9Ad 10/2023 – 32

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu JUDr. Naděždy Řehákové a soudkyň JUDr. Ivanky Havlíkové a Mgr. Ing. Silvie Svobodové ve věci žalobce: P. M., narozený dne X bytem X zastoupený advokátem Mgr. Lukášem Duškem sídlem Rubešova 162/8, 120 00 Praha 2 – Vinohrady proti žalované: Zdravotní pojišťovna Ministerstva vnitra ČR, IČO 47114304 sídlem Vinohradská 2577/178, 130 00 Praha 3 – Vinohrady o žalobě proti rozhodnutí rozhodčího orgánu žalované ze dne 26. 5. 2023, č. j. ZP–0453526/2023 takto:

Výrok

I. Rozhodnutí rozhodčího orgánu Zdravotní pojišťovny Ministerstva vnitra České republiky ze dne 26. 5. 2023, č. j. ZP–0453526/2023, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaná je povinna zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení v částce 9 800 Kč do 1 měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám Mgr. Lukáše Duška, advokáta.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobce se žalobou podanou k Městskému soudu v Praze domáhal zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí, kterým rozhodčí orgán žalované k žádosti žalobce ze dne 2. 12. 2020 a jejímu doplnění ze dne 11. 4. 2023 o prominutí penále z dlužného pojistného vydal podle § 53a zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZVZP“) rozhodnutí o odstranění tvrdosti.

2. Rozhodnutím o odstranění tvrdosti ze dne 26. 5. 2023 žalovaný správní orgán snížil penále vyměřené za kategorii OSVČ v období 1. 1. 2018 až 8. 9. 2020 z částky 20 529 Kč na částku 10 200 Kč a za kategorii OBZP v období 9. 11. 2011 až 8. 1. 2018 z částky 126 271 Kč na částku 50 500 Kč.

3. Dále rozhodčí orgán žalované tímto rozhodnutím stanovil žalobci povinnost neprodleně uhradit neprominutou částku penále na účet žalované a poskytnul mu k tomu platební údaje.

4. Napadené rozhodnutí dále obsahuje sdělení, že dnem rozhodnutí o odstraní tvrdosti byla ve výši prominuté částky 86 100 Kč poskytnuta podpora de minimis dle Nařízení Komise (EU) č. 1407/2013 ze dne 18. 12. 2013 o použití článků 107 a 108 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále také „SFEU“).

II. Žaloba

5. Žalobce v podané žalobě brojil proti rozhodnutí o odstranění tvrdosti žalobou podanou u zdejšího soudu dne 31. 7. 2023 s tím, že rozhodčí orgán žalované žádostem vyhověl pouze částečně. K žalobě přiložil své dvě žádosti o odstranění tvrdosti ze dne 2. 12. 2020 a ze dne 11. 4. 2023 a napadené rozhodnutí.

6. Nejprve žalobce popsal skutkový základ případu. Sdělil, že přibližně před 3 lety došel osobně na pobočku žalované, kde zjistil výši dluhu na pojistném na veřejné zdravotní pojištění, který po smluvení splátkového kalendáře za 1 rok celý splnil a požádal o odpuštění penále, a to žádostí ze dne 2. 12. 2020 (dále také „první žádost“). Nejpozději tohoto dne získal legitimní očekávání, že jeho dluh byl uhrazen.

7. Po téměř dvou a půl letech přišel žalobci dopis, že u něj žalovaná eviduje další dluh na pojistném. Pracovnice žalované žalobci při osobní návštěvě pobočky před 3 lety dle všeho sdělila pouze evidovaný dluh na pojistném v kategorii osob samostatně výdělečně činných (dále také „OSVČ“) a dle žalobce se patrně zapomněla podívat i do kategorie osob bez zdanitelných příjmů (dále také „OBZP“). Žalobce nově vyrozuměný dluh uhradil a opět požádal o odpuštění penále, a to žádostí že dne 11. 4. 2023 (dále také „druhá žádost“).

8. Žalobce vyjádřil názor, že rozhodčí orgán žalované nesprávně aplikoval ustanovení § 53a ZVZP. Popsal i pociťovanou nespravedlnost s ohledem na to, že navzdory ústním ujištěním pracovníků žalované, že po úhradě prvně sděleného dluhu na pojistném mu bude odpuštěno penále v plné výši, mu jej rozhodčí orgán pouze snížil. Žalobce podotkl i skutečnost, že velká část penále by vůbec nebyla vznikla, kdyby jej žalovaná již před 3 lety správně vyrozuměla o celém jeho dluhu na pojistném v obou kategoriích. K tomu uvedl, že se přes 5 let zdržuje na stejné trvalé adrese a přes 3 roky aktivně užívá datovou schránku, tudíž ho mohla žalovaná o svém omylu jednoduše vyrozumět a zamezit tak růstu penále. Zdůraznil i svůj aktivní zájem na řešení dluhové situace, když sám zjišťoval výši, žádal o splátkový kalendář a ten následně dodržel a dluhy na pojistném splnil. Vyslovil názor, že mu měl rozhodčí orgán žalované odpustit celé dluhy na penále a poukázal na akce Milostivé léto a Milostivé léto II., které odráží trend odpouštění příslušenství dluhů po splacení jistiny i vůči zdravotním pojišťovnám. Napadené rozhodnutí by jej tak paradoxně znevýhodňovalo vůči většině pasivnějších, lehkovážnějších dlužníků.

9. Žalobce namítl nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí pro jeho nedostatečné, respektive zcela chybějící odůvodnění. Tu považuje za důvod, pro který by měl soud napadené rozhodnutí zrušit i v případě, že by se neztotožnil s názorem žalobce na odpuštění penále v plné výši. Zdůraznil, že se ani nemohl seznámit s důvody, proč mu nebylo penále odpuštěno v plné výši, jelikož napadené rozhodnutí je pouze jednostránkové a není vůbec odůvodněné. Na podporu svých námitek citoval soudní judikaturu, především rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále také „NSS“) ze dne 12. 8. 2009, č. j. 3 Ads 123/2008–79, který stanovil následující: „Rozhodne–li zdravotní pojišťovna nebo její rozhodčí orgán o žádosti o odstranění tvrdostí zákona, pak je třeba, aby v odůvodnění tohoto rozhodnutí byly uvedeny úvahy, jimiž se tento orgán řídil. Absenci příslušného odůvodnění nelze nahradit vysvětlením věci ve vyjádření k žalobě. Rozhodnutí je nutno odůvodnit proto, aby žadatel seznal důvody, pro které bylo rozhodnuto a aby se případně mohl proti tomuto rozhodnutí a důvodům v něm uvedených bránit žalobou ve správním soudnictví. Postrádá–li toto rozhodnutí odůvodnění, je dán důvod pro zrušení takového rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů [§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].“ 10. Žalobce poukázal i na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 11. 2008, č. j. 10 Ca 370/2006–56, konkrétně na následující pasáž: „Rozhodování o odstranění tvrdosti podle zákona o veřejném zdravotním pojištění představuje právě takový případ, jaký má na mysli § 180 odst. 1 správního řádu. Zákon o veřejném zdravotním pojištění sice stanoví, že na řízení o prominutí penále se nevztahují obecné předpisy o správním řízení, avšak upravuje postup pro toto řízení pouze tím, že stanoví, že toto rozhodnutí je rozhodnutím konečným. Vzhledem k tomu je nutno na toto řízení v otázkách, jejichž řešení je nezbytné, podle § 180 odst. 1 správního řádu aplikovat zákon č. 500/2004 Sb. Pro projednávanou věc to zejména znamená, že rozhodnutí o žádosti o odstranění tvrdosti musí obsahovat odůvodnění ve smyslu § 68 odst. 3 správního řádu“.

11. Za předpokladu, že Městský soud rozsudek pro jeho nepřezkoumatelnost zruší, žádal žalobce žalovanou, aby zohlednila skutečnosti jím uvedené v žalobě a odpustila mu penále v plné výši.

12. Na prokázání svých tvrzení žalobce navrhuje provedení důkazu – výslech svědkyně, pracovnice žalované, která mu původně sdělila nesprávnou výši dlužné jistiny, jejíž identitu sice nezná, ale je přesvědčen, že se podaří za předpokladu součinnosti žalované zjistit.

13. Žalobce do žaloby zahrnul i návrh na přiznání odkladného účinku žalobě z důvodu, že již na dlužném pojistném uhradil 230 000 Kč a jeho současná ekonomická situace mu neumožňuje zaplatit dalších 60 700 Kč, respektive by pro něj znamenalo nepoměrně větší újmu, než jaká může nepřiznáním odkladného účinku žalobě vzniknout jiným osobám.

14. V závěru žaloby žalobce soudu navrhl, aby napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení.

III. Vyjádření žalovaného

15. Ve svém vyjádření k žalobě rozhodčí orgán žalované nejprve uvedl, že na základě žalobcova vágního popisu návštěvy pobočky žalované není schopen dohledat konkrétního zaměstnance, jehož výslech by měl být na základě žalobcova návrhu proveden.

16. Následně rozhodčí orgán shrnul dosavadní skutkový stav. Zdůraznil, že žalovaná žalobce opakovaně upozorňovala na povinnost uhradit veškeré pojistné, byla vůči němu velmi tolerantní a snažila se mu umožnit delší čas pro uhrazení dluhů.

17. K námitce žalobce ohledně nesprávné aplikace ustanovení § 53a ZVZP rozhodčí orgán podotkl, že ji žalobce blíže nespecifikuje a ani neuvádí, v čem konkrétně onu nesprávnost spatřuje. Uvedl, že z ust. § 53 a odst. 5 ZVZP vyplývá, že na prominutí penále není právní nárok a že dle § 53a odst. 2 cit. zákona je vyjádřením slova „může“ na správním uvážení orgánu, zda bude žádosti vyhověno zcela, částečně, či ji zamítne, a že zákon nestanovuje konkrétní částku ani postup výpočtu případného snížení. Aplikací správního uvážení nesmí dojít k porušení zásady rovnosti.

18. Dále rozhodčí orgán uvedl, že v žalobcově věci rozhodl o snížení penále o 60 %, což je plně v souladu s jeho ustálenou rozhodovací praxí, zásadou legitimního očekávání, a především pomocným dokumentem žalované Pravidla pro rozhodování rozhodčího orgánu ZP MV ČR o žádostech o odstranění tvrdosti.“ Od něj se může odchýlit po individuálním posouzení žádosti, pokud členové rozhodčího orgánu dospějí k závěru, že žádost obsahuje specifické okolnosti, jež odůvodňují prominutí penále ve větší míře, než stanovují Pravidla. V žalobcově případě tak žalovaný správní orgán neshledal, a proto postupoval v souladu s Pravidly.

19. K námitce nepřezkoumatelnosti rozhodnutí pro nedostatek odůvodnění rozhodčí orgán vyslovil úvahu, že řízení o odstranění tvrdosti není správním řízením a nejsou naplněny důvodu pro užití zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), kterou opírá i o komentář k ZVZP. Dále rozhodčí orgán uvádí, že se rozhodnutím o odstranění tvrdosti nezakládají, nemění ani neruší práva nebo povinnosti, a proto jej ani z materiálního hlediska nelze považovat za správní rozhodnutí, na které by se vztahovala ustanovení správního řádu o jeho náležitostech.

20. K judikatuře citované v žalobě rozhodčí orgán upozorňuje na ten rozdíl, že v obou těchto věcech byly žádosti plátců o odstranění tvrdosti zamítnuty, zatímco žádosti žalobce bylo zčásti vyhověno. V případě zamítavého rozhodnutí je podle orgánu nutné klást vyšší důraz na odůvodnění rozhodnutí, aby byly plátci srozumitelně vysvětleny důvody takového postupu. Jelikož žádosti žalobce bylo vyhověno, tento požadavek se neuplatní.

21. Rozhodčí orgán své stanovisku shrnul tak, že při rozhodování dodržel nejen všechny zákonné požadavky, ale rovněž i meze správního uvážení, a že napadené rozhodnutí neobsahuje vady, které by zakládaly jeho nezákonnost. Z toho důvodu navrhl, aby soud žalobu zamítl a nepřiznal žádnému z účastníků právo na náhradu nákladů řízení.

IV. Posouzení věci Městským soudem v Praze

22. Městský soud v Praze se předně zabýval žalobcovým návrhem na přiznání odkladného účinku žalobě. Pro nedostatek náležitých tvrzení a doložení konkrétní, závažné a nevratné újmy nemohl dospět k závěru o splnění prvé podmínky, a proto tomuto návrhu v usnesení ze dne 30. 8. 2023 nevyhověl.

23. Následně soud přezkoumal napadené rozhodnutí, jakož i řízení, které předcházelo jeho vydání podle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) v mezích žalobních bodů vycházel přitom ze skutkového i právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.).

24. Žaloba byla podána včas osobou k tomu oprávněnou a podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu je proti rozhodnutí o odstranění tvrdosti přípustná, když toto rozhodnutí má materiální povahu rozhodnutí o právech a povinnostech adresáta rozhodnutí.

25. Žaloba je důvodná.

26. Podle § 53a odst. 1 ZVZP zdravotní pojišťovna může odstraňovat tvrdosti, které by se vyskytly při předepsání penále, jehož výše nepřesahuje 30 000 Kč ke dni doručení žádosti o odstranění tvrdosti.

27. Podle § 53a odst. 2 ZVZP rozhodčí orgán může odstraňovat tvrdosti, které by se vyskytly při vyměření přirážky k pojistnému nebo předepsání penále, jehož výše přesahuje 30 000 Kč.

28. Podle § 53a odst. 3 ZVZP o odstranění tvrdostí podle odstavce 1 nebo 2 nelze vyhovět, jestliže a) plátce pojistného nezaplatil pojistné na zdravotní pojištění splatné do dne vydání rozhodnutí o prominutí přirážky k pojistnému nebo penále, b) na plátce pojistného byl podán insolvenční návrh, c) plátce pojistného vstoupil do likvidace.

29. Podle § 53a odst. 4 ZVZP o prominutí přirážky k pojistnému nebo penále se rozhoduje na základě písemné žádosti plátce pojistného nebo jiné oprávněné osoby (dále jen "žadatel"). Žádost může být podána do nabytí právní moci rozhodnutí, kterým byla vyměřena přirážka k pojistnému nebo předepsáno penále; jestliže se objevily nové skutečnosti, které žadatel bez vlastního zavinění nemohl uplatnit do doby nabytí právní moci tohoto rozhodnutí, může být žádost podána do tří let od právní moci tohoto rozhodnutí.

30. Podle § 53a odst. 5 ZVZP je rozhodnutí o odstranění tvrdosti prvním úkonem v řízení, na prominutí přirážky k pojistnému nebo penále není právní nárok a proti rozhodnutí o odstranění tvrdosti nejsou přípustné odvolání ani obnova řízení.

31. Podle § 180 odst. 1 správního řádu tam, kde se podle dosavadních právních předpisů postupuje ve správním řízení tak, že správní orgány vydávají rozhodnutí, aniž tyto předpisy řízení v celém rozsahu upravují, postupují v otázkách, jejichž řešení je nezbytné, podle tohoto zákona včetně části druhé téhož zákona.

32. K tomu považuje soud za nutné poznamenat, že Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 26. 4. 2005, Pl. ÚS 21/04, dovodil neústavnost takových ustanovení zákona, která vylučují použití obecných procesních předpisů, aniž by zároveň byla stanovena komplexním způsobem úprava jiná. Ustanovení § 180 odst. 1 správního řádu tuto protiústavnost odstraňuje a rozhodování o odstraňování tvrdosti podle ZVZP představuje právě takový případ, který pod něj spadá. Proto je potřeba aplikovat i správní řád, včetně jeho ustanovení § 68 odst. 3, podle nějž musí rozhodnutí o odstranění tvrdosti obsahovat odůvodnění.

33. Žalobce namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí pro nedostatek důvodů. Soud z rozhodnutí shledal, že v něm jsou, kromě výroku, uvedeny toliko platební údaje a sdělení o poskytnutí podpory dle předpisu Evropské unie, avšak ty se týkají již prominuté částky. Z rozhodnutí nelze seznat žádnou úvahu k tomu, z jakých důvodů žalovaný k žádosti žalobce dospěl k odstranění tvrdosti v rozsahu, který z tohoto rozhodnutí vyplývá.

34. S názorem rozhodčího orgánu žalované, že rozhodnutí o odstranění není nutno odůvodňovat, se soud nemůže ztotožnit. Podle žalovaného orgánu se vůbec nejedná o rozhodnutí, kterým by se zakládala, měnila nebo rušila práva či povinnosti, a proto nepředstavuje rozhodnutí ve smyslu § 67 odst. 1 správního řádu. Městský soud v Praze už ale dříve vyložil, že toto ustanovení nelze vykládat natolik doslovně především v situacích, kdy „(…) správní orgán rozhoduje o žádosti účastníka řízení o vydání konstitutivního rozhodnutí: pokud žádosti vyhoví, jeho konstitutivní rozhodnutí je z hlediska hmotného práva zároveň právní skutečností, tj. teprve jím je založeno subjektivní hmotné právo, ovšem naproti tomu jestliže žádosti nevyhoví (zamítne ji), nemá takové zamítavé rozhodnutí z hlediska hmotného práva pravotvornou (sic!) povahu, tedy žádné subjektivní právo nebylo založeno, změněno, zrušeno nebo závazně určeno. Např. vyhoví–li stavební úřad žádosti o vydání stavebního povolení, zakládá tím stavebníkovi subjektivní hmotné právo stavět (či provádět změny staveb a udržovací práce na nich); pokud naopak stavební povolení neudělí, není tím žádné subjektivní hmotné právo založeno, změněno, zrušeno či závazně určeno. Je ovšem zjevné, že i takové rozhodnutí se právní sféry žadatele dotýká, a to zcela zásadním způsobem.“ (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 11. 2008, č. j. 10 Ca 370/2006–56). Odůvodnění by bylo pro toto rozhodnutí nutné i v případě, že by soud přistoupil na argumentaci rozhodčího orgánu žalované, že jej nemusí zahrnout z toho důvodu, že žádosti zčásti vyhovuje, neboť v téměř stejně velké části (žalovaný orgán sám uvádí odpuštění penále ve výši 60 %) jí zároveň nevyhovuje. To se vztahuje i k žalovaným orgánem namítané nepřiléhavosti žalobcem citovaných rozsudků Nejvyššího správního soudu i Městského soudu v Praze. Všechny tyto úvahy nezbývá než označit za liché.

35. Soud zde tedy musí stejně jako žalobce poukázat i na zcela přiléhavý rozsudek NSS ze dne 12. 8. 2009, č. j. 3 Ads 123/2008–79, podle nějž „Rozhodne–li zdravotní pojišťovna nebo její rozhodčí orgán o žádosti o odstranění tvrdostí zákona, pak je třeba, aby v odůvodnění tohoto rozhodnutí byly uvedeny úvahy, jimiž se tento orgán řídil. Absenci příslušného odůvodnění nelze nahradit vysvětlením věci ve vyjádření k žalobě. Rozhodnutí je nutno odůvodnit proto, aby žadatel seznal důvody, pro které bylo rozhodnuto a aby se případně mohl proti tomuto rozhodnutí a důvodům v něm uvedených bránit žalobou ve správním soudnictví. Postrádá–li toto rozhodnutí odůvodnění, je dán důvod pro zrušení takového rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů [§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].“ 36. Přestože tedy rozhodčí orgán žalované ozřejmil některé důvody svého postupu ve vyjádření k žalobě, nelze to považovat za zhojení vady napadeného rozhodnutí, neboť vyjádření a stanoviska správního orgánu k žalobě a k věci nejsou závazná, když nejsou součástí rozhodnutí o právech a povinnostech žadatele.

37. Vzhledem k úplné absenci odůvodnění napadeného rozhodnutí neměl soud podmínky k tomu, aby přezkoumal správní uvážení žalovaného při posouzení žádosti. Pokud soud z napadeného rozhodnutí neshledal žádnou úvahu, z jakých důvodů žalovaný orgán žalobcově žádosti zčásti vyhověl a z jakých důvodů zčásti nevyhověl, tj. zda a případně jakou tvrdost při vyměření penále shledal a jak jí posuzoval a proč vyhověl žádosti právě v uvedených částkách snížení penále, pak soud nemohl jeho úvahu přezkoumat. Z tohoto důvodu na místě nebylo ani provedení důkazu navrhovaného žalobcem, přičemž tento návrh na dokazování se navíc nevztahuje k předmětnému řízení o odstranění tvrdosti, ale k původnímu vyměřovacímu řízení.

38. Vada nepřezkoumatelnosti, spočívající v úplné absenci odůvodnění napadeného rozhodnutí v tomto případě má vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí, a proto soudu nezbylo, než napadené rozhodnutí pro tuto vadu řízení podle ustanovení § 76 odst. 1 písm. a) s.ř.s. a podle § 78 odst. 1 a 4 s.ř.s. zrušit a věc vrátit žalované k dalšímu řízení. V souladu citovaným ust. § 76 odst. 1 písm. a) s.ř.s. byly současně dány podmínky pro rozhodnutí soudu bez nařízení jednání.

39. Soud v dané věci rozhodoval v souladu s § 56 odst. 1 s.ř.s. přednostně, mimo pořadí projednávaných věcí. Protože žalobci nebyl přiznán odkladný účinek žaloby z hledisek, kterými se tento institut odkladného účinku řídí, a to hledisek odlišných od přezkumu napadeného rozhodnutí, avšak napadené rozhodnutí zjevně vykazuje vady vedoucí k jeho zrušení, soud rozhodl, že jsou dány závažné důvody pro předností projednání a rozhodování ve věci, aby o poměrech žalobce mohlo být znovu žalovanou rozhodnuto.

40. Výrok o náhradě nákladů je dán ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Náklady řízení tvoří soudní poplatek z podané žaloby ve výši 3000 Kč a náklady právního zastoupení advokátem. Žalobci byl nahrazen soudní poplatek pouze ve výši 3000 Kč z podané žaloby, neboť poplatek ve výši 1000 Kč z návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě mu nenáleží z důvodu neúspěšnosti tohoto návrhu.

41. Náklady právního zastoupení jsou pak tvořeny odměnou zástupce žalobce za 2 úkony právní služby (převzetí zastoupení a podání žaloby) po 3.100,– Kč a za 2x paušál 300,– Kč dle § 7 a § 9 odst. 4 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb. a § 13 odst. 3 cit. vyhlášky). Zástupce žalobce soudu sdělil, že není plátcem daně z přidané hodnoty. Celková výše nákladů, které žalobci v tomto řízení vznikly, činí tedy částku 9 800 Kč.

Poučení

I. Vymezení věci II. Žaloba III. Vyjádření žalovaného IV. Posouzení věci Městským soudem v Praze