním ze dne 5. 2. 2020 (dále jen „doplnění odvolání“). Žalobkyně napadala rozhodnutí ČIŽP v celém rozsahu, neboť měla za to, že je zjevně nesprávné a rozporuplné s právními předpisy.

4. První okruh odvolacích námitek (odvolací námitky 1–4) se vztahoval ke skutkovým větám výroku rozhodnutí. Žalobkyně v odvolání, první odvolací námitkou, vyjádřila nesouhlas s vymezením časového období, v němž mělo docházet k páchání přestupku uvedeného ve výroku b). Toto období počínalo 4. 7. 2016, kdy ČIŽP požádala o zaslání záznamu o provozu nákladního vozidla, které mělo odpad přepravovat. Žalobkyně považuje časové rozmezí spáchání údajného protiprávního činu ohraničované tím, kdy byl konkrétní procesní úkon učiněn, za nestandartní.

5. Druhou odvolací námitkou žalobkyně nesouhlasila se způsobem určení hmotnosti odpadu, který měl být ze zahraničí dovezen. ČIŽP jej dle žalobkyně stanovila pouze odhadem na základě průměrných hodnot, kdy ani nedošlo k odečtení hmotnosti vozidel, proto byla porušena zásada spjatá s přestupkovým řízením – zásada in dubio pro reo.

6. Třetí odvolací námitkou žalobkyně namítala, že z odůvodnění prvostupňového rozhodnutí je toliko zřejmé, že nedovolená přeshraniční přeprava odpadu proběhla dne 10. 5. 2016, nicméně o dalších nedovolených přepravách z výrokem vymezeného časového období není v rámci odůvodnění jediná relevantní zmínka. Rovněž není zřejmé, jak ČIŽP dospěla k závěru, že všechny přeshraniční přepravy odpadu, které se v těchto obdobích uskutečnily, byly nedovolené.

7. Čtvrtá odvolací námitka se vztahovala k výroku a) a ke stanovení hmotnosti nesprávně zařazeného odpadu. Žalobkyně uvedla, že zásilek s nesprávně zařazeným odpadem bylo 37, ačkoliv v rozhodnutí ČIŽP je uvedeno 38. Zároveň žalobkyně namítala nepřezkoumatelnost rozhodnutí, neboť u jednotlivých těchto zásilek nebylo uvedeno množství odpadu, který měl být takto dopraven.

8. Druhý okruh odvolacích námitek (námitky 5–6) se vztahuje k právnímu posouzení výroku b). Pátou odvolací námitkou nesouhlasila žalobkyně s tím, že provedla nedovolenou přeshraniční přepravu odpadu, z důvodu rozporu s doklady odpad provázejícími dle Nařízení – doklad č. VII. ČIŽP nevzala v potaz kolonku č. 8 určenou k uvedení způsobu využití odpadu, načež navazuje Směrnice Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 98/2008 ze dne 19. listopadu 2008 o odpadech a zrušení některých směrnic (dále jen „Směrnice“), kde v Příloze II jsou konkrétně jmenovány jednotlivé způsoby využití, a to – mimo jiné – také způsob označený jako R12, tj. úprava odpadů před využitím některým ze způsobů uvedených pod označením R1 až R 11, k čemuž dále v poznámce pod čarou je uvedeno následující: „Pokud není k dispozici jiný vhodný kód R, může tento postup zahrnovat předběžné činnosti předcházející využití, včetně předzpracování, jako například demontáž, třídění, rozmělňování, lisování, peletizace, sušení, drcení, kondicionování, přebalení, oddělování, míšení nebo směšování, před použitím některého ze způsobů označených R1 až R11“. V této souvislosti žalobkyně poukazovala na nesprávný český překlad směrnice, neboť v jiných jazykových verzích se neuvádí nic o úpravě odpadu před využitím nebo předúpravě. Žalobkyně odpad nedovážela za účelem, aby jej ve svém zařízení sama zpracovala, ale dovážela jej do České republiky s úmyslem zde s ním dále zacházet za účelem dosažení zisku od jiných subjektů, povolaných k nakládání s odpadem, kterým dopravený materiál dodá za finanční protiplnění. Žalobkyni bylo uděleno povolení k využívání odpadu v jejím zařízení způsobem uvedeným pod R3 nebo R12 dle přílohy č. 3 k zákonu o odpadech a žalobkyně k tomuto uvádí, že nemůže nést následky za nedostatky v legislativě.

9. Šestou odvolací námitkou upozornila žalobkyně na nepřesnost prvostupňového rozhodnutí, které uvádí, že „k přejímce odpadů slouží dle bodu 3.1 provozního řádu zařízení pouze hala“ ačkoliv bod 3. 1 provozního řádu popisuje pouze technické vybavení zařízení žalobkyně.

10. Žalobkyně sedmou odvolací námitkou poukazovala na absenci závazného návodu, který by určoval postup vyplnění dokladu č. VII. Uvedla, že si je vědoma názoru, který v této věci vyslovil žalovaný ke způsobu vyplňování dotčeného dokladu, nicméně nikde není uvedeno, že tak, jak jej vyplnila žalobkyně, to být nemůže, proto zůstávala přesvědčena, že se v jejím případě o nedovolenou přepravu nejednalo, když se nejednalo o nakládání, které by právní předpisy nepřipouštěly, a zároveň byl průvodní doklad řádně vystaven, když z něj bylo patrné, jak bude s odpadem naloženo.

11. Odvolací námitka osmá se vztahuje ke stanovení výše pokuty za spáchané přestupky. Žalobkyně konstatovala, že v rozhodnutí mělo být uvedeno srovnání jí uložené pokuty s pokutami uloženými v obdobných správních řízeních, která ČIŽP ve své rozhodovací praxi řešila. Dle žalobkyně je tvrzení ČIŽP o její nemožnosti ovlivnit, zda bude odpad dále využit (energeticky či jiným způsobem) nebo zda dojde k jeho odstranění na skládku, nesprávné, neboť je s odběrateli uzavřena písemná smlouva, kde je vždy specifikováno, jak bude s odpadem naloženo a tedy žalobkyně pokaždé předává odpad s tím, že odpad bude využit požadovaným způsobem, což má vždy písemně potvrzeno. K tomuto proto dle žalobkyně při stanovení sankce nelze přihlížet. Dále žalobkyně nesouhlasila s úvahou o preferenci spalování odpadu pocházejícího z České republiky před odpadem dovezeným ze zahraničí na základě Plánu odpadového hospodářství pro příslušné roky. ČIŽP ale zároveň uvádí, že tento není pro žalobkyni přímo závazný, kdy žalobkyně ani zařízení na spalování odpadu neprovozuje. Případné porušení podmínek povolení uděleného jejímu odběrateli je již věc odběratele, který za porušení provozních podmínek ponese odpovědnost, nikoliv žalobkyně, které bylo toto přičítáno při stanovení výše sankce. Následně vyjádřila pochybnosti o přihlédnutí při stanovení výše pokuty k dosaženému zisku, neboť vypovídací hodnotu má dle žalobkyně především likvidita společnosti. Při stanovení výše pokuty mělo být přihlédnuto např. k povaze přestupku, kdy nesprávné zařazení odpadu je typově administrativní přestupek.

12. V poslední, deváté odvolací námitce žalobkyně tvrdila, že ve správním řízení bylo porušeno její právo na právní pomoc, a to v průběhu provádění fyzické kontroly v zařízení uskutečněné dne 2. 11. 2017, u čehož správní orgán neumožnil faktickou přítomnost osoby oprávněné za žalobkyni jednat (jednateli, pověřenému zaměstnanci, právnímu zástupci) a to navzdory tomu, že správní orgán již měl k dispozici plnou moc.

13. Žalovaný rozhodl o podaném odvolání dne 29. 4. 2020 napadeným rozhodnutím tak, že odvolání zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil.

14. První odvolací námitku žalovaný shledal poněkud zmatečnou, když žalobkyně cituje z výroku a) napadeného rozhodnutí časové období, po které měla udržovat založený protiprávní stav, přičemž takto vymezený časový úsek se neshoduje s časovým úsekem vymezeným ČIŽP. Ve výroku a) prvostupňového rozhodnutí ČIŽP vymezila trvání přestupkového jednání žalobkyně časovým úsekem od 4. 5. 2017 do 3. 11. 2017.

15. Ke druhé odvolací námitce žalovaný konstatoval, že ČIŽP při určování celkového množství odpadů vycházela ze shromážděných podkladů, které obdržela např. od provozovatele spalovny a z průběžné evidence odpadů žalobkyně za rok 2017 (dále jen „průběžná evidence 2017“). Takto zjištěné celkové množství odpadů tak vychází z podkladů, které byly vyplňovány buď provozovatelem spalovny či žalobkyní samotnou. Žalovaný takto zajištěné podklady ke zjištění celkového množství odpadů považuje za zcela relevantní.

16. Ke třetí odvolací námitce žalovaný uvedl, že v prvostupňovém rozhodnutí byla uvedena data 10. 05. 2016, 14. 02. 2017 a 15. 02. 2017, kdy byly rakouskými kontrolními orgány kontrolovány zásilky odpadu kategorie č. 19 12 04. Rakouské úřady zásilky odpadu nezadržely, ale zaslaly žalovanému, jako příslušnému orgánu země určení, podnět spolu s kopií doprovodného dokladu a fotodokumentací z důvodů podezření na nedovolenou přepravu odpadů podle Nařízení. Ve všech zjištěných případech šlo dle doprovodných dokladů o přepravu odpadu kategorie č. 19 12 04 Plasty a kaučuk, kód dle Basilejské úmluvy B3010, do zařízení žalobkyně a ve všech případech byl v doprovodných dokladech uveden kód využití R3. Rakouské úřady vyjádřily názor, že přepravovaný odpad byl nesprávně zařazen a neměl být přepravován v režimu podle článku 3 (2) Nařízení, dle kterého není k přeshraniční přepravě vyžadován souhlas příslušných orgánů dotčených zemí. Dle názoru rakouských kontrolních orgánů šlo o odpad, který při přeshraniční přepravě podléhal postupu předchozího písemného oznámení a souhlasu ve smyslu ustanovení článku 3 (1) písm. (a), resp. (b) iii) a iv) Nařízení.

17. Ke čtvrté odvolací námitce žalovaný uvedl, že ČIŽP vycházela při stanovení počtu dodávek ze seznamu poskytnutého spalovnou odpadu – odběratelem žalobkyně a z knihy evidence o pohybu materiálu a vozidel při vjezdu do areálu, v němž se nachází zařízení žalobkyně, u kterých řidiči, uvedli jako příjemce žalobkyni. Jelikož tyto dva seznamy se překrývaly pouze částečně, vycházela ČIŽP ze seznamu poskytnutého spalovnou odpadu – odběratelem žalobkyně.

18. K páté odvolací námitce žalovaný konstatoval, že právní posouzení, které provedla ČIŽP bylo správné, protože na průvodních dokladech k přepravě odpadů, dokladů provázejících přeshraniční přepravu odpadů v roce 2016 a 2017, byl v bloku 8 – Způsob využití příp. způsob odstranění v případě odpadu určeného k laboratorní analýze podle čl. 3 odst. 4) uveden kód R3, případně R03, tj. Recyklace nebo zpětné získávání organických látek, které se nepoužívají jako rozpouštědla (včetně kompostování a dalších biologických transformačních procesů), na dalších pak kód R12 Úprava odpadů k aplikaci některého z postupů uvedených pod označením R 1 až R 11. Žalobkyně však dovezené odpady ve svém zařízení nikterak nevyužívala ani neupravovala, pouze změnila kód odpadu, případně uvedla kód R12, odpady zařadila pod jiné katalogové číslo a jako původce je předávala jiným oprávněným osobám převážně k termickému využití, což je zařazeno pod kód využití R1 Využití odpadu způsobem obdobným jako paliva nebo jiným způsobem k výrobě energie.

19. K šesté odvolací námitce žalovaný shrnul, že v provozním řádu je zařízení žalobkyně dostatečným způsobem charakterizováno, a ČIŽP v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí uvedla pouze to, co zcela jasně vyplývá z obou provozních řádů žalobkyně.

20. K sedmé odvolací námitce žalovaný reagoval na str. 13 napadeného rozhodnutí toliko odkazem na existenci stanoviska (No. 10), na kterém se dohodli Korespondenti zemí EU, jak má správně vyplněná příloha – doklad č. VII (Annex VII) vypadat. Stanovisko vešlo v platnost dne 12. 7. 2017.

21. K osmé odvolací námitce žalovaný nesouhlasil, že uložená pokuta je postavena na nepřijatelných aspektech. Přestupek žalobkyně je jednoznačně nejzávažnějším přestupkem podle zákona o odpadech s horní hranicí sazby stanovené na 50 000 000 Kč. Žalobkyni byla uložena pokuta ve výši 0,98 % maximální možné sazby a nelze ji proto oprávněně považovat za likvidační. Žalovaný zásadně nesouhlasí ani s názorem žalobkyně, že se mohlo jednat pouze o typ administrativní nesrovnalosti, protože dle zjištění inspekce žalobkyně měnila kód odpadu zcela záměrně. Také nemůže přistoupit na tvrzení, že činností nedošlo k ohrožení životního prostředí. V případě ohrožujícího přestupku postačuje k naplnění skutkové podstaty právě hrozba následků, přestupek je dokonán jednáním, které ohrožuje zákonem chráněný zájem, aniž by bylo požadováno, aby došlo k poruchovému následku, tedy k poškození životního prostředí. Výše uložené pokuty je dle žalovaného přiměřená rozsahu a závažnosti spáchaných přestupků.

22. K deváté odvolací námitce žalovaný uzavřel, že při kontrole zařízení žalobkyně provedené dne 2. 11. 2017 se inspektoři prokázali služebními průkazy pracovnici žalobkyně – manažerce controllingu, kterou inspekce oprávněně považovala za pověřeného zaměstnance. Z uvedeného protokolu jasně vyplývá, že inspekce pouze popsala zjištěný skutečný stav v zařízení v době kontroly. V závěru tohoto protokolu nečinila žádné závěry o případném porušení ustanovení právních předpisů, navíc zde uvedla poučení pro žalobkyni, stejně tak v dílčím protokolu ze dne 5. 01. 2018. Závěr o porušení povinností stanovených žalobkyni zákonem o odpadech učinila inspekce až v protokolu ze dne 19. 3. 2018. Dílčí protokol byl podepsán inspektory a manažerce controllingu byl předán v jednom stejnopisu. Protokol byl následně, stejně jako pozdější dokumenty, zaslán datovou schránkou právnímu zástupci žalobkyně.

III. Žaloba

23. Napadené rozhodnutí bylo žalobkyni doručeno dne 11. 5. 2020. Dne 13. 7. 2020 podala žalobkyně proti tomuto rozhodnutí včasnou žalobu.

24. Žalobní námitky byly rozděleny do čtyř okruhů, a to na námitky vztahující se k napadenému rozhodnutí jako k celku (žalobní námitky 1–11), vztahující se k výroku b) o nedovolené přeshraniční přepravě (žalobní námitky 12–14), k výroku a) o změně katalogového čísla (žalobní námitka 15) a k výši sankce (žalobní námitka 16).

25. První žalobní námitkou žalobkyně namítala neurčitost výroku prvostupňového rozhodnutí, kdy žalovaný tento výrok bezvýhradně potvrdil. Z formulace výroku přitom nelze postihované skutky jednoznačně identifikovat. Vymezení postihovaných skutků tak, že z nich není zřejmé, jaké konkrétní dílčí jednání žalobkyně (dílčí útoky), uskutečněné v jakém čase, na jakém místě a v jakém rozsahu, je považováno za deliktní, tak nevyhovuje požadavkům právních předpisů. Postihované dílčí útoky navíc nejsou dle žalobkyně dostatečným způsobem popsány a doloženy ani v odůvodnění napadeného rozhodnutí, resp. v odůvodnění rozhodnutí ČIŽP, které bylo napadeným rozhodnutím potvrzeno.

26. Ve druhé žalobní námitce žalobkyně uvedla, že ani v průběhu řízení nebyla žalobkyně dostatečně určitě seznámena s tím, pro jaké konkrétní dílčí útoky je s ní správní řízení vedeno. Navíc správní orgány v průběhu řízení změnily rovněž časové ohraničení a rozsah skutku vyhodnoceného ze strany správních orgánů jako nedovolená přeshraniční přeprava, aniž by o tom žalobkyni zákonným způsobem informovaly a umožnily jí tak relevantním způsobem uplatnit její právo na obhajobu. Ve výroku příkazu č. j. ČIŽP/43/2018/3677, sp. zn. ZN/ČIŽP/43/60221/2017 ze dne 12. 7. 2018 (dále jen „příkaz“), kterým bylo zahájeno přestupkové řízení, bylo uvedeno, že „v období od roku 2016 do 9. 10. 2017 dovezl ze zahraničí celkem 25 000 tun odpadů různých katalogových čísel v rozporu s doklady doprovázejícími tyto odpady […]“. Rozhodnuto ale bylo tak, že „v období od 4. 7. 2016 do 9. 10. 2017 dovezla ze zahraničí 25 360,09 t odpadů […]“.

27. Následujícími námitkami žalobkyně rozporovala postup ČIŽP jako kontrolující osoby, který byl dle názoru žalobkyně vadný a podklady z tohoto kontrolního řízení vzešlé, jsou tedy zatíženy vadami.

28. Třetí žalobní námitkou žalobkyně napadla rozdílně uvedený předmět kontroly v oznámení o zahájení kontroly sp. zn. ČIŽP/43/OOH/1701044.001/17/ZJE ze dne 19. 1. 2017 (dále jen „oznámení o zahájení kontroly“) a v protokolech o provedené kontrole v zařízení žalobkyně, a to protokol ze dne 2. 11. 2017 č. j. ČIŽP/43/2017/2316, dílčí protokol ze dne 2. 11. 2017 č. j. ČIŽP/43/2017/2385 a dílčí protokol ze dne 5. 1. 2018, č. j. ČIŽP/43/2018/137. Ve všech těchto protokolech je předmět kontroly vymezen jako kontrola nakládání s odpady kontrolovanou osobou v zařízení, jako den provedení zahajujícího úkonu kontroly je uvedeno datum 19. 1. 2017 a jako kontrolní úkon, jímž byla kontrola zahájena, je uvedeno oznámení o zahájení kontroly doručené kontrolované osobě dne 19. 1. 2017, ačkoliv oznámení o zahájení kontroly se vztahovalo na kontrolu přeshraničních přeprav odpadu provedených v roce 2016. Z tohoto důvodu nelze kontrolu nakládání s odpady v zařízení žalobkyně považovat za provedenou v souladu s požadavky právních předpisů, protože nebyla řádně zahájena. Nadto ČIŽP v rámci kontroly řešila řadu dalších skutečností nesouvisejících s přeshraniční přepravou v roce 2016, aniž by o změně předmětu kontroly žalobkyni informovala. Současně z protokolu o kontrole není dostatečně zřejmé, jaké konkrétní dílčí útoky jsou vlastně předmětem kontroly. Žalobkyně se proto domnívá, že jí bylo za daných okolností ztíženo, resp. znemožněno, účelně hájit svá práva v průběhu kontroly.

29. Dále žalobkyně ve čtvrté žalobní námitce uvedla, že se ČIŽP prokazovala průkazem inspektora ČIŽP, jako pověřením ke kontrole, ačkoliv průkaz ČIŽP není pověřením ke kontrole ve smyslu § 4 zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „kontrolní řád“), ale slouží pouze ke ztotožnění osoby provádějící kontrolu.

30. Pátou žalobní námitkou žalobkyně namítala, že v dílčím protokolu z 2. 11. 2017, č. j. ČIŽP/43/2017/2316, jsou uvedeny informace, které inspektoři nemohli získat prohlídkou na místě, resp. fyzickou kontrolou, jejíž výsledky mají být v tomto protokole popisovány. Viz například bod. 1 tohoto protokolu popisující halu na zpracování odpadů, kde je uvedeno „Rozebrání jednoho balíku trvá i dva dny, záleží na tom, z čeho je složen. Na jednom kamionu se přiveze těchto balíků 42, každý o hmotnosti cca 700 až 750 kg. Volně ložené odpady se v zařízení nezpracovávají, pouze balíkované.“ Tyto informace byly následně uvedeny rovněž v protokolu o kontrole. Až na základě námitek žalobkyně proti protokolu o kontrole pak lze ze správního spisu seznat, že uvedené informace získali inspektoři od pracovnic žalobkyně, které tyto balíky zpracovávají. Rovněž až k námitkám žalobkyně prvoinstanční orgán připustil, že se „skutečně nejeví jako pravděpodobné, že všechna tvrzení byla zcela přesná“. Přesto jsou však správními orgány obou stupňů nadále takto získané informace vykládány k tíži žalobkyně. V dílčím protokolu z 2. 11. 2017, č. j. ČIŽP/43/2017/2385 je bez bližší specifikace uvedeno, že „Podle několika oslovených osob, které jsou zaměstnány v areálu, kde působí kontrolovaná osoba, je běžnou praxí, že se kamiony v areálu pouze otočí (...)“. Zdroj informace, která je pro další řízení zcela klíčová, je tak zcela neidentifikovatelný. Žalobkyně rovněž upozorňovala, že kniha evidence a pohybu a materiálu a vozidel neodpovídá skutečnosti. Jelikož v dílčím protokolu ze dne 2. 11. 2017 č. j. ČIŽP/43/2017/2316 je v bodě 1, uvedeno, že inspektorům byl předložen doklad s datem příjmu odpadu 6. 9. 2017, rovněž tato informace je zahrnuta do následně vydaného protokolu o kontrole. Tento doklad, který měl být přílohou dílčího protokolu č. j. ČIŽP/43/2017/2316 však nebyl součástí správního spisu, jak byl tento žalobkyni přeložen. V uvedeném přehledu však vůbec není výše zmíněná přeprava ze dne 6. 9. 2017 zahrnuta, jakkoliv tento odpad byl do zařízení nepochybně přijat a vozidlo jej přivážející muselo do areálu vjet. Kniha evidence je dle žalobkyně považována za zásadní podklad pro rozhodnutí o množství odpadu, ačkoliv údaje v ní uvedené zjevně neodpovídají skutečnému stavu věcí.

31. Šestou žalobní námitkou žalobkyně poukazovala na nepřiměřenou délku kontroly, která byla zahájena oznámením o zahájení kontroly dne 19. 1. 2017 a skončena až doručením příkazu dne 12. 7. 2018, tedy po více než 18 měsících. Z obsahu spisu, z jednotlivých protokolů i z rozhodnutí vydaných ve správním řízení přitom vyplývá, že ČIŽP neprováděla obsáhlé dokazování ani jinou činnost, která by vyžadovala provádět kontrolu déle. Přesto, že kontrolní řád nelimituje maximální možnou délku trvání kontroly, platí, že tato kontrola se vždy provádí v rozsahu nezbytně nutném pro dosažení účelu. Kontrolující osoba by tedy měla dle žalobkyně při kontrole postupovat účelně a bez zbytečných průtahů a v nejvyšší možné míře šetřit oprávněné zájmy kontrolované osoby. To se však v daném případě nestalo a ČIŽP tak zatížila kontrolní řízení další vadou.

32. Sedmou námitkou žalobkyně uvedla, že její právní zástupce se nemohl kontrolního úkonu, který ČIŽP považovala za úkon konaný v rámci kontroly zahájené oznámením o kontrole, účastnit. Přítomnost advokáta žalobkyně by nepochybně nemohla zmařit účel kontrolního úkonu, který spočíval primárně v obhlížení situace na místě. V tomto lze tedy spatřovat porušení jak práva zakotveného v § 33 a násl. správního řádu, tak v čl. 37 odst. 2 Usnesení č. 2/1993 Sb., předsednictva České národní rady o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdější předpisů (dále jen „LZPS“). O tom, že je kontrolní úkon v zařízení prováděn, nevyrozuměla ČIŽP dokonce ani jednatele žalobkyně a ani tomu tedy nebylo umožněno se kontrolních úkonů účastnit. Pracovnice controlingu, které se inspektoři prokazovali služebními průkazy, nebyla pověřenou osobou žalobkyně k účasti na kontrolním úkonu, ani to o sobě netvrdila. Kontrolující tak v rozporu s povinností uloženou v § 9 písm. e) kontrolního řádu neumožnil kontrolované osobě účast na kontrolním úkonu a zatížil tak kontrolní řízení a z něho vzešlé podklady pro vydání napadeného rozhodnutí vadou. Dále žalobkyně upozorňuje, že toto namítala již v průběhu kontrolního řízení, na což žalovaný uvedl, že má s ohledem na obsah prvoinstančního rozhodnutí za to, že inspektoři se jednateli na místě telefonicky ohlásili. Na tom dle jeho názoru nic nemění fakt, že tato skutečnost v dílčích protokolech uvedena není, neboť MŽP je z úřední činnosti známo, že se jedná o naprosto běžný postup inspekce při provádění kontroly.

33. Osmou žalobní námitkou žalobkyně označila za sporné, zda byly včas vyřízeny její námitky proti kontrolním zjištěním uvedeným v protokolu o kontrole a jeho dodatku. Námitky proti protokolu o kontrole podala dne 23. 4. 2018 a následně se podáním ze dne 2. 5. 2018 vyjádřila k dodatku protokolu o kontrole. Dále po uplynutí lhůty k podání námitek, předložila vyjádření ke kontrolnímu řízení. ČIŽP označila v oznámení ze dne 22. 6. 2018 všechna uvedená podání žalobkyně za námitky a sdělila jí, že tyto námitky budou vyřízeny v souladu s § 14 odst. 1 kontrolního řádu do 60 dní od obdržení posledního přípisu, tedy do 23. 7. 2018. ČIŽP dále postupovala dle § 14 odst. 3 kontrolního řádu, a námitky vyřídila v rámci příkazu ze dne 12. 7. 2018, tedy po uplynutí více než 60 dnů od podání námitek proti kontrolnímu protokolu. Žalobkyně tak má za to, že ČIŽP při vyřizování námitek proti kontrolním zjištěním postupovala v rozporu s požadavky právních předpisů.

34. Devátou žalobní námitkou žalobkyně uvedla, že v řízení předcházejícím vydání napadeného rozhodnutí nebylo za účelem provedení důkazů nařízeno ústní jednání, žalobkyně nebyla vyrozuměna, že by došlo k provedení důkazů mimo ústní jednání, a součástí spisu (jak byl tento předložen žalobkyni), nebyl ani protokol o provedení důkazů. Pro úplnost doplňuje, že jediná jednání, která v průběhu kontrolního či správního řízení proběhla, byla dvě osobní jednání iniciovaná žalobkyní za účelem vyjasnění věci. Z těchto schůzek nebyl proveden žádný písemný záznam. Žalobkyni tak byla upřena možnost se v rámci jejich provedení k důkazům detailně a komplexně vyjádřit. Kromě porušení práva na obhajobu ČIŽP dle žalobkyně nedostála ani své zákonné povinnosti a nesnažila se v souladu s ustanovením § 50 odst. 3 správního řádu i bez návrhu zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch žalobkyně. Nadto není zřejmé, zda se ČIŽP se všemi důkazními prostředky opravdu seznámila a provedla je.

35. Žalobkyně v desáté žalobní námitce konstatovala, že neví, v jakém rozsahu mají skutkové závěry správních orgánů oporu v podkladech zmiňovaných v prvostupňovém a napadeném rozhodnutí. Některé podklady pro vydání rozhodnutí jsou v prvostupňovém rozhodnutí nejednoznačně vymezeny, např. „sdělení dopravce“ (viz strana 5 první odstavec tohoto rozhodnutí). Za účelem zjištění uceleného okruhu podkladů pro vydání rozhodnutí požádala žalobkyně o nahlédnutí do správního spisu. V rámci prvního nahlížení jí byl zpřístupněn pouze elektronický spis na obrazovce počítače. Z tohoto spisu jí příslušný pracovník ČIŽP neumožnil zhotovit elektronické kopie a odmítl jí jednotlivé podklady vytisknout. Žalobkyně proto byla nucena získat kopie dokumentů uložených ve spisu tím, že si fotoaparátem fotila obrazovku počítače. Ve zpřístupněném spisu navíc nebyly všechny podklady rozhodnutí, které jsou zmíněny v prvoinstančním rozhodnutí či v napadeném rozhodnutí. Žalobkyně proto požádala o další nahlížení, kdy pracovník ČIŽP již předložil rovněž listinný spis, a z něj žalobkyni poskytoval na místě vyžádané podklady (o tyto podklady musela žalobkyně jednotlivě žádat na základě informací obsažených v prvoinstančním i napadeném rozhodnutí). Některé podklady však ani v tomto spisu založeny nebyly, např. v prvoinstančním rozhodnutí zmiňované informace získané z internetového portálu MAPY.cz.

36. Následující okruh námitek se vztahuje k výroku b), tedy k nedovolené přeshraniční přepravě. Zde žalobkyně jedenáctou žalobní námitkou zpochybňuje, zda se žalovaný jednotlivými přeshraničními přepravami odpadu spadajícími do daného období zabýval, že by zkoumal, jak ve vztahu ke každé z nich byl vyplněn doklad č. VII a jak s jednotlivým odpadem žalobkyně naložila. Prvoinstanční rozhodnutí se podrobně věnuje dílčím útokům ze dnů 9. a 10. 5. 2016, kdy tyto časově vůbec nespadají do období, za něž ježalobkyně dle výroku napadeného rozhodnutí postihována, a to 4. 7. 2016 – 9. 10. 2017. Časově nezapadající byla i dodávka provedená dne 2. 11. 2017. Z dokumentů dokládajících další z dovozů, které dle rozhodnutí ČIŽP tvoří dílčí útoky pokračujícího přestupku, přitom nevyplývá, jak byl ve vztahu k jednotlivým dodávkám vyplněn doklad č. VII. Současně z nich nelze dovodit, jak se všemi dotčenými dodávkami žalobkyně naložila.

37. Z napadeného, resp. jím potvrzeného prvoinstančního rozhodnutí, tak vyplývá, že jedinými dokumenty, jejichž obsahem se správní orgány skutečně zabývaly, které spadají do postihovaného období a vztahují se k přeshraničním přepravám do zařízení žalobkyně v Přešticích, jsou dokumenty k odpadům dodaným žalobkyni dne 15. 2. 2017 (s počátkem přepravy dne 14. 2. 2017). Jedná se o dvě dodávky odpadu – plasty a kaučuk, o hmotnosti 22,54 tun a 22,63 tun. V samotném správním spisu (jak se s jeho obsahem mohla žalobkyně seznámit) je pak založeno pouze přibližně deset dokladů č. VII vztahujících se k přepravám uskutečněným do zařízení žalobkyně v období trvání postihovaného skutku. Žalobkyně je však postihována za dovoz 25 360,09 tun odpadu, což odpovídá více než 1100 dodávkám, z nichž ke každé byl vyplněn doklad č. VII. Žalobkyně dále uvádí, že se správní orgány nezabývaly ani tím, jak bylo s jednotlivými dodávkami postupováno – tedy jak proběhla přebírka každé z těchto dodávek a jak bylo s převzatým odpadem dále nakládáno. Místo toho správní orgány obou stupňů vyšly z předpokladu, že závadně bylo v zásadě naloženo s veškerým odpadem, který byl pro zařízení žalobkyně v rozhodném období přepraven. Výjimkou byl odpad, který byl naložen na vozech, které se dle názoru správních orgánů zdržely v areálu zařízení žalobkyně dostatečně dlouou dobu na to, aby mohlo proběhnout fyzické převzetí dovezeného odpadu.

38. Dvanáctou žalobní námitkou namítala žalobkyně, že z rozhodnutí žalovaného, ani ČIŽP, není zřejmé, jak správní orgány došly k časovému ohraničení postihovaného skutku. Správní orgány se totiž ani ve výrocích ani v odůvodnění svých rozhodnutí nevěnují žádným relevantním událostem, které nastaly 4. 7. 2016 a 9. 10. 2017, tedy v den počátku a konce postihovaného jednání. Z toho, že součástí správního spisu byla průběžná evidence odpadů za roky 2016 a 2017, v níž první a poslední zaznamenané přepravy byly ze dne 4. 7. 2016 a ze dne 9. 10. 2017, žalobkyně usuzuje, že právě obsah této evidence byl důvodem pro zvolené časové ohraničení skutku. Ohraničení skutku na základě takovéto úvahy je však zcela mimo logiku správního trestání, když zcela chybí vazba na skutkovou podstatu postihovaného deliktu.

39. Ve vztahu k nesprávnému právnímu hodnocení žalobkyně ve třinácté žalobní námitce uvedla, že postup převzetí odpadu právní předpisy nespecifikují. Právními předpisy tedy není ani stanoveno, jaké úkony musí být učiněny, aby byl odpad považován za přijatý. Dle názoru žalobkyně uvedené není ani třeba, neboť z hlediska právní úpravy je podstatné, že převzetím odpadu provozovatel zařízení k jeho sběru deklaruje, že odpad považuje za odpovídající průvodním dokladům a za způsobilý k využití ke stanovenému účelu, přebírá plnou odpovědnost za to, že odpad bude využit stanoveným způsobem, přebírá jej do vlastnictví a stává se tedy jediným subjektem s dispozičními oprávněními k tomuto odpadu. Žalobkyně má proto za to, že z právních předpisů neplyne požadavek na to, aby převzetí odpadu probíhalo v zařízení žalobkyně. Rovněž další argumentace žalovaného, že „v poslední době bylo vydáno několik rozhodnutí ministerstva, kde je uvedeno, že evidenční předání odpadů musí být spojeno s fyzickým předáním odpadů“ je dle žalobkyně zcela nekonkrétní a nepřezkoumatelná. Žalobkyně na tomto místě upozorňovala rovněž na důvodovou zprávu vládního návrhu zákona o odpadech (sněmovní tisk 576), kde ve vztahu k § 13 předkladatel k převzetí odpadu mimo jiné uvádí: „Doposud byla tato povinnost vymezena tak, že každý měl povinnost předat odpad provozovateli zařízení. To v praxi vyvolávalo několik typů problémů. Prvním z nich byla otázka, kdy došlo k předání odpadu a s tím spojeným přechodem odpovědnosti za zajištění nakládání s tímto odpadem. Druhým problémem pak byla otázka, jaký druh předání je zákonem myšlen, tedy zda pouze převedení právní nebo také předání fyzické. Z výše uvedených problémů pak vyplýval problém třetí, a tím byl nejasný vztah takového předání k vedení odpadové evidence. Nebylo totiž jasné, zda má být evidováno převedení do vlastnictví, předání fyzické při zahájení přepravy, či okamžik vstupu odpadu do odpadového zařízení.“ V souvislosti s přejímkou žalobkyně dále uvedla, že z jejího provozního řádu neplyne, že odpad musí být přejímán přímo v zařízení nebo že přejímka musí mít podobu „fyzického převzetí“, ustanovení provozního řádu, kterým ČIŽP toto argumentovala, obsahuje dle žalobkyně pouze technický popis zařízení.

40. Čtrnáctá žalobní námitka směřovala k závěru ČIŽP o naplnění skutkové podstaty přestupku tím, že dovezený odpad nebyl v zařízení žalované využit. K tomu žalobkyně odkazuje na znění vysvětlivek v příloze 3 zákona o odpadech, kde je ke kódu R12 uvedeno: „Pokud není k dispozici jiný vhodný kód R, může tento postup zahrnovat předběžné činnosti předcházející využití, včetně předzpracování, jako například demontáž, třídění, rozmělňování, lisování, peletizace, sušení, drcení, kondicionování, přebalení, oddělování, míšení nebo směšování, před použitím některého ze způsobů označených R1 až R11.“ Český překlad Směrnice, dle názoru žalobkyně, nekoresponduje s jazykovým vyjádřením v převážné většině dalších jazykových mutací dané směrnice. V případech, kdy se jeví, že jednotlivé jazykové mutace harmonizační směrnice nejsou shodné, je třeba porovnáním všech z těchto mutací dojít k závěru o skutečném jazykovém výkladu daného pojmu. Jak žalobkyně uvedla v odvolání, v české verzi Bazilejské úmluvy se hovoří rovněž o „výměně odpadů“ (nikoliv o předúpravě či úpravě). V této souvislosti žalobkyně dále argumentuje Krajským úřadem schváleným provozním řádem, který stanoví, že „do zařízení půjdou odpady, které vzhledem ke svému charakteru nebudou potřebovat další úpravu ani přetřídění a ty budou dále předávány další oprávněné osobě. Dále do zařízení budou přijímány odpady, které budou požadovat minimálně přetřídění – např. oddělení plastů podle materiálů, oddělení papírů podle kvality, rozdělení kovů,…“.

41. Patnáctá žalobní námitka se vztahovala k výroku a) dle kterého byla žalobkyně shledána vinou za skutek spočívající v tom, že nezařadila celkem 894,98 t odpadu kategorie č. 191204 Plasty a kaučuk podle jeho druhu, neboť aniž by tento odpad ve svém zařízení zpracovala, změnila jeho katalogové číslo 191212 Jiné odpady (včetně směsí materiálů) z mechanické úpravy odpadu neuvedené pod číslem 191211 a pod tímto číslem je předávala do zařízení určenému k energetickému využití odpadů. Skutková zjištění dle přesvědčení žalobkyně nemají dostatečnou oporu v obsahu správního spisu a v provedeném dokazování. Současně není podložený závěr, že odpad nebyl v zařízení žalobkyně zpracován, a že veškerý odpad, který byl do spalovny jednotlivými vozidly dovezen, je totožný s odpadem, který tatáž vozidla přivezla do zařízení žalobkyně. Žalovaný mimo jiné dostatečně nezjistil, zda na vozidla nemohl být (minimálně v některých případech) naložen odpad jiný (žalobkyní zpracovaný). Obecně se prvostupňový orgán nezabýval otázkou, jak dlouhý časový úsek by pro uskutečnění takové nakládky byl potřeba a ani u žalobkyně, ani u jednotlivých dopravců nezjišťoval, zda se tak v jednotlivých případech nestalo. Žalovaný tak skutkový stav zjištěný ve vztahu k jedné dodávce odpadu nesprávně vztáhl k dalším 37 dodávkám, za něž pak žalobkyni souhrnně sankcionoval.

42. Žalobkyně konečně v šestnácté žalobní námitce namítala výši jí uložené pokuty, kterou shledává jako nepřiměřenou, až likvidační. Žalobkyně zejména namítala, že jednání, kterého se dle napadeného a prvostupňového rozhodnutí dopustila, není negativní činností, ale jde o plnohodnotný způsob využití odpadu. Žalobkyně dále uvedla, že se účastní odborných konferencí, je zapojena do činnosti sdružení osob podnikajících v oblasti nakládání s odpady a ve svém podnikání postupuje obezřetně se zájmem nepoškozovat svým jednáním životní prostředí. Dle žalobkyně nelze zdůvodňovat výši sankce rozporem s plánem odpadového hospodářství České republiky (nařízení vlády č. 352/2014 Sb., o plánu odpadového hospodářství České republiky pro období 2015 až 2024, dále jen „POH“) a dovozovat, že díky tomu, že žalobkyně předala určité množství odpadu do zařízení k energetickému využití, způsobila, že takto nemohl být využit jiný odpad vzniklý v České republice. POH navíc není pro žalobkyni závazný. Žalovaný se ani nezabýval tím, jaké množství odpadu dovezeného v rozhodném období bylo bez jakékoliv úpravy předáno do spaloven komunálního odpadu, o jaký typ odpadu se jednalo a jaký to tedy mohlo mít dopad na nakládání s odpadem vzniklým v České republice. Při stanovení výše pokuty vycházela ČIŽP dle žalobkyně chybně ze zisku a nevzala v potaz např. půjčky od bankovních a nebankovních institucí, kterým je žalobkyně dlužníkem.

IV. Vyjádření žalovaného

43. Žalovaný ve vyjádření k žalobě ze dne 3. 9. 2020 uvedl, že s množstvím žalobních námitek se nemohl vypořádat v napadeném rozhodnutí, neboť nebyly obsahem odvolání a žádal soud, aby důvodnost žalobních námitek posoudil.

44. K první žalobní námitce byl žalovaný přesvědčen o tom, že napadeným rozhodnutím byl prokázán jednotný záměr žalobkyně na páchání každého dílčího útoku, což dosvědčuje i sama žalobkyně konstatováním o tom, že jako začínající podnikatel, který bude postupně vybavovat a rozšiřovat své zařízení z prostředků získaných z podnikání, měnila kódy odpadů na základě požadavků svého odběratele. Proto v důsledku této změny klasifikace provozovatelé zařízení, do kterých žalobkyně odpady se změněným kódem předávala, vůbec nevěděli, že spalují zahraniční odpady, což je v rozporu se zásadami POH.

45. Ke druhé žalobní námitce žalovaný konstatoval, že prvoinstanční rozhodnutí obsahuje výčet jednotlivých útoků, naplňujících skutkovou podstatu stejného přestupku, provedených stejným nebo obdobným způsobem se stejným předmětem útoku, mezi nimiž je patrná blízká časová souvislost, daná připraveností zahraničního smluvního partnera žalobkyně k transportu jeho odpadu do ČR k termální likvidaci.

46. Ke třetí žalobní námitce žalovaný uvedl, že ČIŽP nepochybila, jestliže se před kontrolou provedenou v zařízení žalobkyně dne 2. 11. 2017 telefonicky ohlásila statutárnímu zástupci žalobkyně přímo ze zařízení, aby mu umožnila jeho osobní přítomnost při kontrole; právního zastoupení není v okamžiku zahájení kontroly třeba. Následně bylo v rámci průběhu kontroly se statutárním zástupcem žalobkyně a jeho právním zástupcem jednáno.

47. Ke čtvrté žalobní námitce žalovaný opakoval, že kontrola dne 2. 11. 2017 byla zahájena řádně, když se inspektoři prokázali svými služebními průkazy, opravňujícími je k provádění kontroly.

48. K osmé žalobní námitce žalovaný uvedl, že odvolání proti prvoinstančnímu rozhodnutí ze dne 6. 2. 2020 námitky proti vyřízení námitek proti kontrolním zjištěním neobsahovalo, že tyto námitky byly vzneseny předchozím právním zástupcem žalobkyně a jako takové byly vypořádány v rámci příkazu ze dne 13. 7. 2018. Po zániku účinků tohoto příkazu vlivem odporu ze dne 20. 7. 2018 bylo vypořádání námitek proti kontrolním zjištěním provedeno v rámci rozhodnutí inspekce ze dne 3. 12. 2018.

49. K deváté žalobní námitce žalovaný považoval za nepatřičný odkaz žalobkyně na § 51 odst. 2 správního řádu ve vztahu k ústnímu jednání, když řízení o přestupku podléhá zákonu o přestupcích, který ústní jednání stanovuje jako fakultativní, správní úřad tedy nemá povinnost (vyjma mladistvého obviněného) ústní jednání nařídit. Žalovaný tak uzavírá, že právu na obhajobu žalobkyně vyšla ČIŽP v průběhu řízení předcházejícího vydání prvoinstančního rozhodnutí vstříc. Žalovaný si je vědom toho, že primárně je důkazní břemeno na správním orgánu (řízení o přestupku vychází ze zásady oficiality), pokud je však tvrzením obviněného z přestupku některý z důkazů zpochybněn, přesouvá se důkazní břemeno na jeho stranu a je pouze na něm, aby svá tvrzení prokázal (srov. § 52 správního řádu). Názor žalobkyně by v podstatě znamenal, že jakékoli jeho tvrzení musí dokazovat správní orgán, což by vedlo ke zcela absurdním situacím. Má–li tak žalobkyně pochybnosti o inspekcí provedeném dokazování, bylo na ní, aby předložila konkrétní důkazy o pochybení inspekce či žalovaného.

50. K desáté žalobní námitce žalovaný uvedl, že inspekce vždy řádně informovala předchozího právního zástupce žalobkyně o tom, že shromáždila veškeré podklady pro vydání rozhodnutí a informovala jej o tom, že se může v dané lhůtě s podklady pro rozhodnutí seznámit. Správní spis neobsahuje žádný doklad o tom, že by předchozí právní zástupce žalobkyně této možnosti využil. Tvrzení žalobkyně o nutnosti fotoaparátem pořizovat fotografie obrazovky počítače, zobrazujícího dokumenty z hybridním způsobem vedeného spisu tak nelze ověřit. Z druhé strany pak lze předložený spis oprávněně v rámci zásady správnosti považovat za kompletní.

51. K jedenácté žalobní námitce žalovaný odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí, v němž vymezil dílčí útoky žalobkyně jak v čase, tak i počtu útoků ve srovnání s označením dopravních prostředků a jejich řidičů, prostřednictvím nichž žalobkyně jednotlivé dílčí útoky prováděla. Současně žalovaný uvedl, že se jedná o implicitně vyjádřený základní údaj, od něhož se odvíjela úvaha o závažnosti přestupkového jednání žalobkyně, kterým byl celkový rozsah dodávek odpadu do spalovny – odběratele odpadu od žalobkyně. Dílčí útoky ze dnů 9. 5. a 10. 5. 2016, resp. ze dnů 14. 2. a 15. 2. 2017, nebyly inspekcí zahrnuty do výčtu jednotlivých dílčích útoků žalobkyně, neboť v těchto dnech ze zahraničí přivážený odpad skončil v jiném zařízení než ve shora uvedené spalovně. Inspekce v odůvodnění prvoinstančního rozhodnutí popsala způsob, jakým žalobkyně uskutečňovala svůj úmysl páchat přestupek nepovolené přeshraniční přepravy odpadu do ČR, vedený jednotným záměrem. Dílčí útoky, k nimž došlo v uvedených termínech, nebyly inspekcí zahrnuty do výčtu dílčích útoků naplňujících skutkovou podstatu přestupku, z jehož spáchání byla žalobkyně uznána vinnou a nemohou se tak stát součástí žaloby.

52. Ke dvanácté žalobní námitce žalovaný uvedl, že pro účely časového ohraničení postihovaného skutku použila inspekce údaje z průběžné evidence údajů podle přílohy č. 20 vyhlášky č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady, ve znění pozdějších změn (dále jen „vyhláška“) a ročních hlášení o produkci a nakládání s odpady za roky 2016 a 2017, zaslaných žalobkyní. Tím současně inspekce vymezila časovou souvislost, v níž žalobkyně, vedena jednotným záměrem, naplňovala skutkovou podstatu přestupku, zjištěného na základě skutkových jednání uvedených v povinně vykazovaných hlášeních.

53. Ke třinácté žalobní námitce žalovaný konstatoval, že požadavek zákonodárce na kontrolu toku odpadů se mimo jiné projevuje v tom, aby administrativní nedostatek nepřerostl v nedostatek reálný, kdy by došlo k nekontrolovanému nakládání s odpady. Za tím účelem zákonodárce nastavil zákonná pravidla sledování toku odpadů a výkaznictví o něm, stejně, jako se rozhodl porušení právních předpisů o sledování toku odpadů sankcionovat.

54. Ustálenou rozhodovací praxi žalovaný k otázce fyzického převzetí odpadu nevytvořil. Trvá na tom, že vyhláška byla vydána na základě zákonného zmocnění, obsaženého v zákonu o odpadech, jako projev oprávnění ústředního orgánu státní správy na podzákonnou normotvorbu. Bod 1 a) přílohy č. 2 uvedené vyhlášky stanovuje provozovateli zařízení k využívání, odstraňování, sběru nebo výkupu odpadů zabezpečit při přejímce odpadu, kromě jiného, i vizuální kontrolu každé dodávky odpadu a ověření souladu do zařízení reálně předávaného odpadu s požadavkem na řádné vedení průběžné evidence. Z toho pak vyplývá, že vizuální kontrolu každé dodávky odpadu musí provádět provozovatel zařízení, do něhož je odpad předáván.

55. Ke čtrnácté žalobní námitce žalovaný odkázal na odůvodnění prvostupňového rozhodnutí (str. 11), tedy na teoretickou možnost, že česká verze směrnice by mohla být postavena na nesprávném překladu, a tím pádem i znění zákona o odpadech, přičemž k tomu uvedl, že není v kompetenci správních orgánů toto posuzovat; žalovaný vycházel z platného znění zákona o odpadech.

56. K patnácté žalobní námitce žalovaný uvedl, že namítá–li žalobkyně, že na vozidla mohl být v některých případech naložen jiný, žalobkyní zpracovaný, odpad, ve své podstatě zpochybňuje důkazní prostředek žalovaného. Primárně je dle rozsudku NSS č. j: 3 As 9/2013 – 35 důkazní břemeno na správním orgánu (řízení o přestupku vychází ze zásady oficiality), pokud je však tvrzením obviněného z přestupku některý z důkazů zpochybněn, přesouvá se důkazní břemeno na jeho stranu a je pouze na něm, aby svá tvrzení prokázal (srov. § 52 správního řádu). Názor žalobkyně by dle žalovaného znamenal, že jakékoli její tvrzení musí dokazovat správní orgán, což by vedlo ke zcela absurdním situacím. Nepředložil–la žalobkyně na podporu tohoto svého tvrzení žádný hmatatelný důkaz, a ani nenavrhla jeho provedení, jedná se opět o zcela účelové tvrzení bez vypovídací hodnoty.

57. K šestnácté žalobní námitce žalovaný zejména zopakoval argumenty již uvedené v napadeném rozhodnutí.

V. Další podání účastníků

58. Podáním ze dne 2. 7. 2021 uplatnila žalobkyně právo repliky k vyjádření žalovaného. Žalobkyně úvodem reagovala na novost námitek, k čemuž uvedla, že v souladu s ustálenou judikaturou správních soudů v žalobě proti správnímu rozhodnutí může žalobkyně namítat i to, co v řízení před správními orgány nenamítala a neučinila předmětem správního přezkumu (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 8. 2008, č. j. 7 Afs 54/2007–62).

59. K přenesení důkazní povinnosti žalobkyně uvedla, že ČIŽP výrokem o nedovolené přeshraniční přepravě shledala žalobkyni vinnou z pokračujícího deliktu, který byl realizován v období 4. 7. 2016 – 9. 10. 2017 a spočíval v dovozu 25 360,09 tun odpadu různých katalogových čísel v rozporu s průvodními doklady – kdy v kolonce 7 a 14 dokladu č. VII nařízení ES č. 1013/2006 bylo uvedeno zařízení žalobkyně, ve skutečnosti však dle žalovaného tyto odpady nebyly nikdy do zařízení přijaty, bylo jejich zákonnou povinností všechny znaky této skutkové podstaty podložit důkazy.

60. Dále žalobkyně opakovala, že ve výroku rozhodnutí nejsou především vymezeny jednotlivé zahraniční přepravy či dodávky – přehled jednotlivých přeprav, kterými měla žalobkyně naplnit znaky nedovolené zahraniční přepravy, v prvoinstančním ani v napadeném rozhodnutí obsažen není.

61. Žalobkyně dále reagovala na tvrzení žalovaného ohledně telefonického oznámení statutárnímu orgánu žalobkyně o kontrole, neboť dle žalobkyně toto neproběhlo. Proto byla kontrola realizována způsobem, který účast žalobkyně (jednatele žalobkyně) fakticky neumožnil, ač nic nebránilo tomu, aby ČIŽP realizovala kontrolu tak, aby se jí statutární zástupce či právní zástupce žalobkyně mohl zúčastnit.

62. Následně žalobkyně vysvětlila, že podstatou námitky vztahující se k vymezení předmětu kontrolního řízení, nebyla pouze přílišná obecnost vymezení předmětu kontroly, ale především skutečnost, že předmět kontroly byl v průběhu kontrolního řízení vymezován nekonzistentně a navíc skutečný předmět kontroly zásadním způsobem vybočoval, a to v situaci, kdy i samotná vymezení předmětu kontroly učiněná inspekcí byla sama o sobě značně obecná.

63. Žalobkyně dále konstatovala, že nebyla informována o provádění důkazů mimo ústní jednání. Ze správních rozhodnutí pro ni současně plynulo, že správní orgány vycházely pouze z protokolů o kontrole a nemusely tedy dokazování provádět. Vzhledem k tomu, že součástí spisu není protokol o provádění důkazů, je sporné, zda byly vůbec důkazy provedeny.

64. Závěrem podání žalobkyně opakovala již dříve uvedené, vztahující se k povinnosti fyzického převzetí odpadu, eurokonformnímu výkladu a výši sankce. Uzavřela, že trvá na své žalobě a žádala, aby bylo rozhodnuto dle jejího žalobního návrhu.

VI. Posouzení věci Městským soudem v Praze

65. Žaloba byla podána včas ve smyslu § 72 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), osobou k tomu oprávněnou (§ 65 odst. 1 s. ř. s.) a je přípustná (§ 65, § 68 a § 70 s. ř. s.). Soud přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí i řízení, které mu předcházelo, podle skutkového a právního stavu ke dni rozhodování žalovaného (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), a to v mezích uplatněných žalobních bodů (§ 75 odst. 2 s. ř. s.), jakož i z pohledu vad, k nimž je povinen přihlížet z úřední povinnosti a dospěl k závěru, že žaloba je důvodná.

66. O podané žalobě rozhodl soud v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s. bez nařízení jednání, neboť shledal důvody pro zrušení napadeného rozhodnutí bez jednání podle § 76 odst. 1 s. ř. s.

67. Z obsahu spisového materiálu předloženého žalovaným správním orgánem zjistil soud následující pro rozhodnutí relevantní skutečnosti.

68. Žalovaný obdržel od příslušného rakouského orgánu informaci o možné nedovolené přepravě odpadů do České republiky, neboť byl dne 10. 5. 2016 v 10:25 h tento odpad identifikován rakouskými kontrolními orgány na hranici s Českou republikou (Dolní Dvořiště).

69. Dne 19. 1. 2017 zahájila ČIŽP s žalobkyní kontrolu oznámením o zahájení kontroly sp. zn. ČIŽP/43/OOH/1701044.001/17/ZJE týkající se přeshraniční přepravy odpadu (plnění povinností plynoucích ze zákona o odpadech a z Nařízení).

70. Dne 2. 11. 2017 provedla ČIŽP kontrolu nakládání s odpady žalobkyní v zařízení. Byla provedena fyzická kontrola a kontrola dokladů souvisejících s provozem zařízení. Při kontrole byla pořízena fotodokumentace a sepsán dílčí protokol ze dne 8. 11. 2017, č. j. ČIŽP/43/2017/2316, sp. zn. ZN/ČIŽP/43/2644/2017 který byl doručen žalobkyni. Téhož dne byl sepsán druhý dílčí protokol č. j. ČIŽP/43/2017/2385, téže sp. zn., neboť kontrolující při svém odchodu ze zařízení žalobkyně zaznamenal příjezd kamionu přepravujícího odpad. Kamion pokračoval do areálu a po 15 minutách areál opustil. Kamion byl zastaven kontrolujícím, a ohledání jeho nákladu a předání odpadu jeho příjemci (odlišnému od žalobkyně) bylo zaznamenáno ve druhém dílčím protokolu z uvedeného dne. Další dílčí protokol ze dne 5. 1. 2018, č. j. ČIŽP/43/2018/137, sp. zn. ZN/ČIŽP/43/2644/2017, jenž byl doručen žalobkyni dne 20. 3. 2018, obsahoval údaje z „Knihy evidence a pohybu materiálu a vozidel“ (dále jen „kniha evidence“).

71. Dne 19. 3. 2018 sepsala ČIŽP Protokol o kontrole č. j. ČIŽP/43/2018/492, sp. zn. ZN/ČIŽP/43/60221/2017, v jehož závěru uvedla, že žalobkyně porušila § 18 odst. 1 písm. a) a e) zákona o odpadech a dále čl. 2 odst. 35 písm. iii) nařízení. Tento protokol byl žalobkyni doručen dne 20. 3. 2018. Tento protokol byl doplněn dodatkem k protokolu ze dne 12. 4. 2018, č. j. ČIŽP/43/2018/2613, sp. zn. ZN/ČIŽP/43/60221/2017, kterým bylo porušení povinnosti stanovené čl. 2 odst. 35 písm. iii) nařízení rozšířeno o nakládání s odpadem kategorie č. 191204.

72. Proti protokolu podala žalobkyně prostřednictvím právního zástupce námitky dne 23. 4. 2018, proti dodatku k tomuto protokolu dne 2. 5. 2018, podala námitky dne 10. 5. 2018 a dne 24. 5. 2018 podala vyjádření ke kontrolnímu řízení.

73. Se shora vymezenými námitkami se ČIŽP vypořádala v příkazu ze dne 12. 7. 2018 pod čj. ČIŽP/43/2018/3677, sp. zn. ZN/ČIŽP/43/60221/2017 (dále jen „příkaz“), kterým žalobkyni uložila pokutu ve výši 490 000 Kč za porušení § 18 odst. 1 písm. a) zákona o odpadech, čímž došlo ke spáchání přestupku podle § 66 odst. 3 písm. a) zákona o odpadech. Dále žalobkyně porušila povinnost stanovenou v článku 2 odst. 35 písm. g) bodu iii) Nařízení a spáchala tak přestupek dle § 66 odst. 4 písm. g) zákona o odpadech. Proti Příkazu podala žalobkyně dne 20. 7. 2018 odpor, kterým byl tento příkaz zrušen.

74. Dne 3. 12. 2018 vydala ČIŽP prvoinstanční rozhodnutí č. j. ČIŽP/43/2018/6342, sp. zn. ZN/ČIŽP/43/60221/2017, které bylo na základě odvolání žalobkyně zrušeno rozhodnutím žalovaného ze dne 22. 5. 2019, č. j.: MZP/2019/520/504, sp. zn.: ZN/MZP/2019/520/412 a věc byla vrácena ČIŽP k dalšímu řízení. Následně bylo ČIŽP rozhodnuto prvostupňovým rozhodnutím, jak je uvedeno shora.

75. Soud vyšel z následující právní úpravy.

76. Dle § 75 odst. 1 písm. s. ř. s. „Při přezkoumání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu.“ 77. Dle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. „Soud zruší napadené rozhodnutí pro vady řízení bez jednání rozsudkem pro nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí.“ 78. Dle § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. „Soud zruší napadené rozhodnutí pro vady řízení bez jednání rozsudkem proto, že skutkový stav, který vzal správní orgán za základ napadeného rozhodnutí, je v rozporu se spisy nebo v nich nemá oporu anebo vyžaduje rozsáhlé nebo zásadní doplnění.“ 79. Dle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. „Soud zruší napadené rozhodnutí pro vady řízení bez jednání rozsudkem pro podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, mohlo–li mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.“ 80. Dle § 76 odst. 3 s. ř. s „Nejsou–li důvody pro postup podle ustanovení odstavců 1 a 2 nebo podle § 51, nařídí předseda senátu jednání. Z důvodů uvedených v odstavcích 1 a 2 soud napadené rozhodnutí zruší, popřípadě vysloví jeho nicotnost i tehdy, vyjdou–li tyto vady najevo při jednání.“ 81. Dle § 9 písm. a) kontrolního řádu „Kontrolující je v souvislosti s výkonem kontroly povinen zjistit stav věci v rozsahu nezbytném pro dosažení účelu kontroly a v závislosti na povaze kontroly doložit kontrolní zjištění potřebnými podklady.“ 82. Dle § 28 kontrolního řádu „Nestanoví–li zákon jinak, postupuje se při kontrole podle správního řádu.“ 83. Dle § 18 odst. 1 písm. a) zákona o odpadech „Provozovatel zařízení ke sběru nebo výkupu odpadů je povinen zařazovat odpady podle druhů a kategorií podle § 5 a 6.“ 84. Dle § 66 odst. 3 písm. a) zákona o odpadech, „Právnická nebo podnikající fyzická osoba se dopustí přestupku tím, že nezařadí odpad podle Katalogu odpadů.“ 85. Dle § 66 odst. 4 písm. g) zákona o odpadech „Právnická nebo podnikající fyzická osoba se dopustí přestupku tím, že poruší při přeshraniční přepravě odpadů povinnost stanovenou přímo použitelným předpisem Evropských společenství o přepravě odpadů nebo nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) 2017/852 nebo neplní podmínky stanovené v rozhodnutí ministerstva vydaném podle přímo použitelného předpisu Evropských společenství o přepravě odpadů nebo podle části deváté.“ 86. Dle § 53 odst. 1 zákona o odpadech „Tato část (část devátá – doplněno soudem) upravuje v návaznosti na přímo použitelný předpis Evropských společenství o přepravě odpadů (Nařízení) přepravu odpadů do České republiky, z České republiky a přes Českou republiku.“ 87. Dle § 82 odst. 1 zákona o odpadech „Nestanoví–li tento zákon jinak, vztahuje se na řízení podle tohoto zákona správní řád.“ 88. Dle čl. 2 odst. 35 písm. g) bodu iii) Nařízení „Pro účely tohoto nařízení se: nedovolenou přepravou“ rozumí přeprava odpadů, která se uskutečňuje která s ohledem na přepravu odpadů uvedenou v čl. 3 odst. 2 a 4 byla zapříčiněná uskutečněním přepravy způsobem, který není výslovně uveden v dokumentu podle přílohy VII.“ 89. Dle § 3 správního řádu „Nevyplývá–li ze zákona něco jiného, postupuje správní orgán tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v § 2.“ 90. Dle § 17 odst. 1 správního řádu „Přílohou, která je součástí spisu, jsou zejména důkazní prostředky, obrazové a zvukové záznamy a záznamy na elektronických médiích. Spis musí obsahovat soupis všech svých součástí, včetně příloh, s určením data, kdy byly do spisu vloženy.“ 91. Dle § 46 odst. 1 správního řádu „Řízení z moci úřední je zahájeno dnem, kdy správní orgán oznámil zahájení řízení účastníkovi uvedenému v § 27 odst. 1 doručením oznámení nebo ústním prohlášením, a není–li správnímu orgánu tento účastník znám, pak kterémukoliv jinému účastníkovi. Oznámení musí obsahovat označení správního orgánu, předmět řízení, jméno, příjmení, funkci nebo služební číslo a podpis oprávněné úřední osoby“.

92. Soud o věci uvážil následovně.

93. V prvé řadě soud ověřil, zda napadené rozhodnutí netrpí některou z vad, jejichž existenci je povinen zkoumat z úřední povinnosti ve smyslu § 76 s. ř. s., a to i ve spojitosti s námitkami žalobkyně v bodu 1.4 žaloby, kterými shledává napadené rozhodnutí nesrozumitelným a vydaným na základě nedostatečných důvodů pro jeho vydání, dále shledává skutkový základ, který vzal správní orgán za základ napadeného rozhodnutí, v rozporu se spisy, v nichž nemá oporu, a rovněž má za to, že rozhodnutí je založeno na nesprávním právním posouzení a bylo vydáno v řízení stiženém vadami.

94. Ve vztahu k posouzení nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí soud připomíná rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále také „NSS“) ze dne 9. 6. 2004, č. j. 5 A 157/2002 – 35, publikovaný pod č. 359/2004 Sb. NSS dle kterého „nepřezkoumatelnost správního rozhodnutí je pojmově spjata se soudním přezkumem takového rozhodnutí. K tomu, aby soud takový závěr učinil, není zapotřebí, aby žalobce nepřezkoumatelnost namítal, dojde–li soud k závěru, že napadené správní rozhodnutí je nepřezkoumatelné, zruší je, aniž se žalobcovými námitkami musí věcně zabývat.“ 95. Vzhledem k tomu, že NSS v rozsudku ze dne 23. 7. 2008, č. j. 3 As 51/2007–84 uvedl: „nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost předchází případné nepřezkoumatelnosti pro nedostatek jeho důvodů; důvody rozhodnutí lze zkoumat toliko u rozhodnutí srozumitelného“, zabýval se soud nejdříve námitkou a posouzením nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost dle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. V témže rozsudku NSS rovněž judikoval, že „nevypořádá–li se správní orgán v rozhodnutí o opravném prostředku se všemi námitkami, které v něm byly uplatněny, způsobuje to nepřezkoumatelnost rozhodnutí zpravidla spočívající v nedostatku jeho důvodů. Může to však způsobit i nepřezkoumatelnost rozhodnutí spočívající v jeho nesrozumitelnosti, a to tehdy, pokud v případě správního trestání za více správních deliktů z výroku ani z odůvodnění rozhodnutí zřetelně nevyplyne počet a popis jednotlivých skutků, za něž je delikvent postižen, […]“. Tak je tomu i v nyní posuzovaném případě, kdy ČIŽP ve vztahu k výroku b) vychází z „Knihy evidence a pohybu materiálu a vozidel) a z průběžných evidencí z let 2016 a 2017, ale již neuvádí, a to ani ve výroku, ani v odůvodnění rozhodnutí, z jakých jednotlivých dílčích útoků vedených jednotným záměrem, naplňujích skutkovou podstatu pokračujícího přestupku, jež jsou spojeny stejným nebo podobným způsobem provedení, blízkou souvislostí časovou a souvislostí v předmětu útoku, jednání žalobkyně sestává. Odůvodnění rozhodnutí sice obsahuje relativně podrobný popis dílčích útoků (jednotlivých nedovolených přeshraničních přeprav odpadu) ze dne 9. – 10. 5. 2016, a ze dne 2. 11. 2017, tato data ale nespadají do časového vymezení pokračujícího přestupku dle výroku b), které je ohraničeno obdobím 4. 7. 2016 – 9. 10. 2017. Do časového období vymezeného ve výroku b) spadají toliko dílčí útoky stručně popsané v jednom odstavci na straně 5 prvostupňového rozhodnutí, během kterých bylo ve dnech 14. 2. 2017 a 15. 2. 2017 přeshraničně přepraveno 22,54 a 22,63 t odpadu (tj. 2 dodávky). Žalobkyně však byla shledána vinnou a sankcionována za provedení přeshraniční přepravy v rozsahu 25 360,09 t odpadu, což odpovídá více než 1100 dodávkám, aniž by jednotlivé dílčí útoky byly v napadeném, popř. prvostupňovém rozhodnutí blíže popsány. Část dílčích útoků, které jsou dle prvostupňového a napadeného rozhodnutí součástí pokračujícího přestupku, je vymezena pouze datem, řidičem kamionu a registrační značkou tahače, část není vymezena vůbec. ČIŽP tak na základě dvou popsaných a zdokumentovaných dílčích útoků zřejmě automaticky předpokládala, že každý případ přeshraniční přepravy proběhl totožně.

96. Nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost je i výpočet uvedený na straně 9 prvostupňového rozhodnutí ČIŽP, jehož výsledek je součástí výrokové části prvostupňového rozhodnutí. Výpočet vychází z průběžné evidence žalobkyně za období 1. 6. 2016 – 31. 12. 2016 a 1. 1. 2017 – 31. 12. 2017. V této průběžné evidenci je prvním zaevidovaným dovozem dovoz ze dne 4. 7. 2016 a posledním dovoz ze dne 9. 10. 2017. Za toto období bylo dle průběžné evidence dovezeno 25 997,93 t odpadu. V uvedeném rozmezí byl dle knihy evidence zaznamenán příjezd 48 nákladních vozidel do areálu. Při správním orgánem odhadnuté průměrné hmotnosti odpadu naložené na jedno nákladní vozidlo 22,78 t bylo do areálu dovezeno 1 093,44 t odpadu (48 aut x 22,78 t naložených na jedno auto). Dále byla správním orgánem odečtena hmotnost odpadů naložených na 20 nákladních aut, která pobyla v areálu jen krátkou dobu. V rozhodnutí, ani ve správním spise však není uvedeno, které konkrétní přepravy ze seznamu byly takto vyřazeny. Soud proto musel vypočítat dobu, po kterou se jednotlivá nákladní vozidla zdržela v areálu, a následně vybrat 20 příjezdů s nejnižší hodnotou – časem pobytu v areálu. Z tohoto výpočtu vyplynulo, že nedostatečným časem pobytu v areálu je dle ČIŽP časové rozmezí 5 minut (ve dnech 20. 2. 2017 – řidič p. K., 15. 5. 2017, 17. 5. 2017, 12. 9. 2017 a 20. 9. 2017) až 18 minut (ve dnech 11. 5. 2017 a 7. 6. 2017), kdy pro uvedené rozmezí 5 – 18 minut je v seznamu evidováno 19 nákladních aut. Posledním 20. nákladním autem, které nebylo v areálu dle názoru ČIŽP dostatečně dlouhou dobu, je vozidlo pohybující se v areálu dne 1. 2. 2017 nebo 12. 6. 2017, neboť v oba dny se vozidla zdržela dle knihy evidence v areálu 20 minut. Z uvedeného je tedy zřejmé, je jedno vozdlo pohybující se v areálu 20 minut ČIŽP vyřadil a druhé nikoli. Rovněž není z odůvodnění napadeného rozhodnutí ani z obsahu spisového materiálu zřejmé, proč časový úsek 20 minut je z pohledu ČIŽP nedostatečný, ale časový úsek 21 minut (např. ve dni 4. 5. 2017) či 22 minut (např. ve dnech 16. 2. 2017 a 30. 8. 2017) vyhovující je. Tyto úvahy, vymezení a závěry správního orgánu shledal soud nesrozumitelnými. Datum pohybu v areálu Čas pohybu v areálu Trvání pohybu v areálu (minut) Pořadí pohybu v areálu (od nejkratšího trvání) 1 14.7.201611:09 – 11:42 33 22–48 2 13.10.20168:15 – 10:00 105 22–48 3 30.11.201611:41 – 13:04 83 22–48 4 2.12.20167:06 – 8:29 83 22–48 5 7.12.201613:04 – 14:48 104 22–48 6 30.1.20177:11 – 7:28 17 17 7 1.2.201713:46 – 14:06 20 20–21 8 2.2.20178:08 – 14:41 393 22–48 9 3.2.20177:38 – 8:11 33 22–48 10 6.2.20178:46 – 9:09 23 22–48 11 6.2.20178:58 – 9:09 11 13 12 10.2.20176:59 – 7:06 7 7–8 13 16.2.20179:20 – 9:42 22 22–48 14 20.2.20178:11 – 8:16 5 1–5 15 20.2.201710:16 – 10:30 14 15 16 23.2.20177:00 – 8:30 90 22–48 17 23.2.20177:20 – 7:36 16 16 18 9.3.201713:26 – 14:25 59 22–48 19 10.3.201713:16 – 15:12 116 22–48 20 27.3.20179:17 – 9:26 9 10–11 21 27.3.20179:17 – 9:26 9 10–11 22 29.3.20177:20 – 7:53 33 22–48 23 6.4.201715:26 – 16:30 64 22–48 24 23.4.201717:45 – 11:24 1059 22–48 25 4.5.201714:15 – 14:36 21 22–48 26 5.5.20177:30 – 9:46 136 22–48 27 11.5.201713:45 – 14:03 18 18–19 28 15.5.20178:43 – 8:48 5 1–5 29 17.5.20177:16 – 7:21 5 1–5 30 19.5.20175:55 – 6:22 27 22–48 31 24.5.201713:03 – 13:10 7 7–8 32 26.5.20178:25 – 8:56 31 22–48 33 30.5.20178:54 – 9:00 6 6 34 7.6.201713:24 – 13:42 18 18–19 35 8.6.201713:24 – 15:32 128 22–48 36 12.6.20178:20 – 8:40 20 20–21 37 14.6.20178:58 – 9:06 8 9 38 29.6.20178:58 – 9:50 52 22–48 39 14.7.201710:30 – 11:06 36 22–48 40 30.8.20178:38 – 9:00 22 22–48 41 4.9.201710:10 – 10:23 13 14 42 7.9.20178:42 – 9:15 33 22–48 43 12.9.201715:26 – 15:31 5 1–5 44 18.9.20178:26 – 9:11 45 22–48 45 19.9.201711:36 – 11:46 10 12 46 20.9.201711:35 – 11:40 5 1–5 47 27.9.201711:08 – 11:41 33 22–48 48 29.9.20177:35 – 8:08 33 22–48 97. Ve vztahu k nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů podle § 76 odst. 1 písm. a) soud dále konstatuje, že správní orgán zcela bezdůvodně meritorně nevypořádal první odvolací námitku žalobkyně, ve které na str. 2 doplnění odvolání ze dne 5. 2. 2020 namítla, že „Ve vztahu k nedovolené přeshraniční přepravě je uvedeno, že v období od 4. 7. 2016 do 9. 10. 2017 měl dovést ze zahraničí určité množství odpadu. Nutno poznamenat, […]“. S touto odvolací námitkou se žalovaný vypořádal toliko následovně: „dle názoru ministerstva je tato odvolací námitka poněkud zmatečná, když odvolatel cituje z výroku a) napadeného rozhodnutí časové období, po které měl udržovat jím založený protiprávní stav, přičemž odvolatelem vymezený časový úsek se neshoduje s časovým úsekem vymezeným inspekcí. Ve výroku a) napadeného rozhodnutí inspekce vymezila trvání přestupkového jednání odvolatele časovým úsekem od 4. 5. 2017 do 3. 11. 2017 (výpis dodávek odpadu odvolatele z evidence ZEVO Chotíkov), zatímco odvolatel ve své námitce uvádí časový úsek od 4. 7. 2016 do 9. 10. 2017. […] a proto tuto námitku jako zmatečnou a zároveň nepřezkoumatelnou zamítá.“ (podtržení doplněno soudem).

98. Nevypořádání a označení této jednoznačně formulované námitky žalovaným za zmatečnou a nepřezkoumatelnou, kdy jediným důvodem tohoto postupu žalovaného je zjevné chybné seznámení se s jejím zněním (kdy z obsahu námitky je jednoznačně patrné, že se vztahovala k nedovolené přeshraniční přepravě, tedy k výroku b) a nikoli k výroku a)), zakládá nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů. Tato vada brání jak v přezkumu vypořádání námitky (neboť jednoduše nebyla vypořádána), tak jde o vadu, která mohla způsobit nezákonné rozhodnutí ve věci samé; důvodností odvolací námitky jako takové se soud nezabýval, neboťjednak toto nebylo žalobkyní namítáno, navíc, v situaci, kdy je rozhodnutí nepřezkoumatelným, nelze se jeho meritorním přezkumem z logiky věci zabývat.

99. Ke shora uvedenému připomíná soud například rozsudek NSS ze dne 19. 12. 2008, č. j. 8 Afs 66/2008–71, dle kterého je rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů tehdy, jestliže se správní orgán […] nevypořádá se všemi odvolacími námitkami. Nejvyšší správní soud ve své konstantní judikatuře dospěl k závěru, že je povinností odvolacího správního orgánu přezkoumat napadené rozhodnutí v kontextu všech odvolacích důvodů a vypořádat se s nimi (srov. např. rozsudek NSS ze dne 25. 11. 2009, č. j. 7 Afs 116/2009 – 70). Nevypořádá–li se správní orgán v rozhodnutí o odvolání se všemi odvolacími námitkami, zatíží tím své rozhodnutí nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů. Tuto vadu nelze zhojit vyvrácením odvolacích námitek ve vyjádření k žalobě, příp. v kasační stížnosti (srov. rozsudky NSS ze dne 23. 7. 2008, č. j. 3 As 51/2007 – 84, a ze dne 19. 12. 2008, č. j. 8 Afs 66/2008 – 71).

100. Žalovaný se v napadeném rozhodnutí nevypořádal ani se sedmou odvolací námitkou uvedenou žalobkyní na str. 5 – 6 doplnění odvolání, vztahující se k návodu určujícímu postup vyplnění dokladu č. VII., kde žalobkyně uvádí, že si je vědoma názoru, který v této věci vyslovil žalovaný ke způsobu vyplňování dotčeného formuláře, nicméně nikde není stanoveno, že takto, jak jej vyplnila žalobkyně, doklad vyplněn být nemůže, proto žalobkyně zůstává přesvědčena, že se v jejím případě o nedovolenou přepravu nejednalo, když se nejednalo o nakládání, které by právní předpisy nepřipouštěly, a zároveň že k tomuto průvodní doklad byl řádně vystaven, když z něj bylo zřejmě patrné, jak s odpadem bude naloženo. Na tuto námitku žalovaný reagoval na str. 13 napadeného rozhodnutí odkazem na existenci stanoviska (No. 10), na kterém se dohodli Korespondenti zemí EU, jak má správně vyplněná příloha (Annex VII) vypadat. Toto stanovisko vešlo v platnost až dne 12. 7. 2017, tedy časově se nepřekrývá s celým obdobím pokračování v přestupku uvedeným pod výrokem b). Soud proto shledává vypořádání citované námitky částečně nepřezkoumatelným, neboť se žalobkyně nemohla v části dotčeného období tímto stanoviskem řídit.

101. V kontextu nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů soud poukazuje na argumentaci žalovaného na str. 9 napadeného rozhodnutí, kdy žalovaný uvádí že „u odpadů z dalších 28 vozidel, tj. 637,84 tun, to zřejmě inspekce nemohla vyloučit, protože při kontrole byly v zařízení zaznamenány bigbagy s odpady a tyto odpady byly v zařízení tříděny“. Z uvedené citace je rovněž patrné, že ani žalovaný si není jistý, jak k uvedenému závěru ČIŽP dospěla.

102. Jako příklad další nejednoznačně a neurčitě formulované argumentace lze uvést vyjádření žalovaného na str. 12 napadeného rozhodnutí, kde žalovaný konstatuje, že „v poslední době bylo vydáno několik rozhodnutí ministerstva, kde je uvedeno, […]“, avšak bez jakéhokoliv vymezení konkrétních rozhodnutí nebo vymezení, jaký časový úsek zamýšlí pod slovním spojením „v poslední době“. Další nepodložené spekulace žalovaného lze shledat na str. 15 napadeného rozhodnutí, kde uvádí, že „odvolatel zřejmě profitoval na ceně, kterou za odvoz odpadů platili dodavatelé odpadů ze zahraničí“ (zvýraznění doplněno soudem). Dále soud poukazuje na závěr žalovaného na str. 16, kde tento uvedl, že „v dílčím protokolu ze dne 2. 11. 2017 sice inspekce telefonické oznámení neuvedla, nicméně ministerstvu je z jeho úřední činnosti známo, že je to naprosto běžný postup inspekce při provádění kontroly“, což rovněž neodpovídá úrovni právní argumentace na konkrétní odvolací námitku, kterou lze očekávat od odvolacího orgánu, kdy ani z rozhodnutí samotného ani ze spisového materiálu uvedené nelze vyvodit či jakkoli ověřit.

103. Soud na základě shora uvedeného proto dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí je zatíženo vadou nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost a pro nedostatek důvodů ve smyslu § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

104. Soud nebral v potaz, v souladu s usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006–76, nepřesnosti drobného rozsahu, které rozhodnutí obsahuje, neboť zrušení správního rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám správních rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze správní rozhodnutí meritorně přezkoumat. Proto se na tomto místě soud nezabýval například důvodem, který vedl ČIŽP na str. 5, 8 a 9 prvostupňového rozhodnutí k vymezení páchání přestupku nedovolené přeshraniční přepravy odpadu od 5. 7. 2016, ačkoliv ve výroku i v průběžné evidenci je uvedeno počáteční datum 4. 7. 2016. Soud se taktéž nezabýval důvodem k vyžádání si knihy evidence od konkrétního data 3. 3. 2016 (str. 6 prvostupňového rozhodnutí), které rovněž nekoresponduje s vymezeným časovým obdobím.

105. Nadto soud shledal napadené rozhodnutí vadným ve smyslu § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s., neboť skutkový stav, který vzal správní orgán za základ napadeného rozhodnutí, nemá dostatečnou oporu ve správním spise. Výrok b) prvostupňového rozhodnutí je vystavěn zejména na údajích z knihy evidence, kterou si ČIŽP dle tvrzení na str. 6 prvostupňového rozhodnutí, vyžádala u strážní služby při vjezdu do areálu, kde se nachází zařízení žalobkyně. Na údajích z knihy evidence je založen výpočet množství odpadu, který nebyl do zařízení přijat, ačkoliv správní spis v tomto směru neobsahuje jakékoliv relevantní podklady (například fotokopie nebo skeny z knihy evidence), z nichž by bylo možné skutkový stav ověřit. Přesto jsou údaje z knihy evidence zřejmě přejaty do prvostupňového rozhodnutí a použity k výpočtu celkového množství odpadu, jehož přeshraničním dovozem došlo ke spáchání přestupku. Čas pohybu kamionu s odpadem v areálu včetně času, který považovala ČIŽP bez bližšího vysvětlení za nedostatečný k přetřídění tohoto odpadu, je rovněž zřejmě založen na údajích z knihy evidence, a tudíž pro absenci podkladů ve správním spise neověřitelný. Kniha evidence je použita také ve vztahu k výroku a) prvostupňového rozhodnutí, protože i výrok a) je založen na uvedeném „opisu“ knihy evidence (z celkové průběžně evidované hmotnosti správní orgán odečetl evidenci vedené spalovnou).

106. Jak uvedl NSS, „skutková podstata, z níž správní orgán vyšel při posuzování věci, nemá oporu v obsahu správního spisu tehdy, jestliže v něm nejsou založeny podklady rozhodnutí (důkazní prostředky), na nichž správní orgán svá skutková zjištění vystavěl“ (rozsudek NSS 4 Azs 55/2003–51; též rozsudek NSS 3 As 54/2006–71).

107. Druhým zásadním podkladem pro rozhodnutí o přestupku uvedeném ČIŽP ve výroku b) prvostupňového rozhodnutí jsou průběžné evidence období 1. 6. 2016 – 31. 6. 2016 a 1. 1. 2017 – 31. 12. 2017. První přeprava dle průběžné evidence byla realizována 5. 7. 2016, ačkoliv úvodem prvostupňového rozhodnutí byl popsán dílčí útok přeshraniční přepravy, ke kterému došlo již ve dnech 9. 5. 2016 – 10. 5. 2016. Ze správního spisu ani ze správních rozhodnutí není zřejmé, proč nebyla doložena i evidence za první pololetí roku 2016, která by období 9. 5. 2016 – 10. 5. 2016 zahrnovala.

108. Soud rovněž dospěl k závěru, že v řízení předcházejícím vydání napadeného rozhodnutí došlo k podstatnému porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé ve smyslu § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Dle obsahu spisového materiálu se jedná o spis vedený v hybridní formě, tedy zčásti v listinné a elektronické podobě. Správní řád existenci hybridních spisů umožňuje (viz § 17 cit. zákona), vždy je ale nezbytné chápat takto vedený spis jako jeden celek, je nutné, aby obě jeho části byly vzájemně provázány a odkazovaly na sebe způsobem, uchopitelným i pro osobu mimo správní orgán (například pro účastníka řízení nebo soud přezkoumávající toto rozhodnutí). Spisový materiál neobsahuje soupis elektronicky vedené části, jež čítá na připojeném CD disku 790 souborů rozdělených do množství dalších složek a podsložek, z nichž podstatnou část není možné pomocí výpočetní techniky otevřít, u dalších dojde po otevření k přesměrování do internetového prohlížeče, který sdělí chybu. Elektronická část spisu neobsahující žádný soupis, kde jednotlivé podklady jsou uloženy ve složkách opatřených náhodným číselným znakem typu: 66688963, 31066925, 36715579, atd., resp. ve složkách označených pouze jako „Data“, je v rozporu s § 17 odst. 1 správního řádu. Rovněž je takové porušení ustanovení upravujícího vedení správního řízení způsobilé zapříčinit nezákonné rozhodnutí ve věci samé, neboť s takto vedeným spisem se účastníci správního řízení nemohou řádně seznámit a na podklady v něm obsažené reagovat.

109. V protokolu o nahlížení do správního spisu žalobkyní ze dne 8. 6. 2020 je uvedeno, že došlo k seznámení se se všemi podklady prostřednictvím elektronického spisu. K dalšímu nahlížení žalobkyně do spisu dne 22. 6. 2020 je ale uvedeno, že došlo k nahlížení do elektronické i listinné části spisu za účelem doplnění nahlížení a seznámení se se všemi podklady. Již z uvedeného je za pomoci jazykového výkladu zjevné, že při prvním nahlížení do spisu nebyl žalobkyni poskytnut k nahlédnutí kompletní spisový materiál, neboť jí byla zpřístupněna pouze elektronická část. Nadto považuje soud za nezbytné zopakovat, že elektronická část spisu tak, jak je v této věci vedena (a popsána v předchozím bodu tohoto rozhodnutí), není způsobilá naplnit požadavek práva účastníka řízení na seznámení se s podklady pro vydání správního rozhodnutí.

110. Nad rámec uvedeného soud považuje za vhodné upozornit na nutnost dodržení předmětu řízení uvedeného v oznámení o zahájení kontrolního řízení. V oznámení o zahájení kontroly byl vymezen předmět kontroly jako kontrola týkající se přeshraniční přepravy odpadu. Ve vztahu k výroku a) prvostupňového rozhodnutí není ze správního spisu rovněž zřejmé, na základě jakého úkonu došlo k zahájení kontrolního řízení týkajícího se dalších povinností vyplývajících ze zákona o odpadech, případně jakým úkonem došlo k rozšíření předmětu kontrolního řízení. K uvedenému lze citovat rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010, č. j. 1 Afs 58/2009 – 541 (2119/2010 Sb. NSS), dle kterého „předmět řízení musí být v oznámení o zahájení řízení identifikován dostatečně určitě tak, aby účastníkovi řízení bylo zřejmé, jaké jeho jednání bude posuzováno, a aby bylo zaručeno jeho právo účinně se v daném řízení hájit. Správní orgán může v průběhu řízení zahájeného z moci úřední upřesnit jeho předmět, nedojde–li tímto úkonem k žádné procesní újmě na straně účastníků řízení. Upřesněním předmětu řízení nesmí dojít k jeho zásadnímu rozšíření nebo změně oproti jeho vymezení v oznámení o zahájení správního řízení. Správní orgán musí s upřesněním předmětu řízení řádně seznámit účastníky řízení a musí jim dát možnost se k němu vyjádřit.“ 111. Soud ze shora uvedených důvodů [a v souladu s rozsudkem NSS ze dne 8. 3. 2005, č. j. 3 As 6/2004 – 105, publikovaného pod č. 617/2005 Sb. NSS, dle kterého za situace, kdy „soud dospěl k závěru o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., uvede pouze důvody, v nichž tuto nepřezkoumatelnost spatřuje, další žalobní námitky již nepřezkoumává“] napadené rozhodnutí zrušil, aniž by jednotlivé žalobní námitky žalobkyně směřujících do merita věci přezkoumával.

VII. Závěr a náklady řízení

112. Z výše uvedených důvodů soud napadené rozhodnutí zrušil pro nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti a v nedostatku důvodů rozhodnutí, proto, že skutkový stav, který vzal správní orgán za základ napadeného rozhodnutí, nemá oporu ve správním spisu a pro podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé [§ 76 odst. 1 písm. a), b), c)] a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 1 s. ř. s.). Právním názorem, který soud vyslovil v tomto rozsudku, je v dalším řízení správní orgán vázán (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

113. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud dle § 60 odst. 1 s. ř. s. V řízení měla plný úspěch žalobkyně, soud proto rozhodl, že žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni do rukou jejího zástupce na nákladech řízení částku 15 342 Kč do 1 měsíce od právní moci tohoto rozsudku. Výše nákladů řízení o žalobě sestává ze zaplaceného soudního poplatku ve výši 3 000 Kč [položka 18 bod 2 písm. a) sazebníku poplatků k zákonu č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích] a z odměny za zastoupení advokátem v rozsahu tří úkonů právní služby (převzetí věci a podání žaloby a podání repliky) po 3 100 Kč za úkon dle § 11 odst. 1 písm. a), d) na základě § 9 odst. 4 písm. d) ve spojení s § 7 bod 5 vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (dále též jen „advokátní tarif“), včetně tří režijních paušálů po 300 Kč (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu). Jelikož zástupce žalobce doložil, že je plátcem DPH, zvyšují se náklady řízení v rozsahu odměny za právní zastoupení ve smyslu § 57 odst. 2 s. ř. s. o částku 2142 Kč odpovídající této dani.

Poučení

I. Předmět řízení II. Napadené rozhodnutí III. Žaloba IV. Vyjádření žalovaného V. Další podání účastníků VI. Posouzení věci Městským soudem v Praze VII. Závěr a náklady řízení