č. j. 10 A 176/2019 - 63

Rubrum

I. Ministerstvo vnitra není samo o sobě oprávněno posoudit, zda bude poskytnutím informace významně nebo přímo ohrožen výkon zahraniční služby dle § 11 odst. 1 písm. e) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Musí buď provést konzultaci s Ministerstvem zahraničních věcí, anebo založit do spisu podklad, z něhož by názor uvedeného ministerstva na (ne)poskytnutí informace (byť nepřímo) plynul. II. Srovnávací tabulka k implementaci nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/679 (GDPR) je dokumentem vyhodnocujícím stav národní i evropské legislativy na ochranu osobních údajů v Evropské unii, tedy obecně závazných právních předpisů dotýkajících se veřejnosti v nejširším možném rozsahu, se kterým zároveň pracuje a přichází do styku řada orgánů moci výkonné, resp. osob pro ně pracujících. Tato informace svým obsahem a významem daleko přesahuje charakter vnitřního pokynu (předpisu, dokumentu) Ministerstva vnitra. Není proto informací podle § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.

Výrok

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Martina Lachmanna a soudců Mgr. Aleše Sabola a Mgr. Jana Ferfeckého v právní věci žalobce: P. Š. bytem XYZ proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, sídlem Nad Štolou 3, Praha 7 v řízení o žalobě proti rozhodnutí ministra vnitra ze dne 30. 8. 2019, čj. MV-112466-3/SO- 2019, takto:

Odůvodnění

I. Rozhodnutí ministra vnitra ze dne 30. 8. 2019, čj. MV-112466-3/SO-2019, a rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru bezpečnostní politiky, ze dne 2. 8. 2019, čj. MV-107281- 2/OBP-2019, se zrušují. II. Žalovanému se ukládá, aby do 15 dnů od právní moci tohoto rozsudku poskytl žalobci srovnávací tabulky ve smyslu čl. 6a Metodických pokynů pro zajišťování prací při plnění legislativních závazků vyplývajících z členství České republiky v Evropské unii k implementaci následujících evropských předpisů: Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/679 ze dne 27. dubna 2016 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES (obecné nařízení o ochraně osobních údajů). III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku náhradu nákladů řízení ve výši 3 000 Kč k rukám žalobce.

Poučení

I. Předmět sporu 1. Žalobce požádal dne 19. 7. 2019 podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o svobodném přístupu k informacím“), žalovaného o poskytnutí informací, cit.: „konkrétně srovnávacích tabulek ve smyslu čl. 6a Metodických pokynů pro zajišťování prací při plnění legislativních závazků vyplývajících z členství České republiky v Evropské unii k implementaci následujících evropských předpisů: Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/679 ze dne 27. dubna 2016 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES (dále jen “GDPR”)“ (dále jen „Žádost“).

2. Ministr vnitra svým rozhodnutím ze dne 30. 8. 2019, čj. MV-112466-3/SO-2019 (dále jen „Napadené rozhodnutí“), zamítl rozklad žalobce a potvrdil rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru bezpečnostní politiky, ze dne 2. 8. 2019, čj. MV-107281-2/OBP-2019 (dále jen „Prvostupňové rozhodnutí“), kterým byla Žádost odmítnuta. Napadené rozhodnutí bylo žalobci doručeno dne 2. 9. 2019.

3. Žalobce se žalobou podanou dne 30. 10. 2019 domáhá jak zrušení Napadeného rozhodnutí, tak Prvostupňového rozhodnutí a rovněž toho, aby soud žalovanému nařídil poskytnutí požadovaných informací, a to do 15 dnů od právní moci rozsudku. II. Napadené rozhodnutí 4. Žalovaný v úvodu Napadeného rozhodnutí rekapituloval průběh řízení o Žádosti a shrnul námitky vznesené žalobcem v rozkladu, přičemž k nim zaujal následující stanovisko.

5. Žalovaný připomenul, že žalobcem požadované srovnávací tabulky jsou využívány v zájmu České republiky mimo jiné i v rámci infringementu. Ten podle žalovaného představuje právní mechanismus, jehož prostřednictvím vykonává Komise Evropské unie (dále jen „Komise“) svoji povinnost dbát nad dodržováním unijního práva, přičemž má podle čl. 258 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „Smlouva“) možnost zahájit několikafázové řízení, které může vyústit až v předložení žaloby k Soudnímu dvoru Evropské unie (dále jen „Soudní dvůr“), jenž může České republice uložit i finanční sankci za nesprávnou nebo pozdní transpozici evropského práva. Žalovaný dále uvedl, že podle § 2 písm. a) zákona č. 150/2017 Sb., o zahraniční službě a o změně některých zákonů (zákon o zahraniční službě) se zahraniční službou rozumí činnost zaměřená na navazování, udržování a rozvíjení vztahů s cizími státy a ostatními subjekty mezinárodního práva, jakož i ochrana zájmů České republiky a jejích občanů v zahraničí. Proto je podle něj zřejmé, že postup České republiky ve vztahu k Evropské unii (dále jen „EU“), jakožto subjektu mezinárodního práva, představuje při infringementu zahraniční službu podle zákona o zahraniční službě. I s odkazem na důvodovou zprávu k novele zákona o svobodném přístupu k informacím provedené zákonem č. 111/2019 Sb. proto ministr vnitra dospěl k závěru, že Žádost spadá pod výjimku z poskytování informací uvedenou v § 11 odst. 1 písm. e) zákona o svobodném přístupu k informacím.

6. Tento závěr podle ministra podporuje též Bezpečnostní strategie České republiky (dále jen „Bezpečnostní strategie“), resp. životní zájem České republiky v ní definovaný. Jedním ze strategických zájmů země pak podle tohoto dokumentu je posilování soudržnosti a efektivnosti EU a podpora mezinárodní stability prostřednictvím spolupráce s partnerskými zeměmi. Požadované srovnávací tabulky podle ministra úzce souvisí se zajišťováním výše uvedených zájmů České republiky, přičemž implementace evropského práva do práva českého bezesporu napomáhá stabilitě prostřednictvím spolupráce s partnerskými zeměmi a k posilování soudržnosti a efektivnosti EU, čímž dochází i k udržování životních zájmů České republiky, resp. zajištění suverenity a politické nezávislosti České republiky.

7. Ministr vnitra k této otázce shrnul s tím, že vzhledem k tomu, že v době vydání Napadeného rozhodnutí probíhal s Českou republikou infringement stran implementace nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/679 ze dne 27. dubna 2016 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES (obecné nařízení o ochraně osobních údajů) [dále jen „GDPR“], požadovaná informace je informací, která významně napomáhá hájení zájmů České republiky při výkonu zahraniční služby a poskytnutí informace významně i přímo ohrožuje výkon zahraniční služby při ochraně zájmů České republiky, tudíž je na místě aplikovat § 11 odst. 1 písm. e) zákona o svobodném přístupu k informacím. Podle ministra bylo v tomto ohledu Prvostupňové rozhodnutí dostatečně a řádně odůvodněno v souladu s § 68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) a bylo v souladu s platnými právními předpisy.

8. K zásadě proporcionality Napadené rozhodnutí konstatovalo, že nad čistě soukromým zájmem žalobce a jeho právem na poskytnutí informace převažuje veřejný zájem reprezentovaný ochranou výše uvedených životních zájmů a strategických zájmů České republiky, kdy by v konečném důsledku poskytnutím informace mohla státu vzniknout škoda či jiná újma.

9. Ministr vnitra připustil, že srovnávací tabulky, resp. informace ohledně implementace unijních právních předpisů obecně mohou být předmětem práva na informace, ale v každém konkrétním případě musí povinný subjekt zhodnotit, „zda se v případě daných požadovaných informací jedná o informace podle zákona č. 106/1999 Sb., či nikoli, a zda je možné s ohledem na další dotčené právní předpisy takové informace poskytnout“. Odmítnutí informace bylo podle ministra v posuzovaném případě řádně odůvodněno.

10. Ministr odmítl rozkladovou námitku, že by z Prvostupňového rozhodnutí plynulo, že se žalovaný pokouší zakrýt vlastní pochybení. Správní orgán prvního stupně pouze připustil, že by poskytnutím (a uveřejněním) informace mohla Komise získat v rámci infringementu jistou „výhodu“.

11. Rovněž se neztotožnil s žalobcovou námitkou, že na základě § 11 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím lze poskytnutí informace pouze omezit, nikoli ji zcela neposkytnout. Předmětné ustanovení dle ministra poskytuje povinnému subjektu možnost správního uvážení o míře omezení práva na informace, přičemž v daném případě je důvod toto právo omezit zcela, protože zpřístupnění, byť části, srovnávacích tabulek by přímo ohrozilo výkon zahraniční služby při ochraně zájmů České republiky.

12. Ministr vnitra se však neztotožnil se správním orgánem prvního stupně v tom, že by Žádost bylo možné odmítnout podle § 11 odst. 4 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím. Infringement totiž není trestním řízením a i použití analogie by bylo v dané věci nepřípustné. Ministr shledal důvodnou též námitku žalobce brojící proti aplikaci písmene b) tohoto ustanovení zákona, požadovaná informace se totiž netýká rozhodovací činnosti soudů. Podle jeho názoru v Prvostupňovém rozhodnutí není odůvodněna ani ze spisového materiálu nevyplývá skutečnost, že infringement dosáhl již soudní (předsoudní) fáze. Ve výsledku však tyto dílčí vady Prvostupňového rozhodnutí nemění podle Napadeného rozhodnutí nic na závěru o odmítnutí Žádosti ze shora uvedeného důvodu na základě § 11 odst. 1 písm. e) zákona o svobodném přístupu k informacím.

13. Ministr pro úplnost dodal, že podle § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím lze omezit poskytnutí informace, pokud se vztahuje výlučně k vnitřním pokynům povinného subjektu. Jelikož jsou dle jeho názoru požadované srovnávací tabulky vytvořeny výlučně na základě metodického pokynu, který je vnitřním pokynem, a jsou tak interní pracovní pomůckou, existují podle názoru ministra rovněž důvody pro odmítnutí informace podle tohoto ustanovení zákona.

14. S odkazem na judikaturu správních soudů ministr uzavřel, že v tomto případě „jistě převažuje legitimní zájem spočívající v ochraně České republiky nad soukromým zájmem účastníka řízení, jehož důsledkem (cílem) může být poškodit povinný subjekt, resp. Českou republiku. Nadto je třeba podotknout, že skutečnost, že by poskytnutí informace mohlo (i v budoucnu) poškodit Českou republiku, nutně neznamená, že Česká republika v adaptaci obecného nařízení o ochraně osobních údajů jakkoli pochybila, natož vědomě porušovala dotčené obecné nařízení o ochraně osobních údajů, jak tvrdí účastník řízení.“. III. Žaloba 15. Žalobce v úvodu žaloby shrnul průběh správního řízení a argumentaci správních orgánů obou stupňů (str. 2 až 8). Na dalších stránkách žaloby (str. 8 až 15) pak uvedl jednotlivé žalobní důvody, které závěrem shrnul i s žalobním návrhem (str. 15 a 16).

16. Obecně předeslal, že argumentace žalovaného je nesprávná, neboť poskytnutí srovnávacích tabulek není s to významně nebo přímo ohrozit výkon zahraniční služby při ochraně zájmů České republiky a jejích občanů v zahraničí ve smyslu § 11 odst. 1 písm. e) zákona o svobodném přístupu k informacím. Alternativně dovozuje, pro případ, že by soud shledal naplnění důvodu neposkytnutí informace podle tohoto zákonného ustanovení, že nejsou pro omezení ústavně zaručeného práva na přístup k informacím naplněny požadavky ústavního testu proporcionality. Tento svůj názor opírá o následující bližší argumentaci a) Zásada legitimního očekávání a jednotný výkon správní praxe 17. Žalobce poukázal na skutečnost, že na základě žádosti o stejnou informaci (srovnávací tabulky ke GDPR) tuto informaci bez dalšího obdržel od Úřadu vlády. Správní praxe by dle žalobce měla být v souladu se zásadou legitimního očekávání vykonávána jednotně. b) Požadovaná informace nespadá pod § 11 odst. 1 písm. e) zákona o svobodném přístupu k informacím 18. V první řadě nebyl dle názoru žalobce žalovaným sledován legitimní cíl. Česká republika je podle Ústavy povinna dodržovat svoje závazky z mezinárodních smluv, včetně povinnosti plynoucí z primárního práva EU transponovat řádně a včas příslušnou komunitární legislativu. V daném případě tak mají mít EU a Česká republika postavení partnerů, nikoli protivníků, přičemž tento vztah se má opírat o maximální transparentnost na základě dobré vůle a loajální spolupráce. Potom nemůže zveřejnění požadovaných srovnávacích tabulek ohrozit výkon zahraniční služby při ochraně zájmů České republiky v zahraničí za účelem rozvíjení vztahů s cizími státy a ostatními subjekty mezinárodního práva, jakož i ochrany zájmů České republiky ve smyslu § 11 odst. 1 písm. e) zákona o svobodném přístupu k informacím. Výkon zahraniční služby by dle žalobce mohlo ohrozit jen samotné neplnění povinností ze strany České republiky.

19. Žalobce dále namítal, že odepření požadované informace není v demokratické společnosti nezbytným opatřením ve smyslu čl. 17 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Připomenul, že Ústavní soud judikoval, že správní uvážení, které je v případě fakultativních důvodů k neposkytnutí informace dle § 11 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím aplikováno, nesmí vést k libovůli, přičemž vyloučení či omezení informační povinnosti musí být odůvodněno hodnotami, jako jsou ochrana práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejná bezpečnost, ochrana veřejného zdraví a mravnost, uvedenými v Listině. Žalobce je toho názoru, že argument žalovaného ohrožením bezpečností státu či veřejné bezpečnosti v případě infringementu, kdy České republice hrozí nanejvýš finanční sankce, a to pouze v případě objektivního nesplnění povinností vyplývajících z Ústavy, neobstojí.

20. Právě s ohledem na hrozbu maximálně v podobě finanční sankce poskytnutí požadované informace nepředstavuje dle žalobce významné ohrožení výkonu zahraniční služby. Takové ohrožení by nebylo ani přímé, protože by jej nezpůsobilo samotné poskytnutí srovnávacích tabulek, nýbrž až případné (nepřímé) odhalení objektivního nesplnění povinností České republiky vyplývajících z Ústavy.

21. Výklad žalovaného k § 11 odst. 1 písm. e) zákona o svobodném přístupu k informacím pak považuje žalobce rovněž za nepřípustně extenzivní, přičemž podle judikatury Ústavního soudu je nutno omezení základních práv vykládat restriktivně. Co se týká důvodové zprávy k zákonu č. 111/2019 Sb., kterým bylo předmětné ustanovení do zákona o svobodném přístupu k informacím vloženo, žalobce vyjádřil názor, že „zákonodárce měl snahu dané ustanovení koncipovat jako blanketní důvod, pod který by bylo možné „schovat“ cokoliv“. Toho využil žalovaný a nad rámec demonstrativního výčtu situací spadajících podle důvodové zprávy pod tuto výjimku z práva na informace přidal i požadovanou srovnávací tabulku. Takový výklad je dle žalobce nepřípustně extenzivní. Jestliže důvodová zpráva uvádí, že § 11 odst. 1 písm. e) je zamýšlen pro odmítnutí žádostí o informace, „jejichž poskytnutí by mělo značně negativní dopad […] na efektivitu prosazování zájmů České republiky“, je žalobce přesvědčen o tom, že poskytnutí požadovaných srovnávacích tabulek, i pokud by nakonec vedlo k uložení finanční sankce České republice, takovýto značně negativní dopad mít nemůže.

22. Žalobce odmítl též odůvodnění Napadeného rozhodnutí opírající se o životní zájmy a strategické zájmy státu podle Bezpečnostní strategie. Poskytnutí srovnávacích tabulek dle jeho názoru není způsobilé ohrozit suverenitu, územní celistvost a politickou nezávislost České republiky, ani nemůže být překážkou zachování náležitostí demokratického právního státu včetně záruky a ochrany základních lidských práv a svobod obyvatel. Nepředstavuje tudíž ohrožení životního zájmu státu ve smyslu Bezpečnostní strategie. Naopak, žalobce se domnívá, že je to postup žalovaného v dané věci, co narušuje záruky a ochranu základních lidských práv a svobod obyvatel České republiky a může tak být překážkou zachování náležitostí demokratického právního státu. Pokud jde o ochranu strategických zájmů státu podle Bezpečnostní strategie na posilování soudržnosti a efektivnosti EU a podpoře mezinárodní stability prostřednictvím spolupráce s partnerskými zeměmi, žalobce souhlasí se žalovaným, že implementace evropského práva do práva českého bezesporu této stabilitě napomáhá. Napomáhá jí však jenom řádná implementace práva EU, stejně jako posilování soudržnosti a efektivnosti EU. Naopak, špatná nebo chybějící implementace jde proti těmto zájmům. Samotné srovnávací tabulky však bez dalšího podle přesvědčení žalobce „nejsou předmětem právního závazku České republiky vůči Evropské unii a nejsou předmětem hodnocení ze strany Evropské komise“.

23. K argumentaci probíhajícím řízením infringement uvedl žalobce, že žádné takové řízení vůči České republice ve vztahu k implementaci GDPR neprobíhá a v době podání Žádosti neprobíhalo, jedná se tudíž o nepravdivý, manipulativní a účelový argument. Ovšem i pro případ, že by takové řízení zahájeno bylo, případně jen jemu předcházející řízení EU Pilot, srovnávací tabulky jakožto pracovní pomůcka pro implementaci nejsou předmětem přezkumu. Tím jsou pouze právní předpisy České republiky a stát má možnost objasnit orgánům EU případné rozpory ohledně řádné implementace bez ohledu na podobu srovnávacích tabulek. Navíc, pokud žalovaný v Napadeném rozhodnutí tvrdí, že Česká republika implementovala GDPR řádně, nemůže požadovaná informace být s to významně a přímo ohrozit výkon zahraniční služby při ochraně zájmů České republiky. Aplikace § 11 odst. 1 písm. e) zákona o svobodném přístupu k informacím by tedy dle žalobce nebyla na místě ani v případě, že by infringement v této věci skutečně zahájen byl. c) Test proporcionality 24. Pro případ, že by soud neshledal důvody pro vyhovění žalobě dle výše uvedených argumentů, žalobce namítl, že odepření požadované informace neprojde testem proporcionality. Ministr vnitra podle něj především nesprávně vymezil zájmy, které mají být tímto testem poměřeny. Důvod Žádosti je z hlediska zákona o svobodném přístupu k informacím irelevantní a jeho neuvedení žalobcem nemůže být přičítáno spekulativně žalobci jako jeho „čistě subjektivní zájem“. Místo toho měl být předmětem testu proporcionality judikatorně vymezený zájem veřejnosti na kontrole činnosti veřejné správy, který je smyslem práva na informace. Na druhé straně pak s ohledem na argumentaci uvedenou ad b) výše neměl v testu proporcionality stát veřejný zájem na výkonu zahraniční služby při ochraně zájmů České republiky, konkrétně zájem na ochraně životního zájmu a strategických zájmů státu podle Bezpečnostní strategie, nýbrž zájem na tom, aby Česká republika nebyla ze strany EU sankcionována. Připomenul opět, že žalovaný nesleduje ve smyslu judikatury Nejvyššího správního soudu legitimní účel, na který se Napadené rozhodnutí odvolává, když chce pouze před Komisí zatajit, co se děje v českém legislativním procesu.

25. Žalobce připomněl, že test proporcionality zahrnuje tři kritéria vycházející z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 3/02: vhodnost, potřebnost a přiměřenost, přičemž žalovaný dle jeho názoru ani jednomu z nich nedostál. Prvek vhodnosti absentuje, neboť Komise analyzuje českou právní úpravu, nikoli srovnávací tabulky (zveřejnění nebo nezveřejnění tabulek nemůže závěrům Komise zabránit). Prvek potřebnosti absentuje, neboť požadovanou informaci bez výhrad poskytl Úřad vlády a Komise již ve skutečnosti předmětné srovnávací tabulky má. Z těchto důvodů nemůže mít dle žalobce opatření žalovaného spočívající v odmítnutí Žádosti zamýšlený účinek, a není proto potřebné a účelné. K prvku přiměřenosti žalobce uvedl, že celospolečenský zájem na kontrole činnosti veřejné správy zjevně převažuje nad zájmem žalovaného „zamést pod koberec svá případná pochybení při implementaci evropské legislativy“. Z těchto důvodů nemůže být dle názoru žalobce právo na informace odepřeno. d) Dodatečné argumenty ministra vnitra 26. Žalobce nejprve zdůraznil, že podle § 152 odst. 6 správního řádu lze prvostupňové rozhodnutí buď zrušit, anebo rozklad zamítnout. Změnit jej lze jen v případě, že se tím plně vyhoví rozkladu, což se nestalo. Dodatečné důvody uvedené ministrem vnitra pro odmítnutí Žádosti jsou tedy dle názoru žalobce pro posouzení věci irelevantní. Pro úplnost se k nim však žalobce vyjádřil.

27. Žalobce se ohradil proti závěru ministra, že v jeho případě jde o zneužití práva na informace a snahu poškodit Českou republiku. Zdůraznil, že Nejvyšší správní soud v, Napadeným rozhodnutím zmiňovaném, rozsudku ze dne 22. 10. 2014, čj. 8 As 55/2012 - 62, nehovoří v případě zneužití práva o hypotetickém nezamýšleném důsledku (zde uložení sankce České republice za nesprávnou implementaci evropského práva), ale o záměrném cíli.

28. V reakci na důvod odmítnutí informace podle § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím žalobce podotkl, že požadované srovnávací tabulky sice jsou vytvořeny na základě metodického pokynu, který je vnitřním pokynem, ale nepředstavují informaci, která by se vztahovala výlučně k vnitřnímu pokynu povinného subjektu jako takovému. Proto tento důvod odmítnutí Žádosti dle žalobce neobstojí. IV. Vyjádření žalovaného 29. Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě ze dne 3. 1. 2020 předeslal, že je třeba posoudit otázku opodstatněnosti vedení sporu za situace, kdy žalobce již požadovanými informacemi disponuje, tedy ze strany státu (byť jiného povinného subjektu - Úřadu vlády) mu byla informace již poskytnuta. Nebylo tím pádem dle tvrzení žalovaného zasaženo do veřejného subjektivního práva žalobce.

30. Podstatou sporu podle žalovaného podpůrně je také otázka, zda má žalobce jako externí pracovník Komise z tvrzené pozice občana právo domáhat se za účelem posouzení úplnosti a správnosti implementace unijních předpisů informací, na které Komise nemá nárok a jejichž dostupnost Komisi může ohrozit možnost České republiky účinně se hájit v případě následného zahájení řízení dle čl. 258 Smlouvy. Podání Žádosti se přitom krylo s procesem hodnocení implementace GDPR v členských státech EU ze strany Komise. Dle žalovaného žalobce nijak nerozporuje, že o poskytnutí informací usiloval právě za účelem tohoto posouzení. Žalovaný dále popsal jednotlivé fáze řízení ve věci infringementu. Zdůraznil, že unijní právo členskému státu neukládá povinnost poskytnout Komisi, ať již před zahájením řízení o porušení Smlouvy či v jeho průběhu, jakékoliv interní dokumenty, tedy ani srovnávací tabulky. Podle žalovaného nelze vyloučit, že s Českou republikou bude v dané věci zahájeno řízení o porušení Smlouvy. Z toho podle žalovaného plyne, že žalobce svou žádostí ve skutečnosti nesleduje účel předpokládaný zákonem o svobodném přístupu k informacím a nerealizuje své právo na informace dle čl. 17 Listiny základních práv a svobod. Žalobce svou žádostí, jak podává žalovaný, v zásadě sleduje zájem unijního orgánu, jemuž příslušná procesní pravidla neumožňují tyto informace získat. Žalovaný je proto přesvědčen, že tato okolnost je klíčová jak pro posouzení otázky, zda poskytnutí informací mohlo ovlivnit ochranu zájmů České republiky v zahraničí, tak pro posouzení otázky, zda se žalobce dopustil zneužití práva.

31. Žalobce dále připomenul, že v řízení před Soudním dvorem mají Komise a členské státy rovné postavení a uplatní se princip tzv. „rovnosti zbraní“ vymezený judikaturou Soudního dvora. Tento princip by byl logicky zcela popřen, pokud by jeden z účastníků mohl ještě před zahájením řízení získat interní informace druhého účastníka řízení, týkající se předmětu sporu. Česká republika navíc nemá možnost získat obdobné interní informace od Komise, přičemž Komise informace z řízení o porušení Smlouvy (a to ani z jejich neformální fáze) neposkytuje. Žalovaný připustil, že v době jeho vyjádření k žalobě neběží v souvislosti s GDPR formální řízení o porušení Smlouvy, avšak „[j]elikož zřejmě nadále probíhá posuzování správnosti a úplnosti implementace, není zahájení tohoto řízení do budoucna vyloučeno (a nevylučuje jej ostatně ani žalobce)“.

32. To, že k případné újmě zájmu státu může dojít pouze tehdy, kdy se v řízení před Soudním dvorem ukáže, že Česká republika své závazky z práva EU neplní, není podle žalovaného rozhodné. Žalovaný k tomu shrnul, že cílem uplatněného důvodu pro odmítnutí informace podle § 11 odst. 1 písm. e) zákona o svobodném přístupu k informacím není v prvé řadě zabránit újmě, ale především zachovat možnost efektivně se hájit v rámci kontradiktorního řízení. Efektivní obhajobu správnosti a úplnosti implementace unijní legislativy před nadnárodními správními a soudními orgány považuje žalovaný za ochranu zájmů České republiky v zahraničí ve smyslu tohoto ustanovení.

33. Ze shora uvedeného žalovaný dovozuje, že podání Žádosti i následně žaloby představuje šikanózní výkon práva žalobcem. Jeho postup je dle žalovaného minimálně contra lege artis, a v kontextu práva na informace i postupem zneužívajícím, neboť účelem Žádosti nebyla dle žalovaného kontrola veřejné moci občanem. Žalovaný podotkl, že posouzení žádosti o informace správními soudy předpokládá i zkoumání motivů žadatele a dalších okolností se žádostí souvisejících, přičemž z uvedených důvodů by neměla být žalobci přiznána právní ochrana.

34. Pokud jde o samotné žalobní námitky, žalovaný s ohledem na jejich překryv s námitkami uvedenými v rozkladu odkázal na odůvodnění Napadeného rozhodnutí, na jehož argumentaci trvá.

35. Ad a) K namítanému porušení zásady legitimního očekávání žalovaný uvedl, že skutečnost, že jeden povinný subjekt informaci poskytne a jiný ne, není u hraničních případů, kde se aplikuje i správní uvážení, zcela výjimečná. Z konstantní správní judikatury má vyplývat, že zásadu legitimního očekávání lze prolomit za situace, kdy bylo jiné rozhodnutí vydáno v rozporu s právními předpisy. Žádost o informace, která směřovala vůči Úřadu vlády, byla posuzována ve stejném období jako Žádost. Nelze proto dle žalovaného hovořit o předchozí praxi, když obě žádosti byly povinnými subjekty posuzovány současně. Žalovaný je nadto přesvědčen, že zásadu legitimního očekávání nelze vykládat tak, že pokud jiný povinný subjekt dospěje k závěru vstřícnějšímu k žadateli, musí tak napříště činit i všechny ostatní povinné subjekty, a to tím spíše, jde-li o první žádost svého druhu a za nové právní úpravy. Legitimní očekávání dle správní judikatury zakládá toliko dlouhodobě ustálená, jednotná a legální rozhodovací praxe téhož orgánu veřejné moci. V této souvislosti žalovaný připomenul, že ustanovení § 11 odst. 1 písm. e) bylo do zákona o svobodném přístupu k informacím implementováno poslední účinnou novelou a jeho aplikační praxe u správních úřadů doposud nebyla ustálená a ve věci dosud neexistuje jakákoli relevantní judikatura. K této námitce žalovaný uzavřel, že v daném případě nelze rozpor se zásadou legitimního očekávání jednoznačně konstatovat, když ustálená rozhodovací praxe stran tohoto ustanovení zákona dosud nebyla vytvořena.

36. Ad b) Pokud jde o druhou žalobní námitku, žalovaný uvedl, že s ohledem na absenci taxativního výčtu situací, resp. důvodů, které lze podřadit pod § 11 odst. 1 písm. e) zákona o svobodném přístupu k informacím, je nutné každý případ v souladu s diskreční pravomocí povinného subjektu individuálně posoudit. Ochrana procesního postavení České republiky v řízeních a postupech vedených Komisí dle žalovaného spadá pod výkon zahraniční služby.

37. Co se týká legitimity odmítnutí žádosti, podle žalovaného se v daném případě jedná „o výkladově nejednoznačnou situaci a žalovaný i povinný subjekt v daném případě z důvodu právní opatrnosti upřednostnil aplikaci daného ustanovení pro ochranu veřejného zájmu nad soukromým zájmem žalobce“. Pokud by žalovaný poskytl danou informaci nezákonně, již by tento krok nešlo zhojit.

38. Žalovaný odmítl názor, že odmítnutí Žádosti má za cíl zakrýt jeho vlastní pochybení, neboť obsah srovnávacích tabulek není nijak závazný a nejde o oficiální dokument. Žalobce nadto ani nemá uvádět, jakého konkrétního pochybení při implementaci jaké části či celku evropské legislativy se měl žalovaný dopustit.

39. Ad c) K testu proporcionality žalovaný uvedl, že žalobce neuvádí, jaký jiný zájem než jeho soukromý existuje ve vztahu k poskytnutí informací. Zájem na zveřejnění pracovní a nezávazné pomůcky přitom nesleduje jakýkoli veřejný zájem. Naopak poskytnutím požadované informace by dle žalovaného mohlo dojít k ohrožení veřejného zájmu spočívajícímu v možné ztrátě veřejných prostředků, k čemuž by mohlo poskytnutí informace vést. Žalovaný uzavřel, že v testu proporcionality tak jednoznačně převažuje zájem na neposkytnutí požadované informace.

40. Ad d) Ve vztahu k důvodu odmítnutí poskytnutí informace podle § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím žalovaný uvedl, že srovnávací tabulky jsou nezávaznou metodickou pomůckou, na jejímž základě jsou vykonávány pracovní postupy při koordinaci a implementaci evropského práva do právního řádu České republiky, přičemž žádný právní předpis nestanoví požadavky na jejich podobu. Z toho má dle žalovaného plynout, že „srovnávací tabulky jsou používány výhradně pro vnitřní potřebu úřadu, resp. představují pracovní pomůcku pro samotný výkon státní správy a až za pomocí srovnávacích tabulek vznikají oficiální výstupy jednotlivých správních úřadů. Srovnávací tabulky tak samy o sobě nemají směrem vně úřadu jakoukoli působnost a relevanci.“.

41. Závěrem svého vyjádření žalovaný uvedl, že s ohledem na nedávnou novelizaci zákona o svobodném přístupu k informacím, která nové ustanovení § 11 odst. 1 písm. e) zakotvila, má předmětná věc precedenční význam. Předeslal, že v případě úspěchu žaloby by se záměr novely minul svým účinkem, neboť by to znamenalo, že „kterýkoliv subjekt mezinárodního práva či nadnárodní organizace (či subjekt pro ni pracující) má nárok na jakoukoliv interní informaci kteréhokoliv státu“. Žalovaný nevidí žádný legitimní důvod například pro poskytování přípravných či interních materiálů, zpracovávaných např. pro účely přezkumu plnění mezinárodních úmluv, ať už by tyto interní materiály byly poskytovány přímo, anebo cestou žádostí „soukromých osob“ či jiných postupů. Upozornil, že i v rámci vnitřního fungování veřejné moci jsou jednání rozdělena na interní a oficiální fázi.

42. Žalovaný dále shledává účelným demonstrativní výčet příkladů k aplikaci § 11 odst. 1 písm. e) zákona o svobodném přístupu k informacím. Nelze totiž ve stadiu přípravy zákona domýšlet všechny konkrétní příklady, kdy má být aplikován. Zároveň to však podle něj neznamená, že pod dané ustanovení zákona lze „schovat cokoliv“. Výsledek přípravy, potažmo výsledek jednání, se dle jeho názoru občan i subjekt mezinárodního práva dozví a srovnávací tabulky získá alespoň ex post. Žalovaný sám v Napadeném rozhodnutí vyjádřil ochotu informace poskytnout, pominou- li aktuální rizika pro zájmy České republiky. Hypotéza žalobce, že dopady poskytnutí požadovaných informací nemohou být negativní, je podle žalovaného ryze spekulativní.

43. Žalovaný vznáší otázku, proč když podle žalobce nemají být srovnávací tabulky způsobilé ohrozit zájmy České republiky, ani je EU nepotřebuje, resp. nejsou předmětem jejího hodnocení, se jich žalobce jako pracovník Komise domáhá. Připomenul, že strategickým zájmem státu zároveň zůstává mj. i ochrana záruk spravedlivého procesu v řízeních a postupech mezi Českou republikou a nadnárodními subjekty, jimž se Česká republika zodpovídá ze svých závazků.

44. K bodu 3. žalobního petitu, kterým žalobce požaduje uložení povinnosti žalovanému poskytnout požadované informace do 15 dní od právní moci rozsudku, žalovaný uvedl, že žalobce již informacemi disponuje.

45. Žalovaný zakončil tím, aby byla žaloba zamítnuta v celém rozsahu. V. Posouzení věci Městským soudem v Praze 46. Městský soud v Praze ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou a splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Soud přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí i řízení, které mu předcházelo, v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 1 a 2 s. ř. s.), jakož i z pohledu vad, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti; přitom vycházel ze skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí. O podané žalobě soud rozhodl v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s. bez nařízení jednání, neboť účastníci řízení s takovým postupem souhlasili (souhlas žalovaného byl v souladu s § 51 odst. 1 věta druhá s. ř. s. presumován). Pro rozhodnutí ve věci bez jednání ostatně byly splněny i důvody uvedené v § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.

47. V logice žalobních bodů a obrany žalovaného se soud nejprve musel zabývat otázkou, zda nesporná skutková okolnost, že žalobce již požadované informace obdržel od jiného povinného subjektu (Úřad vlády), a to dokonce před vydáním Napadeného rozhodnutí, má vliv na výsledek posouzení této žaloby či snad dokonce může vyústit v závěr o její nedůvodnosti [žalobní námitka ad a)]. Žalobce ostatně soudu požadovanou informaci společně s žalobou předložil. Soud nad rámec nezbytného odůvodnění podotýká, že přitom z internetových stránek Úřadu vlády ověřil, že informace jím poskytnutá žalobci (tj. srovnávací tabulky k implemenatci GDPR do českého právního řádu) byla zveřejněna dne 14. 8. 20191, tedy více než dva týdny před vydáním Napadeného rozhodnutí. Nejpozději tímto okamžikem se předmětná informace, přinejmenším ve faktické rovině, stala nechráněnou a dostupnou v podstatě každému s přístupem k internetu a základní schopností vyhledávání informací v tomto prostředí.

48. Přesto však soud shledal i za této situace žalobu přípustnou. Okolnost spočívající v tom, že žalobce se jinou žádostí adresovanou jinému povinnému subjektu obsahově identické informace před vydáním Napadeného rozhodnutí domohl, sama o sobě nemůže vyústit v závěr o nedostatku aktivní věcné legitimace žalobce. Soud připomíná, že předmětem řízení o správní žalobě je rozhodnutí žalovaného jako povinného subjektu, resp. rozhodnutí ministra o rozkladu vůči rozhodnutí povinného subjektu. Soud v řízení posuzuje jeho zákonnost, v mezích žalobních bodů zkoumá především to, zda povinným subjektem uváděné důvody pro odmítnutí poskytnutí požadované informace mají oporu v zákoně. Na tom nic nemění ani jistá modifikace směrem k apelačnímu principu, kdy soud může za určitých podmínek vydat informační příkaz (podrobněji viz dále). Soud zároveň zdůrazňuje, že nejde o případ, kdy informaci v mezidobí poskytl sám žalovaný, proto není na místě zvažovat použití pravidel upravujících uspokojení navrhovatele povinným subjektem. Názor žalovaného, že za této situace přestal být žalobce, který byl vůči němu neúspěšným žadatelem při uplatňování svého práva na informace, aktivně věcně legitimován tak zcela postrádá jakoukoli zákonnou oporu. Jak soud uvádí dále v tomto rozsudku, nejde zjevně ani o případ zneužití práva. 1 https://www.vlada.cz/cz/urad-vlady/poskytovani-informaci/poskytnute-informace-na-zadost/srovnavaci-tabulka- unijniho-pravniho-predpisu-175574/ 49. Pokud by soud připustil, že za této situace nemá žalobce právo na věcné projednání jeho žalobní argumentace, fakticky by popřel principy přezkumu správních rozhodnutí v řízení podle § 65 a násl. s. ř. s. Nadále by zde totiž mohlo existovat rozhodnutí, které by bylo založeno na nezákonných důvodech a bylo by nadáno presumpcí správnosti.

50. Soud souhlasí s vyjádřením žalovaného v obecné rovině v tom, že může nastat situace, kdy je určitá informace zveřejněna nezákonně, a je tudíž zájmem povinného subjektu, který ji následně odmítl poskytnout, zákonnost takového odmítnutí při soudním přezkumu obhájit. Nadto soud dodává, že nepochybně, jako v tomto případě týkajícím se obecné právní úpravy osobních údajů, existuje více povinných subjektů, k jejichž působnosti se požadovaná informace vztahuje. Vedle toho není ani obecně vyloučeno, že s ohledem na svoji působnost jednotlivé povinné subjekty mohou legitimně shledat nebo neshledat důvody pro odmítnutí poskytnutí informace. V případě, kdy jde nadto o důvod odmítnutí fakultativní, jakým je v posuzovaném případě aplikace některého z titulů uvedených v § 11 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, vstupuje do hry též test přiměřenosti. Při porovnání zájmu na poskytnutí informace a zájmu na její ochraně v každém konkrétním případě pak mohou jednotlivé povinné subjekty právě s ohledem na svoji zákonem stanovenou působnost a jejich vztah k informaci dojít i k odlišným závěrům. Teoreticky tak může z hlediska platného práva obstát situace, kdy stejnou informaci jeden povinný subjekt poskytne a druhý nikoli. Ostatně sám žalovaný se ve svém vyjádření k žalobě netajil tím, že jedním z jeho záměrů je „soudně otestovat“ aplikaci nového důvodu pro odepření informace.

51. Soud se ztotožňuje s žalovaným v názoru, že v dané konkrétní věci se žalobce nemůže domáhat ochrany legitimního očekávání v jednotnost rozhodovací praxe, neboť žalovaný posuzoval Žádost v podstatě paralelně s Úřadem vlády, aniž by o druhé žádosti podané k tomuto povinnému subjektu věděl. Oba povinné subjekty přitom neměly povinnost vyřízení žádostí koordinovat. Žalobce nadto ani v Žádosti, ani v rozkladu (kdy již měl předmětnou informaci od Úřadu vlády poskytnutou) žalovaného na existenci druhé žádosti a způsob jejího vyřízení neupozornil. Žalovaný rovněž správně upozorňuje na skutečnost, že právní titul jím použitý pro odmítnutí Žádosti se stal součástí platné a účinné právní úpravy teprve zhruba čtvrt roku před podáním Žádosti, tudíž s ním nemohly z povahy věci být spojeny ještě ani ustálená správní (natož soudní) rozhodovací praxe, ani tím pádem legitimní očekávání v její výkon.

52. Právě uvedené úvahy reagující na procesní obranu žalovaného však ničeho nemění na shora uvedeném závěru soudu, že skutečnost, že žalobce již požadovanou informací disponuje, takříkajíc, z jiného zdroje, nebrání věcnému projednání jeho žaloby.

53. Soud tedy přistoupil k posouzení Napadeného rozhodnutí. Pouze na okraj potom soud poznamenává, že z internetových stránek Úřadu vlády zjistil, že tento povinný subjekt poskytuje podle zákona o svobodném přístupu k informacím srovnávací tabulky k implementaci evropských právních předpisů zcela běžně, a to i v případě právních předpisů spadajících primárně do gesce jiného povinného subjektu (typicky ministerstev).2 54. Podle Napadeného rozhodnutí, které co do důvodů odmítnutí Žádosti korigovalo Prvostupňové rozhodnutí, byla žalobci odepřena požadovaná informace především na základě § 11 odst. 1 písm. e) zákona o svobodném přístupu k informacím. Žalobce přitom ad b) napadá, že podmínky tam uvedené v případě Žádosti naplněny nejsou. Toto ustanovení včetně poznámky pod čarou zní: „Povinný subjekt může omezit poskytnutí informace, pokud: 2 Namátkou: https://www.vlada.cz/scripts/modules/fs/default.php?locale=CZ&sort=rank&site=www.vlada.cz%3Bicv.vlada.cz &searchtext=%C5%BE%C3%A1dost+o+srovn%C3%A1vac%C3%AD … e) její poskytnutí významně nebo přímo ohrožuje výkon zahraniční služby při ochraně zájmů České republiky a jejích občanů v zahraničí20). 20) Zákon č. 150/2017 Sb., o zahraniční službě.“ 55. Co se rozumí zahraniční službou, pak uvádí zákon č. 150/2017 Sb. ve svém § 2 písm. a), když pod tento pojem vymezuje jako „činnost zaměřená na navazování, udržování a rozvíjení vztahů s cizími státy a ostatními subjekty mezinárodního práva, jakož i ochrana zájmů České republiky a jejích občanů v zahraničí, vykonávaná v Ministerstvu zahraničních věcí“.

56. Samou věcnou podstatou (skutkovým důvodem) přístupu žalovaného k Žádosti je pak tvrzení, že – stručně řečeno – ohledně implementace GDPR do českého právního řádu probíhá tzv. řízení infringement ze strany Komise, není jasné, jak skončí, tj. zda nakonec nedojde na řízení pro porušení Smlouvy před Soudním dvorem, přičemž poskytnutí srovnávacích tabulek žalobci, resp. jejich následně zveřejnění dle § 5 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím by srovnávací tabulky umožnilo dostat do dispozice Komise, jakožto protistrany České republiky v takovémto řízení, a došlo by tím pádem k významnému nebo přímému ohrožení výkonu zahraniční služby při ochraně zájmů České republiky.

57. Předtím, než se soud bude zabývat samotnou povahou infringementu, včetně role Komise a posoudí ji z hlediska naplnění hypotézy uvedené v § 11 odst. 1 písm. e) zákona o svobodném přístupu k informacím, však musí konstatovat, že neušlo jeho pozornosti, že obě správní rozhodnutí jsou založena na explicitním skutkovém závěru, že infringement v předmětné věci (GDPR) probíhá (viz str. 4 poslední odstavec Napadeného rozhodnutí: „v současné době probíhá v dané věci infringement“; obdobně str. 2 předposlední odstavec Prvostupňového rozhodnutí). Žalobce přitom toto tvrzení v žalobě výslovně napadá. Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě přitom připustil, že v této věci opravdu neběží žádné formální řízení o porušení Smlouvy, avšak jeho budoucí zahájení nevyloučil.

58. Vzhledem k tomu, že ani ve správním spisu nejsou založeny jakékoli podklady, které by dokládaly tvrzení žalovaného o probíhajícím infringementu s Českou republikou ve věci implementace GDPR (například tzv. letter of formal notice zasílaný Komisí členskému státu k vyjádření ke zjištěným nedostatkům v transpozici, nebo alespoň dopis Komise zahajující tomu předcházející neformální fázi posouzení zvanou EU Pilot), má soud za to, že Napadené rozhodnutí stojí na nijak nepodložených skutkových závěrech, jež jsou nadto podle obsahu vyjádření žalovaného k žalobě podle všeho chybné. Za této situace je pak Napadené rozhodnutí v tomto dílčím ohledu nepřezkoumatelné dle § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s., neboť skutkový stav, který vzal žalovaný za základ Napadeného rozhodnutí, nemá oporu ve spisu. Probíhající infringement ve věci implementace GDPR v době rozhodování o Žádosti nebyl totiž žalovaným prokázán, ač jím byl tvrzen.

59. Přes zjištěné nedostatky skutkových závěrů (jejich podloženosti) se soud zabýval otázkou, zda se může z důvodu relativní oddělitelnosti této vady a hospodárnosti a efektivity řízení zaměřit na posouzení mezi stranami sporné otázky, zda by v případě, pokud by takové řízení (infringement) skutečně probíhalo, obstál žalovaným uvedený důvod pro odepření informace. Soud totiž s ohledem na závěry ustálené rozhodovací praxe správních soudů musel zkoumat, zda při konstatování nepřezkoumatelnosti Napadeného rozhodnutí může přistoupit k jeho přezkoumání i optikou dalších žalobcem vznesených námitek.

60. Nejvyšší správní soud v tomto směru vychází ze závěru, že jakkoli je nepřezkoumatelnost žalobou napadeného rozhodnutí nutnou a dostatečnou podmínkou jeho zrušení krajským soudem, nezbavuje to krajský soud vedle konstatování takovéto nepřezkoumatelnosti též povinnosti vypořádat se s (dalšími) žalobními námitkami či případně zabývat se jinými důvody nezákonnosti napadeného rozhodnutí, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti, či jeho nicotností, a to v té míře, v jaké to obsah napadeného správního rozhodnutí umožňuje. Jak přitom uvádí Nejvyšší správní soud, v řízení o žalobě proti rozhodnutí odvolacího orgánu se totiž může stát, že toto rozhodnutí bude ve vztahu k určitým skutkovým či právním otázkám nepřezkoumatelné, avšak ve vztahu k jiným, na prvních z nich relativně nezávislým, požadavkům přezkoumatelnosti vyhoví. Může tomu být nejen tehdy, vztahuje-li se nepřezkoumatelnost žalobou napadeného rozhodnutí toliko k některému z vícero jeho výroků, ale například i tehdy, je-li odůvodnění jednoho výroku nepřezkoumatelné toliko ve vztahu k určitým skutkovým či právním otázkám, výsledek jejichž posouzení sám o sobě neovlivňuje posouzení dalších skutkových či právních otázek, které byly rovněž pro rozhodnutí správního orgánu o věci podstatné (v podrobnostech srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, čj. 7 Afs 212/2006 - 74, č. 1566/2008 Sb. NSS).

61. V posuzovaném případě považuje soud nejen za možné, ale též účelné vyjádřit se k povaze infringementu, roli Komise při dohledu nad implementací evropského práva v členských státech a úloze požadovaných srovnávacích tabulek. Jak řízení vedené Komisí, tak srovnávací tabulky totiž představují určité standardizované postupy, které se v podstatě samé neliší v jednotlivých konkrétních případech jejich využití. Soud se tedy zabýval nejprve povahou srovnávacích tabulek, a to se zaměřením na eventuální požadavky na jejich utajení, a následně otázkou, zda by vedení případného infrigementu odůvodňovalo aplikaci žalovaným zvoleného důvodu pro odepření poskytnutí informace.

62. Srovnávací tabulka je vymezena v čl. 6a Metodických pokynů pro zajišťování prací při plnění legislativních závazků vyplývajících z členství České republiky v Evropské unii.3 Z této vládní metodiky plyne, že srovnávací tabulka se vypracovává v zásadě ke každému evropskému právnímu předpisu. Soud nemá sice důvod vyvracet tvrzení žalobce, že jde o pracovní pomůcku při implementaci práva EU, na druhou stranu musí zdůraznit interní závaznost metodiky pro všechny legislativní orgány podřízené vládě a „plošnost“ a „otevřenost“, s jakými je se srovnávacími tabulkami nakládáno.

63. Podle čl. 17 odst. 1 uvedených metodických pokynů platí, že „Vládě nebo pracovním komisím Legislativní rady vlády se v zásadě předkládají jen plně slučitelné návrhy právních předpisů České republiky. Skutečnost, že je návrh plně slučitelný, potvrdí předkladatel v důvodové zprávě nebo odůvodnění k návrhu. Zároveň k návrhu přiloží rozdílovou tabulku podle přílohy č. 5 Legislativních pravidel vlády a aktualizované srovnávací tabulky návrhem implementovaných předpisů Evropské unie. Ustanovení uvedená v rozdílové tabulce musí být zanesena ve srovnávacích tabulkách způsobem podle čl. 6a tak, aby si údaje v rozdílové tabulce a srovnávacích tabulkách vzájemně odpovídaly.“ (pozn. zvýrazněno soudem). Podle jejich čl. 7 jsou srovnávací tabulky podkladem pro provedení notifikace transpozičního předpisu Komisi.

64. Rovněž Legislativní pravidla vlády4, jakožto výchozí metodický dokument pro přípravu návrhů právních předpisů na úrovni moci výkonné, hovoří o srovnávacích tabulkách v ustanovení pojednávajícím o obsahu důvodové zprávy k návrhu zákona, když podle jejich čl. 9 odst. 2 písm. e) platí, že obecná část důvodové zprávy obsahuje „zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie nebo obecnými právními zásadami práva Evropské unie (čl. 2 odst. 1 písm. a), f) a g) metodických pokynů), popřípadě i s legislativními záměry a s návrhy předpisů Evropské unie s tím, že zhodnocení se provede způsobem podle čl. 4 odst. 5, a k návrhu zákona připojí srovnávací tabulky ke všem dotčeným předpisům Evropské unie (čl. 6a metodických pokynů), ve kterých postačuje k ustanovením předpisu Evropské unie uvádět místo celého textu navrhovaných implementačních ustanovení pouze identifikační číslo návrhu, jinak se uvede, že předpisy Evropské unie, 3 https://www.vlada.cz/assets/jednani-vlady/kompatibilita-s-pravem-es/Metodicke_pokyny_UZ.pdf 4 https://www.vlada.cz/assets/jednani-vlady/legislativni-pravidla/LEGISLATIVNI-PRAVIDLA-VLADY_platne- od-1-2-2018.pdf judikatura soudních orgánů Evropské unie nebo obecné právní zásady práva Evropské unie (čl. 2 odst. 1 písm. a), f) a g) metodických pokynů) se na danou oblast nevztahují;“ (pozn. zvýrazněno soudem).

65. Podle názoru Městského soudu v Praze z výše uvedeného plyne, že srovnávací tabulky představují zcela běžný a praktický nástroj při implementaci acquis do právních předpisů České republiky. Obsahují jistý kvalifikovaný, byť jen pracovní, odhad stavu a způsobu implementace. Jsou dynamicky upravovány v průběhu přípravy transpozičního či adaptačního předpisu podle jeho aktuálního znění a slouží primárně k tomu, aby na jejich základě mohly odpovědné státní orgány konstatovat míru slučitelnosti českého právního řádu s dotčeným komunitárním předpisem. Společně s tzv. rozdílovými tabulkami, jež mají pořadí sloupců s českým a evropským předpisem obráceně, pak představují určitou křížovou kontrolu stavu implementace. Z žádného předpisu nebo metodiky přitom neplynou požadavky na jejich utajení. Z povahy legislativního procesu pak plyne, že ke srovnávacím tabulkám má v jeho průběhu přístup značné množství institucí i osob. Jelikož materiály legislativní povahy předkládané vládě jsou v zásadě veřejné, a vláda zajišťuje možnost seznámení veřejnosti s jejich obsahem dálkovým přístupem, nic nebrání (i když dle zjištění soudu ani výslovně nenařizuje) srovnávací tabulky alespoň v této fázi přípravy právního předpisu uveřejnit.

66. S ohledem na výše uvedené má soud za to, že srovnávací tabulky mají samy o sobě zásadně „poloveřejnou“ povahu a shora uvedený otevřený přístup Úřadu vlády k žádostem o jejich poskytnutí se soudu jeví jako správný. Koneckonců při jejich znalosti veřejnost lépe porozumí provázanosti českého a evropského práva, čímž nelze pominout jejich přidanou hodnotu, pokud jde o transparentnost právního řádu jako celku.

67. Přesto soud tímto závěrem a priori nevyloučil, že by v určitém konkrétním případě mohl být shledán důvod pro odmítnutí jejich poskytnutí. Proto přistoupil též k vyhodnocení povahy řízení ve věci infringementu, resp. úloze Komise ve vztahu ke srovnávacím tabulkám.

68. V první řadě soud předesílá, že Komise, jakožto „strážkyně Smlouvy“ musí dbát nad dodržováním závazků, které na sebe členské státy z titulu svého členství v EU převzaly. Za druhé, je zcela standardní součástí právních předpisů EU, že v závěrečných ustanoveních ukládají Komisi povinnost vyhodnotit po stanoveném období zkušenosti s tou kterou směrnicí či nařízením a navrhnout příslušným komunitárním orgánům další regulatorní postup v dané oblasti. Komise tedy, nejen v oblasti ochrany osobních údajů, o kterou jde v projednávané věci, nýbrž ve všech oblastech působnosti práva EU monitoruje a vyhodnocuje úroveň jeho zapracování, dodržování a dopadů v rámci právních řádů členských států. Tomu odpovídá široká povinnost členských států s Komisí v této oblasti spolupracovat. Členské státy pak profitují z toho, že Komise bdí nad jednotnými pravidly (level playing field) a tím, že některé jurisdikce nejsou nedůvodně zvýhodněny oproti jiným (riziko tzv. regulatorní arbitráže), a to napříč Unií v rámci oblastí, které spadají do její kompetence. Soud přitom sdílí názor žalobce, že Česká republika jako členský stát EU je povinna dodržovat svoje mezinárodní závazky z toho plynoucí, včetně povinnosti transponovat řádně a včas komunitární legislativu, na jejímž přijetí se podílela. I podle soudu však nejde o jakýsi vztah nadřízenosti a podřízenosti či jednosměrnosti, neboť Česká republika na sebe tyto závazky převzala dobrovolně, zajišťuje implementaci acquis na svém území, je příjemcem (resp. její občané nebo tuzemské právnické osoby) benefitů, které z jednotné právní úpravy na celém území Unie plynou, a s ohledem na žalobcem zmiňované principy dobré vůle a loajální spolupráce plynoucí z primárního práva EU má v dané oblasti její vztah ke Komisi obecně spíše povahu partnera než protivníka.

69. Příslušný legislativní orgán, ať již na národní nebo evropské úrovni, potom z povahy věci potřebuje ke splnění shora uvedených úkolů v oblasti jednotné implementace acquis určitý nástroj pro umožnění komparace obsahu právního předpisu EU a vnitrostátního práva. Srovnávací tabulky nepochybně takovýto užitečný nástroj, i přes svoji nezávaznost, představují a tuzemským i nadnárodním orgánům poskytují stejnou míru ujištění o úrovni implementace. Lze konstatovat, že přijetí tuzemské transpoziční nebo adaptační normy představuje v širším slova smyslu teprve další fázi legislativního procesu týkajícího se implementovaného evropského právního předpisu, přičemž tento proces je završen až jeho vyhodnocením ze strany Komise na úrovni celé EU. Soud proto v obecné rovině odmítá argumentaci žalovaného, že poskytnutím srovnávacích tabulek získává Komise jakousi konkurenční výhodu oproti České republice, a to zvláště pak za situace, kdy z informací uvedených v tabulkách má dle žalovaného plynout závěr o plné slučitelnosti vnitrostátních předpisů s právem EU. S určitou nadsázkou soud podotýká, že žalovaný obávající se odhalení chyby v implementaci ze strany Komise by nemohl jím vyhotovenou srovnávací tabulku předložit předtím ani Úřadu vlády (typicky odboru kompatibility) či jiným připomínkovým místům, které případnou chybu mohou odhalit rovněž. Není pak jistě cílem tvorby legislativních materiálů zahlazení eventuálních pochybení při implementaci jejich nesdílením. Legislativní proces je procesem zásadně veřejným a příslušné orgány by měly zvládnout transparentně obhájit své postupy v nich, případně reagovat na zjištěná pochybení.

70. Proto ani z obecné úlohy Komise při posuzování stavu implementace komunitární legislativy napříč členskými státy nedovozuje soud žádný důvod pro neposkytnutí (nezveřejnění) srovnávacích tabulek na základě zákona o svobodném přístupu k informacím. Jakýsi požadavek vzájemnosti (poskytování obdobných informací Komisí), jehož se nepřímo dovolává žalovaný, pak nehraje z hlediska právní úpravy práva na informace žádnou roli.

71. Pokud jde o samotný infringement, soud má z vyjádření stran za nesporné (i přes shora konstatovanou nedostatečnost spisového materiálu pro závěry správních rozhodnutí), že k řízení o porušení Smlouvy podle jejího čl. 258, a to ani k tzv. prejudiciální fázi, v níž Komise rozhoduje po vyjádření členského státu o vydání tzv. odůvodněného stanoviska, nedošlo. Soud zároveň nenechal bez povšimnutí, že v tomto řízení, stejně jako v neformální konzultační proceduře, která takovému řízení často předchází a která se nazývá EU Pilot, zastupuje Českou republiku vždy Vládní zmocněnec pro zastupování před Soudním dvorem. Vládní zmocněnec je přitom organizačně součástí Ministerstva zahraničních věcí. Ministerstvo vnitra (žalovaný), stejně jako ostatní orgány veřejné moci, potom poskytují vládnímu zmocněnci potřebnou součinnost k plnění těchto úkolů.

72. Jestliže tedy § 11 odst. 1 písm. e) zákona o svobodném přístupu k informacím uvádí jako možný důvod pro odmítnutí žádosti o informace skutečnost, že jejich poskytnutí „významně nebo přímo ohrožuje výkon zahraniční služby při ochraně zájmů České republiky“, přičemž zahraniční službou se podle stejnojmenného zákona rozumí „činnost zaměřená na … rozvíjení vztahů s … ostatními subjekty mezinárodního práva, jakož i ochrana zájmů České republiky…, vykonávaná v Ministerstvu zahraničních věcí“ (pozn. zvýrazněno soudem), je soudu s podivem, že ani odůvodnění Napadeného rozhodnutí, ani správní spis neobsahují jedinou zmínku o vyjádření orgánu v oblasti zahraniční služby nejpovolanějšího, a de iure také jediného povolaného, kterým je právě Ministerstvo zahraničních věcí.

73. Ostatně též důvodová zpráva k zákonu č. 111/2019 Sb., kterým byl novelizován mimo jiné zákon o svobodném přístupu k informacím, k předmětnému ustanovení uvedla: „Navrhovaná úprava má přispět k řádnému plnění kompetencí Ministerstva zahraničních věcí stanovených zákonem č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, které mimo jiné zahrnují i zajišťování ochrany zájmů České republiky a jejích občanů v zahraničí, typicky v rámci mezinárodních jednání. Ochrana zájmů České republiky v zahraniční je upravena v zákoně č. 150/2017 Sb., o zahraniční službě, zejména v § 2 písm. a), § 5 písm. b) nebo § 11 odst. 1 písm. i). Výjimka ve spojení s § 2 písm. a) zákona o zahraniční službě (definujícím zahraniční službu jako činnost zaměřenou na navazování, udržování a rozvíjení vztahů s cizími státy a ostatními subjekty mezinárodního práva, jakož i ochrana zájmů ČR a jejích občanů v zahraničí, vykonávaná v Ministerstvu zahraničních věcí) směřuje na ochranu informací, jejichž poskytování, potažmo zveřejnění, by vedlo k maření efektivity (i důvěryhodnosti) výkonu zahraniční služby ze strany České republiky v mezinárodním kontextu. Návrh samotný je reakcí na požadavky na poskytnutí informací, které je obtížné podřadit pod některou z výjimek pro poskytování informací, avšak jejichž poskytnutí by mělo značně negativní dopady právě na efektivitu prosazování zájmů České republiky v zahraničí v rámci diplomatického vyjednávání, sjednávání smluv, dohod, hlasování, včetně hlasování tajného, přípravy na taková hlasování a jednání samotného, nebo pokud se např. jedná o osudu občanů, kteří se ocitli v zahraničí v nepříznivé situaci. Těmito informacemi mohou být např. instrukce pro tajné hlasování v mezinárodních organizacích, dokumenty od jiných států či mezinárodních organizací nebo podklady k jednání o občanech zadržovaných v zahraničí, které stricto sensu nelze považovat za utajované informace, avšak jejichž citlivost je značná a je jen obtížně představitelné, že by důvěrné informace či např. instrukce pro tajná hlasování byly poskytovány a návazně zveřejňovány. Podobná praxe není obvyklá ani v jiných státech, ostatně i přístup institucí Evropské unie je velmi restriktivní a vyžadující zachování důvěrnosti. Proto jsou před zveřejněním, resp. poskytnutím, chráněny informace, kde by ohrožení jejich důvěrnosti mělo za následek narušení ochrany zájmů České republiky v zahraničí nebo efektivity poskytování ochrany a pomoci českým občanům v zahraničí, resp. obecně výkonu zahraniční služby dle příslušného zákona za výše uvedených okolností.“ (pozn. zvýrazněno soudem). Znění důvodové zprávy se ve své argumentaci koneckonců dovolává sám žalovaný.

74. Jestliže tedy ze shora uvedeného dílčího závěru soudu (srov. bod 58 tohoto rozsudku) plyne, že není skutkově podložen závěr žalovaného o tom, že probíhá infringement s Českou republikou ve věci implementace GDPR, platí, že i kdyby takové řízení probíhalo, není podle názoru soudu žalovaný oprávněn sám o sobě, aniž by buď provedl konzultaci s Ministerstvem zahraničních věcí anebo založil do spisu podklad, z něhož by názor na (ne)poskytnutí informace uvedeného ministerstva, byť nepřímo, plynul, posoudit, zda dochází k významnému nebo přímému ohrožení výkonu zahraniční služby dle § 11 odst. 1 písm. e) zákona o svobodném přístupu k informacím.

75. I kdyby však soud na tomto místě odhlédl od toho, že zahraniční služba je per definitionem spojena s působností Ministerstva zahraničních věcí, pak má beztak za to, že vzhledem k výše uvedené „poloveřejné“ povaze srovnávacích tabulek požadovaných v Žádosti je nepochybné, že jejich poskytnutím žalobci a tím umožněním, aby se s nimi seznámila Komise, nemůže dojít k ohrožení výkonu zahraniční služby v takové intenzitě, jakou předpokládá platná právní úprava. S ohledem na to, jaké množství osob má možnost přijít se srovnávacími tabulkami do styku, přičemž na zabezpečení přístupu k nim a nakládání s nimi nejsou kladeny žádné zvláštní požadavky, lze jen těžko uvěřit, že by šlo o informace, slovy důvodové zprávy, „jejichž citlivost je značná a je jen obtížně představitelné, že by důvěrné informace … byly poskytovány a návazně zveřejňovány“. Soud sice nemůže zcela vyloučit, že zveřejnění tabulek, resp. jejich znalost ze strany Komise nepovede k určitým negativním důsledkům pro žalovaného nebo Českou republiku jako celek (přinejmenším v podobě pracnosti vyřizování dotazů Komise stran národní implementace GDPR). Citlivost informací uvedených ve srovnávacích tabulkách však dle přesvědčení soudu nemůže být značná (a ohrožení ochrany zájmů státu významné nebo přímé) již jen z toho důvodu, že Komise, případně Soudní dvůr může k závěrům, jak byl příslušný evropský právní předpis promítnut do českého právního řádu, dospět především za pomocí informací již uveřejněných, tedy zejména platného znění relevantních tuzemských právních předpisů či rozdílových tabulek, které jsou součástí každého transpozičního legislativního materiálu předkládaného Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky. Poskytnutí tabulek jakožto pracovní pomůcky by tuto cestu Komisi či Soudnímu dvoru případně jen zjednodušilo, nelze však podle názoru soudu v žádném případě tvrdit, že srovnávací tabulky jsou zásadním nezastupitelným dokumentem, na jehož (ne)použití stojí případný závěr příslušných orgánů EU o míře implementace komunitárního práva v České republice.

76. Vzhledem k tomu pak soud souhlasí s žalobcem v tom, že odmítnutí poskytnutí srovnávacích tabulek žalovaným není v demokratické společnosti nezbytným opatřením ve smyslu čl. 17 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Jejich neposkytnutí nemůže efektivně zabránit účelu, který žalovaný sleduje. Dovolává-li se žalovaný ochrany práva na spravedlivý proces, resp. rovnost zbraní v případném sporu České republiky s Komisí, soud (pomine-li, že existence sporu není prokázána) má s ohledem na uvedené za to, že předložení či nepředložení srovnávacích tabulek jako důkazu v takovém sporu nemůže samo o sobě na závěrech řízení ve věci infringementu ničeho změnit, může jej teoreticky jen prodloužit či zkrátit. Soud zdůrazňuje, že podle samotného vyjádření žalovaného přitom obsah tabulek nevede k závěru o nesprávné implementaci GDPR v České republice, což ani žalobce nevyvrací (posouzení správnosti tohoto tvrzení však není předmětem rozhodování zdejšího soudu).

77. Soud však na okraj (není rozhodné pro toto soudní rozhodnutí) nepřisvědčuje žalobní argumentaci, že pouhé riziko finanční sankce uložené členskému státu v řízení o porušení Smlouvy nemůže představovat významné ohrožení výkonu zahraniční služby při ochraně zájmů České republiky. Vedle samotného peněžního postihu, event. dalších hrozících důsledků porušení Smlouvy, vzniká při autoritativním deklarování porušení závazku České republiky vůči EU minimálně též reputační riziko státu a nutnost deklarovaný nesoulad řešit. To vyvolává další náklady, případně reakce třetích osob na takové soudní rozhodnutí. Proto považuje tuto žalobní námitku za lichou.

78. Naopak soud souhlasí s žalobcem v tom, že v kontextu podmínek stanovených ústavním rámcem práva na informace a zákonem o svobodném přístupu k informacím nelze dojít k závěru, že by poskytnutím srovnávacích tabulek byly porušeny nebo ohroženy cíle chráněné Bezpečnostní strategií České republiky. Výklad zastávaný žalovaným je v tomto ohledu nepřiměřeně extenzivní. S ohledem na vše výše uvedené ohledně povahy srovnávacích tabulek a jejich roli v hodnocení slučitelnosti českého právního řádu s acquis se nemůže soud ztotožnit s tím, že by tato běžná legislativní pracovní pomůcka svým zveřejněním mohla ohrozit (slovy Napadeného rozhodnutí) životní zájem státu na „zajištění suverenity, územní celistvosti a politické nezávislosti České republiky, zachování všech náležitostí demokratického právního státu včetně záruky a ochrany základních lidských práv a svobod obyvatel“ nebo strategický zájem státu na „posilování soudržnosti a efektivnosti Evropské unie a podpora mezinárodní stability prostřednictvím spolupráce s partnerskými zeměmi“.

79. Soud na závěr k vypořádání žalobních námitek ad b) uvádí, že v této souvislosti nepřehlédl poznámku žalovaného v jeho vyjádření k žalobě poukazující na precedenční význam výkladu, který soud poskytne v této věci ke stále ještě relativně novému ustanovení § 11 odst. 1 písm. e) zákona o svobodném přístupu k informacím. Nicméně soud musí korigovat očekávání žalovaného a připomenout, že rozhoduje o (ne)oprávněnosti odmítnutí jedné konkrétní informace za určitého skutkového stavu. Není jeho úkolem podávat výklad celého ustanovení, jehož zakotvení do právního řádu je, již jen s přihlédnutím k výše citované důvodové zprávě, obecně vzato legitimní, a posuzovat okolnosti, které v řešené věci nenastaly. Odmítá však, že vyhověním projednávané žalobě by potvrdil spekulativní tvrzení žalovaného o tom, že „kterýkoliv subjekt mezinárodního práva či nadnárodní organizace (či subjekt pro ni pracující) má nárok na jakoukoliv interní informaci kteréhokoliv státu“. Takovýto široký závěr z odůvodnění tohoto rozsudku v žádném ohledu nevyplývá.

80. Vzhledem k tomu, že Městský soud v Praze neshledal v posuzovaném případě naplnění hypotézy pro odmítnutí Žádosti na základě § 11 odst. 1 písm. e) zákona o svobodném přístupu k informacím, bylo bezpředmětné vypořádat se s žalobními námitkami ad c) týkajícími se řádnosti provedení testu proporcionality (přiměřenosti) žalovaným. Ten totiž podle logiky plynoucí z ustálené judikatury správních soudů nastupuje jako nezbytná součást správní úvahy povinného subjektu teprve v situaci, že je naplněna některá z klauzulí představujících toliko fakultativní důvod pro omezení práva na informace podle § 11 odst. 1 tohoto zákona. Tak tomu z výše vyložených důvodů podle přesvědčení soudu v posuzované věci nebylo.

81. K tomu, zda je tento předpoklad beze zbytku naplněn, pak zbývá soudu posoudit žalobní námitku uvedenou ad d), v níž žalobce brojí proti argumentu, který se objevil teprve v Napadeném rozhodnutí, a sice že se požadovaná informace vztahuje výlučně k vnitřním pokynům povinného subjektu ve smyslu § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím.

82. Soud je nucen ztotožnit se již s procedurální podnámitkou žalobce, že ministr jakožto správní orgán rozhodující o rozkladu nebyl oprávněn hmotněprávní důvody odmítnutí Žádosti rozšířit toliko v rámci odůvodnění Napadeného rozhodnutí. Jde bohužel k tíži zákonodárce, že na rozdíl od rozhodování o odvolání nemůže v řízení o rozkladu podle § 156 odst. 6 správního řádu rozkladový orgán rozhodnout tak, že prvostupňové rozhodnutí změní, ledaže by tím plně vyhověl rozkladu (což se v posuzované věci nestalo; srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 6. 2016, čj. 6 As 63/2016 - 40). Soud pro úplnost připomíná, že ministr vnitra se na jednu stranu v Napadeném rozhodnutí neztotožnil se závěry správního orgánu prvního stupně uvedenými ve výroku Prvostupňového rozhodnutí o tom, že jsou ve věci Žádosti splněny též podmínky pro její odmítnutí stanovené v § 11 odst. 4 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím, na druhou stranu pak nově opřel v odůvodnění Napadeného rozhodnutí odmítnutí Žádosti o § 11 odst. 1 písm. a) téhož zákona, aniž by tento závěr promítl do výroku pravomocného rozhodnutí.

83. Uvedením nového právního důvodu pro odmítnutí požadované informace až v Napadeném rozhodnutí na základě rozkladu navíc ministr v podstatě vydal „překvapivé rozhodnutí“ a připravil žalobce o správní instanci, resp. o možnost odvolat se, což bez možnosti žalobce se k novému právnímu názoru předem vyjádřit je samo o sobě vadou řízení způsobující nezákonnost Napadeného rozhodnutí. Tuto problematiku přehledně a komplexně, včetně dosavadního judikatorního základu, shrnul Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 10. 12. 2018, čj. 6 As 286/2018 - 34, když připomenul, že „[p]ostačuje, když odvolací orgán umožní účastníkům řízení, aby se v odvolacím řízení k možnému novému právnímu posouzení věci vyjádřili (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. dubna 2009, č. j. 7 As 59/2008 - 85, č. 2480/2012 Sb. NSS).“, přičemž „[p]okud se odvolací orgán odchýlí od právních závěrů orgánu prvního stupně, musí účastníkovi umožnit, aby se argumentačně vymezil vůči nově nastolenému meritu věci [nález sp. zn. IV. ÚS 544/98 ze dne 4. srpna 1999 (N 109/15 SbNU 75)]. Překvapivost rozhodnutí je třeba vždy posuzovat s ohledem na dosavadní stav řízení, stav dokazování, existující procesní situaci a uplatněné právní námitky účastníků [nález sp. zn. I. ÚS 654/03 ze dne 24. 2. 2004 (N 27/32 SbNU 255)].“. Šestý senát kasačního soudu navíc – pro právě posuzovanou věc vysoce relevantně - doplnil, že „[v]e skutečnosti může být stejně překvapivé, když odvolací orgán ponechá výrok napadeného rozhodnutí nedotčený a nahradí jeho důvody svými vlastními, zcela novými argumenty, proti nimž odvolání nesměřovalo a směřovat ani dost dobře nemohlo… Jestliže zvažuje odlišné právní posouzení věci, musí dát účastníkům reálnou možnost změně právního názoru oponovat.“.

84. Co se týká druhé části této žalobní námitky, která je již ryze hmotněprávní, i u ní dává soud za pravdu žalobci, neboť srovnávací tabulky nepředstavují informaci vztahující se výlučně k vnitřním pokynům povinného subjektu. Jak ostatně věcně obdobně v žalobě argumentoval již žalobce, při aplikaci § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím je třeba pečlivě rozlišovat, zda se jedná o informaci vztahující se výlučně k vnitřním pokynům a personálním předpisům povinného subjektu, či zda se jedná o informaci vypracovanou na základě příkazu stanoveného vnitřním pokynem či personálním předpisem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2010, čj. 4 As 13/2010 - 75). Podle zdejšího soudu je proto potřeba přísně rozlišovat požadovanou informaci, tedy srovnávací tabulky, a pokyn, na jehož základě byla tato informace vyhotovena, tj. Metodické pokyny pro zajišťování prací při plnění legislativních závazků vyplývajících z členství České republiky v Evropské unii. Zabývat se povahou posledně uvedeného dokumentu je přitom v dané věci irelevantní.

85. Ustálený interpretační přístup správních soudů k pojmu „informace vztahující se výlučně k vnitřním pokynům povinného subjektu“ shrnul Nejvyšší správní soud například ve svém recentním rozsudku ze dne 24. 6. 2020, čj. 10 As 6/2019 - 54, když uvedl, že kasační soud „se výkladu § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím opakovaně věnoval. Mimo jiné uvedl, že zákon o svobodném přístupu k informacím vnitřní akty nedefinuje, jedná se o neurčitý právní pojem. Ten je třeba vykládat restriktivně, jelikož souvisí s omezením ústavně zaručeného práva na informace (srov. rozsudek NSS ze dne 15. 10. 2013, čj. 1 As 70/2013-58)… Pro posouzení konkrétního pokynu či jiného aktu je rozhodný vždy jeho obsah, nikoli označení (viz rozsudek NSS ze dne 17. 1. 2008, čj. 5 As 28/2007-89, č. 1532/2008 Sb. NSS). Vždy se však bude jednat o akty dotýkající se pouze pracovníků, kteří jimi jsou vázáni (srov. rozsudek ze dne 30. 4. 2008, čj. 4 As 20/2007-64, a dále např. bod 14 rozsudku NSS ze dne 17. 2. 2011, čj. 1 As 105/2010-73). Naopak obsahový znak vnitřního pokynu nebude dán u takového aktu, který nebude směřovat výhradně dovnitř povinného subjektu a bude přímo či nepřímo ovlivňovat činnost povinného subjektu navenek, tj. vůči osobám, které nejsou povinnému subjektu personálně nebo jinak podřízeny. Není přitom rozhodné, zda se jedná o vrchnostenskou činnost povinného subjektu, či nikoli (srov. rozsudek ve věci 1 As 70/2013 či odbornou literaturu: Furek, A., Rothanzl, L., Jirovec, T.: Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 499). NSS shrnuje, že pokud se interní předpisy povinného subjektu dotýkají třetích osob nepodřízených povinnému subjektu, nelze je považovat za informace vyloučené z práva na informace podle § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím.“ (pozn. zvýrazněno Nejvyšším správním soudem).

86. Srovnávací tabulka k implementaci GDRP je přitom dokumentem vyhodnocujícím stav národní i evropské legislativy na ochranu osobních údajů v rámci EU, tedy obecně závazných právních předpisů dotýkajících se veřejnosti v nejširším možném rozsahu, se kterým zároveň pracuje a přichází do styku řada orgánů moci výkonné, resp. osob pro ně pracujících (zejména různá ministerstva a další připomínková místa, členové Legislativní rady vlády, včetně jejích pracovních komisí). Městský soud v Praze je proto přesvědčen, že požadovaná informace svým obsahem a významem daleko přesahuje charakter případného vnitřního pokynu (předpisu, dokumentu) povinného subjektu, kterým je Ministerstvo vnitra, jakožto žalovaný. Žalovaný je toliko jejím původcem, srovnání tuzemské a evropské obecné platné právní úpravy na ochranu osobních údajů však jednoznačně není informací s dopadem pouze na zaměstnance či spolupracovníky žalovaného.

87. Soud proto shrnuje, že rovněž žalobní námitku ad d) shledal důvodnou.

88. Před samotným závěrem se musí soud ještě vyjádřit k procesní obraně žalovaného poukazující na šikanózní výkon práva, resp. zneužití práva na informace žalobcem. Soud nejprve připomíná, že Žádost byla podle všeho první žádostí o informaci tohoto druhu adresovanou žalovanému (z tvrzení stran ani správního spisu neplyne opak), nejedná se tedy o případ opakovaného podávání či dokonce obtěžování povinného subjektu žádostmi téže osoby. Skutečnost, že současně podal žalobce žádost stejného obsahu Úřadu vlády, není nikterak nestandardní. Může nastat řada situací, kdy žadatel buď neví, u kterého povinného subjektu se jím žádaná informace nachází, nebo může spadat do působnosti více povinných osob.

89. Zneužitím nebo šikanózním výkonem práva na informace lze obecně nazvat situaci, kdy žádost o informace, jíž je jinak třeba bez dalšího vyhovět, má v konkrétním případě za cíl poškodit povinný subjekt nebo třetí osobu (např. je šikanovat, vydírat, vyprovokovat vůči nim nenávist apod.). Za takovéto situace by podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014, čj. 8 As 55/2012 - 62, č. 3155/2015 Sb. NSS (který posuzoval žádost o informace o platech zaměstnanců ve veřejné správě), bylo lze právo na informace za striktně vymezených podmínek odepřít na základě principu zákazu zneužití práva. Rozšířený senát v tomto rozsudku odkázal na své usnesení ze dne 27. 5. 2010, čj. 1 As 70/2008 - 74, č. 2099/2010 Sb. NSS, v němž uvedl, že „zákaz zneužití práva je pravidlo českého vnitrostátního práva, včetně práva veřejného, které vyplývá z povahy České republiky jako materiálního právního státu založeného na určitých vůdčích hodnotách, k nimž vedle úcty ke svobodě jednotlivce a ochraně lidské důstojnosti patří mimo jiné i úcta k harmonickému sociálnímu řádu tvořenému právem a odepření ochrany jednání, které práva vědomě a záměrně využívá v rozporu s jeho smyslem a účelem. Nejvyšší správní soud podotýká, že zákaz zneužití práva je v jistém smyslu ultima ratio, a proto musí být uplatňován nanejvýš restriktivně a za pečlivého poměření s jinými obdobně důležitými principy vlastními právnímu řádu, zejména principem právní jistoty, s nímž se - zcela logicky - nejvíce střetává.).“.

90. I když soud připouští, že by obecně komunikace podle zákona o svobodném přístupu k informacím neměla nahrazovat komunikaci úřední (ať již vnitrostátní nebo přeshraniční), nelze bez dalšího vyloučit, že stejný dokument bude poptáván jak v rámci úředního styku, tak osobou z řad veřejnosti. Uvedená judikatorně vymezená východiska pro aplikaci institutu zneužití práva nejsou v posuzovaném případě naplněna již tím, že nejde - alespoň dle žalovaného - o situaci, kde by povinný subjekt konstatoval, že požadovanou informaci jinak bez dalšího musí poskytnout. Naopak, správní orgán prvního stupně i ministr vnitra uvedli každý alespoň dva zákonné důvody pro odmítnutí Žádosti. Dále, vyjde-li soud z (žalobcem nevyvrácené) hypotézy, že žalobce je skutečně spolupracovníkem Komise, nenachází v Napadeném rozhodnutí oporu pro případný závěr, proč žalobci by žalovaný informaci upřel s odkazem na princip zákazu zneužití práva, avšak jinému „nešikanujícímu“ žadateli by ji poskytl. Soudu je známo, že žádosti podle zákona o svobodném přístupu k informacím nejsou podávány žadateli pouze ryze za účelem výkonu kontroly veřejné správy veřejností, ale mnohdy též z čistě soukromých pohnutek (např. opatřování důkazů pro konkrétní spory, studijních materiálů či jen pouhá zvědavost). Soud připomíná, že dle čl. 17 Listiny základních práv a svobod transparentnost veřejné správy má být pravidlem, z něhož jsou výslovně stanoveny výjimky, nemá platit opak. V neposlední řadě pak soud, s odkazem na již dříve uvedené [k námitce ad b)], neshledal důvody, jak by mohlo poskytnutí požadovaných srovnávacích tabulek kvalifikovaně poškodit žalovaného nebo třetí osoby, vč. státu, tak, aby mohlo být zneužití práva žalobcem konstatováno. Případná jednodušší orientace Komise v české právní úpravě ochrany osobních údajů a při její komparaci s GDPR takovým poškozením podle přesvědčení soudu být nemůže. Proto soud námitku žalovaného stran údajného šikanózního výkonu práva žalobcem považuje za nedůvodnou.

91. Za těchto okolností tedy Městský soud v Praze uzavírá, že neshledal důvody pro odmítnutí poskytnutí požadované informace žalobci. Napadené ani Prvostupňové rozhodnutí z hlediska zákonnosti neobstojí. Soud si je vědom svého dílčího závěru, že žalovaný nezařadil do správního spisu žádné podklady, které by svědčily jeho tvrzení, že ve věci implementace GDPR čelí Česká republika infringementu ze strany Komise, čímž žalovaný zatížil obě správní rozhodnutí dílčí vadou nepřezkoumatelnosti podle § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s., kdy skutkový stav nemá ve správním spisu oporu. Nadto se z obou správních rozhodnutí nijak nepodává, jaký názor ve věci dopadu (ne)poskytnutí požadované informace na výkon zahraniční služby má Ministerstvo zahraničních věcí, jakožto orgán příslušný k jejímu výkonu, a rozhodnutí tak nejsou v klíčové právní otázce (z obhajoby přístupu hlediska žalovaného) přesvědčivě odůvodněna. Přesto tyto vady správních rozhodnutí, jak bylo výše uvedeno, nebránily soudu v posouzení, zda zde zákonné důvody pro odmítnutí požadované informace jsou, a to s negativním výsledkem.

92. Soud si je přitom vědom imperativu plynoucího z § 16 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím5, jak jej ustáleně interpretuje soudní praxe. Podle uvedeného ustanovení soud, nejsou-li žádné důvody pro odmítnutí žádosti, zruší rozhodnutí o odvolání a rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti a povinnému subjektu nařídí požadované informace poskytnout. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 24. 3. 2010, čj. 1 As 8/2010 - 65, bodu 21 „[s]mysl § 16 odst. 4 věty druhé zákona o svobodném přístupu k informacím je třeba spatřovat v tom, že pokud nejsou naplněny důvody pro odmítnutí žádosti, které jsou přezkoumatelným způsobem vyjádřeny ve správním rozhodnutí, je soud povinen zrušit rozhodnutí odvolacího správního orgánu i správního orgánu I. stupně a přikázat správnímu orgánu I. stupně poskytnout žadateli požadované informace. To vede ke zrychlení celého postupu.“. Judikatorní náhled kasačního soudu na problematiku informačního příkazu pak Nejvyšší správní soud přehledně shrnul například v rozsudku ze dne 10. 11. 2016, čj. 3 As 5 Do 23. 4. 2019 šlo o ustanovení § 16 odst. 4 tohoto zákona. 278/2015 - 44, ve kterém uvedl: „V rozsudku č. j. 6 As 113/2014 – 35, zmiňovaném oběma stranami, se zdejší soud podrobně zabýval problematikou obstrukčního jednání správního orgánu v řízení o poskytnutí informací. Z hlediska efektivity soudní ochrany je nepochybně relevantní, že oddalováním poskytnutí informace zpravidla ztrácí její zpřístupnění postupně na významu, což nepochybně platí i v projednávaném případě. S ohledem na to § 16 odst. 4 informačního zákona umožňuje, a to navzdory kasačnímu principu ovládajícímu české správní soudnictví, namísto prostého vrácení věci povinnému subjektu, nařídit povinnému subjektu požadované informace rovnou poskytnout a zabránit tak správním orgánům ve „zdržovací taktice“. Zařazení citovaného ustanovení do informačního zákona bylo vyvoláno právě praxí některých správních orgánů, které kasačního principu při soudním přezkumu zneužívaly k tomu, že informace opakovaně, a to i po prohraných soudních sporech, neposkytly a informaci vždy znovu odepřely pouze s pozměněným právním odůvodněním. Uvedenou funkci § 16 odst. 4 informačního zákona potvrdil i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 22. 10. 2014, č. j. 8 As 55/2012 – 62, kde zmínil jeho význam pro rychlé a účinné dosažení žádaných informací při zdržovací taktice správních orgánů. Krajský soud tak má prostřednictvím předmětného ustanovení prostor, aby posoudil, zda existují důvody pro odmítnutí žádosti o informace. Nejsou-li takové důvody, je povinen povinnému subjektu nařídit požadované informace poskytnout. Tím je bráněno povinným subjektům, aby z důvodů, které nemusejí být navenek vždy zřejmé, poskytnutí informace žadatelům významně stěžovaly a oddalovaly. Jak přitom uvedl zdejší soud v rozsudku č. j. 6 As 113/2014 – 35, úkolem správního soudnictví je čelit těmto snahám nerespektovat zákon, přičemž musí nalézt procesní prostředky, jak povinné subjekty přimět k tomu, aby informaci, která poskytnuta být má, poskytly řádně a bez průtahů (srov. též usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98). Lze tedy shrnout, že efektivní prostředek k dosažení cíle (soudní ochrany) představuje řízení o žalobě podle § 65 odst. 1 s. ř. s., v jeho rámci pak případně postup dle § 16 odst. 4 informačního zákona.“.

93. Ustanovení § 16 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím tedy neposkytuje soudu žádný prostor pro úvahu o dalším postupu. Je-li splněna hypotéza citovaného ustanovení, je soud povinen napadené rozhodnutí zrušit a nařídit povinnému subjektu poskytnout požadované informace. Toto ustanovení tedy zavádí do soudního řízení správního ovládaného principem kasačním prvky principu apelačního. K tomu soud doplňuje, že podle předmětného ustanovení je možné postupovat primárně v případě, že je napadené správní rozhodnutí přezkoumatelné (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 6. 2014, čj. 6 As 140/2013 - 155). Jak bylo vyloženo výše, smyslem a účelem této úpravy mimo jiné zajistit, že prostřednictvím soudní ochrany bude rychle a účinně dosaženo poskytnutí informace v případech, kdy poskytnuta být má, avšak povinný subjekt ani odvolací správní orgán tak neučinily. Soud má při postupu podle § 16 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím nejen postavení orgánu kasačního, nýbrž i postavení orgánu nalézajícího hmotné právo. Je tedy na něm, aby ověřil, zda byl dostatečně zjištěn skutkový stav, a pokud ne, aby jej v potřebné míře zjistil, a poté aby posoudil, zda existují důvody pro odmítnutí žádosti. Nejsou-li takové důvody, je povinen povinnému subjektu nařídit požadované informace poskytnout (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 9. 2015, čj. 10 As 112/2015 - 54).

94. Pokud však soud postupuje dle § 16 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím, musí zvážit, zda není dán některý z dalších důvodů pro odmítnutí žádosti. Soud je tedy povinen zhodnotit, zda obstojí důvody pro odmítnutí žádosti, a pokud ne, zkoumá, zda nemohou existovat jiné důvody, které by odůvodňovaly odmítnutí žádosti. Nezabývá se přitom detailně existencí jiných důvodů pro odmítnutí žádosti a tyto důvody zkoumá pouze prima facie (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2017, čj. 5 As 236/2016 - 104, a v něm citovanou judikaturu).

95. Soud v této souvislosti v první řadě znovu připomíná, že žalobce sice již požadovanou informací disponuje (od jiného povinného subjektu), to však vedle projednání žaloby (jak bylo zdůvodněno soudem výše) nebrání soudu v případě shledání její důvodnosti ani v nařízení poskytnutí informace. Ostatně, nelze vyloučit v praxi situace, že se žadatel (následně v pozici žalobce) domáhá informace, kterou již fakticky ve své moci má a z určitého důvodu ji požaduje právě od konkrétního povinného subjektu postupem podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Takový postup není bez dalšího protiprávní. I s ohledem na shora předestřený judikatorní základ informačních příkazů pak soud neshledává žádný zákonný důvod, proč by neměl nařídit poskytnutí požadované informace žalovaným žalobci jen proto, že se žalobce „doznal“ k tomu, že informaci má z jiného zdroje již k dispozici. Soud zároveň v předmětném případě neshledal, že by byl ve věci informace o srovnávacích tabulkách ke GDPR naplněn jiný zákonný důvod pro omezení práva na informace. Jak již bylo výše uvedeno, samotný závěr o dílčí nepřezkoumatelnosti správních rozhodnutí pro nedostatek skutkových důvodů (viz bod 58 tohoto rozsudku) přitom soudu nebránil vyložit a dospět k jednoznačnému závěru, že i kdyby infringement s Českou republikou ve věci implementace GDPR zahájen byl, nepředstavovala by tato situace – za jinak nezměněných okolností - žádný důvod pro neposkytnutí požadovaných srovnávacích tabulek podle zákona o svobodném přístupu k informacím.

96. Městský soud v Praze tedy shrnuje, že žalovaný je povinen srovnávací tabulky k implementaci GDPR žalobci poskytnout, případně též dle § 6 zákona o svobodném přístupu k informacím odkazem na již zveřejněnou informaci (nedoznal-li obsah tabulek v mezidobí změny). VI. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení 97. Jelikož bylo Napadené rozhodnutí nezákonné, soud je podle § 78 odst. 1 ve spojení s § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. zrušil prvním výrokem tohoto rozsudku. Současně jím zrušil podle § 78 odst. 3 s. ř. s. i Prvostupňové rozhodnutí, neboť ani to nemůže s ohledem na shora uvedené obstát.

98. Protože pro odmítnutí žalobcem požadovaných informací nebyl dán žádný důvod, druhým výrokem rozsudku soud podle § 16 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím žalovanému uložil, aby žalobci poskytl požadované informace, tedy „srovnávací tabulky ve smyslu čl. 6a Metodických pokynů pro zajišťování prací při plnění legislativních závazků vyplývajících z členství České republiky v Evropské unii k implementaci následujících evropských předpisů: Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/679 ze dne 27. dubna 2016 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES (obecné nařízení o ochraně osobních údajů)“. K tomu mu určil lhůtu 15 dnů od právní moci tohoto rozsudku. Soud vycházel z toho, že ačkoli při stanovení lhůty k poskytnutí informace není a priori limitován žádným rozpětím, jako nejvhodnější se jeví stanovit stejnou lhůtu jako v postupu podle § 14 odst. 5 písm. d) zákona o svobodném přístupu k informacím (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2017, čj. 1 As 350/2016 - 72). Požadovaná informace nemůže být podle soudu pro žalovaného složitě obstaratelná.

99. Výrok o nákladech řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s., dle nějž má právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů ten účastník, který měl ve věci úspěch. Tím je v nyní projednávané věci žalobce, jehož náklady však tvoří toliko zaplacený soudní poplatek ve výši 3 000 Kč. Pokud jde opaušální náhrada nezastoupeného účastníka řízení za jeden úkon podle § 2 odst. 3 ve spojení s 1 odst. 3 písm. a) vyhlášky č. 254/2015 Sb., o stanovení výše paušální náhrady pro účely rozhodování o náhradě nákladů řízení v případech podle § 151 odst. 3 občanského soudního řádu a podle § 89a exekučního řádu (dále jen „vyhláška č. 254/2015 Sb.“). Jak uvedl Nejvyšší správní soud například v rozsudku ze dne 25. 8. 2015, čj. 6 As 135/2015 - 79, ve správním soudnictví soud nemůže přiznat procesně nezastoupenému účastníku řízení náhradu nákladů řízení stanovenou paušální částkou podle vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb, nýbrž musí vycházet z nákladů, jejichž vynaložení účastník soudu prokáže (§ 57 odst. 1 s. ř. s.). Totéž platí pro aplikaci vyhlášky č. 254/2015 Sb. Použití § 151 odst. 3 o. s. ř. je totiž na řízení podle soudního řádu správního vyloučeno.