č. j. 10 A 175/2018- 78

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ing. Viery Horčicové a soudců Mgr. Martina Lachmanna a JUDr. Jaromíra Klepše v právní věci navrhovatelky: K. K., bytem X zastoupené JUDr. Pavlem Uhlem, advokátem, sídlem Kořenského 15, Praha 5 proti odpůrci: Magistrát hlavního města Prahy sídlem Mariánské náměstí 2/2, Praha 1 o návrhu na zrušení opatření obecné povahy vydaných odpůrcem ze dne 17. 3. 2016, čj. MHMP-457342/2016/04/Ma, a ze dne 21. 3. 2016, čj. MHMP-473527/2016/04/Ma takto:

Výrok

I. Opatření obecné povahy Magistrátu hlavního města Prahy, odboru dopravních agend, ze dne 17. 3. 2016, čj. MHMP-457342/2016/04/Ma, se zrušuje ke dni 17. 3. 2016.

II. Opatření obecné povahy Magistrátu hlavního města Prahy, odboru dopravních agend, ze dne 21. 3. 2016, čj. MHMP-473527/2016/04/Ma, se zrušuje ke dni 21. 3. 2016.

III. Odpůrce je povinen zaplatit navrhovatelce náhradu nákladů řízení ve výši 27 342 Kč, a to do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce navrhovatelky, JUDr. Pavla Uhla, advokáta.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Navrhovatelka se podaným návrhem domáhala zrušení opatření obecné povahy vydaných Magistrátem hlavního města Prahy, odborem dopravních agend (dále též „odpůrce“ či „dopravní úřad“) dne 17. 3. 2016 pod čj. MHMP-457342/2016/04/Ma, a dne 21. 3. 2016 pod čj. MHMP-473527/2016/04/Ma (dále též „Napadená opatření obecné povahy“).

2. Napadená opatření obecné povahy byla vydána podle § 19a odst. 1 a 2 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“), a ustanovení § 77 odst. 1 písm. c) a odst. 4 a § 78 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „silniční zákon“), a vyhlášky č. 294/2015 Sb., kterou se provádějí pravidla provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále též „Vyhláška“).

3. Opatření přitom souvisela s rozhodnutím odpůrce ze dne 21. 3. 2016, čj. MHMP- 472195/2016/04/Ma, kterým odpůrce podle § 24 zákona o pozemních komunikacích rozhodl „o povolení úplné uzavírky komunikací v Praze 1, 6, 8“ v konkrétních parametrech uvedených ve výroku tohoto rozhodnutí odkazujících na jeho přílohy (srov. níže; dále též „Rozhodnutí o uzavírce“).

4. Napadená opatření obecné povahy i Rozhodnutí o uzavírce byla vydána v souvislosti s návštěvou 7. prezidenta Čínské lidové republiky, generálního tajemníka Ústředního výboru Komunistické strany Číny a předsedy Ústřední vojenské komise Komunistické strany Číny Si Ťin-pchinga (dále též „prezident ČLR“) v České republice na konci března roku 2016.

5. Navrhovatelka navrhovala, aby soud rozsudkem Napadená opatření obecné povahy zrušil, a to zpětně ke dni jejich vydání.

II. Stručná rekapitulace průběhu souvisejících sporů mezi navrhovatelkou a odpůrcem

6. Navrhovatelka původně s dalšími navrhovateli brojila žalobou projednávanou u zdejšího soudu pod sp. zn. 6 A 82/2016 proti Rozhodnutí o uzavírce a dále proti nezákonnému zásahu Policie České republiky spočívajícímu v uzavření Hradčanského náměstí pro veřejnost dne 29. 3. 2016 od 5.00 do 23.30 hodin na základě Rozhodnutí o uzavírce a obou opatření obecné povahy (napadených nyní projednávaným návrhem) a faktického postupu policie v místě uzavírky.

7. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 16. 3. 2017, čj. 6 A 82/2016 - 104, podanou žalobu zamítl. Při posuzování věci vycházel z mezi stranami nesporného skutkového stavu, kdy dne 19. 2. 2016 bylo na Hradčanské náměstí v Praze ohlášeno příslušnému správnímu úřadu shromáždění na dobu od 28. 3. 2016 do 30. 3. 2016. Samotné shromáždění pak bylo svoláno na den 29. 3. 2016 v 17.00 hodin, avšak neuskutečnilo se, poněvadž ohlášené místo shromáždění bylo uzavřeno dopravními značkami a policie jeho účastníkům neumožnila vstup na náměstí. Uvedenému přitom předcházelo podání žádosti policie o stanovení přechodné úpravy provozu na pozemních komunikacích ve dnech 28. 3. 2016 až 30. 3. 2016 u příležitosti státní návštěvy prezidenta ČLR. Součástí požadavku policie bylo uzavření celého prostoru Hradčanského náměstí. V návaznosti na to vydal odpůrce Rozhodnutí o uzavírce, kterým povolil úplnou uzavírku komunikací v rozsahu odpovídajícím požadavku policie, včetně celého prostoru Hradčanského náměstí. V souvislosti s tím přitom dne 17. 3. 2016 a dne 21. 3. 2016 vydal odpůrce dvě návrhem Napadená opatření obecné povahy, jimiž stanovil přechodnou úpravu provozu na pozemních komunikacích spočívající v umístění dopravního značení a zařízení.

8. Všechny body žalobního petitu šestý senát městského soudu projednal jako body zásahové žaloby. Výrokem I. svého rozsudku zamítl žalobu, aby soud určil, že nezákonné je Rozhodnutí o uzavírce. Výroky II. a III. tohoto rozsudku zamítl žaloby, aby soud určil, že nezákonná jsou Napadená opatření obecné povahy spočívající v umístění dopravního značení a zařízení. Výrokem IV. rozsudku zamítl žalobu, aby určil, že nezákonné bylo donucení a soubor faktických opatření policie, jimiž bylo zamezeno konání shromáždění dne 29. 3. 2016 na Hradčanském náměstí v Praze. Svůj rozsudek šestý senát odůvodnil tím, že výkon shromažďovacího práva byl z hlediska místa konání shromáždění omezen podle zákona o pozemních komunikacích z důvodu bezpečnosti státu a ochrany života a zdraví osob. Šlo o přípustné omezení, neboť zákon č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o právu shromažďovacím“) nemá přednost před jinými právními normami téže právní síly. Listina základních práv a svobod (déle též „Listina“) umožňuje výkon shromažďovacího práva omezit za podmínek stanovených ve svém čl. 19 odst.

2. Za účelem zhodnocení přípustnosti omezení shromažďovacího práva provedl šestý senát zdejšího soudu test proporcionality, na jehož základě dospěl k názoru, že předmětný zásah byl přiměřený jeho účelu a nešlo o omezení rozporné s čl. 19 odst. 2 Listiny.

9. Ke kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu rozsudkem ze dne 4. 6. 2018, čj. 3 As 121/2017 - 51, zrušil ve výrocích I. až III. a sám odmítl žalobu proti Rozhodnutí o uzavírce a zásahové žaloby směřující proti Napadeným opatřením obecné povahy. Kasační stížnost zamítl proti výroku IV. rozsudku městského soudu, jímž byla zamítnuta zásahová žaloba proti faktickému postupu policie při zamezení konání shromáždění. Nejvyšší správní soud vyhodnotil, že ze žaloby byl naprosto zřejmý úmysl žalobců (včetně navrhovatelky v nynější věci) podat proti Rozhodnutí o uzavírce žalobu dle § 65 s. ř. s., tj. žalobu proti rozhodnutí správního orgánu. Městský soud tak nebyl oprávněn podanou žalobu proti rozhodnutí správního orgánu překvalifikovat na zásahovou žalobu. Nejvyšší správní soud shledal, že proti Rozhodnutí o uzavírce žalobci nepodali odvolání, proto jejich žalobu proti rozhodnutí správního orgánu odmítl pro nevyčerpání řádných opravných prostředků. K zásahovým žalobám uvedl, že opatření obecné povahy nelze zásahovou žalobou napadat. Určujícím kritériem pro podání žaloby je povaha napadeného úkonu. Opatření obecné povahy byli žalobci oprávněni napadnout návrhem na jeho zrušení dle § 101a s. ř. s. a násl. Ve své žalobě však výslovně uvedli, že opatření obecné povahy chápou jako zásah podle § 82 s. ř. s., nebyl proto ani prostor pro odstraňování vad podání. Zásahovou žalobu proti faktickému postupu policie dle Nejvyššího správního soudu městský soud správně zamítl. Ode dne účinnosti předmětných opatření obecné povahy a Rozhodnutí o uzavírce jimi byla policie vázána, tyto akty přitom zůstaly nedotčeny. Jen tím, že žalobce policie nevpustila do uzavřeného prostoru Hradčanského náměstí, tak nemohlo dojít k zásahu do jejich práv.

10. Proti uvedenému rozsudku Nejvyššího správního soudu podali žalobci ústavní stížnost, kterou shledal Ústavní soud částečně důvodnou. Nálezem ze dne 15. 1. 2019, sp. zn. III. ÚS 2634/18 (dále též „Nález“), zrušil napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu v části výroku I., v níž došlo ke zrušení I. výroku kasační stížností napadeného rozsudku městského soudu, a dále v navazujícím výroku II., jímž byla odmítnuta žaloba proti Rozhodnutí o uzavírce, výroku IV., kterým byla zamítnuta kasační stížnost proti výroku IV. městského soudu, a výroku V., v němž Nejvyšší správní soud nepřiznal žádnému z účastníků náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Ve zbytku (tj. ve vztahu k části výroku I., v níž byly zrušeny výroky II. a III. rozsudku městského soudu, a k výroku III.) byla ústavní stížnost zamítnuta. Z ústavněprávního hlediska přitom neobstál důvod, pro který byla odmítnuta žaloba směřující proti Rozhodnutí o uzavírce. Podle názoru Ústavního soudu totiž Nejvyšší správní soud hodnotil otázku týkající se účastenství v řízení o povolení uzavírky odchylně od svého dřívějšího rozhodnutí vydaného dne 30. 3. 2016 pod čj. 10 As 264/2015 - 46. V tomto rozsudku bylo vysloveno, že při stanovení okruhu účastníků v řízení o povolení uzavírky nelze užít obecnou úpravu účastenství obsaženou ve správním řádu. Stěžovatelům v předmětné věci tak účastenství v daném řízení vůbec nesvědčilo, tudíž nebyli ani opomenutými účastníky a proti Rozhodnutí o povolení uzavírky nemohli podat odvolání. Pokud by se tedy v posuzované věci Nejvyšší správní soud přidržel svých závěrů o taxativním vymezení účastníků řízení o povolení uzavírky, které předtím vyslovil v rozsudku ve věci vedené pod sp. zn. 10 As 264/2015, nemohl by odmítnout žalobu stěžovatelů proti Rozhodnutí o uzavírce z důvodu nevyčerpání řádných opravných prostředků před podáním žaloby. Aplikovatelnost závěrů o taxativním výčtu účastníků nadto potvrdil i Ústavní soud v nálezu ze dne 27. 6. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 21/16, a ani nyní nespatřoval žádný důvod své hodnocení měnit. Ústavní soud však připustil, že by uvedený názor mohl být revidován prostřednictvím předložení věci rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu.

11. Jelikož Nejvyšší správní soud své hodnocení o nedůvodnosti zásahové žaloby proti faktickému postupu policie v místě uzavírky založil i na tom, že správní akty (Rozhodnutí o uzavírce a Napadená opatření obecné povahy) zůstaly nedotčeny, Ústavní soud Nálezem zrušil také výrok IV. rozsudku Nejvyššího správního soudu. Stejně tak byl zrušen i navazující výrok o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti.

12. K části související s Napadenými opatřeními obecné povahy přitom Ústavní soud v odůvodnění Nálezu neshledal, že by došlo k porušení ústavně zaručených práv či svobod stěžovatelů způsobem, jakým o jejich dvou zásahových žalobách, které směřovaly proti opatřením obecné povahy, rozhodl Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku, tj. tím, že byly tyto žaloby odmítnuty. Ani ve věcných důvodech, které k odmítnutí vedly, ani v soudním řízení před Nejvyšším správním soudem, které tomu předcházelo, Ústavní soud porušení ústavního pořádku neshledal.

13. Nejvyšší správní soud poté rozsudkem ze dne 19. 2. 2019, čj. 3 As 121/2019 - 111, původní rozsudek městského soudu ze dne 16. 3. 2017, čj. 6 A 82/2016 - 104, ve výroku I., IV. a V. zrušil a věc v tomto rozsahu vrátil šestému senátu Městského soudu v Praze k dalšímu řízení.

14. Usnesením ze dne 19. 11. 2019, čj. 6 A 82/2016 - 209, šestý senát Městského soudu v Praze uvedené řízení přerušil do doby vyřešení právní otázky možnosti napadení opatření obecné povahy v řízení o nyní projednávaném návrhu navrhovatelky.

III. Dosavadní průběh řízení o podaném návrhu

15. Návrhem podaným dne 26. 12. 2018 se navrhovatelka, vedena k tomu právním názorem Nejvyššího správního soudu, po vydání rozsudku ze dne 4. 6. 2018, čj. 3 As 121/2017 - 51 rozhodla brojit proti Napadeným opatřením obecné povahy samostatným návrhem podaným podle § 101a a násl. s. ř. s., který je předmětem rozhodování soudu v tomto řízení.

16. Navrhovatelka se původně návrhem, podaným před rozhodnutím Ústavního soudu o ústavní stížnosti proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 6. 2018, čj. 3 As 121/2017 - 51, v režimu § 101a a násl. s. ř. s. domáhala zrušení dvou Napadených opatření obecné povahy a Rozhodnutí o uzavírce, které původně v podaném návrhu rovněž označila za opatření obecné povahy (v materiálním smyslu).

17. Dne 25. 1. 2019 bylo soudu doručeno podání, jímž navrhovatelka vzala v reakci na závěry Ústavního soudu vyslovené v Nálezu podaný návrh v části brojící proti Rozhodnutí o uzavírce zpět. Soud proto usnesením ze dne 30. 1. 2019, čj. 10 A 175/2018 - 29, řízení v části týkající se návrhu na zrušení Rozhodnutí o uzavírce s odkazem na § 47 písm. a) s. ř. s. zastavil.

18. Usnesením ze dne 21. 2. 2019, čj. 10 A 175/2018 - 34, pak soud návrh navrhovatelky na zrušení obou Napadených opatření obecné povahy odmítl. Jakkoli vnímal důvody, pro které navrhovatelka daný způsob procesní obrany v reakci na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu zvolila, měl za to, že se zřetelem k jím rekapitulovaným judikatorním východiskům k podmínkám řízení vedeného podle § 101a a násl. s. ř. s. nemohl odhlédnout od neodstranitelného nedostatku podmínek řízení, jenž spatřoval v kontextu principů ovládajících tento typ soudního řízení správního v nedostatku účinnosti Napadených opatření obecné povahy v době rozhodování o návrhu. V posuzovaném případě shledal z jím popsaných důvodů neodstranitelný nedostatek podmínek řízení, a proto podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. návrh navrhovatelky na zrušení Napadených opatření obecné povahy odmítl. Přitom neopomněl posoudit, zda v důsledku uvedených závěrů nebude navrhovatelka zbavena práva na soudní ochranu proti jím tvrzenému zásahu do jejího ústavně zaručeného práva shromažďovacího. Dospěl přitom k závěru, že s ohledem na závěry vyslovené Ústavním soudem v Nálezu, jímž Ústavní soud zrušil rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 6. 2018, čj. 3 As 121/2017 - 51 v části výroku I., v níž došlo ke zrušení I. výroku rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. 3. 2017, čj. 6 A 82/2016 - 104, a ve výrocích II., IV. a V., může být navrhovatelce soudní ochrana poskytnuta v pokračujícím řízení, vedeném tehdy u Nejvyššího správního soudu po zrušení jeho předchozího rozhodnutí shora označeným nálezem Ústavního soudu. Sama navrhovatelka ostatně v podání ze dne 25. 1. 2019 podotkla, že je v důsledku vydání nálezu Ústavního soudu opět otevřen věcný kasační přezkum zamítnutí původní žaloby, kterou navrhovatelka spolu s dalšími žalobci proti zásahu do svých veřejných subjektivních práv v souvislosti s vydáním Rozhodnutí o uzavírce a Napadených opatření obecné povahy brojila.

19. Rozsudkem ze dne 31. 5. 2021, čj. 3 As 76/2019 - 30, však třetí senát Nejvyššího správního soudu usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení se závazným právním názorem, dle něhož pominutí účinků Napadených opatření obecné povahy nebrání v daném případě jejich přezkumu v soudním řízení vedeném podle § 101a a násl. s. ř. s.

20. Městský soud v Praze proto, vycházeje ze závazného právního názoru vysloveného v rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 3 As 76/2019 - 30, pokračoval v řízení o návrhu navrhovatelky na zrušení dvou Napadených opatření obecné povahy, ve vztahu k nimž nebylo řízení usnesením ze dne 30. 1. 2019, čj. 10 A 175/2018 - 29, zastaveno, tj. opatření obecné povahy ze dne 17. 3. 2016, čj. MHMP-457342/2016/04/Ma, a ze dne 21. 3. 2016, čj. MHMP-473527/2016/04/Ma.

IV. Obsah návrhu

21. Navrhovatelka ve svém návrhu namítala, že v důsledku realizace Rozhodnutí o uzavírce a Napadených opatření obecné povahy zabránila Policie České republiky navrhovatelce v konání (účasti) a pořádání shromáždění, které před vydáním těchto opatření řádně nahlásila a které nebylo zakázáno. Navrhovatelka poukazovala na to, že právo se shromažďovat je základní lidské právo podle čl. 19 Listiny, přičemž toto právo má jak aktivní (právo svolávat), tak pasivní složku. Navrhovatelka shromáždění jak svolala, tak se jej chtěla účastnit. Postupem, který navazoval na vydání Rozhodnutí o uzavírce a Napadených opatření obecné povahy, bylo dle tvrzení navrhovatelky zasaženo do jejích práv.

22. V návaznosti na argumentaci ve prospěch projednatelnosti jejího návrhu uvedenou v jeho části II., navrhovatelka podrobně popisovala důvody, pro které byla přesvědčena o tom, že opatřeními obecné povahy bylo zasaženo do jejího shromažďovacího práva, aniž by byly splněny podmínky stanovené ústavním pořádkem pro omezení takového práva.

23. V návaznosti na obecnější východiska k charakteru a relevanci práva shromažďovacího, vycházející z judikatury Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“), včetně poukazů na problematiku redukce volby místa a kolize s jinou událostí na stejném místě, namítala, že při případném zásahu do práva shromažďovacího nelze zohlednit skutečnost, že shromáždění by bylo lze konat i jinde. Případná redukce možnosti volby konkrétního času a místa shromáždění je tak zásahem do práva shromažďovacího, protože je tak zasaženo do svobody volby místa shromáždění. Měla za to, že jestliže shromáždění řádně ohlásila, měl odpůrce zákonný prostor shromáždění zakázat, popřípadě vejít do jednání s ní a zkusit dohodnout řešení jiné. Pokud tak neučinil, tak právo založené ohláškou konstituovalo její právo nezvratně. Odmítla úvahu, že by nezákonnost napadených opatření byla oslabena možností konat shromáždění jinde. Odpůrce podle navrhovatelky v rozporu s rozhodovací praxí ESLP nesplnil svou aktivní povinnost svobodu shromažďování chránit. Byl to podle navrhovatelky právě odpůrce, kdo přijal ohlášku shromáždění a kdo je nezakázal, přičemž také posléze vydal Napadená opatření obecné povahy, aby původně ohlášené shromáždění zmařil nástrojem určeným primárně k jinému účelu.

24. S odkazem na doktrinální závěry navrhovatelka namítala, že případné zásahy do práva shromažďovacího musí být nástrojem krajně výjimečným. Odpůrce podle ní nedostál požadavku, vykládat zákon o právu shromažďovacím tím způsobem, že umožnění konání shromáždění jako jedné z forem realizace svobody projevu musí být pravidlem a možnosti zákazu je naopak třeba vykládat restriktivně.

25. S poukazem na podmínky omezení shromažďovacího práva dle Listiny a čl. 11 odst. 2 Úmluvy navrhovatelka shrnula, že pro oprávněný a zákonný zásah do práva shromažďovacího tak, aby obstál v souladu s Listinou a Úmluvou, musí být splněny kumulativně tyto podmínky: (i.) omezení zákonem (nikoliv pouze na základě zákona), (ii.) musí se jednat o opatření v demokratické společnosti nezbytné, (iii.) musí být chráněna alespoň jedna z těchto hodnot: „práva a svoboda druhých, ochrana veřejného pořádku, zdraví, mravnost, majetek nebo bezpečnost státu.“ (tzv. limitační důvod) a (iv.) omezení ze strany státu musí být co do důvodů pod body 1. až 3. plně přezkoumatelné.

26. Podle navrhovatelky přitom nebyla naplněna ani jedna z těchto podmínek.

27. K samotné zákonnosti [bodu ad (i.) výše ] navrhovatelka uvedla, že Listina i Úmluva vyžadují, aby zásah či omezení práva shromažďovacího byly provedeny zákonem. Pravidlo uvedené v čl. 19 odstavci 2 Listiny znamená podle navrhovatelky přísnější kritérium omezení, než pouze „v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.“. Omezení zákonem (nikoliv na základě zákona) předpokládá, že daný zákon stanoví konkrétní nástroj, kterým je dle definice tohoto nástroje možné zasáhnout do práva shromažďovacího. Jinými slovy zákonná licence musí být explicitní a použitá právní norma musí výslovně předvídat zásah do práva se shromažďovat. Jiné zákonné nástroje práva, které takový zásah výslovně nepředjímají, nelze k takovému zásahu použít (například hygienické předpisy, dopravní předpisy apod.). V projednávaném případě se přitom nejednalo dle navrhovatelky o žádný z jí uváděných případů, kdy by samotný zákon výslovně připouštěl zásah do práva shromažďovacího nebo jeho omezení.

28. Navrhovatelka zopakovala, že v souzené věci bylo shromáždění nahlášeno značnou dobu před přijetím Rozhodnutí o uzavírce a Napadených opatření obecné povahy. Je-li záměr se shromáždit již nahlášen, je dle ní právo natolik konstituováno, že stát je musí respektovat jako právo formálně založené. Stát, který Napadená opatření obecné povahy přijímal, si musel být vědom, že omezí právo, jehož výkon již byl založen. Podle navrhovatelky je možné do již založeného a upřesněného práva, které je již státu známo, zasáhnout pouze zákonem, který takový zásah výslovně připouští jako zásah do práva se shromažďovat. V návaznosti na polemiku stran via facti možného omezení práva se shromažďovat navrhovatelka namítala, že účelem uzavírek podle zákona o provozu na pozemních komunikacích, stejně jako umístěných značek, není a nemůže být preventivní ochrana zahraničních návštěv. K tomuto účelu slouží jiné nástroje, které předvídá zákon o policii České republiky či zákon o právu shromažďovacím, ale nikoliv stavebně technická norma. Pokud je k vědomému zásahu do předem známého práva se shromáždit použita technická norma, jež nemá sloužit k faktickému účelu, pro který bylo omezení provedeno, je to dle navrhovatelky právně nepřípustné, protože v takovém případě nelze provést žádný rozumný test proporcionality. Test proporcionality nemůže poměřit zájem plynoucí ze zákona o pozemních komunikacích, který v daném případě nepochybně není dán. Není ani možné jej podle navrhovatelky poměřit se zájmem jiným, jenž je ve skutečnosti zcela odlišný a s pozemními komunikacemi nijak nesouvisí.

29. Navrhovatelka shrnula, že je tedy nemožné nástrojem technické normy záměrně omezit právo shromažďovací, pokud skutečným účelem je důvod, jenž se této technické normě zcela vymyká. Takové omezení, zejména za situace, kdy stát při přijímání řešení už věděl, že navrhovatelka a další osoby se hodlají shromáždit, nelze považovat za omezení zákonem ve smyslu čl. 19 odst. 2 Listiny. Pro právní posouzení je při tom nerozhodné, zda osoby, které přijímaly daná opatření, o nahlášeném shromáždění věděly či nikoliv. Jestliže stát ukládá svolavateli shromáždění povinnost shromáždění ohlásit, je třeba takovou ohlášku, pokud je provedena, brát jako způsob, jímž je stát informován o tomto právu. Je pak jeho organizační záležitostí, jak si vyřeší vzájemné předávání informací. Ostatně zde se jedná stále o jeden orgán veřejné moci – o odpůrce, který přijal ohlášku shromáždění a také vydal Napadená opatření obecné povahy.

30. Napadená opatření jsou dle navrhovatelky i v rozporu s čl. 4 odst. 4 Listiny, neboť omezení podle zákona o pozemních komunikacích nebyla stanovena k ochraně zahraničních návštěv a nelze je tedy použít jako zákonný nástroj k ochraně tohoto zájmu, pokud má být omezena svoboda shromažďování nebo pohybu. K podobným závěrům dochází podle navrhovatelky i ESLP. Zvolený nástroj, kterým je zasaženo do práva se shromažďovat, musí dle navrhovatelky splňovat podmínku předvídatelnosti; to je možné splnit pouze tehdy, pokud je tento nástroj k tomu účelu určen.

31. Odpůrce, který nástrojem technické povahy fakticky omezil právo shromažďovací, tímto postupem podle navrhovatelky ignoroval jednak požadavek explicitní zákonnosti dle čl. 19 odst. 2 Listiny, dále zákaz zneužití práva dle čl. 4 odst. 4 Listiny a rovněž i požadavek zákonnosti dle čl. 11 odst. 2 Úmluvy, který vyžaduje předvídatelnost práva 32. K otázce nezbytnosti [bodu ad (ii.) výše ] navrhovatelka uvedla, že nebyla naplněna ani podmínka, aby se jednalo opatření v demokratické společnosti nezbytné. Test nezbytnosti nebyl Napadenými opatřeními obecné povahy, respektive odpůrcem, vůbec proveden a odpovídající úvahy, že sledovaného cíle nelze dosáhnout jinak, nebyly odpůrcem vedeny. Navrhovatelka podotkla, že jakýkoliv provoz společnosti je spjat nezbytně s riziky a žádná činnost není bez rizik. Bezpečnostní rizika pak bývají častým argumentem k omezení svobod a následně předmětem diskusí, zda je takové vyhodnocení rizika dostatečné nebo ne. Pokud společnost a justice rezignují na testování nezbytnosti těchto opatření, tak se společnost vystaví riziku ztráty svobod. Při vydávání opatření obecné povahy byl odpůrce podle navrhovatelky povinen unést důkazní břemeno nezbytnosti a měl doložit, že při vzetí všech možností do úvahy nebylo možné sledovaného cíle dosáhnout jinak. V této souvislosti navrhovatelka poukázala na to, že ze složení lidí, kteří se hodlali shromáždit, nebylo možné dovodit jakékoliv bezpečnostní riziko.

33. Aby byla prokázána nezbytnost, musí se dle navrhovatelky přesně kvantifikovat bezpečnostní hrozba a následně zkoumat, zda by nebylo možné dosáhnout omezení této hrozby třeba prohlídkou lidí, zda nemají zbraně. Takovou úvahu Napadená opatření obecné povahy, která se tak stávají i nepřezkoumatelnými, vůbec neobsahují. Součástí prokazování nezbytnosti musí být nezbytně i testování toho, zda lze organizovat státní návštěvu způsobem, který se případnému riziku plynoucímu ze shromáždění vyhne. Ani to odpůrce podle navrhovatelky nečinil 34. K absenci limitačního důvodu [bod ad (iii.) výše ] navrhovatelka konstatovala, že se odpůrce spokojil s obecnou žádostí Policie České republiky, která se opírala o nijak neodůvodněné tvrzení, že je v oblasti uzavírky ohrožena bezpečnost, jež odpůrce nijak nezkoumal. V návaznosti na argumentaci zpochybňující existenci bezpečnostního rizika navrhovatelka namítala, že požadavek policie byl absolutně preventivní a neopíral se o žádnou konkrétní hrozbu. Jejím cílem bylo spíše si usnadnit práci, pokud nešlo přímo o záměr se zbavit demonstrace, která se hodnotově vyhranila proti návštěvníkovi. Navrhovatelka uzavřela, že aby mohla napadená opatření obstát, pokud by obstála ve světle shora uvedených bodů (i.) a (ii.), musel by odpůrce unést důkazní břemeno, že zde existovalo konkrétní riziko a konkrétní hrozba, o níž měla policie konkrétní poznatky a která by byla skutečně způsobilá hostujícího prezidenta ohrozit. Takové tvrzení a ani důkaz vůbec nebyly v řízeních, která předcházela vydání napadených opatření, vzneseny a provedeny. Navrhovatelka opětovně v této souvislosti poukázala na závěry plynoucí z judikatury ESLP. Dle ní se tak jeví jako vyloučené, aby konání shromáždění bylo zabráněno zcela preventivně bez konkrétních individualizovaných poznatků, jež by odůvodňovaly omezení tohoto práva. S ohledem na uvedené měla tedy navrhovatelka za to, že do jejího práva se shromažďovat bylo zasaženo, aniž by existoval Listinou a Úmluvou akceptovatelný důvod pro takový zásah.

35. K bodu ad (iv.) výše navrhovatelka konečně namítala nepřezkoumatelnost Napadených opatření obecné povahy. Každý zásah do ústavně chráněných práv musí být dle navrhovatelky přezkoumatelný. Odpůrci podle ní nic nebránilo v okamžiku, kdy zahájil proceduru, jejíž výstup měl v budoucnu zabránit navrhovatelce ve výkonu shromažďovacího práva, aby si svá opatření odůvodnil tak, aby obstála ve světle všech případných námitek proti zásahu do práva shromažďovacího.

V. Vyjádření odpůrce

36. Odpůrce ve svém vyjádření ze dne 25. 1. 2019 uvedl, že v uvedené věci jednal z pozice své působnosti, kterou mu dává zákon o pozemních komunikacích, a pouze v intencích tohoto zákona. Konstatoval, že provoz v daném místě byl omezen Rozhodnutím o uzavírce podle § 24 citovaného zákona na základě žádosti policie, a v souladu se zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Poznamenal, že o uzavírce rozhoduje příslušný silniční správní úřad na základě žádosti subjektu, v jehož zájmu má být uzavírka realizována, a vždy jde o návrhové řízení, tj. silniční správní úřad nemůže rozhodovat o tomto právním institutu ze své vlastní vůle. Dodal, že předmětem žádosti bylo také stanovení dopravních značek B1 „Zákaz vjezdu všech vozidel“ a B 30 „Zákaz vstupu chodců“, šlo tedy o uzavírku podle § 24 zákona o pozemních komunikacích. Taktéž bylo podle něho Rozhodnutí o uzavírce vydáno v souladu s vyhláškou Ministerstva dopravy č. 104/1997 Sb., kterou se provádí zákon o pozemních komunikacích, která určuje, co obsahuje rozhodnutí o uzavírce. Rozhodnutí o uzavírce bylo podle odpůrce vydáno se souhlasem Úřadu Městské části Praha 1 ze dne 21. 3. 2016. Dále byla žádost o uzavírku projednána s vlastníkem komunikací TSK hl. m. Prahy a Policií ČR, Krajským ředitelstvím Policie hl. m. Prahy, odborem služby dopravní policie. Odpůrce uzavřel, že uzavírka byla provedena v rozsahu dle požadavku Policie ČR.

VI. Další podání účastníků řízení

37. Navrhovatelka se v podání ze dne 7. 7. 2021 omezila toliko na vyslovení souhlasu s rozhodnutím ve věci bez nařízení jednání; další vyjádření k meritu věci nepředložila.

38. Odpůrce se v dalším průběhu řízení k věci nevyjádřil. VII. Posouzení návrhu Městským soudem v Praze VII.A K podmínkám řízení – povaha napadených aktů, důsledky pozbytí účinků pro soudní přezkum 39. Předtím, než soud mohl přistoupit k meritornímu posouzení návrhu, musel nejdříve posoudit, zda jsou v projednávané věci splněny podmínky řízení, respektive zdali je podaný návrh přípustný a věcně projednatelný.

40. V tomto ohledu soud především zdůrazňuje, že mezi účastníky není sporné, že oba napadené akty jsou opatřeními obecné povahy, a jsou tak projednatelné v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. Ani soud nemá žádné pochybnosti o tom, že napadená opatření jsou opatřeními obecné povahy, k čemuž lze proto toliko ve stručnosti poukázat především § 19a odst. 1 a 2 zákona o pozemních komunikacích, a § 77 odst. 5 silničního zákona, z nichž je zjevné, že opatření nařizované postupem podle § 19a zákona o pozemních komunikacích a § 77 silničního zákona, tedy (i.) zákaz či omezení stání nebo zastavení silničních vozidel na místní komunikaci nebo průjezdním úseku silnice nebo na jejich části, je-li to nezbytné z důvodu zajištění bezpečnosti státu, veřejného pořádku, bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, stavebních prací nebo údržby nebo z důvodu přírodních katastrof nebo jiných mimořádných událostí a odstraňování jejich následků, a (ii.) přechodná úprava provozu na pozemních komunikacích, jsou vydávána právě formou opatření obecné povahy. Právě uvedený závěr byl ostatně v této věci opakovaně potvrzen ve shora uvedených rozhodnutích Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu vztahujících se ke sporu mezi účastníky.

41. Přestože byly účinky obou Napadených opatření obecné povahy omezeny na dny 28. 3. 2016 až 30. 3. 2016, tedy na dobu státní návštěvy prezidenta ČLR, a ke dni podání návrhu a tím spíše ke dni rozhodování soudu o tomto návrhu tedy opatření účinky nevyvolávala a již ani nadále nevyvolávají, není ve světle závazného právního názoru vyjádřeného v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2021, čj. 3 As 76/2019 - 30, pochyb o tom, že pominutí účinků Napadených opatření obecné povahy nebrání v daném případě jejich soudnímu přezkumu v řízení vedeném podle § 101a a násl. s. ř. s.

42. Soud v tomto směru, veden k tomu závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu a rovněž zohledňujíc mj. i recentní judikatorní vývoj v souvislosti s přezkumem mimořádných opatření, resp. ochranných opatření vydávaných v souvislosti s pandemií onemocnění COVID- 19, podotýká, že podle ustálené praxe správních soudů platí, že podmínkou řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy je existence napadeného aktu, přičemž nedostatek této podmínky řízení nelze v rámci řízení podle § 101a s. ř. s. odstranit.

43. Podle judikatury je totiž v případě zániku opatření obecné povahy v průběhu řízení před soudem namístě odmítnutí návrhu na jeho zrušení z důvodu neodstranitelného nedostatku podmínky řízení [§ 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ]. Tyto závěry lze odvodit např. z usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2012, čj. 8 Ao 6/2010 - 98, podle nichž „přestože tedy v době podání návrhu na zrušení předmětného opatření obecné povahy byla splněna podmínka řízení spočívající v existenci jeho předmětu, předmět řízení v jeho průběhu odpadl. Nejvyšší správní soud přitom nemůže zrušit napadené opatření obecné povahy, které v mezidobí přijetím ZÚR Středočeského kraje (zaniklo – doplněno soudem) ze zákona. Zároveň zákon neumožňuje soudu, aby o takovém opatření obecné povahy rozhodl deklaratorně v tom smyslu, zda jeho napadená část byla v souladu se zákonem“. Obdobně lze poukázat na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2011, čj. 8 Ao 8/2011 - 129, v němž soud uvedl, že „navrhovatel podal návrh na zrušení opatření obecné povahy v době jeho formální existence a platnosti. Před rozhodnutím Nejvyššího správního soudu ovšem bylo napadené rozhodnutí pravomocně zrušeno v jiném, shora vymezeném, řízení. Na základě této skutečnost tedy odpadl předmět řízení o tomto návrhu“.

44. Podmínkou řízení o zrušení opatření obecné povahy je tedy existence napadeného aktu. Pojmově je přitom vyloučeno zrušit jednou již zrušené opatření obecné povahy. Jak dále uvedl Ústavní soud v nálezu ze dne 15. 1. 2019, sp. zn. III. ÚS 2634/18, a jak ve své recentní rozhodovací praxi opakovaně potvrdil Nejvyšší správní soud, v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy soud nemůže ani deklarovat nezákonnost takových opatření obecné povahy (pomine-li soud zvláštní právní úpravu soudního přezkumu opatření vydávaných v režimu zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů).

45. Jak ovšem zdůraznil Nejvyšší správní soud ve zrušujícím rozsudku v této věci, zároveň platí, že podmínkou řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy podle § 101a a násl. s. ř. s. není trvání účinků daného opatření obecné povahy. Ať již účinky opatření obecné povahy vyprší proto, že jsou časově omezeny, nebo proto, že je opatření fakticky nahrazeno jiným aktem, jeho přezkumu nic nebrání, neboť takové opatření i nadále formálně existuje a zůstává tak předmětem řízení (srov. též závěry vyslovené např. v usnesení zdejšího soudu ze dne 16. 6. 2020, čj. 18 A 16/2020 - 136).

46. K témuž názoru dospívá rovněž komentářová literatura, když výslovně konstatuje, že „(o)d zrušení, resp. zániku správního aktu je třeba odlišovat situace, kdy pouze zanikají právní účinky správního aktu (např. uplynutím času). V těchto případech správní akt nadále existuje a je způsobilým předmětem soudního řízení, ačkoliv již nevyvolává žádné právní účinky. Nejde o nedostatek podmínky řízení (rozsudky NSS 7 Azs 101/2005-46 a 9 Azs 182/2018-21), neboť podmínka řízení se omezuje na právní existenci správního aktu, nikoliv na trvání jeho právních účinků. I neúčinný správní akt lze rozhodnutím soudu zrušit, to neplatí u neexistujícího správního aktu.“ [in KÜHN, Z., KOCOUREK, T, a kol. Soudní řád správní: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019. Komentáře (Wolters Kluwer ČR), s. 369].

47. Soud v tomto ohledu podpůrně poukazuje též na závěry vyslovené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 4. 2013, čj. 8 Ao 3/2011 - 252, které kasační soud připomněl ve svém zrušujícím rozsudku, pokud jde o otázku, zda přezkoumat opatření obecné povahy, které samo o sobě mělo omezenou účinnost (platnost návštěvního řádu), jež byla prodloužena, přičemž z faktických důvodů (roční období) byla věcná regulace neaplikovatelná. Napadené opatření obecné povahy řešilo otázku splouvání řeky pouze v určitém období, ale soud rozhodoval o návrhu v době, kdy už bylo po tomto období, ačkoliv účinnost napadeného opatření ještě nebyla ukončena. Nejvyšší správní soud přitom v bodu 69 tohoto rozhodnutí výslovně konstatoval: „zdejší soud nemohl přisvědčit návrhu odpůrkyně, aby bylo řízení zastaveno „pro věcnou zbytečnost“. Odpůrkyně svůj návrh zdůvodnila tím, že OOP č. 1/2012 se netýká splouvání Teplé Vltavy v úseku Soumarský most – most u Pěkné, tedy napadené části OOP č. 1/2011. Přestože lze v tomto ohledu s odpůrkyní souhlasit (…), soud neshledal, že by tato skutečnost způsobila odpadnutí předmětu řízení. Byť si je soud vědom, že jeho rozhodnutí bude za současné situace zřejmě pouze akademické, nemohl navrhovateli z tohoto důvodu odepřít právo na věcný přezkum jeho návrhu“ (pozn. podtržení doplněno).

48. Lze tedy uzavřít, že v případě, kdy účinky opatření obecné povahy vyprší, aniž je takové opatření obecné povahy formálně zrušeno, jeho věcnému přezkumu v řízení podle § 101a s. ř. s. nic nebrání (předmět řízení zde neodpadl).

49. Tak tomu bylo i v právě posuzované věci. Přestože byly účinky Napadených opatření obecné povahy omezeny na dny stanovení přechodné úpravy provozu na pozemních komunikacích, resp. na stanovení omezení ve smyslu § 19a zákona o pozemních komunikacích v souvislosti se zahraniční státní návštěvou, opatření zůstala i po pominutí jejich účinků formálně nezrušena, a je proto možno podrobit je soudnímu přezkumu. VII.B K aktivní procesní legitimaci navrhovatelky 50. V případě Napadených opatření obecné povahy jsou podle soudu splněny rovněž ostatní podmínky řízení, vč. aktivní procesní legitimace navrhovatelky.

51. Navrhovatelka ve svém návrhu, pokud jde o otázky související s posouzením její aktivní procesní legitimace, uvedla, že v důsledku realizace Rozhodnutí o uzavírce a Napadených opatření obecné povahy jí Policie České republiky zabránila v konání (účasti) a pořádání shromáždění, které před vydáním těchto opatření řádně nahlásila a které nebylo zakázáno. Navrhovatelka poukazovala na to, že předmětné shromáždění do dané lokality jak svolala, tak se jej chtěla účastnit. Tvrdila, že postupem, který navazoval na vydání Rozhodnutí o uzavírce a Napadených opatření obecné povahy, bylo zasaženo do jejích práv, především tedy do práva zaručeného čl. 19 Listiny.

52. Odpůrce procesní legitimaci navrhovatelky nezpochybnil.

53. Ani soud neměl o procesní legitimaci navrhovatelky pochybnosti. Navrhovatelkou tvrzené dotčení její právní sféry stanovením přechodné úpravy provozu na pozemních komunikacích, resp. na stanovením omezení ve smyslu § 19a zákona o pozemních komunikacích považuje soud (a to i se zřetelem k osvědčenému a ani odpůrcem nezpochybňovanému tvrzení o řádně oznámeném konání shromáždění v lokalitě dotčené později vydanými opatřeními) v obecné rovině za srozumitelné a nikoli prima facie nemyslitelné (obecně srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009 - 120, č. 1910/2009 Sb. NSS). Taková opatření byla v obecné rovině nepochybně způsobilá nezanedbatelným způsobem zasáhnout do právní sféry navrhovatelky stanovenými zákazy a omezeními, v důsledku nichž bylo konání oznámeného shromáždění v daném místě vyloučeno.

54. Jak uzavřel Nejvyšší správní soud ve shora připomínaném usnesení rozšířeného senátu, platí, že „splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno, bude-li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení. Obecné podmínky přípustnosti návrhu podle § 101a a násl. s. ř. s. tedy lze formulovat jen ve velmi abstraktní rovině, neboť splnění podmínek § 101a odst. 1 s. ř. s. je v podstatné míře závislé na tom, jaké opatření obecné povahy je napadeno“ (pozn. zvýraznění doplněno). Potencialita dotčení navrhovatelky na jejich právech je dle přesvědčení soudu zjevná již z povahy, resp. předmětu a obsahu dané regulace, v důsledku níž, jak odpůrce nezpochybňuje, došlo k zásahu do shromažďovacího práva navrhovatelky.

55. Pro úplnost soud poznamenává, že o naplnění podmínky aktivní procesní legitimace pak nepochyboval ani ve vztahu k opatření obecné povahy vydanému v režimu § 19a zákona o pozemních komunikacích. Přestože ve smyslu odstavce 1 uvedeného ustanovení byl tímto návrhem napadeným opatřením obecné povahy stanoven na místních komunikacích ve výroku opatření vypočtených zákaz, resp. omezení stání nebo zastavení silničních vozidel, a to s odkazem na důvody předpokládané uvedeným ustanovením, nelze ani v tomto případě a priori vyloučit, že toto opatření do práv navrhovatelky jí tvrzeným způsobem zasáhlo, i pokud snad např. jen v důsledku omezené možnosti dopravy či odstavení vozidel účastníků oznámeného shromáždění. Jak přitom bylo naznačeno výše, ani odpůrce ostatně ve svých vyjádřeních aktivní procesní legitimaci navrhovatelky, a to i ve vztahu k uvedenému opatření, nezpochybňoval.

56. Soud tedy neshledal, že by bylo v daném případě prima facie zjevné, že navrhovatelka nemůže být regulací obsaženou v Napadených opatřeních obecné povahy nijak dotčena na svých právech. Navrhovatelku proto považoval za aktivně procesně legitimovanou k podání předmětného návrhu. VII.C Posouzení návrhu na zrušení Napadených opatření obecné povahy 57. Soud tedy mohl přistoupit k přezkumu Napadených opatření obecné povahy v řízení podle části třetí, hlavy II, dílu 7, § 101a a násl. s. ř. s., a to v mezích uplatněných návrhových bodů, vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání těchto opatření, a dospěl k závěru, že návrh je důvodný. O věci samé soud rozhodl bez nařízení jednání v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s., neboť účastníci na nařízení jednání ve věci netrvali (souhlas odpůrce s rozhodnutím bez jednání v souladu s § 51 odst. 1 větou druhou s. ř. s. presumoval). Pro rozhodnutí bez jednání byly ostatně splněny rovněž podmínky uvedené v § 51 odst. 2 ve spojení § 76 odst. 1 a § 101b odst. 4 s. ř. s. Přitom soud doplňuje, že za mezi účastníky nesporná považoval osvědčená tvrzení navrhovatelky o oznámení shromáždění, jež mělo dne 29. 3. 2016 proběhnout na Hradčanském náměstí (odpůrce ani náznakem tento okruh tvrzení navrhovatelky ve svých podáních v průběhu řízení nezpochybnil), a jednání proto soud nenařizoval ani za účelem provedení k tomu navržených důkazních prostředků.

58. Již ustálená judikatura správních soudů vytvořila určitý algoritmus přezkumu opatření obecné povahy, který logicky zobrazuje jednotlivé kroky přezkumu (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005 - 98, č. 740/2006 Sb. NSS), byť jeho relevance byla do určité míry omezena v důsledku novely s. ř. s. (zákon č. 303/2011 Sb.), jež stanovila vázanost soudu rozsahem a důvody návrhu na zrušení opatření obecné povahy (k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2013, čj. 2 Aos 1/2013 - 138). Tento algoritmus v prvních dvou krocích spočívá v přezkumu pravomoci a působnosti orgánu, který toto opatření vydal. Třetím krokem je zkoumání, zda bylo opatření obecné povahy vydáno v souladu se zákonem stanoveným postupem (včetně zkoumání nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost nebo nedostatek důvodů). Dalším krokem algoritmu je přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho souladu s hmotným právem (materiální kritérium); s tímto krokem pak souvisí i krok poslední, a to přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska dodržení zásady proporcionality (kritérium přiměřenosti). VII.C.1 Pravomoc a působnost odpůrce k vydání Napadených opatření obecné povahy 59. Přestože se posouzení pravomoci a působnosti odpůrce k vydání návrhy Napadených opatření obecné povahy formálně rozpadá do dvou relativně samostatných kroků právě popsaného algoritmu přezkumu, soud se uvedenými otázkami zabýval pro jejich úzkou souvislost společně.

60. Přestože mezi účastníky nebylo sporu o tom, že odpůrce vydal obě Napadená opatření obecné povahy v souladu se svou pravomocí a v mezích své působnosti, bylo úkolem soudu, aby se uvedenými otázkami zabýval z úřední povinnosti. Soud přitom dospěl z dále uvedených důvodů k závěru, že odpůrce byl k vydání obou Napadených opatření obecné povahy nadán pravomocí a působností vyplývající z § 124 odst. 6 a § 77 odst. 1 písm. c) silničního zákona a § 19a zákona o pozemních komunikacích, a to ve spojení s § 31 odst. 2 zákona č. 131/2002 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o hlavním městě Praze“), případně ve spojení s § 40 odst. 7 zákona o pozemních komunikacích.

61. Soud v tomto směru připomíná, že podle § 77 odst. 1 písm. c) silničního zákona „[m]ístní a přechodnou úpravu provozu na pozemních komunikacích a užití zařízení pro provozní informace stanoví na silnici II. a III. třídy, místní komunikaci a na veřejně přístupné účelové komunikaci obecní úřad obce s rozšířenou působností“.

62. Podle § 124 odst. 6 téhož zákona „[O]becní úřad obce s rozšířenou působností stanoví místní a přechodnou úpravu provozu na pozemních komunikacích na silnici II. a III. třídy, místní komunikaci a veřejně přístupné účelové komunikaci a užití zařízení pro provozní informace na silnici II. a III. třídy, místní komunikaci a veřejně přístupné účelové komunikaci. Místně příslušný je obecní úřad obce s rozšířenou působností, v jehož územním obvodu se pozemní komunikace nachází“.

63. Ustanovení § 19a téhož zákona hovoří obecně toliko o silničním správním úřadu.

64. Podle § 40 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích platí, že „[s]tátní správu ve věcech dálnice, silnice, místní komunikace a veřejné účelové komunikace vykonávají silniční správní úřady, kterými jsou Ministerstvo dopravy, krajský úřad, obecní úřad obce s rozšířenou působností a obecní úřad, celní úřad a újezdní úřad“.

65. Podle § 40 odst. 4 písm. a) tohoto zákona „[o]becní úřad obce s rozšířenou působností vykonává působnost silničního správního úřadu a speciálního stavebního úřadu ve věcech silnic II. a III. třídy a veřejně přístupných účelových komunikací s výjimkou věcí, o kterých rozhoduje Ministerstvo dopravy nebo krajský úřad“.

66. Přitom platí, že dle § 31 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze „orgány hlavního města Prahy vykonávají přenesenou působnost, která je zvláštním zákonem svěřena orgánům obcí, orgánům obcí s pověřeným obecním úřadem a orgánům obcí s rozšířenou působností, není-li dále stanoveno jinak“.

67. Podle § 32 odst. 2 téhož zákona „[o]rgánům městských částí lze v mezích zákona svěřit Statutem přenesenou působnost, která je zvláštním zákonem svěřena orgánům obcí, orgánům obcí s pověřeným obecním úřadem nebo orgánům obcí s rozšířenou působností, není-li dále stanoveno jinak“.

68. Se zřetelem k tomu, že problematika stanovení přechodné úpravy provozu podle § 124 odst. 6 a § 77 odst. 1 písm. c) silničního zákona ani problematika upravená v § 19a zákona o pozemních komunikacích nebyla v rozhodné době výslovně zmíněna v příloze č. 4 Statutu hlavního města Prahy mezi záležitostmi, u nichž byl výkon přenesené působnosti přenesen ve smyslu § 32 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze na orgány městských částí, platí, že odpůrce vydal obě Napadená opatření obecné povahy s oporou v ustanovení § 31 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze.

69. Soud přitom zdůrazňuje, že odpůrce by byl nadán pravomocí i působností vydat předmětná opatření, i pokud by snad soud za dostatečnou pro přenos kompetencí považoval úpravu obsaženou v položce 380 přílohy č. 4 Statutu hlavního města Prahy, jež představovala do změn provedených obecně závaznou vyhláškou Zastupitelstva Hlavního města Prahy č. 3/2017 Sb. Hlavního města Prahy, kterou se mění obecně závazná vyhláška č. 55/2000 Sb. hl. m. Prahy, kterou se vydává Statut hlavního města Prahy, ve znění pozdějších předpisů, jedinou regulaci přenášející relevantní okruh působnosti na orgány městských částí hlavního města Prahy (pomine-li soud položku č. 147 týkající se však do účinnosti zmiňované novelizace výslovně toliko silnic; i ve vztahu k ní by se nicméně eventuálně uplatnily dále uvedené závěry – pozn. soudu). Pro úplnost přitom soud podotýká, že dané ustanovení sice hovoří o stanovování místní a přechodné úpravy provozu na některých pozemních komunikacích, odkazuje nicméně na ustanovení § 124 odst. 3 písm. b) silničního zákona, jež v rozhodné době žádnou takovou úpravu neobsahovalo.

70. I v takovém případě by totiž pravomoc a působnost odpůrce vydat obě Napadená opatření obecné povahy plynula dostatečně z § 40 odst. 7 zákona o pozemních komunikacích, dle něhož „[j]de-li o věc, jež se má uskutečnit v územním obvodu dvou nebo více silničních správních úřadů, provede řízení a vydá rozhodnutí nejbližší společně nadřízený správní orgán. Tento orgán může stanovit, že řízení provede a rozhodnutí vydá některý ze silničních správních úřadů, v jehož územním obvodu se má věc uskutečnit“.

71. Nejvyšší správní soud v rozsudku 20. 10. 2020, čj. 1 As 231/2020 - 58, v tomto směru upozornil, že „[z]ákon o hl. m. Praze ve svém § 31 odst. 2 uvádí, že orgány hl. m. Prahy vykonávají přenesenou působnost, která je zvláštním zákonem svěřena orgánům obcí, orgánům obcí s pověřeným obecním úřadem a orgánům obcí s rozšířenou působností, není-li dále stanoveno jinak. Dle § 32 odst. 2 zákona o hl. m. Praze lze orgánům městských částí v mezích zákona svěřit Statutem přenesenou působnost, která je zvláštním zákonem svěřena orgánům obcí, orgánům obcí s pověřeným obecným úřadem nebo orgánům obcí s rozšířenou působností, není-li dále stanoveno jinak. V § 4 Statutu je pak upravena místní působnost ve vztahu k úpravě provozu na pozemních komunikacích tak, že městské části vykonávají přenesenou působnost na svém území. Dle položky 388 přílohy č. 4 orgánům městských částí přísluší ve smyslu § 124 odst. 6 zákona o silničním provozu stanovování místní a přechodné úpravy provozu na pozemních komunikacích na silnici III. třídy, místní komunikaci II., III. a IV. třídy a veřejně přístupné účelové komunikaci, s výjimkou veřejně přístupných účelových komunikací Aviatická a Schengenská, a užití zařízení pro provozní informace na silnici III. třídy, místní komunikaci II., III. a IV. třídy a veřejně přístupné účelové komunikaci s výjimkou komunikací Aviatická a Schengenská“.

72. Kasační soud přitom akcentoval, že pokud se opatření v podobě úpravy provozu na pozemních komunikacích „týkalo území více městských částí hlavního města Prahy, vyplývá jeho pravomoc a působnost vydat toto opatření přímo ze zákona o pozemních komunikacích, konkrétně z jeho § 40 odst.

7. Podle něj o věci, jež se má uskutečnit v území obvodu dvou a více silničních správních úřadů, provede řízení a vydá rozhodnutí nejbližší společně nadřízený správní orgán. Tuto právní úpravu přitom lze podpůrně použít i pro posouzení pravomoci a působnosti k vydání opatření obecné povahy. Pokud se tedy místní úprava provozu na pozemních komunikacích dotýkala území několika městských částí, měl toto opatření vydat stěžovatel, jako orgán nadřízený orgánům městských částí, do jejichž působnosti by jinak tato oblast úpravy, pokud by se jednalo pouze o území dané městské části, spadala (§ 4 Statutu)“. Doplnil, že „[s]tatut přitom působnost stěžovatele nijak nevylučuje, neboť sám výslovně neřeší, jaký správní orgán je příslušný ke stanovení místní úpravy provozu za situace, že se opatření týká území více městských částí. V takovém případě je tedy nutno vyjít přímo ze zákonné úpravy, z níž lze příslušnost stěžovatele k vydání napadeného opatření jednoznačně dovodit. Nadto, jak správně zdůraznil stěžovatel, zákonná úprava má přednost před úpravou obsaženou v podzákonných předpisech. Pokud tedy otázka pravomoci k vydání napadeného opatření nevyplývala ze Statutu, ale bylo možno ji dovodit ze zákona, nelze hovořit o existenci legislativní mezery, případně o nutnosti přijetí nové legislativní úpravy ve Statutu, jak doporučoval městský soud. Nelze ani shledat, že by tímto výkladem došlo k porušení zásady, že veřejná moc může být uplatňována pouze v mezích stanovených právními předpisy. Ze znění § 40 odst. 7 zákona o pozemních komunikacích totiž působnost stěžovatele vydat napadené opatření jednoznačně vyplývá; tomuto závěru neodporuje ani § 4 Statutu, který deleguje výkon přenesené působnosti v oblasti úpravy provozu na pozemních komunikacích na jednotlivé městské části, pokud jde o jejich území“.

73. I pokud by tedy snad soud považoval shora uvedená ustanovení přílohy č. 4 Statutu hlavního města Prahy do změn provedených shora připomínanou obecně závaznou vyhláškou za dostatečná pro přenos klíčových kompetencí na orgány městských částí, byl by odpůrce za situace, kdy se opatření obecné povahy, resp. v nich obsažená regulace právních vztahů veřejného práva, týkala území více městských částí hlavního města, oprávněn vydat taková opatření upravující stanovení přechodné úpravy provozu na pozemních komunikacích v souladu s právním názorem vysloveným v připomínaném rozsudku s oporou v ustanovení § 40 odst. 7 zákona o pozemních komunikacích.

74. Závěr, že odpůrce z mezí pravomoci a působnosti nevybočil ve smyslu formálním, však ještě nelze zaměňovat se závěrem, že Napadenými opatřeními obecné povahy či jejich částmi, odpůrce nepřípustně neomezil některá ústavně zaručená práva, a nevybočil tak z mezí svěřené působnosti ve smyslu materiálním.

75. Městský soud v Praze v této souvislosti nepřehlédl, že navrhovatelka s poukazem na požadavky plynoucí z čl. 19 odst. 2 Listiny, konkrétně princip, že shromažďovací právo lze omezit jen zákonem, dovozovala, že k zásahu do tohoto práva nelze použít jiné zákonné nástroje, než ty, jimiž je dle jejich definice možno zasáhnout právě do práva shromažďovacího. Tím de facto v jistém ohledu zpochybňovala kompetenci odpůrce omezit opatřeními vydanými v režimu § 77 silničního zákona a § 19a zákona o pozemních komunikacích shromažďovací právo s tím, že v případě těchto „dopravních předpisů“ jde o zákonné nástroje práva, které zásah do práva se shromažďovat nepředjímají. V této souvislosti rovněž dovozovala porušení čl. 4 odst. 4 Listiny s tím, že omezení podle zákona o pozemních komunikacích nebyla stanovena k ochraně zahraničních návštěv, a nelze je proto použít jako zákonný nástroj k ochraně tohoto zájmu, pokud má být omezena svoboda shromažďování nebo pohybu.

76. V této souvislosti soud podotýká, že posouzení otázky materiálního souladu provedeného omezení ústavně zaručených práv s ústavním pořádkem formálně spadá spíše pod čtvrtý a pátý krok algoritmu přezkumu opatření obecné povahy, v němž soud standardně posuzuje zákonnost a tedy i ústavnost (v substantivním ohledu) opatření obecné povahy a proporcionalitu zásahu do právní sféry navrhovatele. Ačkoli si lze představit, že v některých případech omezení či přímých zásahů do základních práv adresátů veřejné moci by takové vady mohly svým charakterem vyvolávat také závěr o vybočení z mezí působnosti odpůrce v materiálním smyslu, v posuzovaném případě se ze soudem níže rozvedených důvodů nejedná o takovou situaci, kdy by bylo zcela vyloučeno, aby odpůrce uvedenými akty do práva zaručeného čl. 19 Listiny zasáhl.

77. Proto soud soustředil své závěry k těmto a všem s tím souvisejícím otázkám do části VII.C.2 tohoto rozsudku, kde přitom uzavřel, že zásadní vady spočívající v nedostatku odůvodnění obou Napadených opatření obecné povahy mu optikou závěrů vyplývajících z nálezu Ústavního soudu ze dne 27. 6. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 21/16, bránily ve věcném posouzení námitek spadajících svou povahou pod čtvrtý a pátý krok algoritmu přezkumu opatření obecné povahy. VII.C.2 – Nedostatečné odůvodnění Napadených opatření obecné povahy 78. Soud úvodem této části svého rozhodnutí podotýká, že shora dovodil, že obě Napadená opatření obecné povahy byla vydána zcela v mezích pravomoci a působnosti odpůrce založené shora specifikovanými ustanoveními zákona o pozemních komunikacích, resp. silničního zákona. Z tohoto pohledu tedy byla vydána v souladu se zákonem a obstála v rámci prvního a druhého kroku algoritmu soudního přezkumu opatření obecné povahy. Jedním dechem však soud již výše dodal, že toto hodnocení ještě nelze zaměňovat se závěrem, že Napadenými opatřeními obecné povahy odpůrce nepřípustně (nezákonně) neomezil ústavně zaručené právo navrhovatelky. Soud tedy dále postupoval při respektu ke shora připomínanému zaužívanému algoritmu přezkumu dle dalších jeho kroků.

79. Navrhovatelka přitom namítala nepřípustný zásah do svého práva svobodně se shromažďovat, poukazovala na to, že v posuzovaném případě nebyly naplněny podmínky omezení shromažďovacího práva dle Listiny a čl. 11 odst. 2 Úmluvy, přičemž v rámci svých námitek reprodukovaných výše v části IV. tohoto rozsudku mj. výslovně poukazovala také na to, že Napadená opatření obecné povahy jsou nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů umožňujících posouzení přípustnosti zásahu do práva shromažďovacího, jakož i na to, že v daném případě je dle jejího přesvědčení vyloučeno provést „rozumný test proporcionality“ a poměřit proti sobě stojící zájmy.

80. Soud se v tomto ohledu s námitkami navrhovatelky z dále podrobně vyložených důvodů ztotožnil, neboť seznal, že zásadní vady Napadených opatření obecné povahy spočívající v nedostatku jejich odůvodnění mu bránily ve věcném posouzení námitek zpochybňujících samotnou substantivní zákonnost těchto opatření, případně proporcionalitu jimi vyvolaného zásahu do právní sféry navrhovatelky.

81. Soud předesílá, že při posouzení těchto námitek z důvodů, které níže rozvádí, bylo i při vědomí role shora připomínaného zaužívaného algoritmu přezkumu opatření obecné povahy třeba nejprve společně uvážit o východiscích relevantních především z pohledu 4. a 5. kroku algoritmu přezkumu (zákonnosti a proporcionality). Ta nicméně, jak soud vysvětluje výše, v dané věci zásadním způsobem ovlivňují postup v rámci třetího kroku uvedeného algoritmu, v němž Napadená opatření obecné povahy neobstála.

82. Soud ze správního spisu ověřil, že dne 16. 3. 2016 byla odpůrci doručena žádost Policie ČR, Útvaru pro ochranu ústavních činitelů, kterou se žadatel domáhal stanovení přechodné úpravy provozu na pozemních komunikacích ve dnech 28. 3. - 30. 3. 2016 u příležitosti státní návštěvy prezidenta ČLR v ČR. Přílohou žádosti byl pak vymezen požadavek žadatele mimo jiné na umístnění dopravních značek B1 „Zákaz vjezdu všech vozidel“ či na umístění zábranových plůtků a dopravních značek B30 - „Zákaz vstupu chodců“ na rozhraní ulic Loretánská a Hradčanské náměstí, v ulicích Kanovnická a Zámecké schody a na dalších místech zde uvedených, přičemž vždy byla podrobněji specifikována délka zábranového plůtku a doba jeho umístění na příslušné pozemní komunikaci.

83. Dne 21. 3. 2016 vydal odpůrce Rozhodnutí o uzavírce, jímž žadateli dle § 24 zákona o pozemních komunikacích povolil úplnou uzavírku komunikací v Praze 1, 6, 8. Uzavírka byla provedena v rozsahu dle požadavku Policie ČR na komunikacích „U Brusnice, Mariánské hradby, Dlabačov, Keplerova, Jelení, Pohořelec, Pobřežní, Ke Štvanici, Wilsonova, Masarykovo nábřeží, místní komunikace II. třídy, II. a IV. třídy a veřejně přístupné účelové komunikace dle přiložených situací“, a to z důvodu „bezpečnostní[ho] opatření během státní návštěvy“, v termínu od 28. 3. 2016 do 30. 3. 2016.

84. Jednou z podmínek uvedených ve výrokové části Rozhodnutí o uzavírce byl požadavek, dle něhož „dopravní značení a dopravní zařízení – mobilní oplocení bude užito pro zajištění bezpečnostních opatření během státní návštěvy v rozsahu dle požadavku Policie ČR v závislosti na aktuálním vývoji dopravní a bezpečnostní situace v dané lokalitě“. V odůvodnění Rozhodnutí o uzavírce se pak odpůrce omezil na stručné sdělení, že „dne 16.3.2016 obdržel…žádost Policie ČR, Útvar pro ochranu ústavních činitelů o povolení uzavírky zajištění bezpečnostních opatření na území hl. m. Prahy při státní návštěvě ve dnech 28.3. – 30.3.2016. Při posouzení žádosti správní orgán dospěl k závěru, [že se jedná o akci,] kterou nelze realizovat později ani v menším rozsahu, proto vydal toto správní rozhodnutí“. Doplnil toliko, že rozhodnutí „bylo vydáno po projednání s TSK hl.m. Prahy a Policií ČR, Krajským ředitelstvím Policie hl.m. Prahy – odborem služby dopravní policie na základě řádně doložené žádosti a po zjištění, že povolená úprava v dopravní situaci je z veřejného zájmu únosná“.

85. Téhož 21. 3. 2016 vydal odpůrce opatření obecné povahy čj. MHMP-473527/2016/O4/Ma, jímž dle § 77 odst. 1 písm. c), § 78 a § 124 odst. 6 silničního zákona stanovil přechodnou úpravu provozu na pozemních komunikacích na území hl. m. Prahy (dále též „Opatření ze dne 21. 3. 2016“). Odpůrce ve výroku Opatření ze dne 21. 3. 2016 uvedl, že vydává „opatření obecné povahy stanovení přechodné úpravy provozu na pozemních komunikacích na území hl. m. Prahy spočívající v umístění dopravního značení a zařízení na místních komunikacích na území hl. m. Prahy v rozsahu dle přiložené dokumentace, která je nedílnou součástí tohoto stanovení, za níže uvedených podmínek pro jejich realizaci“. Pokud jde o tyto podmínky, odpůrce uvedl: „a) Osazení dopravního značení a zařízení bude provedeno v souladu s vyjádřením Policie ČR, Krajského ředitelství Policie hl. m. Prahy – odboru služby dopravní policie ze dne 17.3.2016, č.j.: KRPA–103622-1/ČJ- 2016-0000DŽ,TP66 a vyhláškou č.294/2015 Sb., kterou se provádějí pravidla provozu na pozemních komunikacích. b) Dopravní značky musí být v reflexním provedení v základní velikosti. Veškeré dopravní značení bude osazeno na odpovídajících nosičích. Umístěním dopravního značení nesmí být narušeno vnímání dopravní situace. c) Instalace a umístění dopravního značení bude provedeno tak, aby nebránilo provádění údržby komunikace. d) Dopravní značení a dopravní zařízení - mobilní oplocení bude užito pro zajištění bezpečnostních opatření během státní návštěvy v rozsahu dle požadavku Policie ČR v závislosti na aktuálním vývoji dopravní a bezpečnostní situace v dané lokalitě. e) Magistrát hl. m. Prahy, odbor dopravních agend může toto stanovení úpravy provozu na pozemních komunikacích změnit, upravit, doplnit, popřípadě zrušit, bude-li si to vyžadovat veřejný zájem nebo v případě, že dopravní značení bude umístěno v rozporu se stanovenými podmínkami. f) Instalace dopravního značení a zařízení bude provedena v termínu od 28.3.2016 do 30.3.2016“.

86. V odůvodnění Opatření ze dne 21. 3. 2016 se pak odpůrce omezil na poznámku, že „dne 16.3.2016 podala Policie ČR, Útvar pro ochranu ústavních činitelů žádost o stanovení přechodné úpravy provozu na pozemní komunikaci, která se týká osazení přenosných dopravních značek a dopravních zařízení – mobilních oplocení z důvodu zajištění bezpečnostních opatření v průběhu státní návštěvy na území hl. m. Prahy“.

87. Konečně dne 17. 3. 2016 vydal odpůrce opatření obecné povahy čj. MHMP- 457342/2016/O4/Ma, s odkazem na § 19a odst. 1 a 2 zákona o pozemních komunikacích a podle § 77 odst. 1 písm. c) a odst. 4 silničního zákona (dále též „Opatření ze dne 17. 3. 2016“). Odpůrce ve výroku Opatření ze dne 17. 3. 2016 uvedl, že vydává „opatření obecné povahy – stanovení přechodné úpravy provozu na pozemních komunikacích spočívající v umístění dopravního značení a zařízení“ na zde vypočtených místních komunikacích „v rozsahu dle přiložené dokumentace, která je nedílnou součástí tohoto stanovení, za níže uvedených podmínek pro jejich realizaci“. Pokud jde o tyto podmínky, odpovídaly svým obsahem podmínkám uvedeným ve výroku Opatření ze dne 17. 3. 2016.

88. V odůvodnění Opatření ze dne 17. 3. 2016 se pak odpůrce opět omezil toliko na to, že „dne 16.3.2016 podala Policie ČR, Útvar pro ochranu ústavních činitelů žádost o stanovení přechodné úpravy provozu na místních komunikacích, která se týká osazení přenosného dopravního značení z důvodu zajištění bezpečnostních opatření. Označení příslušnými dopravními značkami bude provedeno pro zajištění akce konané ve veřejném zájmu, spočívajícím v zabezpečení hladkého průběhu programu oficiální státní návštěvy…a zajištění bezpečnosti oficiálních hostů vyplývající mezinárodních úmluv a je z obecného zájmu únosné“.

89. Doplnil, že „[z] důvodu, že v tomto případě hrozí nebezpečí z prodlení, vydal…opatření obecné povahy bez předchozího řízení o návrhu…dle ust. § 77 odst. 4 zákona č. 361/2000 Sb., o silničním provozu, a rovněž dle ust. § 19a odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů“.

90. Ze správního spisu současně vyplývá, že navrhovatelka 19. 2. 2016 řádně oznámila Magistrátu hlavního města Prahy konání shromáždění mj. na Hradčanském náměstí ve dnech 27. - 29. 3. 2016, kdy v oznámení jako účel shromáždění uvedla „vyjádření nesouhlasu s porušováním lidských práv čínským komunistickým režimem na území ČLR“, „vyjádření nesouhlasu s pronásledováním praktikujících kultivační praxe Falun Gong“ a „smuteční pieta za oběti pronásledování umučené čínským komunistickým režimem“, a to s předpokládaným počtem účastníků 10 až 100.

91. Jak bylo naznačeno výše, v posuzovaném případě je mezi účastníky sporné, zda bylo možno na skutkovém a právním půdorysu řešené věci zasáhnout vydáním Napadených opatření obecné povahy do ústavně zaručeného práva navrhovatelky pokojně se shromažďovat.

92. Soud připomíná, že podle čl. 19 odst. 1 Listiny platí, že „[p]rávo pokojně se shromažďovat je zaručeno“. Podle odstavce druhého předmětného ustanovení „[t]oto právo lze omezit zákonem v případech shromáždění na veřejných místech, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, ochranu veřejného pořádku, zdraví, mravnosti, majetku nebo pro bezpečnost státu. Shromáždění však nesmí být podmíněno povolením orgánu veřejné správy“.

93. Na mezinárodní a evropské úrovni je shromažďovací právo zaručeno ustanoveními čl. 11 Úmluvy, čl. 21 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech a čl. 12 Listiny práv Evropské unie.

94. O významu shromažďovacího práva nedílně spjatého se svobodou projevu a významného i z pohledu realizace dalších politických práv nepanují v demokratickém právním státě žádné spory. Jak přiléhavě uvádí Š. Výborný, právo pokojně se shromažďovat představuje jeden ze základních kamenů demokracie, neboť bez možnosti občanů veřejně a kolektivně projevit svůj názor a rozproudit veřejnou diskuzi by demokracie ztrácela jednu ze svých základních podstat, jíž je možnost lidu podílet se na správě věcí veřejných. Právo podílet se na správě věcí veřejných vychází z konceptu, že lid je zdrojem veškeré stání moci, přičemž toto právo se nevyčerpává pouhou volbou zástupců ve volbách. Naopak je stále přítomné a v případě, kdy určitá skupina nesouhlasí s aktuálním směřováním státu či postojem zvolených zástupců k určité záležitosti, je jejím plným právem vyjádřit svůj nesouhlas veřejným protestem. Prostřednictvím veřejného protestu je také veřejná moc kontrolována, případně je jí bráněno ve zneužívání moci. Svoboda projevu je základním předpokladem pro výkon práva pokojně se shromažďovat, což reflektuje § 1 odst. 2 zákona o právu shromažďovacím, dle něhož výkon práva shromažďovacího slouží k využívání svobody projevu a dalších ústavních práv a svobod. Možnost jednotlivce projevit svůj názor v sobě zahrnuje oprávnění veřejně tento názor prezentovat, včetně možnosti svolat shromáždění, na kterém by s ním přítomní účastníci vyjádřili souhlas. Shromažďovací právo tedy umožňuje, aby hlásané názory byly veřejně podpořeny širšími skupinami obyvatel. V případě této širší podpory mohou získat na relevanci, mohou se stát součástí politické debaty či najít odraz v konkrétních krocích výkonné či zákonodárné moci. Uvedenému ostatně svědčí i mnohá veřejná shromáždění v minulosti, která měla na politické rozhodování zásadní vliv, v krajním případě dokonce určovala další směřování státu (nutno však podotknout, že z hlediska demokratického smýšlení v pozitivním i negativním smyslu). Zároveň pořádaná shromáždění mohou rozproudit veřejnou debatu a názorové střety, protože v reakci na svolané shromáždění a na ideje zde prezentované může jiná skupina zastávající odlišné názory považovat za nezbytné svolat další shromáždění, na němž přednese odchylný pohled na věc. Tyto názorové diskuze, pokud probíhají pokojně, jsou v demokracii vítány (Š. Výborný in: Husseini, F., Bartoň, M., Kokeš, M., Kopa, M. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, str. 600 a násl.).

95. Takto jsou přitom relevance a postavení shromažďovacího práva v demokratické společnosti vnímány v ustálené rozhodovací praxi Ústavního soudu. Jak zdůraznil Ústavní soud v nálezu ze dne 5. 5. 2015, sp. zn. II. ÚS 164/15, právo pokojně se shromažďovat patří k základním pilířům demokratického státu a jeho uplatňování představuje jednu z hlavních forem aktivní účasti na veřejném životě, protože poskytuje lidem účinný prostředek k vyjadřování názorů na politické i jiné společenské otázky. Stejně tak ESLP považuje shromažďovací právo za jeden ze základů demokratické společnosti, neboť demokracie je živena svobodou shromažďovací ve stejné míře jako je živena svobodou projevu (viz rozhodnutí ESLP ve věci Djavit An proti Turecku).

96. Tak jako většina jiných ústavně zaručených práv podléhá i právo shromažďovací zákonným omezením, nejde tedy o právo absolutní povahy. Podmínky omezení tohoto práva jsou stanoveny ve shora citovaném čl. 19 odst. 2 Listiny.

97. V posuzované věci bylo mezi účastníky fakticky předmětem sporu, zda nástroje předvídané v zákoně o pozemních komunikacích a silničním zákoně mohou vůbec představovat zákonné omezení shromažďovacího práva per se, a pokud ano, zda odpůrce všem podmínkám ústavně konformního omezení tohoto práva v předmětném případě dostál.

98. Městský soud v Praze nemohl ve světle shora rekapitulovaných námitek vznesených navrhovatelkou v jejím návrhu ponechat bez povšimnutí, že problematikou střetu pravidel uzavírání pozemních komunikací s ústavně zaručeným právem se pokojně shromažďovat, resp. s důsledky využití institutů, jež mají v této souvislosti k dispozici silniční správní úřady, z pohledu omezení shromažďovacího práva, se na úzce souvisejícím skutkovém a právním půdorysu zabýval Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 27. 6. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 21/16.

99. V uvedeném rozhodnutí dospěl k následujícím závěrům, jež soud pro jejich vysokou relevanci pro projednávanou věc dále cituje: „54. Za klíčový argument posuzovaného návrhu na zrušení § 24 zákona o pozemních komunikacích lze považovat tvrzený rozpor napadeného ustanovení s právem shromažďovacím, a to i s ohledem na prostor, který navrhovatelé věnovali konkrétnímu shromáždění, jež bylo dle jejich slov uzavřením komunikace znemožněno.

55. Právo pokojně se shromažďovat je zaručeno zejména čl. 19 Listiny, jeho význam nicméně plyne i z řady mezinárodních instrumentů, které jej zaručují a k jejichž dodržování se Česká republika zavázala. Shromažďovací právo je tak garantováno mimo jiné čl. 11 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") či čl. 21 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech.

56. Předmětné právo patří k základním pilířům demokratického státu. Jeho uplatňování představuje jednu z hlavních forem aktivní účasti na veřejném životě a poskytuje lidem účinný prostředek k vyjadřování názorů na politické i jiné společenské otázky, pročež jej lze chápat i jako kolektivní výkon svobody projevu [nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 164/15 ze dne 5. 5. 2015 (N 88/77 SbNU 285)]. Právo pokojně se shromažďovat přitom samozřejmě neslouží pouze ke konfrontaci vlády (či kohokoli jiného) s názorem většiny, nýbrž je naopak díky své povaze velmi efektivní i ve vytváření veřejné diskuse nad názory či myšlenkami, které by pro svou nedostatečnou podporu mohly jinak pozornosti veřejnosti zcela ujít. Tím pak shromažďovací právo přispívá i k ochraně jiných ústavních hodnot a ústavním pořádkem zaručených práv.

57. Význam práva pokojně se shromažďovat pro demokratickou společnost je nadto posílen tím, že k omezení tohoto práva může často dojít jen před zraky veřejnosti (typicky u spontánních shromáždění), v důsledku čehož je toto právo odolnější vůči plíživému omezování ústavně zaručených práv a svobod, a to např. ve srovnání se svobodou tisku, k jejímuž významnému omezení může docházet bez zjevného zásahu veřejné moci, a tedy bez patřičné reakce veřejnosti. Shromažďovací právo tak může představovat klíčový prostředek pro vyjadřování názorů a pro zachování svobody a demokracie.

58. Shromažďovací právo není absolutní, přičemž přímo v Listině i v uvedených mezinárodních smlouvách jsou stanoveny podmínky, za nichž je možno jej omezit. Ustanovení čl. 19 odst. 2 Listiny základních práv a svobod tak hovoří o jeho možném omezení v případě, je-li dáno zákonem a je v demokratické společnosti nezbytné pro ochranu práv a svobod druhých, ochranu veřejného pořádku, zdraví, mravnosti, majetku nebo pro bezpečnost státu. V Úmluvě i Mezinárodním paktu o občanských a politických právech jsou možná omezení shromažďovacího práva formulována až na dílčí odlišnosti obdobně, Listina pak nad jejich rámec výslovně stanoví, že shromáždění nesmí být podmíněno povolením orgánu veřejné správy.

59. Na zákonné úrovni je právo shromažďovací upraveno zejména zákonem č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o právu shromažďovacím"). Tento zákon mimo jiné upravuje i podmínky, za nichž může být shromáždění správním orgánem zakázáno nebo za jejichž splnění může dojít k jeho rozpuštění. Podle § 11 odst. 1 citovaného zákona pak správní orgán shromáždění zakáže nejpozději do tří pracovních dnů od chvíle, kdy obdržel platné oznámení o jeho konání. Ze zákona o právu shromažďovacím možnost shromáždění zakázat později nevyplývá, přičemž relativně krátká doba, kterou má správní orgán k dispozici, plyne i ze snahy zákonodárce ještě posílit Listinou kladený požadavek, aby konání shromáždění nebylo založeno na povolovacím principu. Svolavatel se totiž díky ní v zásadě neocitá v déletrvající nejistotě, zda správní orgán nakonec přece jen neshledá důvody, pro které shromáždění zakáže. Krátká lhůta pro vydání rozhodnutí o zákazu ohlášeného shromáždění pak slouží také k tomu, aby svolavatel mohl podat proti rozhodnutí správní žalobu, o níž by soudy případně stihly rozhodnout ještě před plánovaným datem konání shromáždění.

60. Napadené ustanovení § 24 zákona o pozemních komunikacích umožňuje pozemní komunikaci částečně nebo zcela uzavřít. V důsledku jeho aplikace tedy může nastat situace, kdy je i účastníkům řádně ohlášeného a nezakázaného shromáždění znemožněn vstup do míst, kde se shromáždění mělo konat.

61. Tato skutečnost - tedy to, že aplikací napadeného zákona může být zabráněno shromáždění, které bylo řádně nahlášeno a nebylo zakázáno dle zákona o právu shromažďovacím - není podle názoru Ústavního soudu sama o sobě protiústavní. Dle čl. 19 odst. 2 Listiny sice může být právo pokojně se shromažďovat omezeno jen zákonem, to však neznamená, že by tímto zákonem mohl být pouze zákon o právu shromažďovacím.

62. Na druhou stranu to, že k omezení shromažďovacího práva dochází aplikací zákona, který primárně sleduje jiný cíl, v žádném případě neznamená, že by takové omezení nemuselo naplňovat požadavky čl. 19 odst. 2 Listiny, tedy že je možné jen tehdy, je-li to v demokratické společnosti nezbytné pro ochranu práv a svobod druhých, ochranu veřejného pořádku, zdraví, mravnosti, majetku nebo pro bezpečnost státu. K uzavření pozemní komunikace, na níž se má konat ohlášené shromáždění, tak bude moci správní orgán přistoupit pouze a jen tehdy, pokud toto uzavření bude odpovídat i požadavkům čl. 19 odst. 2 Listiny, tzn. že komunikace bude uzavřena za účelem dosažení jednoho z legitimních cílů v čl. 19 odst. 2 Listiny uvedených, že uzavření dané komunikace bude k dosažení tohoto cíle nezbytné a že omezení shromažďovacího práva bude vůči sledovanému cíli přiměřené.

63. Nelze přitom zapomínat, že podstatou řízení o uzavírce podle § 24 zákona o pozemních komunikacích je rozhodování o nutnosti omezení provozu, nikoli o nutnosti omezení konání shromáždění. Jinými slovy, postačovalo-li by k dosažení tvrzeného cíle uzavírky pozemní komunikace pouze zakázání shromáždění (bez nutnosti uzavřít provoz na komunikaci), nelze uzavírku podle § 24 zákona o pozemních komunikacích povolit, neboť by tím zjevně docházelo k obcházení zákona o právu shromažďovacím.

64. Správní orgán musí mít zároveň na paměti, že omezení shromažďovacího práva připadá do úvahy jen ve výjimečných případech, což platí tím spíše za situace, kdy shromáždění nebylo zakázáno ve lhůtě stanovené v zákoně o právu shromažďovacím. Dle názoru Ústavního soudu sice nelze vyloučit, že k uzavírce pozemní komunikace dojde po uplynutí lhůty uvedené v § 11 odst. 1 zákona o právu shromažďovacím, neboť taková potřeba může vyvstat náhle, na druhou stranu však tato skutečnost znamená, že uzavření komunikace na úkor shromažďovacího práva musí být o to výjimečnější, neboť je tím snižována míra jistoty svolavatele, že shromáždění nebude bráněno, zužuje se jeho manévrovací prostor pro volbu náhradního místa shromáždění (což bude významné zejména u těch shromáždění, jejichž význam roste právě v souvislosti s místem a časem, v němž se konají), a v nejkrajnějším případě tím dokonce může být znemožněna i včasná obrana prostřednictvím správního soudnictví (k samotné možnosti ochrany prostřednictvím správního soudnictví viz část VII./C tohoto nálezu), která musí být zásadně k dispozici ještě před konáním shromáždění (srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Bączkowski a další proti Polsku ze dne 3. 5. 2007 č. 1543/06, body 81-83). Rozhodnutí o uzavírce pozemní komunikace v místě a čase, v němž je oznámeno shromáždění, tedy musí být zásadně učiněno - zejména jestliže by účel shromáždění byl změnou času či místa popřen - s dostatečným časovým předstihem, pakliže to důvody uzavírky umožňují. V souladu s tímto požadavkem je § 39 odst. 2 vyhlášky č. 104/1997 Sb., podle kterého, nejde-li o havárie, žádost o povolení uzavírky se doručí příslušnému silničnímu správnímu úřadu nejpozději 30 dní přede dnem požadovaného uzavření komunikace, jakož i § 71 odst. 1 správního řádu, dle něhož je správní orgán povinen vydat rozhodnutí bez zbytečného odkladu. Poukázat lze i na § 29a odst. 5 zákona o pozemních komunikacích, který stanoví povinnost správního orgánu zveřejnit údaje z rozhodnutí o uzavírkách a objížďkách na dálnicích, silnicích, místních komunikacích a veřejně přístupných účelových komunikacích, které stanoví prováděcí právní předpis, bez zbytečného odkladu prostřednictvím Centrální evidence pozemních komunikací způsobem umožňujícím dálkový přístup. (…)

66. Dle názoru Ústavního soudu je ovšem pro posouzení napadeného ustanovení podstatné, že ve spojení s celým právním řádem umožňuje provést tento test správnímu orgánu, resp. následně správnímu soudu, jak již bylo vysvětleno výše. Napadené ustanovení právo pokojně se shromažďovat samo o sobě neomezuje, pouze umožňuje správnímu orgánu tak v určitých případech (nepřímo) učinit. Jak přitom vyplývá z částí VII./A i VII./B, smí tak učinit právě a jen tehdy, budou-li za konkrétních okolností projednávané věci pro takový zásah do základního práva splněny podmínky plynoucí z ústavního pořádku, resp. z judikatury Ústavního soudu. Za těchto okolností je nyní bez významu provádět test proporcionality, neboť k tomu je nutno přistoupit právě při konkrétních zásazích do práva shromažďovacího, případně do jakéhokoli jiného ústavně zaručeného práva, k němuž by mohlo uzavřením pozemní komunikace dojít.

67. Lze tedy uzavřít, že napadené ustanovení není tím, že umožňuje fakticky (ve svém důsledku) zabránit konání shromáždění na konkrétní pozemní komunikaci, v rozporu s čl. 19 Listiny. To však samozřejmě neznamená, že by mohl být shledán souladným s ústavním pořádkem takový postup, jehož cílem (převažujícím záměrem) by bylo použitím § 24 zákona o pozemních komunikacích v konkrétní věci znemožnit politické shromáždění, nikoli naplnit účel napadeného zákona“ (pozn. zvýraznění doplněno Městským soudem v Praze).

100. Z právě citovaných závěrů Ústavního soudu, jejichž relevance pro právě posuzovaný případ je o to vyšší s ohledem na to, že Ústavní soud se abstraktním přezkumem § 24 zákona o pozemních komunikacích zaobíral na podkladě návrhu podaného právě v kontextu vydání Rozhodnutí o uzavírce (v souvislosti s nímž byla vydána i nyní Napadená opatření obecné povahy) za účelem zabezpečení realizace státní návštěvy prezidenta ČLR v březnu 2016, se tedy zřetelně podávají následující východiska.

101. Předně je třeba námitky navrhovatelky odmítnout jako nedůvodné potud, že by opatřeními spočívajícími ve stanovení přechodné úpravy provozu podle § 77 a § 78 silničního zákona a § 19a zákona o pozemních komunikacích nemohlo za žádných okolností dojít k ústavně přípustnému omezení shromažďovacího práva. Poukazovala-li navrhovatelka v bodech 31 – 33 svého návrhu na to, že do shromažďovacího práva je možno zasáhnout a již nahlášené shromáždění omezit toliko zákonem, který takový zásah výslovně připouští jako zásah do práva se shromažďovat, konkrétně toliko za použití navrhovatelkou zmiňovaných institutů, nemohl jí soud přisvědčit. Z právního názoru vyjádřeného Ústavním soudem, který zdejší soud plně sdílí, ztotožňuje se s ním a považuje jej se zřetelem k výše uvedenému za přenositelný na nyní posuzovanou věc, se zcela jednoznačně podává, že ústavně konformně je možno při splnění dalších podmínek podávajících se z čl. 19 odst. 2 Listiny zasáhnout do shromažďovacího práva, a to i v případech již nahlášeného a nezakázaného shromáždění, i za použití institutů omezujících obecné užívání pozemních komunikací předvídaných v zákoně o pozemních komunikacích, případně silničním zákoně.

102. Ústavní soud přitom v tomto svém plenárním nálezu zcela jednoznačně akcentoval, že skutečnost, že k omezení shromažďovacího práva dochází aplikací institutu upraveného jiným zákonem sledujícím primárně jiný cíl, ničeho nemění na tom, že k omezení může dojít v souladu s čl. 19 odst. 2 Listiny toliko za účelem dosažení jednoho z legitimních cílů v čl. 19 odst. 2 Listiny uvedených (je-li to v demokratické společnosti nezbytné pro ochranu práv a svobod druhých, ochranu veřejného pořádku, zdraví, mravnosti, majetku nebo pro bezpečnost státu), a to výhradně tehdy, bude-li uzavření dané komunikace k dosažení tohoto cíle nezbytné a omezení shromažďovacího práva bude vůči sledovanému cíli přiměřené.

103. Městský soud v Praze se přitom zcela ztotožňuje s Ústavním soudem v tom, že připadá-li omezení shromažďovacího práva do úvahy jen ve výjimečných případech, platí to tím spíše za situace, kdy již bylo shromáždění v souladu s pravidly upravenými zákonem o právu shromažďovacím na daný čas a místo řádně oznámeno, resp. kdy shromáždění nebylo zakázáno ve lhůtě zákonem stanovené. Desátý senát zdejšího soudu je shodně jako plénum Ústavního soudu přesvědčen, že ačkoli nelze vyloučit, že k omezení obecného užívání pozemní komunikace v podobě rozhodnutí o uzavírce či stanovení přechodné úpravy provozu na pozemní komunikaci dojde s ohledem na náhlou a nepředvídatelnou potřebu po uplynutí lhůty uvedené v § 11 odst. 1 zákona o právu shromažďovacím, je třeba k takovým krokům přistupovat s ohledem na shora popsané principy s maximální obezřetností, a to s ohledem na to, že je tím fakticky zásadním způsobem snižována míra jistoty svolavatele, že shromáždění nebude bráněno, a zužuje se, jak uvádí Ústavní soud, jeho manévrovací prostor pro volbu náhradního místa shromáždění. Takový zásah je přitom o to citelnější v případech těch shromáždění, jejichž význam roste právě v souvislosti s místem a časem, v němž se konají, jak tomu bylo se zřetelem ke shora reprodukovanému účelu oznámeného shromáždění zjevně i v posuzované věci.

104. Ze zmiňovaného nálezu Ústavního soudu pak plynou ve světle právě popsaných východisek zprostředkovaně požadavky, jimž je třeba z pohledu čl. 19 odst. 2 Listiny dostát, hodlá-li silniční správní úřad využitím shora uvedených institutů omezit naznačeným způsobem shromažďovací právo. Z bodu 66 nálezu nade vši pochybnost vyplývá, že silniční správní úřad musí jako orgán veřejné moci v takových případech zvážit, zda je možno v konkrétním případě využitím institutu uzavírky, resp. stanovení přechodné úpravy provozu shromažďovací právo, konání již na dané místo a čas oznámeného shromáždění omezit, a za tím účelem je povinen provést na skutkovém půdorysu konkrétní věci test proporcionality (v souladu s podmínkami plynoucími z ústavního pořádku, resp. z judikatury Ústavního soudu k provádění takového testu). Ústavní soud přitom akcentoval, že právě provedení testu proporcionality a poměření střetávajících se zájmů v podobě některého zájmu/cíle chráněného čl. 19 odst. 2 Listiny a zájmu na ochraně shromažďovacího práva ze strany správního orgánu pak bude možno (na podkladě návrhu podaného ve správním soudnictví) přezkoumat nezávislým správním soudem, jehož úkolem bude mj. uvážit a vyloučit, že cílem či převažujícím záměrem postupu silničního správního úřadu bylo za použití nástrojů přiznaných mu zákonem o pozemních komunikacích či silničním zákonem v konkrétní věci znemožnit politické shromáždění, nikoli naplnit účel takového zákonem předvídaného institutu.

105. Právě uvedené závěry, jež v souladu s dříve uvedeným představují ústavněprávní východiska relevantní především z pohledu 4. a 5. kroku algoritmu přezkumu (zákonnosti Napadených opatření obecné povahy a proporcionality jimi vyvolávaných zásahů do práv a povinností adresátů veřejné moci), přitom v projednávané věci zásadním způsobem ovlivňují postup soudu v rámci třetího kroku uvedeného algoritmu.

106. V rámci tohoto kroku totiž soud musí podle ustálené judikatury zkoumat, zda byla návrhem Napadená opatření obecné povahy vydána zákonem stanoveným postupem, přičemž je mj. povinen posoudit, zda jsou náležitě odůvodněna, resp. zda nejsou zatížena vadou nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů.

107. Soud v tomto ohledu nejprve připomíná význam řádného odůvodnění správních aktů z pohledu práva na spravedlivý proces a rovněž jako důležité pojistky proti zneužití moci – libovůli při rozhodování (mutatis mutandis nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08). Výkon veřejné správy by totiž měl být stavěn primárně na síle argumentů a nikoli na autoritě rozhodujícího orgánu. Základním účelem odůvodnění je proto vysvětlení skutkových a právních důvodů pro přijetí rozhodnutí (jiného správního aktu) tak, aby jeho adresáti věděli, proč správní orgán takto rozhodl, a aby se proti němu mohli bránit, případně i podáním návrhu k soudu. Aby se však mohl příslušný soud předmětným rozhodnutím (či jiným aktem) věcně zabývat, musí toto vyhovět základním požadavkům kladeným na jeho přezkoumatelnost (vzhledem k tomu by se otázkou přezkoumatelnosti Napadených opatření obecné povahy musel soud – v případě, že by mu tyto nedostatky bránily v posouzení navrhovatelkou uplatněných námitek – zabývat i bez výslovné námitky sám z úřední povinnosti).

108. Stejná východiska se nepochybně uplatní i v případě opatření obecné povahy, které podle § 173 odst. 1 správního řádu musí rovněž obsahovat odůvodnění. Vzhledem k § 174 odst. 1 správního řádu přitom odůvodnění opatření obecné povahy musí přiměřeným způsobem odpovídat požadavkům na odůvodnění správního rozhodnutí podle § 68 odst. 3 správního řádu. Rovněž judikatura Nejvyššího správního soudu dovodila, že „i v odůvodnění opatření obecné povahy je nutno uvést důvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů“ (srov. rozsudek ze dne 16. 12. 2008, čj. 1 Ao 3/2008 - 136, č. 1795/2009 Sb. NSS, obdobně rozsudek ze dne 22. 12. 2011, čj. 8 Ao 6/2011 - 87, č. 2741/2013 Sb. NSS; zvýraznění doplněno).

109. V posuzované věci není sporu o tom, že jsou návrhem napadené akty odpůrce opatřeními obecné povahy, jako taková by tak zásadně měla splňovat shora uvedená kritéria vycházející z úpravy ve správním řádu. Rovněž tato opatření tak musí obsahovat přezkoumatelné uvedení důvodů výroku, podkladů pro jeho vydání a úvah, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů.

110. Na nezbytnosti odůvodnění Opatření ze dne 17. 3. 2016 přitom nic nemění skutečnost, že jej odpůrce s odkazem na § 77 odst. 4 silničního zákona a § 19a odst. 3 zákona o pozemních komunikacích vydal bez předchozího řízení o návrhu opatření obecné povahy; uvedené totiž podle soudu neznamená vyloučení všech ustanovení správního řádu (i těch, která se přímo netýkají samotného postupu v řízení) a nezbavuje tak správní orgán povinnosti svůj postup náležitě zdůvodnit (požadavky na řádné odůvodnění lze ostatně odvodit přinejmenším již ze základních zásad činnosti správních orgánů).

111. Požadavky na odůvodnění těchto aktů jsou pak ve světle shora reprodukovaných závěrů Ústavního soudu zvyšovány, resp. upřesňovány a zpřísňovány v případě takových opatření obecné povahy, v jejichž důsledku dochází k omezení shromažďovacího práva, nadto pak v situacích, kdy tato opatření fakticky vedou k nemožnosti realizovat na dané místo a čas již dříve řádně nahlášené a příslušným orgánem nezakázané shromáždění. Silniční správní úřad je totiž ve světle závěrů vyslovených v předmětném nálezu Ústavního soudu povinen se v rámci odůvodnění jím vydaného opatření, v jehož důsledku má dojít v naznačeném směru k omezení práva se svobodně shromažďovat, vypořádat s Ústavním soudem předestřenými otázkami, přičemž je povinen provést a v odůvodnění opatření obecné povahy také náležitě zachytit provedení testu proporcionality. Je přitom povinen tak učinit způsobem, jenž by posléze v případě napadení tohoto opatření návrhem podaným ke správnímu soudu umožnil správnímu soudu postup správního orgánu přezkoumat.

112. Z výše provedené rekapitulace obsahu obou Napadených opatření obecné povahy včetně jejich odůvodnění je přitom zřejmé, že odpůrce tomuto požadavku kladenému Ústavním soudem na případy, v nichž za využití nástrojů předvídaných zákonem o pozemních komunikacích a silničním zákonem dochází k omezení shromažďovacího práva, v žádném ohledu nedostál. Odpůrce se v odůvodnění Napadených opatření obecné povahy nijak nevypořádal s tím, že na dané místo a čas již navrhovatelka dříve plně v souladu s požadavky vyplývajícími ze zákona o právu shromažďovacím nahlásila konání shromáždění, natož aby přezkoumatelným způsobem zachytil, zda a pokud ano, jakým způsobem na podkladě provedeného testu proporcionality uvážil o tom, které zájmy je třeba v dané konkrétní situaci upřednostnit a na základě jakých úvah k takovému závěru případně došel.

113. Soud předesílá, že samozřejmě nijak nezpochybňuje specifický charakter daného aktu (o němž nadto v případě předvídaném v § 77 odst. 4 silničního zákona a § 19a odst. 3 zákona o pozemních komunikacích nemusí probíhat předchozí řízení) a také okolnosti, za nichž byla tato opatření vydána. Dle soudu totiž v obecné rovině platí, že potřebná operativnost přijímaných opatření, nutnost rychlé reakce na aktuální potřeby ochrany zájmů v podobě bezpečnosti či veřejného pořádku, případně výjimečně i nemožnost veřejně zpřístupňovat některé konkrétní poznatky, na nichž je postup směřující k jejich vydání založen, jistě může do jisté míry omlouvat jejich stručnější odůvodnění. Neznamená to však a v demokratickém právním státě ani znamenat nemůže, že by odpůrce mohl uvedených opatření, jež jsou v souladu s dříve uvedeným nepochybně způsobilá zasáhnout do základního práva navrhovatelky a dalších osob, využívat zcela podle svého volného uvážení, aniž by důvody jejich přijetí a své úvahy alespoň stručně (avšak zcela konkrétně a přezkoumatelně) zdůvodnil a v odůvodnění se přitom shora popsaným způsobem vypořádal se střetem ústavně chráněných zájmů.

114. Soud proto nemohl přehlédnout, že odpůrce své Opatření ze dne 21. 3. 2016 fakticky vůbec neodůvodnil, když v odůvodnění tohoto aktu toliko paušálně poukázal na ze strany Policie ČR podanou žádost o stanovení přechodné úpravy provozu z důvodu zajištění bezpečnostních opatření v průběhu státní návštěvy na území hlavního města Prahy. Žádné jiné závěry odpůrce v odůvodnění tohoto opatření neuvedl. Nikoli nepodobně je tomu i v případě Opatření ze dne 17. 3. 2016, v jehož odůvodnění odpůrce nad rámec poukazu na žádost policie toliko v obecné rovině poukazoval na to, že opatření „bude provedeno pro zajištění akce konané ve veřejném zájmu, spočívajícím v zabezpečení hladkého průběhu programu oficiální státní návštěvy…a zajištění bezpečnosti oficiálních hostů vyplývající mezinárodních úmluv a je z obecného zájmu únosné“. Pomine-li soud otázku, zda bylo při vydání naposledy uvedeného opatření vyhověno požadavkům souvisejícím s řádným odůvodněním potřeby vydat předmětné opatření obecné povahy z důvodu hrozícího prodlení bez předchozího řízení (v odůvodnění je tento závěr toliko paušálně a v obecné rovině konstatován, není však nijak rozveden, vysvětlen a tím méně opřen o konkrétní skutkové okolnosti, jež by umožňovaly tento závěr odpůrce přezkoumat; není přitom bez zajímavosti, že informace o návštěvě prezidenta ČLR byly známy již podstatně dříve, jak plyne koneckonců i z data provedeného oznámení shromáždění), je zjevné, že ani v jednom opatření se odpůrce v rozporu s požadavky vyplývajícími ze shora představené rozhodovací praxe Ústavního soudu vůbec nevypořádal s otázkami souvisejícími se střetem jím chráněných bezpečnostních zájmů se zájmem na ochraně ústavně zaručených práv navrhovatelky a dalších osob.

115. Odpůrce tedy především v odůvodnění Napadených opatření obecné povahy nevyjevil žádným způsobem své případné úvahy nad otázkou spojenou s tím, že na dané místo a čas již navrhovatelka dříve v souladu se zákonem o právu shromažďovacím nahlásila konání shromáždění. Odůvodnění opatření neposkytuje vzdor výše akcentovaným principům odpověď na otázku, zda a pokud ano, jakým způsobem na podkladě provedeného testu proporcionality odpůrce uvážil o tom, které zájmy je třeba v dané konkrétní situaci upřednostnit a na podkladě jakých konkrétních úvah se rozhodl favorizovat jím nijak blíže nekonkretizované bezpečnostní zájmy spojené s realizací státní návštěvy.

116. Právě uvedený nedostatek pak ve světle závěrů Ústavního soudu činí obě Napadená opatření obecné povahy nepřezkoumatelnými pro nedostatek důvodů, neboť zdejšímu soudu brání v tom, aby takové úvahy, které byl odpůrce povinen provést a v odůvodnění opatření obecné povahy náležitě zachytit, v tomto řízení v rámci čtvrtého a pátého kroku algoritmu přezkoumal.

117. Soudy opakovaně zdůrazňují, že šíře míry uvážení správního orgánu klade také vyšší nároky na odůvodnění daného aktu tak, aby bylo možné zajistit řádnou kontrolu dodržování mezí takového uvážení a vyloučit jakékoliv prvky svévole. Čím větší má totiž správní orgán prostor pro vlastní úvahy, tím více pozornosti by měl věnovat přesvědčivosti a adresnosti odůvodnění, aby bylo zřejmé, že jeho závěry jsou výsledkem věcného (kompetentního) posouzení a aby zbytečně nezavdával důvod k případným pochybnostem o podloženosti svých závěrů, skutečných motivech svého postupu či snad o vlivu politických zájmů.

118. Prostor pro exekutivu nemůže být ani při zohlednění povahy zájmů, které odpůrce zamýšlel chránit, bezbřehý, a to zvláště tehdy, pokud je prostřednictvím k tomu primárně neurčených institutů zasahováno do ústavně zaručeného práva pokojně se shromažďovat. Soud přitom znovu zdůrazňuje, že nároky na preciznost odůvodnění tohoto typu opatření se ve světle závěrů Ústavního soudu zásadně zvyšují tam, kde k uzavření komunikace, resp. ke stanovení přechodné úpravy provozu dochází na úkor shromažďovacího práva, zvláště pak tehdy, pokud již svolavatel v souladu s pravidly vyplývajícími ze zákona o právu shromažďovacím na dané místo a čas svolal shromáždění, jehož konání nebylo v tomu určené lhůtě ze strany orgánů veřejné moci zakázáno.

119. Ještě přísněji pak soud musí dodržování těchto principů ve světle výše popsaného významu shromažďovacího práva v demokratické společnost nahlížet tam, kde účelem řádně oznámeného shromáždění mělo být veřejné projevení kritických názorů bezprostředně souvisejících s realizací akce, jejíž bezpečný průběh byl tvrzeným důvodem vydání napadených opatření a tedy zprostředkovaně zásahu do shromažďovacího práva. Jen tak je možno zajistit, aby byla zajištěna dostatečná a efektivní soudní kontrola výkonu veřejné moci s cílem vyloučit, že, řečeno spolu s Ústavním soudem, cílem (převažujícím záměrem) použití nástrojů předvídaných zákonem o pozemních komunikacích či silničním zákonem bylo v konkrétní věci spíše znemožnit konání politického shromáždění a vyjevení kritických postojů vůči představiteli cizí státní moci a stavu dodržování lidských práv v jeho vlasti, v níž jsou takové veřejné projevy kritiky potlačovány.

120. Soudu tak nezbylo, než s přihlédnutím k závěrům vysloveným v nálezu Ústavního soudu ze dne 27. 6. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 21/16 obě Napadená opatření obecné povahy pro nepřezkoumatelnost zrušit.

VIII. Shrnutí a závěr

121. Soud tedy závěrem rekapituluje, že ve světle závěrů vyslovených ve zrušujícím rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2021, čj. 3 As 76/2019 - 30 věcně posuzoval návrh navrhovatelky na zrušení obou Napadených opatření obecné povahy přesto, že tato opatření nevyvolávala ke dni podání návrhu ani ke dni rozhodování soudu právní účinky.

122. Při posouzení těchto opatření soud postupoval v duchu ustáleného algoritmu složeného z pěti kroků, vyjádřil se k pravomoci a působnosti odpůrce vydat Napadená opatření obecné povahy. Následně se pak soud zaměřil na podkladě východisek posouzení zákonnosti a přiměřenosti omezení plynoucích z obou opatření na to, zda byla opatření přijata zákonem předvídaným způsobem, a to včetně náležitého odůvodnění.

123. Soud seznal, že opatřeními spočívajícími ve stanovení přechodné úpravy provozu podle § 77 a § 78 silničního zákona a § 19a zákona o pozemních komunikacích v obecné rovině může dojít k ústavně přípustnému omezení shromažďovacího práva, přestože tyto instituty nejsou k tomuto účelu zákonem určeny. Soud však uzavřel, že odpůrce nedostál požadavkům kladeným Ústavním soudem na případy, v nichž za využití nástrojů předvídaných těmito zvláštními právními předpisy dochází k omezení shromažďovacího práva, neboť se v odůvodnění Napadených opatření obecné povahy nijak nevypořádal s tím, že na dané místo a čas již navrhovatelka dříve (plně v souladu s požadavky vyplývajícími ze zákona o právu shromažďovacím) nahlásila konání shromáždění, natož aby přezkoumatelným způsobem zachytil, zda a pokud ano, jakým způsobem na podkladě provedeného testu proporcionality uvážil o tom, které zájmy a na základě jakých důvodů je třeba v dané konkrétní situaci upřednostnit. V posuzované věci tak soudu nedostatky odůvodnění obou opatření odporující požadavkům podávajícím se z nálezu Ústavního soudu ze dne 27. 6. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 21/16, bránily v tom, aby v rámci čtvrtého a pátého kroku algoritmu věcně přezkoumal postup odpůrce a poměření střetávajících se zájmů. Přitom vysvětlil, že ve světle judikatorních východisek musel dodržování těchto principů nahlížet ještě přísněji za situace, kdy účelem řádně oznámeného shromáždění mělo být veřejné projevení kritických názorů bezprostředně souvisejících s realizací akce, jejíž bezpečný průběh byl tvrzeným důvodem vydání napadených opatření.

124. S ohledem na tyto závěry, jakož i vše shora uvedené, proto soud výroky I. a II. rozsudku obě Napadená opatření obecné povahy odpůrce v souladu s § 101d odst. 2 s. ř. s. zrušil, a to v celém jejich rozsahu.

125. Pokud jde o okamžik zrušení předmětných opatření obecné povahy, pak podle odkazovaného ustanovení § 101d s. ř. s. platí, že soud opatření obecné povahy zruší dnem, který v rozsudku určí. Při úvahách, k jakému okamžiku Napadená opatření obecné povahy zrušit, přitom soud přihlédl k tomu, že popsané vady u obou opatření, jež regulovala právní vztahy veřejného práva v souladu s výše uvedeným toliko přechodně v období 28. 3. 2016 – 30. 3. 2016, plně odůvodňují, aby byla opatření zpětně zrušena již ke dni jejich vydání. Možnost zrušit opatření obecné povahy zpětně ke dni jeho vydání přitom potvrzuje rovněž rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu (viz rozsudek ze dne 21. 6. 2017, čj. 3 As 157/2016 - 63). Soud má přitom za to, že výše popsané zásadní nedostatky přezkoumatelnosti u opatření, jež měla omezenou faktickou účinnost toliko po několik dní v průběhu roku 2016, takové řešení vyžadují, zvláště pak v situaci, kdy zrušovaná opatření nezaložila z povahy věci třetím osobám práva, která by byla jejich zpětným zrušením ke dni jejich vydání dotčena a bylo by tím zasahováno do práva na ochranu legitimního očekávání a právní jistoty. Obě Napadená opatření obecné povahy tedy pozbývají platnosti a účinnosti zpětně k datu jejich vydání.

IX. Náklady řízení

126. Výrok III. tohoto rozsudku je potom odůvodněn § 60 odst. 1 s. ř. s., podle kterého má účastník, který měl ve věci úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem proti účastníkovi, který úspěch neměl. V řízení úspěšná navrhovatelka tak má právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložila, a proto jí soud právo na náhradu nákladů řízení přiznal. Konkrétní výše náhrady nákladů řízení je potom odůvodněna následovně:

127. Navrhovatelka byla v řízení zastoupena advokátem. Náklady řízení u ní představují zaplacený soudní poplatek ve výši 10 000 Kč za návrh ve věci samé a soudní poplatek ve výši 5 000 Kč za kasační stížnost, dále pak odměna za 3 úkony právní služby [§ 11 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů – tj. převzetí zastoupení a písemné podání k věci samé – návrh, kasační stížnost] v částce 3 100 Kč za jeden úkon, celkem 9 300 Kč [§ 7, § 9 odst. 4 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb.] a náhradu hotových výdajů za tři úkony v částce 300 Kč za jeden úkon, celkem 900 Kč (§ 13 odst. 4 téže vyhlášky), tj. 10 200 Kč. Zástupce navrhovatelky je plátcem daně z přidané hodnoty, a proto se s ohledem na § 57 odst. 2 s. ř. s. náhrada zvyšuje o částku odpovídající této dani – o 21 % z částky 10 200 Kč, tj. o 2 142 Kč; celkem pak náklady řízení činí 27 342 Kč.