č. j. 10 Af 54/2015- 131

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ing. Viery Horčicové a soudců JUDr. Jaromíra Klepše a JUDr. Vladimíra Gabriela Navrátila v právní věci žalobce: SYNOT TIP, a.s. sídlem Jaktáře 1475, Mařatice, 686 01 Uherské Hradiště proti žalovanému: Ministerstvo financí sídlem Letenská 15 118 10 Praha 1 za účasti: Statutární město Přerov sídlem Bratrská 709/34 750 11 Přerov v řízení o žalobě proti rozhodnutí Ministra financí ze dne 28. 5. 2015, č. j. MF- 49114/2014/34/2901-RK takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení

III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

IV. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Předmět sporu

1. Žalobce je právnickou osobou podnikající v oblasti loterií a jiných podobných her ve smyslu zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „loterní“ či „loterijní zákon“). Žalovaný vydal dne 21. 5. 2014 rozhodnutí č. j. MF- 63147/2013/34-4, o zrušení povolení (dále jen „Rozhodnutí o zrušení povolení“), kterým byla žalobci zrušena tato povolení k provozování loterie nebo jiné obdobné hry dle§ 50 odst. 3 loterního zákona prostřednictvím Centrálního loterního systému INTERAKTIVNÍHO LOTERNÍHO SYSTÉMU (dále také jako „CLS“): i. rozhodnutí ze dne 27. 3. 2008, č. j. 34/21506/2008, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 loterního zákona prostřednictvím CLS, model: INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM, výrobní číslo: 3663, 3664, 3669, na adrese Petřivalského 2, 750 02 Přerov ii. rozhodnutí ze dne 14. 11. 2011, č. j. 34/93873/2011, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 loterního zákona prostřednictvím CLS, model: INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM, výrobní číslo 15139, na adrese Petřivalského 3138/2a, 750 02 Přerov (dále jen „Předmětná povolení“). Předmětná povolení představují doplnění rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 12. 2007, č. j. 34/26454/2007 bylo žalobci povoleno provozovat loterii nebo jinou podobnou hru podle § 50 odst. 3 loterního zákona prostřednictvím CLS, a to na dobu platnosti do 31. 12. 2017. Na základě Předmětných povolení byl žalobce oprávněn provozovat v rámci CLS na vymezeném území a na adresách konkrétně uvedených v Předmětných povoleních koncové interaktivní videoloterní terminály (dále jen „IVT“).

2. Ministr jako rozkladový orgán vydal ve smyslu § 152 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“) ve spojení s § 90 odst. 1 písm. a) správního řádu dne 28. 5. 2015 rozhodnutí č. j. MF-49114/2014/34/2901-RK (dále jen „Napadené rozhodnutí“), kterým ve výroku I. podle § 152 odst. 4 ve spojení s § 90 odst. 1 písm. a) správního řádu rozkladu zčásti vyhověl, a to tak, že zrušil Rozhodnutí o zrušení povolení ve výroku I. v části technického zařízení výrobní číslo: 3669 a správní řízení ve výroku I. v části technického zařízení výrobní číslo 3669 zastavil. Ve výroku II. Napadeného rozhodnutí ministr financí podle § 152 odst. 5 písm. b) správního řádu rozklad proti Rozhodnutí o zrušení povolení ve výroku II. a ve výroku I. v části technického zařízení výrobní číslo: 3663 a 3664 zamítl a v tomto rozsahu Rozhodnutí o zrušení povolení potvrdil.

3. Důvodem zrušení Předmětných povolení bylo zjištění žalovaného, dle nějž technická zařízení jimi povolená jsou provozována v rozporu s obecně závaznou vyhláškou Statutárního města Přerov č. 6/2011, o stanovení míst, na kterých mohou být provozovány loterie a jiné podobné hry, ve znění obecně závazné vyhlášky č. 3/2012 (dále jen „Obecně závazná vyhláška“ nebo „OZV“).

II. Napadené rozhodnutí

4. Žalovaný v Napadeném rozhodnutí nejprve rekapituloval dosavadní průběh řízení, shrnul podklady a důkazy, z nichž žalovaný v Rozhodnutí o zrušení povolení vycházel, následně uvedl jednotlivé námitky uplatněné žalobcem v podaném rozkladu a poté přistoupil k jejich jednotlivému vypořádání.

5. Žalovaný nesouhlasil s tím, že by došlo ke zkrácení žalobcových procesních práv. S podklady pro vydání rozhodnutí byl žalobce dostatečně seznámen již v rámci oznámení o zahájení řízení, bylo mu také umožněno, aby v plné šíři uplatnil své právo na nahlížení do spisu. Přesto žalobce tohoto svého práva po celou dobu řízení nevyužil. Zároveň byla v souladu s § 46 odst. 3 správního řádu vymezena lhůta, po kterou mohl žalobce i dotčený orgán učinit návrhy důkazů, vyjádření nebo jiné návrhy, přičemž tato lhůta byla žalobci k jeho žádosti ještě prodloužena. Vzhledem k tomu, že ve věci neprobíhalo rozsáhlé dokazování, bylo možné spojit oznámení o zahájení řízení s výzvou k vyjádření k podkladům pro rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že ani později nedošlo k rozšíření podkladů pro vydání rozhodnutí, nebylo třeba další výzvy ve smyslu § 36 odst. 3 správního řádu.

6. Žalovaný je názoru, že § 43 odst. 1 loterního zákona je nutno vykládat a aplikovat ve spojení s § 96 odst. 1 správního řádu. Řízení dle § 43 odst. 1 loterního zákona ve věci zrušení povolení k provozování loterií a jiných podobných her je řízením sui generis vedeným podle zvláštního právního předpisu, na které nelze aplikovat ustanovení hlavy IX. správního řádu týkající se přezkumného řízení. Mezi loterním zákonem a správním řádem je vztah speciality a důkazem této speciality je pak například skutečnost, že řízení dle § 43 odst. 1 loterního zákona je možné zahájit kdykoliv po dobu platnosti povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry.

7. K tvrzené protiústavnosti postupu Ministerstva financí při rušení povolení odkázal ministr financí na podrobné objasnění principu legitimního očekávání v souvislosti s § 43 odst. 1 loterního zákona a na s ním související nález Ústavního soudu ze dne 14. 7. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10. Ministr financí uvedl, že si provozovatelé loterií a jiných podobných her musí být vědomi existence § 43 odst. 1 loterního zákona a tedy i skutečnosti, že mohou být v podstatě kdykoliv, nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, tohoto povolení zbaveni. Ve vztahu k aplikaci Obecně závazné vyhlášky poukázal ministr financí opětovně na znění § 43 odst. 1 loterního zákona, dle nějž orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zruší povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit. Z tohoto dle ministra financí vyplývá, že aplikace předmětné Obecně závazné vyhlášky na dříve vydaná povolení je postupem, který odpovídá jak loternímu zákonu, tak rozhodovací praxi Ústavního soudu.

8. K principu proporcionality, kterého se v rozkladu žalobce dovolával, uvedl ministr, že již v nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, Ústavní soud judikoval, že pokud by Ministerstvo financí nerušilo povolení k provozování loterií a jiných podobných her, jejichž provozování je v rozporu s obecně závaznými vyhláškami obcí, dopustilo by se zásahu do ústavního práva obcí na územní samosprávu.

9. S argumentací žalobce upozorňující na zvýšení nezaměstnanosti, výpadků příjmů rozpočtu a zmaření účelně vynaložených investic ministr zásadně nesouhlasil a opětovně poukázal na argumentaci týkajícího se vztahu principu legitimního očekávání a § 43 odst. 1 loterního zákona.

10. K námitce žalobce, dle které byl zákon č. 300/2011 Sb. přijat v rozporu se směrnicí 98/34/ES, v důsledku čehož došlo k porušení notifikační procedury, uvedl ministr financí, že tento zákon, kterým byl změněn loterní zákon, byl podroben notifikačnímu procesu dle směrnice 98/34/ES. Ministerstvo financí se při své činnosti řídí platnými a účinnými právními předpisy a nepřísluší mu rozhodovat o nevymahatelnosti a nevynutitelnosti prvního předpisu dle směrnice.

11. K argumentu žalobce, že česká právní úprava nestanoví dostatečně transparentní, objektivní nebo předem známá kritéria, jak byla formulována v rozsudku Evropského soudního dvora (dále jen „ESD“) C-470/11, Ministerstvo financí uvedlo, že mu nepřísluší hodnotit, zda právní úprava odpovídá principům formulovaným evropským právem.

12. K vytýkané nesystematičnosti a nesoudržnosti právní úpravy České republiky a tvrzenému rozporu s judikaturou ESD Ministerstvo financí uvedlo, že jsou to zejména obce, které nejtíživěji pociťují celospolečenská rizika obvykle spojená s provozováním loterií a jiných podobných her, proto je na místě, aby právě místní orgány regulovaly cestou obecně závazných vyhlášek jejich provozování na svém území, a to s přihlédnutím k místním poměrům, jejichž znalost je na centrální úrovni omezená.

13. Stran námitky žalobce týkající se nezákonnosti a diskriminační povahy Obecně závazné vyhlášky upozornilo Ministerstvo financí, že dozor nad obecně závaznými vyhláškami vykonává Ministerstvo vnitra. Ministerstvo financí není oprávněno přezkoumávat zákonnost obecně závazných vyhlášek, naopak je povinno platnou a účinnou obecně závaznou vyhlášku, která nebyla shledána nezákonnou podle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), aplikovat.

14. Ministr se dále ztotožnil s postupem Ministerstva financí, když neprovedlo dokazování ve věci porušování veřejného pořádku na adresách uvedených ve výrocích napadeného rozhodnutí, neboť není relevantní jako podklad pro vydání rozhodnutí v této věci a jde nad rámec předmětu tohoto správního řízení. Správní řízení se žalobcem bylo zahájeno nikoliv z důvodu porušování veřejného pořádku, ale právě pro skutečnost, že dotčená technická zařízení jsou provozována v rozporu s Obecně závaznou vyhláškou.

III. Žaloba

15. Prvním žalobním bodem uplatněným žalobcem jsou tvrzené procesní vady, a to konkrétně porušení § 36 odst. 2 a § 36 odst. 3 správního řádu žalovaným. Žalobce se totiž až z Rozhodnutí o zrušení povolení dozvěděl, že Statutární město Přerov jakožto dotčený orgán v řízení využilo svého práva a doplnilo spis o své vyjádření. O této skutečnosti však žalobce nebyl žalovaným zpraven, a to navzdory své výslovné žádosti uvedené ve vyjádření k zahájení správního řízení, v níž požadoval, aby jej žalovaný informoval v případě, že bude spis jakkoli doplněn. Bylo tedy povinností žalovaného neprodleně informovat žalobce o vyjádření dotčeného orgánu (ve smyslu § 36 odst. 2 správního řádu) a vydat novou výzvu (ve smyslu § 36 odst. 3 správního řádu), aby se žalobce mohl k podání dotčeného orgánu relevantně vyjádřit. Odůvodnění žalovaného, že tak neučinil, neboť vyjádření Statutárního města Přerov nepovažoval za relevantní pro účely daného rozhodnutí, nemůže postup žalovaného ospravedlnit, přičemž tento postup žalovaného je pak v rozporu s § 4 odst. 4 správního řádu, neboť žalobci nebylo umožněno uplatnit jeho práva a oprávněné zájmy. Žalobce tedy považuje za závažnou procesní vadu, jestliže žalovaný zkrátil jeho procesní práva tím, že odkazem na obecné právo nahlížení do spisu odmítl informovat žalobce o podstatných procesně důležitých dokumentech přidaných do spisu. V této souvislosti pak žalobce odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2010, č. j. 8 Afs 21/2009-243.

16. Druhým žalobním bodem procesního charakteru je zahájení řízení dle § 43 odst. 1 loterního zákona, u nějž žalobce uvedl, že je třeba jej aplikovat ve spojení s § 96 odst. 1 správního řádu. Z takto aplikovaného postupu pak vyplývá, že řízení o zrušení již vydaného povolení lze zahájit pouze do jednoho roku od jeho právní moci. Správní řízení v předmětné věci však bylo zahájeno až dne 30. 5. 2013, tedy více než 5 let ode dne právní moci prvního z Předmětných povolení, čímž byla takto stanovená roční lhůta pro zahájení řízení o přezkumu překročena. V návaznosti na tyto skutečnosti zastává žalobce názor, že bylo předmětné správní řízení vedeno nezákonným způsobem. V důsledku nezákonně vedeného řízení jsou tedy v rozporu se zákonem jak Rozhodnutí o zrušení povolení, tak Napadené rozhodnutí. Žalobce má za to, že se žalovaný tímto způsobem dopustil procesního pochybení ve smyslu § 76 odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“) a současně procesního pochybení ve smyslu správního řádu.

17. Dalším žalobním bodem je námitka protiústavnosti. Dle žalobce Napadené rozhodnut porušuje ústavní principy právní jistoty, důvěry občana v právo, ochrany nabytých práv, legitimního očekávání a tímto v konečném důsledku také princip právního státu.

18. Žalovaný v tomto kontextu zmínil vývoj týkající se přechodného ustanovení zákona č. 300/2011 Sb., dle nějž se zmocnění obcí vydávat obecně závazné vyhlášky nevztahovalo na povolení vydaná podle § 2 písm. i), písm. j) a podle § 50 odst. 3 loterního zákona ve znění účinném před 1. 1. 2012. Zmiňované přechodné ustanovení bylo zrušeno nálezem Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, neboť dle Ústavního soudu zasahuje do ústavně garantovaného práva obcí na samosprávu, Ústavní soud dále dospěl k závěru, že tento zásah nesledoval legitimní cíl a že u provozovatelů videoloterních terminálů nelze hovořit o existenci legitimního očekávání. Tato argumentace Ústavního soudu posloužila jako východisko Ministerstvu financí v Rozhodnutí o zrušení povolení. Ministr financí v Napadeném rozhodnutí tuto argumentaci přejal a doplnil odkazem na nález Ústavního soudu Pl. ÚS 29/10. V této souvislosti žalobce poukázal na to, že Obecně závazná vyhláška byla vydána na základě § 50 odst. 4 loterního zákona ve znění zákona č. 300/2011 Sb., jehož součástí bylo i zmiňované přechodné ustanovení, jehož smyslem bylo vyloučit dopad regulačního oprávnění obcí na dříve vydaná povolení, a to do 31. 12. 2014. Významem přechodného ustanovení se zabývala také důvodová zpráva k zákonu č. 300/2011 Sb., v níž se uvádělo, že „…platnost těchto povolení nebude dotčena, tj. skončí uplynutím doby v povolení vyznačené. Opačný postup by zakládal nepřípustnou právní retroaktivitu, která je v rozporu s principem právní jistoty zakotvené v Ústavě…“. Žalobce dále poukázal na argumentaci žalovaného v řízení před Ústavním soudem ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 6/13, jehož předmětem byl návrh na zrušení přechodného ustanovení, v níž žalovaný uvedl, že „…napadené přechodné ustanovení legitimně řeší intertemporální problém související s vyvážením protichůdných ústavně chráněných zájmů… a zároveň chrání legitimní očekávání provozovatelů interaktivních videoloterijních terminálů…“. Jak již bylo výše uvedeno, Ústavní soud tuto argumentaci nepřijal a přechodné ustanovení bylo zrušeno. Žalobce je však přesvědčen, že s uvedenou argumentací nelze souhlasit, a že Napadené rozhodnutí, jakož i Rozhodnutí o zrušení povolení, vydané na základě těchto právních názorů je třeba považovat za nezákonné a protiústavní. Žalobce se odvolával na principy fungování demokratického právního státu, mezi něž patří princip právní jistoty, předvídatelnosti práva a s ní související předvídatelnost postupu orgánů veřejné moci v souladu s právem a zákonem stanovenými požadavky. Zachování právní jistoty pro právní úpravu odvětví hazardních her je pak dle žalobce výslovně vyžadováno také judikaturou SDEU, přičemž žalobce odkázal na rozhodnutí SDEU Costa a Cifone, C-72/10, C77/10, bod 74.

19. Žalobce dále zdůraznil, že Předmětná povolení představovala správní rozhodnutí vydaná žalovaným v souladu s § 50 odst. 3 loterního zákona, přičemž v tomto rozhodnutí je žalobci uložena také řada povinností a podmínek k provozu povolované loterie a jiné podobné hry, včetně délky doby jejich platnosti do 31. 12. 2017. Krom toho, že jsou Předmětná povolení ve formě správních rozhodnutí vynutitelná vůči žalobci, zavazují také orgány veřejné správy. V této souvislosti žalobce zmínil nález Ústavního soudu I. ÚS 535/2000 a zdůraznil, že podstatou uplatňování veřejné moci v demokratickém právním státu je kromě jiného také princip dobré víry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci a ochrana dobré víry v nabytá práva konstituovaná akty veřejné moci (nález Ústavního soudu IV. ÚS 150/2001).

20. V souladu s nastíněnými principy tedy žalobce plně spoléhal na to, že jednak stát dodrží podmínky Předmětných povolení, která žalobci vydal ve formě individuálních správních aktů, a to včetně doby jejich platnosti, jednak že stát bude respektovat a chránit práva, která žalobce na základě těchto aktů veřejné moci v dobré víře nabyl. Žalovaný zrušením Předmětných povolení nerespektoval zaručenou dobu platnosti vydaných oprávnění. Žalobce nadále trvá na tom, že povinností státu bylo Předmětná povolení dodržet a ochránit práva, která žalobci na jejich základě vznikla. Neboť stát takto nepostupoval, došlo k porušení principu legitimního očekávání.

21. S odkazem na několik nálezů Ústavního soudu a ustálenou judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) žalobce uvedl, že relevantní podstatou legitimního očekávání je majetkový zájem, jemuž je poskytována ochrana na ústavní úrovni, a ke kterému se váže právo každého pokojně užívat svůj majetek. Předmětem ochrany je nejen již nabytý majetek, ale také legitimní očekávání nabytí takového majetku. K tomuto žalobce citoval Ústavní soud, který akcentoval nutnost ochrany legitimního očekávání jako majetkového nároku, který již byl individualizován právním aktem, anebo je individualizovatelný přímo na základě právní úpravy (nálezy Ústavního soud Pl. ÚS 50/04, Pl. ÚS 2/02). K porušení čl. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) může dojít i ze strany zákonodárce, pokud by změnou zákona došlo ke znemožnění nabytí majetku, k němuž určitým subjektům svědčilo legitimní očekávání.

22. K relevanci vzniku legitimního očekávání na své straně pak žalobce dále odkázal na další judikaturu ESLP, a to na věc Centro Europa 7 S. r. l. a Di Stefano v. Itálie, v němž bylo konstatováno, že za legitimní očekávání požívající ochrany dle čl. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě považuje ESLP rovněž legitimní očekávání založené rozhodnutím orgánu státu o udělení licence / povolení spojené s konkrétními majetkovými zájmy v podobě provozování televizní sítě. Paralelu vůči své situaci spatřuje žalobce také ve věci Valkov a další v. Bulharsko, v níž ESLP konstatoval, že legitimní očekávání založené přechodným ustanovením zakotveným v příslušném zákoně požívá taktéž ochrany a zrušení takového přechodného ustanovení představuje zásah do „majetku“ ve smyslu čl. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě. K tomuto žalobce poukázal také na právo Evropské unie poskytující záruky ve vztahu ke svobodě podnikání a právu na vlastnictví dle čl. 16 a čl. 17 Listiny základních práv Evropské unie.

23. Ve smyslu shora uvedeného žalobce na základě Předmětných povolení a na základě právní úpravy účinné ke dni jejich vydání, jakož i na základě zavedeného a ustáleného výkladu této právní úpravy a dlouhodobě zavedené aplikační správní praxe vyplývající z činnosti žalovaného, důvodně předpokládal, že bude po celou dobu platnosti Předmětných povolení za předpokladu dodržování stanovených podmínek k provozu oprávněn provozovat loterie a jiné podobné hry uvedené v Předmětných povoleních, a tedy bude oprávněn užívat majetek k tomuto provozu určený, jakož i že tímto provozem dosáhne dalšího rozmnožení svého majetku formou dosažení zisku. Žalobci tedy v příslušném mezidobí vzniklo legitimní očekávání, jemuž se ve smyslu žalobcem uvedených odkazů na rozhodovací praxi soudů poskytuje právní ochrana. Do takto vzniklého žalobcova legitimního očekávání však stát neoprávněně zasáhl v okamžiku, kdy nabyl účinnosti zákon č. 300/2011 Sb., dle jehož přechodného ustanovení se regulační pravomoc obcí neměla vztahovat na Předmětná povolení pouze do 31. 12. 2014. Avšak ani ochrannou dobu dle zmiňovaného přechodného ustanovení stát nedodržel, když Ústavní soud výše uvedeným nálezem ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, přechodné ustanovení zrušil a umožnil tak okamžitý dopad regulačních obecně závazných vyhlášek obcí, čímž bylo do žalobcova legitimního očekávání neoprávněně zasaženo v relativně krátké době již podruhé. Tímto způsobem se Česká republika dopustila rovněž neoprávněného zásahu do svobody podnikání a práva na vlastnictví, které garantují výše uváděné čl. 16 a 17 Listiny základních práv Evropské unie, čímž se dopustila i porušení primárního práva Evropské unie.

24. Žalobce žalovanému dále vytýká, že Rozhodnutí o zrušení povolení jakož i Napadené rozhodnutí nezohlednila zásadu proporcionality. Nadto se dle názoru žalobce žalovaný nevypořádal ani s požadavkem Ústavního soudu vysloveným v nálezu Pl. ÚS 29/10 dle nějž má být na Ministerstvu financí, aby v konkrétních případech posoudilo, zda existence obecně závazné vyhlášky, ať už byla přijata před vydáním rozhodnutí o povolení či po něm, je důvodem pro zrušení povolení, a to především s ohledem na další ústavně vymezené principy. Žalobce tedy vytýká žalovanému, že otázka opodstatněnosti zásahu do práv žalobce na ochranu jeho vlastnického práva a práva podnikat a zejména pak otázky nejvyšší míry přípustnosti tohoto zásahu, resp. všech možností minimalizace tohoto zásahu, nebyla ze strany žalovaného v Rozhodnutí o zrušení ani v Napadeném rozhodnutí vůbec hodnocena. Obě rozhodnutí byla vydána bez jakéhokoli ohledu na jiné ústavně vymezené principy, než je právo obcí na samosprávu. Žalovaný i ministr financí tak jednali v rozporu se zásadou proporcionality a mimo jiné i v přímém rozporu s uvedenými závěry Ústavního soudu v nálezu Pl. ÚS 29/10, přestože se jinak na tyto závěry bez výhrad odvolávali.

25. Tím, že žalovaný aplikoval na Předmětná povolení Obecně závaznou vyhlášku, která byla vydána teprve poté, co Předmětná povolení nabyla právní moci, způsobil nepřípustnou retroaktivitu této Obecně závazné vyhlášky 26. Žalobce shrnul, že žalovaný porušil Předmětná povolení před uplynutím doby jejich platnosti neoprávněně, na základě nesprávného právního posouzení věci a porušil tím princip právní jistoty včetně principu ochrany důvěry v právo a ochrany nabytých práv, zasáhl tím nedovoleně do legitimního očekávání žalobce a dále porušil princip proporcionality a aplikoval nepřípustné retroaktivní působení Obecně závazné vyhlášky. Jelikož tento nezákonný a protiústavní postup nebyl napraven ani Napadeným rozhodnutím, je nutno Napadené rozhodnutí rovněž považovat za nezákonné a protiústavní.

27. Na dalších stránkách rozsáhle pojaté žaloby se žalobce věnuje rozboru vývoje judikatury Ústavního soudu v typově obdobných věcech. S poukazem na text ze dne 1. 11. 2009 uveřejněný na webových stránkách Odboru dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra nazvaný „Právní výklad k zákonnému zmocnění, k obecně závazné vyhlášce o loteriích a jiných podobných hrách“ a na obdobně vyznívající stanovisko Ministerstva vnitra ze dne 26. 3. 2007 vytkl žalobce Ústavnímu soudu, že se ve svém nálezu Pl. ÚS 6/13, Pl. ÚS 29/10 a také Pl. ÚS 56/10, jakož i v dalších navazujících nálezech týkajících se práva obcí na regulaci provozu loterií a jiných obdobných her, odchýlil jak od zavedeného výkladu loterního zákona a dlouhodobé správní praxe, tak od své dřívější judikatury týkající se legitimního očekávání. Tímto postupem se Ústavní soud odchýlil také od svého právního názoru vyjádřeného ve svých nálezech týkajících se ochrany důvěry adresátů právních norem v právo, která se odvíjí mj. i od trvajícího výkladu právního předpisu orgány veřejné moci (takto žalobce zmiňuje např. nález IV. ÚS 3207/07, nález IV. ÚS 610/06). Žalobce dospěl k závěru, že z těchto důvodů považuje nálezy Pl. ÚS 6/13, Pl. ÚS 29/10 a také Pl. ÚS 56/10 za rozhodnutí překvapivá a nekonzistentní s dřívější judikaturou Ústavního soudu, jakož i s judikaturou ESLP A SDEU týkající se ochrany legitimního očekávání. V důsledku toho dle žalobce nelze spravedlivě požadovat, aby tato rozhodnutí Ústavního soudu a právní závěry v nich obsažené byly ve vztahu k vydaným Předmětným povolením ze strany žalobce, jakož i ze strany ostatních provozovatelů jakkoli předvídány. Na základě takovýchto rozhodnutí proto nelze dodatečně zbavit žalobce jeho shora popsaného legitimního očekávání a takové legitimní očekávání žalobce je tedy na místě chránit tím, že platnost Předmětných povolení bude dodržena. Ve světle takto uvedené argumentace se žalobci jeví případným, aby městský soud nález Pl. ÚS 6/13, Pl. ÚS 29/10 a také Pl. ÚS 56/10 v této věci nereflektoval a rozhodl v rozporu s výkladem uvedeným v těchto nálezech s tím, že Ústavní soud by měl tento způsob výkladu opětovně uvážit. Dalším důvodem, proč v této věci neaplikovat nálezy Ústavního soudu Pl. ÚS 6/13, Pl. ÚS 29/10 a také Pl. ÚS 56/10 je dle žalobce jejich rozpor s primárním právem EU.

28. Další žalobní bod směřuje k tomu, že se žalovaný i ministr financí se v Rozhodnutí o zrušení, jakož i v Napadeném rozhodnutí odmítli zabývat námitkami týkajícími se nezákonnosti a diskriminační povahy Obecně závazné vyhlášky s odůvodněním, že dozor nad obecně závaznými vyhláškami spadá do působnosti Ministerstva vnitra. Žalobce přesto nadále trvá na tom, že Obecně závazná vyhláška je diskriminační a regulace provedená jejím prostřednictvím je v rozporu s evropským právem.

29. Konkrétními výtkami žalobce proti Obecně závazné vyhlášce je její rozpor s § 50 odst. 4 loterního zákona, neboť je stanoven rozdílný zákaz provozu pro vybrané druhy sázkových her, tj. loterie a jiné podobné hry dle § 2 písm. e) loterního zákona a pro ostatní loterie a jiné podobné hry uvedené v § 50 odst. 4 loterního zákona. Loterie a jiné podobné hry dle § 2 písm. e) loterního zákona je možné dle Obecně závazné vyhlášky provozovat na dalších čtyřech adresách. Tímto Obecně závazná vyhláška zcela bezdůvodně zvýhodňuje určitý segment trhu před jiným, resp. určité provozovatele sázkových her před jinými a výrazným způsobem narušuje hospodářskou soutěž.

30. Žalobce dále vytýká, že Obecně závazná vyhláška stanoví v čl. 2 odst. 1 přechodné ustanovení pouze pro některé druhy loterií a jiných podobných her. Dále pak Obecně závazná vyhláška v čl. 2 odst. 2 stanoví, že se nevtahuje na povolení, která byla vydána podle § 2 písm. i), j) a podle § 50 odst. 3 loterního zákona ve znění účinném před 1. 1. 2012, a to do 31. 12. 2014. Tímto Obecně závazná vyhláška bezdůvodně zvýhodňuje vybrané druhy loterií a jiných podobných her. S ohledem na závěry Ústavního soudu v nálezu Pl. ÚS 29/10 je dle žalobce navíc otázkou, zda se toto přechodné ustanovení nevztahuje taktéž na tímto řízením dotčené interaktivní videoloterní terminály. Takové ustanovení je však dle žalobce zjevně diskriminační, zvýhodňující určitý segment trhu před jiným.

31. Tím, že Obecně závazná vyhláška umožňuje provoz loterií a jiných podobných her pouze na jednom či několika konkrétních adresách se dopouští diskriminace a narušuje hospodářskou soutěž. Tímto selektivním způsobem stanovení míst k provozování loterií a podobných her se ztrácí obecný charakter Obecně závazné vyhlášky. V této souvislosti žalobce upozornil i na stanovisko Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 1. 9. 2014, z nějž plyne, že obecně závazná vyhláška musí stanovovat dostatečně určitá nediskriminační pravidla, který musí být předem známá a přezkoumatelná a musí odpovídat principu proporcionality. Ve stanovisku se také uvádí, že stanovení konkrétních adres, na nichž mohou být provozovány loterie, je možno považovat za problematické a nesoutěžní. Dle žalobce pak Obecně závazná vyhláška tyto předpoklady nesplňuje. V konečném důsledku tak Obecně závazná vyhláška bez objektivního důvodu maří žalobcovo podnikání, čímž mu vzniká nárok na náhradu škody v řádech milionů korun.

32. Na základě shora uvedeného tedy žalobce považuje Obecně závaznou vyhlášku za nezákonnou a považuje za případné, aby soud v této věci Obecně závaznou vyhlášku neaplikoval z důvodu jejího rozporu se zákonem a využil tak svého oprávnění zakotveného v čl. 95 odst. 1 Ústavy.

33. Další žalobní bod směřuje k nepoužitelnosti a nevynutitelnosti zákona č. 300/2011 Sb. pro rozpor s právem Evropské unie. V této souvislosti žalobce konstatoval, že dle jeho názoru nebyl před přijetím novely loterního zákona provedené zákonem č. 300/2011 Sb. dodržen notifikační proces v souladu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES, a z tohoto důvodu je tato právní úprava nepoužitelná a vůči svým adresátům právně nevynutitelná. Žalobce proto namítá, že § 50 odst. 4 loterního zákona ve znění zákona č. 300/2011 Sb., na jehož základě byla vydána Obecně závazná vyhláška, která byla důvodem pro zahájení tohoto řízení, považuje z těchto důvodů vůči sobě za nevymahatelné.

34. Nedodržení notifikačního procesu spatřuje žalobce v tom, že Parlament České republiky přijal zákon č. 300/2011 Sb. dne jakožto novelu loterního zákona. Tato novela byla notifikována prostřednictvím národního kontaktního místa dne 14. 7. 2011 a v důsledku uplatněných stanovisek ze strany Evropské komise a Malty bylo období pozastavení prací prodlouženo až do 14. 11. 2011. Nicméně ještě v průběhu trvání období tzv. pozastavení prací, konkrétně dne 6. 9. 2011, byl předpis schválen Poslaneckou sněmovnou, prezident zákon podepsal dne 27. 9. 2011 a ve Sbírce zákonů byl vyhlášen dne 14. 10. 2011, kdy také nabylo účinnosti jeho ustanovení čl. I. bod 30, pokud jde o § 50 odst. 4 a část třetí. Předvídané období pozastavení prací se tak v důsledku jeho „vnitrostátního přerušení“ stalo bezpředmětným a podrobná stanoviska Malty a Evropské komise nemohla být proto ve smyslu předvídaném směrnicí 98/34/ES náležitě uplatněna. Toto dle žalobce dokazuje také výpis z databáze DG-ENTERPRISE – 98/34 – TRIS. Tímto dle žalobce došlo k porušení § 2 odst. 1 písm. a) a c) a dále § 3 a § 4 nařízení vlády č. 339/2002 Sb. a čl. 8 odst. 1 a čl. 9 odst. 1 Směrnice 98/34/ES, protože tyto nové zásadní změny nebyly předloženy Evropské komisi znovu k vyjádření. V této souvislosti žalobce dále poukázal na rozsudek SDEU ve spojených věcech Fortuna sp. z o. o., Grand sp. z o. o., Forta sp. z o. o. v. Dyrektor Izby Celnej w Gdyni (C-213/11, C-214/11, C-217/11). S odkazy na další judikaturu SDEU žalobce uvádí, že vady procesu, kterým byl zákon č. 300/2011 Sb. přijat, způsobují nepoužitelnost a právní nevynutitelnost zákona vůči jeho adresátům.

35. Žalobce také nesouhlasil s tím, že by žalovaný nemohl poté, co bylo ze strany žalobce na nesrovnalosti v notifikačním procesu upozorněno, v dané situaci nic konat. Žalovaný při vědomí, že platí právo EU, neměl poté, co žalobce tuto skutečnost namítl, nenotifikovaný zákon vůči žalobci vůbec používat. Vzhledem k nepoužitelnosti a nevynutitelnosti zákona č. 300/2011 Sb., je třeba za nepoužitelnou a nevymahatelnou považovat také Obecně závaznou vyhlášku přijatou na jeho základě.

36. Žalobce se v žalobě v posledním žalobním bodu dále zabýval dalším rozporem s právem Evropské unie, které lze vzhledem k přítomnosti evropského prvku na danou věc aplikovat, neboť žalobce je součástí podniku, který sídlí v jiném členském státě Evropské unie. Zde se žalobce opět zabývá principem legitimního očekávání ochrany majetku, tentokrát vztaženým k Dodatkovému protokolu č. 1 Úmluvy. Žalobce je toho názoru, že je v dané věci na místě zkoumat, zda provozovatelé loterií, kteří v této oblasti podnikají, mají po vydání povolení k provozování loterijního zařízení na dobu určitou legitimní očekávání ochrany budoucího majetku, který jim vznikne provozem tohoto zařízení. Z příkladu rozsudku ve věci Gratzinger a Gratzingerová proti České republice dovozuje žalobce kladnou odpověď a dospívá k závěru, že pokud je legitimní očekávání žalobce hodno ochrany, je třeba jej vždy zvažovat jako zájem, který je třeba oproti jiným zájmům vyvažovat v testu proporcionality. Žalobce dále poukazoval na rozhodnutí SDEU Berlington Hungary C- 98/14 a v něm zakotvené podmínky pro regulaci podnikání v oblasti provozování loterií. Aby právní úprava obstála, musí splňovat následující podmínky: (i) sledovat skutečné cíle související s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí a s bojem proti trestným a podvodným činnostem spojeným s hrami; (ii) sledovat takovéto cíle koherentním a systematickým způsobem; (iii) splňovat požadavky plynoucí z obecných zásad unijního práva, zejména ze zásad právní jistoty a ochrany legitimního očekávání, jakož i z práva na vlastnictví. Ve stejném duchu žalobce poukazoval na rozsudek SDEU SIA Garkalns v. Rigas dome, C-470/11, bod 42, a v něm obsažené zásady platné pro povolování hazardních her, a dospěl k závěru, že aktuální právní úprava založená zákonem č. 300/2011 Sb., která obcím v § 50 odst. 4 loterního zákona přiznává právo regulovat provozování loterií a jiných podobných her obecně závaznými vyhláškami obcí, aniž pro tuto regulaci stanoví více určitější objektivní, nediskriminační a z pohledu provozovatelů předem známá kritéria, zásadám a požadavkům formulovaným v uvedených judikátech neodpovídá. Žalobce dodal, že je pro něj nadto velmi obtížné sledovat účinnou úpravu v každé obci, když zákon podmiňuje platnost obecně závazných vyhlášek pouze jejich vyvěšením na úřední desce obecního úřadu, tedy žalobce nemá možnost se s platnou právní úpravou seznámit na veřejně dostupném centrálním místě.

37. Mechanismus povolování provozu loterií vytvořený v § 50 odst. 4 loterního zákona je nastaven tak, že se při něm povolení k provozu loterie či jiné podobné hry řádně vydané žalovaným může kdykoliv a bez jakýchkoli předvídatelných pravidel dostat do kolize s následně vydanou obecně závaznou vyhláškou obce a vyvolat ze strany žalovaného řízení dle § 43 odst. 1 loterního zákona o zrušení takového povolení před skončením doby jeho platnosti. Takový režim považuje žalobce za neobjektivní, diskriminační a bez předem známých kritérií, kolidující se shora uvedeným výkladem uváděným v judikatuře SDEU, a tedy i s právem Evropské unie, především se zásadou volného pohybu služeb a se svobodou usazování.

38. Za zcela novou skutečnost, která má dle žalobce zásadní význam pro průběh a výsledek tohoto řízení je rozsudek SDEU ze dne 11. 6. 2015 ve věci C-98/14, jehož prostřednictvím SDEU odpověděl na předběžné otázky položené budapešťským městským soudem ve věci Berlington Hungary. I zde pak žalobce operuje s porušením zásad legitimního očekávání a právní jistoty a navazuje odkazy na související judikaturu ESLP odkazem na rozsudek ve věci Vékony v. Maďarsko, v němž ESLP uvedl, že pokud vnitrostátní zákonodárce ruší povolení umožňující jejich držitelům výkon podnikatelské činnosti, musí ve prospěch těchto držitelů stanovit dostatečně dlouhé přechodné období. Česká právní úprava loterií a jiných podobných her však dle žalobce nejenže nestanovuje jakékoliv přechodné období, které by poskytovalo provozovatelům ochranu před neočekávanou, nesystematickou a mnohdy značně netransparentní regulací ze strany obcí, a zároveň ani nestanovuje žádnou materiální kompenzaci pro provozovatele, jímž bylo na základě takovéto netransparentní regulace ze strany obcí takové povolení odňato. Žalobce dále upozorňuje na to, že je zcela jednoznačně oprávněn dovolávat se v tomto směru ochrany legitimního očekávání také s ohledem na skutečnost, že příslušné vnitrostátní orgány vzbudily zcela nepochybně v této společnosti důvodné naděje tím, že v návaznosti na splnění všech zákonných podmínek vydaly povolení k provozování technických herních zařízení s dobou platnosti až 10 let, v důsledku čehož investoval žalobce stovky milionů korun do vývoje centrálních loterních systémů s interaktivními videoloterními terminály a rovněž do provozu ostatních druhů technických herních zařízení.

39. Žalobce dále vytknul, že obce při regulaci provozování technických herních zařízení či kasin postupují v drtivé většině případů zcela netransparentně a nesystematicky, přičemž jejich normotvorba se neopírá o jakákoliv předvídatelná kritéria.

40. Pro výše nastíněné důvody rozporu právní úpravy aplikované žalovaným na tuto věc s unijním právem je žalobce toho názoru, že žalovaný předmětnou právní úpravu aplikovat neměl.

41. V posledku žalobce upozornil, že pokud bude žalovaný v rámci daného správního řízení pokračovat dále bez aplikace unijního práva, vystavuje se „velice reálnému riziku vydání nezákonného rozhodnutí, v jehož důsledku vznikne žalobci významná škoda. Takovéto škody se pak bude muset žalobce pochopitelně domáhat v intencích zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.“ 42. V závěru žaloby žalobce navrhl, aby městský soud položil Soudnímu dvoru Evropské unie 8 předběžných otázek, jejichž zodpovězení je podle žalobce rozhodné pro předmětnou věc.

IV. Vyjádření žalovaného k žalobě

43. Žalovaný ve svém vyjádření nejprve shrnul skutkový stav věci a průběh správního řízení, následně se zabýval sumarizací argumentů uvedených v žalobě. Těm pak věnoval jednotlivě podrobnou pozornost. Hned na úvod žalovaný zdůraznil, že Předmětná povolení zrušil z důvodu nastalé a dodatečně najevo vyšlé okolnosti ve smyslu § 43 odst. 1 loterního zákona, přičemž touto okolností byl rozpor Předmětných povolení s Obecně závaznou vyhláškou.

44. K žalobcem tvrzeným procesním vadám žalovaný uvedl, že se plně ztotožňuje s argumentací v napadeném rozhodnutí. Žalovaný trvá na tom, že žalobce byl s podklady pro vydání rozhodnutí dostatečně seznámen již v rámci oznámení o zahájení řízení, přičemž těmito podklady je nutno rozumět Obecně závaznou vyhlášku a nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13. stejně tak bylo žalobci plně umožněno, aby uplatnil své právo na nahlížení do spisu a byla přesně vymezena doba, po kterou mohl žalobce učinit návrhy důkazů, vyjádřit se ve věci nebo učinit jiné návrhy, přičemž tato doba pak byla k jeho vlastní žádosti i prodloužena. Žalobce byl taktéž řádně vyzván k vyjádření ve smyslu § 36 odst. 3 správního řádu.

45. K argumentu žalobce týkajícímu se dokazování ve věci veřejného pořádku žalovaný odkázal na znění § 52 správního řádu a zdůraznil, že důvodem neprovedení dokazování zaměřeného na tyto skutečnosti bylo to, že se jednalo o skutečnosti pro rozhodnutí dané věci irelevantní.

46. K názoru žalobce, že § 43 odst. 1 loterního zákona je nutno aplikovat ve spojení s § 96 odst. 1 správního řádu žalovaný argumentoval obdobně jako ministr v napadeném rozhodnutí, tedy že řízení vedené dle § 43 odst. 1 loterního zákona je řízením sui generis, na které vzhledem ke vztahu speciality a subsidiarity mezi oběma zmiňovanými předpisy není možné správní řád aplikovat.

47. K tvrzené protiústavnosti postupu žalovaného při rušení Předmětných povolení žalovaný odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí, v němž se žalovaný zabýval rozborem legitimního očekávání, ústavnosti a zákonnosti ve vztahu k judikatuře Ústavního soudu (zejm. nález Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10). Žalovaný zdůraznil, že mu nepřísluší hodnotit rozhodovací činnost Ústavního soudu a dále uvedl, že ke zrušení Předmětných povolení došlo v době po vydání nálezu Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, a že zrušením Předmětných povolení dochází k realizaci práva obcí na samosprávu. Dále žalovaný připomněl závěr Ústavního soudu v nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, že pokud by Ministerstvo financí nerušilo povolení k provozování loterií a jiných podobných her, jejichž provozování je v rozporu s obecně závaznými vyhláškami obcí, dopustilo by se zásahu do ústavního práva obcí na samosprávu.

48. Dále žalovaný akcentoval závěr již uvedený v odůvodnění napadeného rozhodnutí, že využití postupu dle § 43 odst. 1 loterního zákona není protiústavním postupem, a že si provozovatelé musí být vědomi existence tohoto ustanovení a z něj pramenící skutečnosti, že mohou být v podstatě kdykoliv, nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, tohoto povolení zbaveni. Aplikace obecně závazné vyhlášky obce na dříve vydaná povolení je postupem plně odpovídajícím loternímu zákonu, jakož i rozhodovací praxi Ústavního soudu (nález Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10).

49. K principu proporcionality, jehož se žalobce opakovaně dovolává, konstatoval žalovaný, že tento doznal v důsledku rozhodovací praxe Ústavního soudu podstatných změn, přičemž žalovaný opětovně odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10.

50. K tvrzené nezákonnosti a diskriminační povaze Obecně závazné vyhlášky žalovaný zopakoval, že dozor nad zákonnosti obecně závazných vyhlášek obcí spadá do pravomoci Ministerstva vnitra. Žalovaný dále uvedl, že mu je z úřední činnosti známo, že Obecně závazná vyhláška nebyla Ministerstvem vnitra shledána nezákonnou. V případě, že by tomu tak bylo, podávalo by Ministerstvo vnitra Ústavnímu soudu návrh na její zrušení, a pokud by následně dal Ústavní soud Ministerstvu vnitra v tomto ohledu za pravdu, obecně závaznou vyhlášku by zrušil. Do tohoto okamžiku je však žalovaný povinen obecně závazné vyhlášky obcí bez výhrady aplikovat, neboť při rozhodování vychází z platných a účinných obecně závazných vyhlášek, přičemž k posouzení těchto vyhlášek přistupuje z hlediska jejich obsahu a účelu, nikoli z hlediska prostého formalismu. Nadto pravomoc obcí regulovat obecně závaznou vyhláškou umístění interaktivních videoloterních terminálů a obdobných technických zařízení aproboval Ústavní soud v nálezu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, tedy tato pravomoc obcí byla dána již před nabytím účinnosti ustanovení § 50 odst. 4 loterního zákona, ve znění účinném od 14. 10. 2011.

51. K námitce upřednostňování určitého segmentu trhu před jiným žalovaný uvedl, že Ministerstvo vnitra nepovažuje za nezákonnou takovou vyhlášku, jíž obec umožní provoz určitých typů sázkových her, loterií a jiných podobných her, např. pouze v kasinech. Je-li obec přímo zákonem zmocněna k tomu, aby v souladu s § 50 odst. 4 loterního zákona uvedené hry zcela zakázala, nemůže být v rozporu se zákonem, pokud se je rozhodne pouze omezit, a to způsobem, jak činí ve své Obecně závazné vyhlášce Statutární město Přerov.

52. K žalobcem zmiňovanému stanovisku Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže uvedl žalovaný, že toto stanovisko nemá charakter rozhodnutí ve smyslu § 19a odst. 2 zákona č. 143/2011 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, pouze obecně vyzval obce, aby postupovaly v souladu s pravidly hospodářské soutěže a nikterak nekonstatoval rozpor Obecně závazné vyhlášky se soutěžním právem. Je pak na samotné obci, aby ve své argumentaci obstála a objektivně odůvodnila zvolené omezení.

53. Argument žalobce vztahující se k vydání kolaudačního rozhodnutí považuje žalovaný za zcela irelevantní.

54. Co se týče argumentace žalobce týkající se porušení notifikačního procedury u zákona č. 300/2011 Sb., podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES, upozornil žalovaný, že vládou schválený návrh představoval novelu loterního zákona v jediném bodě, a to v rozšíření pravomoci obcí v oblasti loterií a jiných podobných her, tj. změnu § 50 odst. 4 loterního zákona. K tomuto neměla Evropská komise připomínky a notifikační proces byl uzavřen. Žalovaný dal za pravdu žalobce, že v důsledku pozměňovacích návrhů došlo k jistému rozšíření, avšak toto se netýkalo regulačního oprávnění obcí ve vztahu k technickým herním zařízením. Následně došlo k tzv. renotifikaci, v jejímž rámci došlo k uplatnění připomínek, nikoliv však ve vztahu k § 50 odst. 4 loterního zákona. Připomínky se naopak vztahovaly k podmínce sídla provozovatele na území České republiky.

55. Žalovaný nepopřel, že loterní zákon představuje právní předpis, který podléhá povinnosti notifikačního řízení, zaměřil se však na to, že je nutno přihlížet také k výkladu směrnice a jejímu smyslu, jakož i k tomu, že technický předpis může mít různou podobu, avšak ne všechny jeho části mají „technickou povahu“. Tak je tomu i v případě loterního zákona, u nějž také nemají povahu technického předpisu všechna ustanovení, proto nelze souhlasit se žalobcem, že by se i na tato ustanovení měla vztahovat povinnost notifikační procedury. V tomto ohledu žalovaný na podporu svého tvrzení odkázal na aplikační praxi SDEU, kdy dle názoru generálního advokáta v případu Unilever C-443/98 je v rámci zákona nutné rozlišovat ustanovení, která spadají pod rozsah směrnice, a která nikoliv. I v případě nedodržení procedury budou použitelná a vynutitelná ta ustanovení zákona, která nejsou technickou regulací ve smyslu směrnice. Žalovaný uvedl, že přistupuje k notifikační proceduře v rámci loterního zákona z opatrnosti, avšak právě ustanovení o regulační pravomoci obcí není technickým ustanovením v pravém slova smyslu.

56. Žalovaný akcentoval, že by ke zrušení Předmětných povolení došlo i v případě, kdy by zákon č. 300/2011 Sb. nebyl přijat. Již před jeho přijetím byla obcím dána pravomoc regulovat výherní hrací přístroje prostřednictvím obecně závazné vyhlášky.

57. Žalovaný dále odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2015, sp. zn. 10 As 62/2015-170, v němž Nejvyšší správní soud podotkl, že obecně závazná vyhláška obce obstojí i bez výslovného odkazu na § 50 odst. 4 loterního zákona.

58. K argumentu žalobce týkajícímu se vysoké obtížnosti udržení přehledu o obecní normotvorbě v tomto směru konstatoval žalovaný, že obecně závazné vyhlášky jsou vyhlašovány vyvěšením na úřední desce obecního úřadu, a pokud není stanoveno jinak, účinné 15. dnem po jejich vyhlášení, jsou závazné pro všechny adresáty, tudíž se nikdo nemůže dovolávat jejich neznalosti. V souladu s § 26 odst. 1 správního řádu je pak obsah úřední desky obligatorně zveřejňován i způsobem umožňujícím dálkový přístup, tj. na internetu. I když žalobce působí celostátně, žalovaný je toho názoru, že vzhledem k rozšířenosti pokrytí veřejné sítě internet nejen na území České republiky, je obsah úředních desek jednotlivých obcí jednoduše zjistitelný, a to i s ohledem na skutečnost, že způsob ovládání úředních desek s dálkovým přístupem je takový, aby fakticky neznemožnil seznámení se s jejím obsahem i osobám méně technicky zdatným.

59. V případě vzneseného argumentu rozhodnutím SDEU ve věci Berlington Hungary, C-98/14 ze de 11. 6. 2015, podotkl žalovaný, že se jedná o dvě rozdílné věci a dvě rozdílné právní úpravy, neboť v daném případě nedochází k rušení a jiných podobných her ze zákona okamžitě, nýbrž na podkladě obecně závazných vyhlášek obcí vždy po vyhodnocení jejich obsahu a účelu.

60. K tvrzenému porušení principu legitimního očekávání, jehož se žalobce dovolával, žalovaný konstatoval, že z ustálené judikatury SDEU sice vyplývá, že možnost dovolávat se ochrany legitimního očekávání má každý hospodářský subjekt, u kterého vzbudil vnitrostátní orgán důvodné naděje (vizte rozsudek C-201/08 Platonol, bod 53), avšak zásada právní jistoty nevyžaduje, aby nedošlo k legislativním změnám (vizte rozsudek C-98/14 Berlington Hungary, bod 78). Hospodářský subjekt nemůže spoléhat na to, že nedojde k žádným legislativním změnám, může toliko zpochybnit pouze způsob provedení takové změny. Pokud opatrný a obezřetný hospodářský subjekt je s to předvídat přijetí opatření, které se může dotknout jeho zájmů, nemůže se dovolávat zásady legitimního očekávání (vizte opět rozsudek C-201/08 Platonol, bod 53). Česká právní úprava představovaná loterním zákonem je pro hospodářské subjekty předem známá a předvídatelná, a to mimo jiné s ohledem na existenci ustanovení § 43 loterního zákona, což konstatoval také Ústavní soud. Provozovatelé interaktivních videoloterních terminálů si mohli a měli být vědomi rizika, že jejich právní sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných právních předpisů.

61. K poukazu žalobce na rozsudek ve věci Vékony v. Maďarsko zmínil žalovaný na jeho bod 35, ve kterém ESLP uvádí, že: „Břemeno uložené stěžovateli jako výsledek uplynutí trvání jeho licence, i přes svůj závažný dopad, může být poměřováno s obecnými zájmy společnosti, kterým je v tomto případě veřejné zdraví. V této souvislosti požívají státy široké míry posuzovací volnosti.“ V souvislosti s pojmem obecného zájmu judikoval SDEU, že ochrana spotřebitelů proti hráčské závislosti a předcházení trestné činnosti a podvodům spojeným s hrami, jsou naléhavými důvody obecného zájmu, jež mohou odůvodnit omezení hazardních her. Právní úprava hazardních her není na unijní úrovni harmonizována, a proto mají členské státy v zásadě možnost stanovit cíle své politiky v této oblasti, případně přesně vymezit požadovanou úroveň ochrany (vizte rozsudek Berlington Hungary, body 56 a 58).

62. S argumentem žalobce, že právní úprava loterií a jiných podobných her aplikovaná žalovaným omezuje provozování loterií nepřiměřeně a představuje omezení volného pohybu služeb v rámci jednotného vnitřního trhu, se žalovaný také neztotožnil a připomněl, že volný pohyb služeb v rámci vnitřního trhu je možné omezit z důvodů vymezených v čl. 51 a čl. 52 SFEU., kam patří například ochrana veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví.

63. Ohledně povinnosti neaplikovat právní úpravu, která je v rozporu s unijním právem, žalovaný také nesouhlasil a uvedl, že je nutné, aby byl shledáván nesoulad národního práva s konkrétním ustanovením dané směrnice, což v případě předmětného řízení nebylo splněno. Žalobce dle něj nepoukázal na jediné ustanovení sekundárního unijního práva a neprokázal rozpor českého práva s právem unijním, proto není možné na věc aplikovat závěry obsažené v rozsudku SDEU Fratelli Constanzo, C-103/88.

VII. Přerušení řízení

64. Řízení o žalobě bylo usnesením ze dne 9. 5. 2019 přerušeno do doby skončení řízení vedeného u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 5 As 177/2016, v němž rozšířený senát Nejvyššího správního soudu položil SDEU tyto předběžné otázky: „1) Použije se článek 56 a násl. Smlouvy o fungování Evropské unie na vnitrostátní právní předpis (obecně závaznou vyhlášku obce), který v části jedné obce zakazuje určitou službu, jen proto, že část zákazníků tímto předpisem dotčeného poskytovatele služby může pocházet či pochází z jiného členského státu Evropské unie? Pokud ano, postačuje pro aplikovatelnost článku 56 Smlouvy o fungování Evropské unie pouhé tvrzení možnosti výskytu zákazníků z jiného členského státu, anebo je poskytovatel služby povinen dokázat reálné poskytování služeb zákazníkům pocházejících z jiných členských států? 2) Je pro odpověď na první položenou otázku jakkoliv relevantní, že: a) Potenciální omezení svobody poskytování služeb je výrazně limitováno, a to jak geograficky, tak i věcně (potenciální aplikovatelnost výjimky de minimis); b) Není patrné, že by vnitrostátní právní předpis upravoval odlišným způsobem, právně nebo fakticky, postavení subjektů poskytujících služby především občanům jiných členských států Evropské unie, na straně jedné, a subjektů zaměřujících se na domácí klientelu, na straně druhé?“ 65. SDEU rozhodl o předběžných otázkách rozsudkem z 3. 12. 2020, C-311/19, BONVER WIN (dále jen „rozsudek Bonver Win“). V návaznosti na něj rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení č. j. 5 As 177/2016-139 z 10. 2. 2021 konstatoval, že „[ú]činky práv EU, konkrétně článku 56 a násl. SFEU, mohou tedy dle okolností v dané věci vést k omezení prostoru pro samosprávu, v němž obecně závaznou vyhláškou obce v samostatné působnosti na svém území reguluje přípustnost, rozsah a jiné modality provozování sázkových her a jiných podobných her podle zákona o loteriích. Obec takovou regulaci může v obecné rovině přijmout a má velmi široký prostor pro uvážení ohledně její konkrétní podoby. Prostor pro samosprávu však je omezen v tom, že případné takto vyhláškou vytvořené překážky volnému pohybu služby, která spočívá v umožnění hrát tyto hry, musí být v souladu s podmínkami práva EU.

38. Je proto zjevné, že za předpokladu, že by se prokázal skutkový základ unijního prvku tvrzeného stěžovatelem (viz o tom bod 32 rozsudku Soudního dvora v nyní projednávané věci), je dopad práva EU na věc třeba zvažovat, a to v intencích judikatury Soudního dvora zmiňované pátým senátem, zvláště pak rozsudku Berlington Hungary, zejména (co do důsledků evropského práva pro aplikovatelnost OZV) jeho bodů 58, 62-65, 69-72, 80-81, 87- 88, se shrnutím v bodě 92. Jak pak vyslovil Soudní dvůr v odpovědi na předběžnou otázku v nyní projednávané věci, v takovýchto případech nelze uplatnit pro možnost omezení volného pohybu služeb pravidlo de minimis.“ 66. Vzhledem k tomu městský soud usnesením ze 4. 3. 2021 rozhodl o pokračování v řízení.

VIII. Doplněné vyjádření žalovaného

67. Žalovaný podáním ze dne 17. 3. 2021 následně doplnil svoje předchozí vyjádření, v němž reflektoval recentní judikaturu SDEU, a to konkrétně rozsudek ze dne 3. 12. 2020 ve věci C- 311/19 Bonver Win, v němž SDEU konstatoval, že čl. 56 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že se použije na společnosti usazené v jednom členském státě, která pozbyla povolení k provozování hazardních her poté, co v tomto členském státě vstoupil v účinnost právní předpis určující místa, na nichž mohou být provozovány tyto hry, a použitelný bez rozdílu na všechny poskytovatele provozující svou činnost na území tohoto členského státu bez ohledu na to, zda poskytují služby tuzemským státním příslušníkům nebo státním příslušníkům ostatních členských států, v případě, že část jejích zákazníků pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazena. V návaznosti na toto žalovaný konstatoval, že i pokud by soud dospěl k závěru, že v tomto konkrétním případě je nutno aplikovat čl. 56 SFEU, není ani v takovém případě důvod odchýlit se od stávající rozhodovací praxe v obdobných věcech. Existence tzv. unijního prvku byla dle žalovaného od počátku značně akademickou otázkou bez reálného vlivu na výsledek řízení. Při aplikaci čl. 56 a násl. SFEU, který zakazuje omezení volného pohybu služeb uvnitř Evropské unie je nutno brát v potaz i další ustanovení a skutečnosti, které omezení volného pohybu služeb umožňují.

68. V dané věci je zákazem provozování hazardních her sledována ochrana veřejného pořádku, jehož porušování bývá s jejich provozováním spjato, zároveň si tento zákaz klade za cíl chránit zdraví obyvatel, zejména proti hráčské závislosti jakožto stále častějšímu patologickému jevu. Žalovaný má za to, že již tímto jsou splněny podmínky pro zákonné omezení pohybu služeb uvnitř Evropské unie stanovené v čl. 52 SFEU.

69. Zároveň jsou dle žalovaného v tomto případě naplněny podmínky stanovující požadavky na povahu právních předpisů zakládajících omezení volného pohybu služeb v rámci Evropské unie, které byly SDEU stanoveny v rámci rozhodnutí ve věci C-98/14 Berlingotn Hungary. Tyto podmínky jsou fakticky již tradičně ověřovány v rámci soudních řízení a soudy vždy přezkoumávají zákonnost obecně závazných vyhlášek, přičemž v rámci tohoto přezkumu je v zásadě nutno ověřit totožná kritéria, jaká stanovuje čl. 52 SFEU ve spojení s rozhodnutím SDEU ve věci C-98/14 Berlington Hungary. Možnost zákonného omezení volného pohybu služeb po ověření slučitelnosti vnitrostátních předpisů s příslušnými ustanoveními SFEU pak SDEU přímo vyslovil v bodě 34 rozhodnutí ve věci C-311/19 Bonver Win.

IX. Osoba zúčastněná na řízení

70. Statutární město Přerov uplatnilo práva osoby zúčastněné na řízení. K věci se vyjádřilo dne 12. 4. 2021.

71. V souvislosti se žalobcem tvrzenou nezákonností Obecně závazné vyhlášky přistoupila osoba zúčastněná na řízení k zevrubnému historickému exkursu vývoje regulace loterií a jiných podobných her na svém území, a to již od roku 2009. Zrekapitulovala význam nálezu Ústavního soudu ze dne 14. 7. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10 a přelom představujícího zákona č. 300/2011 Sb. osoba zúčastněná na řízení uvedla, že využila nového § 50 odst. 4 loterního zákona a dne 12. 12. 2011 vydalo zastupitelstvo Statutárního města Přerova Obecně závaznou vyhlášku s účinností od 1. 1. 2012. K další regulaci došlo dne 16. 4. 2012, kdy zastupitelstvo Statutárního města Přerova vydalo obecně závaznou vyhlášku č. 3/2012, kterou se změnila Obecně závazná vyhláška tak, že došlo k dalšímu zúžení okruhu lokalit, ve kterých mohou být provozovány loterie a jiné podobné hry. Regulace provedená posledně jmenovanou obecně závaznou vyhláškou reflektovala vzdálenost provozoven od škol a školských zařízení poskytujících služby a vzdělávání, které doplňují nebo podporují vzdělávání ve školách nebo s nimi přímo souvisejí. Osoba zúčastněná na řízení podrobně rozepsala jak okolnosti postupné regulace provozování loterií a jiných podobných her na území Statutárního města Přerova v průběhu let od roku 2009, tak důvody, které k této postupné regulaci vedly. Dále zdůraznila, že provoz loterií a jiných podobných her byl na území Statutárního města Přerova postupně vypuštěn z míst, kde již žádné loterie nebyly provozovány, tj. šlo o adresy bývalých provozoven, a z blízkosti škol a školských zařízení zabezpečujících vzdělávání dětí a mládeže v rámci vzdělávacího programu. Osoba zúčastněná na řízení dále akcentovala, že je notorietou, že loterie a jiné podobné hry se vyskytují převážně na okraji společensky akceptovaných aktivit a svými skutečnými dopady mohou negativně ovlivnit individuální osudy jednotlivců, jejich blízkých a ve svém důsledku i širšího okolí, a proto je obec oprávněna proti takovým negativním jevům na svém území uplatňovat obdobné regulační nástroje.

72. Osoba zúčastněná na řízení zdůraznila, že stanovení hranice nutné vzdálenosti provozoven hazardních her od chráněných budov je na zvážení obce samotné, která však přitom nesmí postupovat svévolně. Takto však osoba zúčastněná na řízení nepostupovala a naopak její rozhodnutí bylo podloženo předem známými racionálními důvody. Mimo samotný důvod omezení provozoven hazardních her spočívající ve zvýšeném zájmu na ochraně mládeže osoba zúčastněná na řízení zvažovala také rádius vzdálenosti od škol a školských zařízení z hlediska proporcionality. Regulace tedy byla neutrální a nediskriminační vůči konkrétním provozovatelům. Osobě zúčastněné na řízení nelze vytýkat, že využila možnost vydat obecně závaznou vyhlášku dle výslovného zákonného zmocnění v § 50 odst. 4 loterního zákona, stejně jako jí nelze vyčítat, že se při stanovení okruhu vzdálenosti povolených provozoven hazardu od škol a školských zařízení snažila dostát principu proporcionality. V této souvislosti osoba zúčastněná na řízení dále zmiňuje nález Ústavního soudu ze dne 27. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 22/11, v němž Ústavní soud uvedl, že kritérium vzdálenosti provozovny od školského zařízení je kritériem nepochybně relevantním.

73. Osoba zúčastněná na řízení tedy trvá na tom, že při tvorbě obecně závazných vyhlášek týkajících se regulace hazardu postupovala v souladu s právními předpisy účinnými ke dni jejich vydání, s právními názory vyjádřenými Ústavním soudem a s metodickým materiálem k vydávání obecně závazných vyhlášek Ministerstva vnitra. Odborem dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra byla novelizace obecně závazné vyhlášky č. 6/2011 shledána v souladu se zákonem. Osoba zúčastněná na řízení je přesvědčena, že obecně závazná vyhláška č. 6/2011 včetně jejích novelizací obstojí v tzv. testu čtyř kroků formulovaném Ústavním soudem v nálezu publikovaném pod č. 210/2005 Sb., včetně přezkumu obsahu vyhlášky z hlediska rozumnosti. Nadto osoba zúčastněná na řízení upozornila, že Ministerstvo vnitra ani na základě podnětu podaného žalobcem neshledalo důvod k zahájení dozorových opatření směřujících k pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 6/2011.

74. Osoba zúčastněná na řízení zastává názor, že regulace hazardních her provedená obecně závaznou vyhláškou č. 6/2011 včetně jejích pozdějších novelizací dopadla bez výjimek na všechny provozovatele hazardních her dle předem stanovených kritérií a osoba zúčastněná na řízení v rámci své zákonné pravomoci vydat obecně závaznou vyhlášku regulující provoz loterií na jeho území dostála své povinnosti chránit princip rovného zacházení.

75. K žalobcem tvrzené nezákonnosti obecně závazné vyhlášky č. 6/2011 z důvodu stanovení různého provozního režimu pro loterie dle § 2 písm. a) loterního zákona (patrně se jedná o chybu v psaní, dle žaloby žalobce namítal rozdílný režim pro loterie dle § 2 písm. e) – pozn. městského soudu) a pro ostatní loterie, které tato obecně závazná vyhláška reguluje, uvedla osoba zúčastněná na řízení, že i tato argumentace postrádá racionální zdůvodnění a je zcela neopodstatněná. V rámci regulace loterií a jiných podobných her došlo v obecně závazné vyhlášce č. 6/2011 k rozdělení míst v příloze této vyhlášky z hlediska zákonné možnosti provozu jednotlivých druhů loterií - výherní hrací přístroje s vyšší výherností, interaktivní videoloterní terminály, rulety aj. mohly být provozovány pouze v hernách – viz. příloha č. 1 písm. a) vyhlášky, v ostatních provozovnách s nižší výherností – příloha č. 1 písm. b) vyhlášky. Osoba zúčastněná na řízení zastává názor, že při vydávání obecně závazné vyhlášky č. 6/2011 včetně jejích novelizací dodržela výše uvedená a předem známá racionální, objektivní a nediskriminační kritéria. V této souvislosti osoba zúčastněná na řízení poukázala také na Přechodná ustanovení, která obsahovala obecně závazná vyhláška č. 6/2011 v čl. 2.

76. Dále byla zmíněna judikatura SDEU týkající se odůvodněnosti omezení hazardních her naléhavými důvody obecného zájmu – zejména rozsudek C-470/11 Garkalns ze dne 19. 7. 2012, EU:C:212:505, dle jehož závěru článek 49 ES (nyní článek 56 SFEU) musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání takové právní úpravě členského státu, která místním orgánům přiznává širokou posuzovací pravomoc tím, že jim umožňuje odmítnout povolení otevření kasina, herny nebo herny binga na základě podstatné újmy zájmům státu a obyvatel dotčeného správního území, za předpokladu, že účelem této právní úpravy je skutečně omezit herní příležitosti a činnosti v této oblasti soudržným a systematickým způsobem nebo zajistit veřejný pořádek a že výkon pravomoci příslušných orgánů je transparentní a umožňuje kontrolu povolovacího řízení.

77. Osoba zúčastněná na řízení dále poukázala na závěry uvedené v rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. 5. 2019, č. j. 8 Af 78/2015-115.

78. K aktuálnímu rozsudku SDEU C-311/19 ve věci BONWER WIN, a.s., osoba zúčastněná na řízení uvedla, že ani v důsledku tohoto rozhodnutí nedochází v předmětné věci k žádné změně, jde-li o užití aplikačního rámce práva EU, který zde v důsledku absence tzv. unijního prvku není dán. Ve věci BONWER WIN se jednalo o právní regulaci hazardních her provedenou městem Děčín, které leží 25 km od německých hranic, a které je místem vyhledávaným německými státními příslušníky. Oproti tomu v případě Statutárního města Přerov se nejbližší státní hranice s členským státem nachází ve vzdálenosti 60 – 70 km. Ačkoliv jde v tomto případě o odlišnou oblast dopadajícího unijního práva (zde oblast ovlivnění obchodu mezi členskými státy pro posouzení slučitelnosti veřejné podpory), dle názoru osoby zúčastněné na řízení lze je mít za indikativní i pro náhled na přeshraniční pohyb služeb a existenci tzv. unijního prvku. Provozování hazardních her navíc nelze považovat za unikátní či specializované služby, které by lákaly zákazníky z jiných členských států dojíždět za nimi do vnitrozemí vzdáleného nejméně 60 – 70 km od státní hranice.

79. Vzhledem ke všem výše uvedeným argumentům osoba zúčastněná na řízení navrhla, aby městský soud žalobu zamítl.

80. Žalobce ani žalovaný se k podání osoby zúčastněné na řízení nevyjádřili.

VI. Posouzení věci Městským soudem v Praze

81. Městský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán, ve smyslu § 75 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní rád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), a to včetně řízení, které jeho vydání předcházelo. Při přezkoumání tohoto rozhodnutí městský soud vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.).

82. O věci městský soud rozhodl v souladu s § 51 odst. 1 bez jednání, neboť s tímto postupem souhlasili shodně jak žalobce, tak žalovaný. Městský soud taktéž neshledal důvod pro nařízení jednání z důvodu dokazování – rozhodné podklady jsou totiž součástí správního spisu, z něhož žalovaný vycházel a jehož postup je předmětem soudního přezkumu. Správním spisem se dokazování neprovádí (vizte rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2009, č. j. 9 Afs 8/2008 – 117, č. 2383/2011 Sb. NSS).

83. Navrhované důkazy neprovedl městský soud pro nadbytečnost – skutečnosti, které z nich žalobce dovozoval, byly totiž buďto mezi stranami nesporné, případně provedení těchto důkazů a skutečností z nich zjištěné by neměly vliv na posouzení rozhodných otázek. Městský soud proto neshledal důvod pro provedené důkazů: rozhodnutím Ministerstva financí ze dne 31. 12. 2007, č. j. 34/26454/2007, důvodové zprávy Vlády ČR k návrhu zákona později přijatého jako zákon č. 300/2011 Sb., stanoviskem ministerstva vnitra Právní výklad k zákonnému zmocnění, k obecně závazné vyhlášce o loteriích a jiných podobných hrách ze dne 1. 11. 2009, stanoviskem ministerstva vnitra ze dne 26. 3. 2007, kopií dupliky žalovaného ze dne 24. 10. 2013, ve věci vedené u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 10 Af 32/2013, kopií z výpisu z databáze DG – ENTERPRISE – 98/34 – TRIS a jeho soudního překladu, kopií stanoviska Evropské komise ve věci stížnosti č. j. CHAP(2011)03062 ze dne 20. 3. 2012, přehled OZV k 31. 7. 2015. Právní úprava 84. Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), v ustanovení § 10 stanoví, že „[p]ovinnosti může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou a) k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány, [...] d) stanoví-li tak zvláštní zákon.“ 85. Loterijní zákon v § 43 odst. 1 stanoví, že „[o]rgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zruší povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit, nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné.“ Podle § 50 odst. 4 téhož zákona ve znění účinném od 1. 1. 2012 „[o]bec může stanovit obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce.“ 86. Město Přerov v Obecně závazné vyhlášce s účinností od 1. 1. 2012 rozhodlo, že vyjmenované hazardní hry - podle § 2 písm. e), l), n), g), i), j), m) a § 50 odst. 3 loterního zákona - lze provozovat pouze na místech uvedených v příloze č.

1. Příloha rozlišila dva typy míst: ty, na nichž bylo možno provozovat hry podle § 2 písm. e), l), n), g), i), j), m) a § 50 odst. 3 loterního zákona (40 heren) a ty, na kterých bylo možno provozovat pouze hry dle § 2 písm. e) loterního zákona – jednalo se o 5 restaurací a 1 bistro.

87. V první verzi OZV účinné od 1. 1. 2012 byla mezi místy, na nichž bylo možno provozovat loterie podle § 50 odst. 3 loterního zákona, uvedena herna na adrese Petřivalského 2, Přerov.

88. Statutární město Přerov prostřednictvím novelizační OZV 3/2012 s účinností od 1. 9. 2012 snížilo počet míst v příloze č. 1 na 34 heren a na tři restaurace a jedno bistro. Týkalo se to mj. adresy žalobcovy provozovny Petřivalského 2, Přerov, ta nadále již v příloze uvedena nebyla.

89. Adresa Petřivalského 2a, Přerov jakožto místo, na němž bylo možno provozovat některou z forem loterií, nebyla uvedena ani v jedné variantě přílohy č. 1 OZV.

90. OZV dále obsahovala v článku 2 tato přechodná ustanovení: „1) Výherní hrací přístroj, jehož provozování bylo povoleno přede dnem nabytí účinnosti této obecně závazné vyhlášky, který je umístěn na jiném místě než je uvedeno v příloze č. 1, lze provozovat nejdéle do doby stanovené vydaným povolením. 2) Tato obecně závazná vyhláška se nevztahuje na povolení, která byla vydána podle § 2 písm. i), j) a podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích ve znění účinném před 01.01.2012, a to do 31.12.2014.“ Namítané proc esní vady řízení - Námitka porušení § 36 odst. 2 a § 36 odst. 3 správního řádu 91. Podle § 36 odst. 2 správního řádu „účastníci mají právo vyjádřit v řízení své stanovisko. Pokud o to požádají, poskytne jim správní orgán informace o řízení, nestanoví-li zákon jinak.“ Podle § 36 odst. 3 správního řádu „nestanoví-li zákon jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí; to se netýká žadatele, pokud se jeho žádosti v plném rozsahu vyhovuje, a účastníka, který se práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí vzdal.“ 92. Pokud jde o význam práva účastníka správního řízení seznámit se s podklady, toto právo znamená, že „účelem seznámení se s podklady pro rozhodnutí je právě možnost účastníka seznámit se obsahem správního spisu v době bezprostředně předcházející vydání rozhodnutí, tj. v době, kdy mezi seznámením se s podklady a vydáním rozhodnutí již není správní spis o další důkazní prostředky doplňován. Pokud je tento účel zajištěn a účastníku je řádně procesně sděleno, kdy tento okamžik v řízení nastává, jeví se druhotným, zda je případně stanoveno mezidobí od zaslání poučení a stanovení data, kdy se lze s podklady seznámit“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2010, č. j. 8 Afs 21/2009-243). Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku doplnil, že „není samo o sobě porušením § 36 odst. 3 správního řádu, pokud správní orgán souběžně s oznámením o zahájení správního řízení stanoví jednak lhůtu, ve které lze navrhovat důkazy a činit jiné návrhy, a rovněž následnou lhůtu, ve které se účastníci mohou vyjádřit k podkladům rozhodnutí. Vždy je třeba zkoumat, zda poté, kdy účastník v souladu s poučením postupoval, byl správní spis následně doplňován či nikoli, a zda tak účastník měl faktickou možnost se s úplným správním spisem seznámit“. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2006, č. j. 7 A 112/2002-36, se podává, že „smyslem […] je umožnit účastníku řízení, aby ve fázi před vydáním rozhodnutí, tedy poté, co správní orgán ukončil shromažďování podkladů rozhodnutí, mohl uplatnit své výhrady, resp. učinit procesní návrhy tak, aby rozhodnutí skutečně vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci“. Na druhé straně za odlišných skutkových okolností, „kdy je zjišťování podkladů pro rozhodnutí zjevně potřebné a tedy předvídatelné, nepostačí, jestliže správní orgán účastníku řízení dal možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí toliko v oznámení o zahájení správního řízení, tj. teprve před samotným započetím zjišťování podkladů pro správní rozhodnutí“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2003, č. j. 5 A 152/2002-41).

93. Ze správního spisu vyplývá, že žalovaný dne 30. 5. 2013 zahájil pod č. j. MF-63147/2013/34 podle § 43 odst. 1 loterního zákona řízení z moci úřední ve věci zrušení celkem 4 rozhodnutí: - č. j. 34/21506/2008 ze dne 27. 3. 2008 v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 loterního zákona prostřednictvím Centrálního loterního systému pod obchodním názvem „INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM“, výrobní číslo: 3663, 3664, 3669, na adrese Petřivalského 2, Přerov, - č. j. 34/59188/2008 ze dne 4. 8. 2008 v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 loterního zákona prostřednictvím Centrálního loterního systému pod obchodním názvem „INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM“, výrobní číslo: 15188, na adrese Petřivalského 3138/2a, Přerov, - č. j. 34/9387/2011 ze dne 14. 11. 2011 v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 loterního zákona prostřednictvím Centrálního loterního systému pod obchodním názvem „INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM“, výrobní číslo: 15139, na adrese Petřivalského 3138/2a, Přerov, - č. j. 34/46114/2009 ze dne 9. 6. 2009 v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 loterního zákona prostřednictvím Centrálního loterního systému pod obchodním názvem „INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM“, výrobní číslo: MP139-01 na adrese Petřivalského 3138/2a, Přerov.

94. Žalovaný řízení zahájil ex officio z toho důvodu, že technická zařízení povolená na základě těchto rozhodnutí jsou provozována v rozporu s obecně závaznou vyhláškou Statutárního města Přerov č. 6/2011 ve znění obecně závazné vyhlášky č. 3/2012.

95. Statutární město Přerov v postavení dotčené osoby se k řízení vyjádřilo dvakrát – poprvé dne 13. 6. 2013 (podruhé dne 18. 3. 2014, k tomu viz níže). Konstatovalo tolik, že místo provozovny na adrese Petřivalského 2, 2a, Přerov není uvedeno v příloze 1 vyhlášky, proto provozování technických herních zařízení je v rozporu s platným právním předpisem; souhlasilo proto se zahájením správního řízení z moci úřední.

96. Žalobce se k zahájení řízení vyjádřil dne 12. 7. 2013. Krom věcných argumentů, pro které měl za to, že případné zrušení dotčených rozhodnutí o povolení je nezákonné, žalobce taktéž namítl, že se neseznámil s podklady pro rozhodnutí - požádal tedy žalovaného o informaci o řízení ve smyslu § 36 odst. 2 správního řádu a požádal o umožnění nahlédnutí do spisu podle § 38 odst. 1 a 4 správního řádu. Rovněž požádal o seznámení se s informacemi Statutárního města Přerov, které se týkají regulace provozu loterií na území města.

97. Žalovaný dne 12. 3. 2014 pod č. j. MF-63147/2013/34-2 žalobci (i Statutárnímu městu Přerov) sdělil, že k podkladům správního řízení se může vyjádřit ve lhůtě 14 dnů ode dne doručení výzvy s tím, že může využít nahlížení do spisu – žalovaný z tohoto důvodu žalobci sdělil termíny nahlížení do spisu a zároveň mu sdělil, že termín nahlížení je vhodné předem domluvit formou žádosti na adrese [email protected].

98. Dne 18. 3. 2014 obdržel žalovaný vyjádření Statutárního města Přerov, jehož obsahem bylo toliko setrvání na původním stanovisku ze dne 12. 7. 2013.

99. Žalobce se k věci vyjádřil 2. 4. 2014 – toto podání spočívalo ve vyjádření se k předmětu věci, rovněž setrval na přesvědčení, že zrušení povolení je nezákonné.

100. Usnesením ze dne 21. 5. 2014, č. j. MF – 63147/2014/34-3 žalovaný zastavil řízení v části zrušení dvou rozhodnutí – č. j. 34/59188/2008 ze dne 4. 8. 2008, neboť technické herní zařízení výrobní číslo 15188 nebylo tímto rozhodnutím povoleno - a č. j. 34/46114/2009 ze dne 9. 6. 2009, neboť toto povolení bylo zrušeno jiným rozhodnutím žalovaného ze dne 4. 12. 2012, č. j. MF- 117525/2012/34.

101. Poté bylo vydáno prvostupňové rozhodnutí, proti němuž podal žalobce rozklad a ministr vydal napadené rozhodnutí.

102. Z rozkladu městskému soudu nevyplývá, že by žalobce vůbec namítal, že se ve správním řízení neseznámil, popř. ani fakticky nemohl seznámit se stanoviskem Statutárního města Přerov. Žalobce sice v článku III. rozkladu „Procesní vady“ v bodě 3.2 uvedl, že došlo ke zkrácení jeho procesních práv ve smyslu § 36 odst. 3 správního řádu, avšak nic více k této námitce neuvedl – odkázal sice na bod 3.1 rozkladu, v něm se ale zabýval námitkou proti překročení lhůty pro zahájení řízení ex officio. Ve zbývající části rozkladu žalobce namítal protiústavnost prvostupňového rozhodnutí, porušení pravidel notifikace, rozpor s evropským právem a vznesl námitky proti samotné OZV. V doplnění rozkladu ze dne 26. 6. 2015 poté žalobce poukazoval na tehdy aktuální judikaturu Soudního dvora Evropské unie – zejména na rozsudek ze dne 11. 6. 2015, ve věci C-98/14 Berlington Hungary. Konkrétní námitky proti porušení práv účastníka řízení podle § 36 odst. 2 a 3 správního řádu tedy žalobce ještě ve správním řízení neuplatnil.

103. Je pravdou, že dle obsahu spisu se žalobce skutečně s vyjádřením Statutárního města Přerov neseznámil. Byť o to výslovně požádal v podání ze dne 12. 7. 2013, žalovaný mu ani sám informaci o řízení neposkytl; tím spíše mu neposkytl vyjádření Statutárního města Přerova.

104. Žalobce i tak (tj. bez ohledu na to, zda mu byl postoj Statutárního města Přerov znám) právo vyjádřit se k předmětu věci v řízení uplatnil opakovaně – nejprve dne 12. 7. 2013 v rámci vyjádření k zahájení řízení, poté dne 18. 3. 2014 před prvostupňovým rozhodnutím a nakonec v rozkladu ze dne 18. 6. 2014. V něm dokonce brojil proti právní úpravě dle OZV.

105. Ze správního spisu je nade vše zřejmé, že žalobce sám (a bez ohledu na postup žalovaného) dostatečně využil svého práva vyjádřit se k věci samé (dle § 36 odst. 2 správního řádu). Pokud žalobce rovněž požádal o informaci o řízení (dne 12. 7. 2013), jedinou reakcí žalovaného na to bylo sdělení ze dne 12. 3. 2014, že shromáždil podklady k rozhodnutí a poučení žalobce o právu vyjádřit se k nim ve lhůtě 14 dní od doručení tohoto sdělení. Žalobci z tohoto sdělení mohlo být zřejmé alespoň to, že teprve nyní jsou všechny podklady k rozhodnutí součástí spisu, tj. že spis je již kompletní, a že žalovaný mu umožní se s obsahem spisu v přiměřené lhůtě se seznámit.

106. Bylo tedy na žalobci, jak bude v takové situaci postupovat dále – ze spisu nevyplývá, že by od této doby učinil vůči správnímu orgánu nějaký úkon, jímž by projevil zájem seznámit se s podklady řízení - do spisu nenahlédl, žalovanému neoznámil např., že mu v dané lhůtě v nahlédnutí brání nějaká překážka, popř. nepožádal ani o poskytnutí částí spisu. Městský soud je proto názoru, že žalobce tedy sám, nevyužil svého práva seznámit se s obsahem spisu, ač o tomto právu byla poučena. Městský soud proto neshledal, že by žalovaný žalobci upřel právo seznámit se s podklady rozhodnutí a už vůbec neshledal, že by žalobce byla nějak významně zkrácena na právu uplatnit své stanovisko v řízení. Správní orgány proto nepostupovaly vůči žalobci v rozporu s § 36 odst. 2 a 3 správního řádu.

107. Krom uvedeného je městský soud toho názoru, že ani faktické neseznámení se s vyjádřením Statutárního města Přerov, tj. autora předmětné OZV, žalobce na jeho procesních právech nijak neuškodilo. Žalobce totiž v řízení ve svých podáních dostatečně konkrétně s právní úpravou dle OZV polemizoval a uplatnil proti ní námitky. Naopak – žalobce své výtky vůči právní úpravě dle OZV uplatnil zcela nezávisle na předmětných vyjádřeních. Městský soud proto neshledal, že by neseznámením se s obsahem obou prakticky shodných vyjádření Statutárního města Přerov byl žalobce nějak krácen v právu vyjádřit se k věci a uplatnit své stanovisko. - překročení lhůty k zahájení řízení ex officio dle § 43 odst. 1 zákona o loteriích 108. Žalobce jako další procesní vadu namítl, že žalovaný překročil lhůtu k zahájení řízení ex officio podle § 43 odst. 1 loterního zákona – má za to, že řízení lze zahájit pouze do jednoho roku od jeho právní moci rozhodnutí o povolení loterie.

109. Zahájení tohoto správního řízení není omezeno lhůtami učenými pro zahájení přezkumného řízení podle hlavy IX. správního řádu. Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 6 As 285/2014-32, č. 3194/2015 Sb. z 24. 2. 2015 konstatoval, že „§ 43 loterního zákona je ustanovením zvláštním nejen vůči § 100 správního řádu upravujícímu obnovu řízení, ale též vůči hlavě IX téhož zákona upravující přezkumné řízení. Otevírá tudíž možnost časově neomezené revize rozhodnutí“. Jestliže se tedy na řízení podle § 43 odst. 1 loterijního zákona nevztahují časová omezení pro zahájení přezkumného řízení, mohl žalovaný zahájit řízení kdykoli poté, co vyšly najevo okolnosti relevantní pro jeho zahájení.

110. Namítané procesní vady proto městský soud v postupu žalovaného neshledal. Tento žalobní bod není důvodný. Nezákonnost a diskriminační povaha OZV 15. Pokud jde o předmět regulace, Ústavní soud i Nejvyšší správní soud považují za notorietu, že „loterie a jiné podobné hry se vyskytují převážně na okraji společensky akceptovaných aktivit, samozřejmě v míře různé podle typu a parametrů té které hry. Svými skutečnými dopady mohou negativně ovlivnit individuální osudy jednotlivců, jejich blízkých a ve svém důsledku i širšího okolí. Ostatně ne nadarmo jsou v obecném jazyce tyto hry označovány jako hazardní. Fenomén tzv. patologického hráčství se v dnešních společenských poměrech vyskytuje stále častěji. Herny, lákající k okamžitým a zdánlivě snadným výhrám, se staly typickým koloritem nejen předměstí českých měst, ale už i jejich center a center menších obcí, a se všemi navazujícími společensky škodlivými aktivitami představují ohrožení veřejného pořádku a pokojného soužití v obci. Záměr obcí tyto činnosti na svém území regulovat se tak z tohoto pohledu jeví jako cíl legitimní.“ (Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 ze dne 7. 9. 2011, bod 37). Obdobně Nejvyšší správní soud v odstavci 30 rozsudku ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014-32 konstatoval, že „[h]azardní hry tohoto typu [herní přístroje a podobná zařízení, pozn. městského soudu] lze bez rozpaků postavit na roveň prodeji alkoholu či cigaret – jedná se o společensky problematické aktivity, které stát regulací (byť s nepopiratelným fiskálním efektem) toleruje mimo jiné proto, že snaha o jejich úplné potlačení by mohla za určitých okolností vyvolat další negativní jevy (jak ukázal nezdařený pokus s prohibicí v USA ve dvacátých letech minulého století). Má-li se však tato, v podstatě nežádoucí, podnikatelská činnost za všech okolností udržet ve společensky přijatelných mezích, je třeba umožnit exekutivě, aby reagovala na změny, které přináší mimo jiné i vývoj společnosti (včetně právního diskurzu) a aby měla možnost upřednostnit žádoucí veřejné zájmy a ochranu zranitelných skupin obyvatel před soukromým zájmem provozovatelů hazardních her na dosažení zisku.“ Problematiku škodlivých důsledků hazardu tak nelze redukovat na otázku ochrany osob s omezenou svéprávností nebo mladistvých, neboť je mnohem širší.

16. Právě proto obce v rámci práva na samosprávu disponují pravomocí k tomu, aby na celém svém území nebo na vybraných místech vyloučily koncentraci těchto jevů spojených s provozováním loterií a sázkových her dle § 2 písm. e), g), i), l), m), n) a j) a § 50 odst. 3 loterijního zákona. Toto právo přitom zahrnuje také možnost přístup k regulaci v průběhu času změnit. Jestliže má obec zájem, aby se loterie jako „spouštěč“ popsaných jevů na jejím území nebo v některých místech nevyskytovaly a nesoustředily (na př. je pro místní pořádek nežádoucí souběh či blízkost herny a pohostinství v sociálně vyloučené oblasti), a přistoupí k omezení loterií prostřednictvím OZV, je zjevné, že primárním účelem takové regulace nebyla ochrana hráčů, ale zabezpečení veřejného pořádku v místě. Z ústavně garantovaného práva na samosprávu tedy plyne obcím oprávnění prostřednictvím OZV na svém území regulovat přípustnost, rozsah a jiné modality provozu hazardních her, a to s velmi širokým prostorem pro uvážení ohledně konkrétní podoby regulace. Toto oprávnění zahrnuje možnost úplného zákazu uvedených her na území obce, jejich více či méně omezeného selektivního povolení, anebo jejich všeobecného povolení.

17. Správní soudy ve shodě s Ústavním soudem setrvale judikují, že plošný zákaz loterií a podobných her na celém území obce je přípustný a obvykle nebývá ze své podstaty diskriminační, neboť je z něj zřejmý legitimní záměr obce – vymýtit provozování loterií z celého jejího území – viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2016, č. j. 5 As 199/2015-44, ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 325/2016-46, nebo ze dne 29. 4. 2021, č. j. 3 As 222/2019-49.

18. Naproti tomu je-li OZV koncipována tak, že označuje konkrétní místa, v nichž hrací přístroje provozovány do budoucna být mohou anebo naopak nemohou, požaduje judikatura Ústavního soudu i správních soudů, „aby obec při výběru těchto míst dbala na hledisko rovného zacházení a uplatňovala přitom navenek seznatelné, racionální, nediskriminační a nesvévolné důvody ve vztahu ke konkrétním osobám, na něž regulace při aplikaci dopadá“ (např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 3. 2021, č. j. 7 As 445/2019-41 nebo ze dne 12. 5. 2021, č. j. 4 As 373/2018 - 47).

19. Takové důvody by měly být patrné již ze samotné OZV a jejích příloh, avšak je přípustné, aby je obec dodatečně zformulovala až v řízení o žalobě, kterou provozovatel hracích přístrojů napadl rozhodnutí o zrušení povolení k provozu (srov. odst. 40 nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 ze 7. 9. 2011 nebo rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 7. 2017, č. j. 1 As 5/2017-76, ze dne 5. 9. 2018, č. j. 10 As 378/2017-76). Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 14. 4. 2021, č. j. 6 As 119/2018-69 upřesnil, že „[t]yto závěry se týkají především zákazu provozovat loterie a jiné podobné hry v konkrétně vymezených nemovitostech, kdy hrozí, že by obec mohla účelově povolit jen hry ‚spřátelených provozovatelů‘.“ 20. Jak bylo výše shrnuto, Statutární město Přerov alespoň v průběhu soudního řízení podrobně osvětlilo vývoj regulace hazardních her na svém území i důvody stojící za podobou regulace zvolené v OZV 6/2011. Ta stanovila, že vyjmenované hazardní hry mohou být provozovány pouze na místech uvedených v příloze č.

1. Důsledkem toho bylo zrušení oprávnění k provozování hazardních her na místech v příloze č. 1 neuvedených, mezi které spadaly také (v plném rozsahu od 1. 9. 2012) žalobcovy provozovny. Cílem regulace podle města Přerova bylo snížit počet míst, v nichž jsou provozovány hazardní hry, a to kvůli jejich negativním průvodním jevům popsaným výše, ale postupně, aby byla šetřena práva provozovatelů těchto her. Město Přerov proto zakázalo provoz hazardních her jednak na těch místech, kde už oproti dřívějšku nebyly provozovány, jednak ve vzdálenosti 89 metrů od veškerých škol a školských zařízení. Druhé pravidlo odůvodnilo město Přerov tak, že v blízkosti škol a školských zařízení se denně pohybuje velké množství dětí a mládeže, jejichž vzdělávací program je v nich zajišťován, tedy osob snadno ovlivnitelných a duševně nevyzrálých, jejichž rozvoj mohou popsané negativní jevy obzvlášť narušit. Zároveň město Přerov rozdělilo místa v příloze z hlediska zákonné možnosti provozu jednotlivých druhů loterií podle rizika vzniku popsaných negativních jevů: výherní hrací přístroje s vyšší výherností, interaktivní videoloterní terminály, rulety a jiné mohly být provozovány pouze v hernách, zatímco v ostatních provozovnách s tak zvaným zvláštním režimem mohly být provozovány pouze výherní hrací přístroje s nižší výherností.

21. Zákaz provozování vyjmenovaných hazardních her v konkrétně určeném okruhu okolo škol a školských zařízení považuje soud v obecné rovině za objektivně určené, neutrální a nediskriminační kritérium, které nemůže narušit princip rovnosti a které se opírá o racionální důvody. Také Ústavní soud již v nálezu ze dne 27. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 22/11 naznal, že „[k]ritérium vzdálenosti provozovny od školského zařízení je kritériem nepochybně relevantním, neboť s určením vzdálenosti 100 m od školských zařízení, zařízení sociální péče, budov státních orgánů a církví počítá i samotný loterijní zákon (§ 17 odst. 11).“ Obdobně Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 25. 3. 2021, č. j. 7 As 445/2019-41, ve vztahu k regulaci platné na území statutárního města Brna konstatoval, že „cíl spočívající ve vytěsnění provozu hazardních her mimo území s vysokou koncentrací školských zařízení, kde se rovněž nachází místa určená k oddechu a kulturnímu vyžití obyvatel města, je sám o sobě dostatečně legitimním důvodem regulace,“ neshledávaje OZV statutárního města Brna diskriminační. Městu Přerovu je třeba vytknout, že toto kritérium není patrné již ze samotné OZV a jejích příloh – z hlediska prostého čitatele a adresáta normy se jedná toliko o přehled adres, na nichž je povoleno loterie provozovat, aniž by bylo zřejmé, proč v jiných částech města toto možné není. Tento nedostatek však lze podle citované judikatury pro účely soudního řízení v řízení o žalobě napravit, což osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření učinila, když osvětlila jak důvody regulace, tak její kritérium. Zároveň žalobce toto odůvodnění žádným relevantním způsobem nezpochybnil nebo neuvedl, že by tato v obecné rovině neutrální a nediskriminační úprava měla v jejím konkrétním případě diskriminační dopad. To přestože žalobci bylo vyjádření města Přerova soudem zasláno (doručeno bylo 21. 4. 2021).

22. Jediný konkrétní diskriminační aspekt OZV spatřoval žalobce v tom, že přechodné období se vztahovalo pouze na některé druhy loterií a podobných her. Soud žalobci přisvědčuje v tom, že přechodná ustanovení v článku 2 se skutečně vztahují pouze na povolení vydaná podle § 2 písm. i), j) a podle § 50 odst. 3 loterijního zákona. Jelikož však obě žalobcova zrušená povolení byla vydána právě podle § 50 odst. 3 loterijního zákona, nemohla ho tato skutečnost žádným způsobem zkrátit na jejích právech, naopak z ní do 31. 12. 2014 měl prospěch, neboť do tohoto dne dle přechodných ustanovení mohl provozovat předmětné loterie na adrese obou provozoven (obě rozhodnutí o povolení byla vydána před účinností OZV – v roce 2008 a 2011). Žalobce se přitom může správní žalobou domáhat ochrany výhradně svých práv, a jestliže byl v důsledku OZV diskriminován jiný subjekt, je na něm, aby se případně domáhal ochrany u soudu vlastní žalobou.

23. Městský soud shrnuje, že Statutární město Přerov předložilo racionální argumenty, jimiž odůvodnilo, proč je provoz hazardních her přípustný na některých místech a na jiných nikoli. Zvolená regulace je přiměřeným a účinným prostředkem k dosažení výše popsaného cíle, jímž je omezení negativních jevů spojených s hazardními hrami a obzvlášť ochrana nezletilých osob před nimi. Z ničeho neplyne, že by město Přerov přijetím OZV jednalo ve vztahu k žalobci libovolně nebo diskriminačně.

24. Ani to, že stavební úřad původně v danou dobu akceptoval účel užití stavby jako prostor k provozování loterií, popř. že v době povolení loterií nebylo místo shledáno za problematické z hlediska zachování veřejného pořádku, podle názoru městského soudu ještě nemůže znamenat, že tomu tak mělo být navždy a bez ohledu na okolnosti mající původ v provozu a na vývoj v čase. Naopak s ohledem na zkušenosti s provozem na dané adrese postupem času zjevně vedly město k závěru, že výše popsané negativní jevy spojené s provozováním loterií je vhodné na daných adresách vyloučit. Pokud tedy bylo na uvedené adrese či adresách provozování loterie původně povoleno, popř. pokud Statutární město Přerov vydalo kolaudační rozhodnutí o užívání stavby ze dne 17. 7. 2007, č. j. 2006/5041/SÚ/Sk, to tedy nevytvořilo žádnou překážku, pro kterou by nemohl být provoz na uvedených adresách příp. i zakázán; to tedy na věci nic nemění.

25. Ani tento žalobní bod není důvodný. Námitka protiústavnosti 26. Žalobce v této části žaloby z mnoha různých pohledů namítá, že předmětnou regulací došlo k porušení ústavních principů právní jistoty, důvěry občana v právo, ochrany nabytých práv, dobré víry. Žalobce má rovněž za to, že Ústavní soud svými nálezy Pl. 6/13, Pl. ÚS 29/10 a Pl. ÚS 56/10 nerespektoval ustálený výklad ani zavedenou správní praxi žalovaného a své závěry v uvedených nálezech formuloval v rozporu se závěry vyjádřenými v dřívějších nálezech Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 150/2001 nebo I. ÚS 544/2006, v nichž stanovil princip dobré víry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci a ochranu dobré víry v nabytá práva konstituovaná akty veřejné moci.

27. Městský soud se v první řadě zabýval výtkami proti nálezům Ústavního soudu. Městský soud předesílá, že závazností nálezů pro obecné soudy se podrobně Ústavní soud zabýval v nálezu ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05. V něm zdůraznil, že z čl. 89 odst. 2 Ústavy vyplývá obecným soudům povinnost rozhodovat v souladu s právním názorem vysloveným Ústavním soudem v jeho nálezech, jinými slovy povinnost sledovat „ratio decidendi“, tj. vyložené a aplikované nosné právní pravidlo (rozhodovací důvod), o něž se výrok předmětného nálezu opíral. V nálezu pak rozlišil povinnost respektovat ratio decidendi nálezu Ústavního soudu v dalším řízení v té samé věci (smysl kasační) a povinnost následovat ratio decidendi Ústavního soudu v jiných, ale podobných, věcech (smysl precedenční).

28. Ústavní soud zde vyložil, že existuje několik možných postojů, které mohou obecné soudy zaujmout ve vztahu k „precedenčním“ judikátům Ústavního soudu (což je případ v projednávané věci, neboť všechny tři zmiňované nálezy byly přijaty v jiných věcech, pozn. městského soudu). Lze je roztřídit za použití pojmu „reflektovat“ (srov. nález III. ÚS 252/04); rozsudek obecného soudu buď reflektuje, nebo nereflektuje ústavněprávní výklad vyložený v nálezu Ústavního soudu. Reflektovat znamená, že obecný soud rozhodl na základě ústavních principů prohlášených Ústavním soudem v jeho nálezech a navíc je aplikoval rozumně, přičemž aplikovat rozumně neznamená ani otrocké opakování, ani bezduché kopírování názorů Ústavního soudu. „Reflektovat“ (anebo respektovat) ústavněprávní výklad Ústavního soudu znamená následovat ho ve skutkově podobných případech, anebo přednést seriózní argumenty, které vedou k závěru, že vzhledem k relevantním skutkovým rozdílům není vhodné aplikovat již vyslovený princip v tomto dalším případě.

29. Nereflektovat znamená závěry nálezu neužít, zcela opomenout, či odmítnout. Pro poslední případ je nezbytné, aby pro takovou výjimku existoval obzvláště dobrý důvod. V nálezu III. ÚS 252/04 Ústavní soud umožnil obecným soudům, aby ústavněprávní výklady nereflektovaly, ale jen s dostačujícím odůvodněním a s cílem přesvědčit Ústavní soud, aby své právní názory modifikoval. Obecný soud by tedy neměl předložit konkurující úvahy z nepodstatných důvodů, ale toliko v případech, kdy je opravdově a z vážných důvodů přesvědčen, že by nebylo správné následovat rozhodovací praxi Ústavního soudu.

30. Městský soud konstatuje, že ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 29/2010 (nález Chrastava) Ústavní soud připustil, aby obec regulovala obecně závaznou vyhláškou vydanou dle § 50 odst. 4 loterijního zákona ve spojení s § 2 písm. e) téhož zákona umístění i interaktivních loterijních systémů, případně dalších přístrojů podobných výherním hracím přístrojům, a to jako součásti širší množiny přístrojů, k jejichž provozu vydává povolení ministerstvo financí dle § 50 odst. 3 loterijního zákona. Ústavní soud tedy shledal, že regulace umístění „ILV“ spadá do normotvorné působnosti obcí, a to dle ustanovení zvláštního zákona, jak má na mysli i § 10 písm. d) zákona o obcích.

31. Ústavní soud v citovaném nálezu sice vyložil, že bude pak na ministerstvu financí, aby v konkrétních případech posoudilo, zda existence obecně závazné vyhlášky, ať už byla přijata před vydáním rozhodnutí o povolení či po něm, je důvodem pro zrušení povolení, a to především s ohledem na další ústavně vymezené principy. Již tehdy však zdůraznil, že „v zásadě platí, že provozovatelé těchto zařízení si museli být vědomi existence ustanovení § 43 loterijního zákona, a tedy skutečnosti, že mohou být v podstatě kdykoliv, nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, tohoto povolení zbaveni.“ Ústavní soud zde tedy akcentoval právě tu skutečnost, že nastanou-li v ustanovení § 43 odst. 1 loterního zákona předvídané okolnosti, lze provozovatele loterií jejich povolení zbavit, s čímž měli být provozovatelé loterií srozuměni. Městský soud tak podotýká, že i v situaci, kdy sám Ústavní soud v nálezu uvedl, že bude třeba posoudit dopad regulace předmětnou OZV s jinými ústavními principy, současně také konstatoval, že bude třeba dbát i na to, že ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích nemohlo u provozovatelů loterií vyvolat legitimní očekávání v to, že platnost povolení nebude před uplynutím doby platnosti nijak dotčena.

32. Ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 56/10 (nález Františkovy Lázně) Ústavní soud konstatoval, že ustanovení čl. 104 odst. 3 Ústavy zmocňuje obec k originární normotvorbě, a tedy k jejímu vydání není zapotřebí výslovné zákonné zmocnění (srov. např. nález ze dne 17. srpna 1999 sp. zn. Pl. ÚS 5/99, N 112/15 SbNU 93, 216/1999 Sb., nebo nález ze dne 11. prosince 2007 sp. zn. Pl. ÚS 45/06, N 218/47 SbNU 871, 20/2008 Sb.). Zda se toto oprávnění obcí na úrovni zákonné úpravy bude opírat o zvláštní zákon ve smyslu § 10 písm. d) zákona o obcích, či zda se bude opírat o generální klauzuli § 10 písm. a) zákona o obcích za účelem zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, se již nejeví jako podstatné.

33. V nálezu Pl. ÚS 6/2013 (nález Klatovy) byl předmětem řízení návrh na zrušení pravidel pro dočasnou nedotknutelnost regulace loterií na území obcí do 31. 12. 2014, jak ji zavedlo přechodné ustanovení zákona č. 300/2011 Sb. Ústavní soud konstatoval, že právo obcí na samosprávu znamená i regulaci videoloterních terminálů. Toto právo existovalo celou dobu a nelze je časově omezovat; v tom byl Ústavní soud odlišného názoru od ministerstva financí. Ústavní soud poté konstatoval, že za legitimní očekávání nelze považovat předpoklad provozovatelů interaktivních videoloterijních terminálů, že správní praxe ministerstva spojená s opomíjením práva obcí na samosprávu bude pokračovat.

34. Z uvedeného vyplývá především to, že Ústavní soud citovanými nálezy formuloval toliko základní právní východiska, jimiž je třeba nahlížet na právní regulaci provozování loterií na území obce. V uvedených věcech vyslovil závěry, jimiž byly překonány i dosavadní právní závěry a praxe správních orgánů (zejména ministerstva financí). Ústavní soud ve všech případech akcentoval právo obcí na samosprávu a z ní vyvěrající pravomoc obce regulovat na svém území provozování loterií coby záležitost veřejného pořádku. Ústavní soud své vzájemně konzistentní závěry formuloval na pozadí reálných skutkových okolností dané věci, nepřekonával ani nesjednocoval svoji judikaturu a neodchyloval se od jiných závěrů judikatury.

35. V nálezech, na které žalobce poukazuje (IV. ÚS 150/2001, I. ÚS 544/2006), Ústavní soud jistě akcentoval to, že důvěra jednotlivce v rozhodovací činnost orgánů státu, ať už jde o rozhodování orgánů moci zákonodárné, výkonné či soudní je jedním ze základních atributů právního státu. Poukázal na to, že snaha o nastolení stavu, kdy jednotlivec může důvěřovat v akty státu a v jejich věcnou správnost, je základním předpokladem fungování materiálního právního státu. Jinak řečeno, podstatou uplatňování veřejné moci v demokratickém právním státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR) je princip dobré víry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci a ochrana dobré víry v nabytá práva konstituovaná akty veřejné moci, ať už v individuálním případě plynou přímo z normativního právního aktu nebo z aktu aplikace práva. Princip dobré víry působí bezprostředně v rovině subjektivního základního práva jako jeho ochrana, v rovině objektivní se pak projevuje jako princip presumpce správnosti aktu veřejné moci (srov. nález ve věci sp. zn. IV. ÚS 150/01, in Ústavní soud ČR: Sbírka nálezů a usnesení. C. H. Beck, Praha 2004, sv. 31, č. 117, nebo nález ve věci sp. zn. I. ÚS 163/02, in Ústavní soud ČR: Sbírka nálezů a usnesení. C. H. Beck, Praha 2004, sv. 35, č. 169).

36. Uvedené věci se však týkaly zcela odlišné skutkové a právní situace. Ta sice principiálně spočívala v tom, že rozhodovací činnosti orgánů veřejné správy nedostatečně hodnotila jiná předchozí existující rozhodnutí orgánů veřejné správy v téže věci (konkrétně šlo o existenci předchozího rozhodnutí o příspěvku na službu, resp. usnesení o dědictví). Avšak tyto nálezy se netýkaly právní problematiky regulace provozu loterií na území obce, která se od těchto věcí odlišuje, jak vyložil Ústavní soud v nálezu Chrastava, právě v tom, že na základě § 43 loterního zákona mohli provozovatelé očekávat změnu (event. zrušení) povolení k provozu loterií. Dobrá víra v provoz loterií na základě povolení orgánu veřejné správy tak byla omezena do té míry, na kolik si mohli provozovatelé být vědomi, že může dojít ke změně skutkové či právní situace, za níž byla předmětná povolení vydána.

37. Ústavní soud v nálezech Chrastava, Františkovy Lázně a Klatovy tedy hodnotil a reflektoval a formuloval své závěry ve vztahu ke speciální právní úpravě, která se pojí s regulací loterií na území obcí. Městský soud proto neshledal, že by nálezy Klatovy, Františkovy Lázně a Chrastava snad měly představovat nekonzistentní a vybočující rozhodovací praxi Ústavního soudu. Městský soud celkově shledal, že není důvod, aby závěry uvedených nálezů, které konstatovaly jen několik málo dílčích východisek (přičemž i žalobce v žalobě uplatnil ještě i širší spektrum výtek než výtky vůči nálezům), nebyly aplikovatelné a přiléhavé taktéž na věc žalobce.

38. Všechny uvedené nálezy ve své judikatuře respektuje Nejvyšší správní soud (viz rozsudky ze dne 25. 8. 2020, č. j. 4 As 28/2020 – 34, ze dne 24. 2. 2015, čj. 6 As 285/2014-32, ze dne 17. 2. 2016, č. j. 7 As 323/2015 – 37 aj.). Městský soud tak uzavírá, že v situaci, kdy tyto nálezy setrvale respektuje i Nejvyšší správní soud, neshledal důvod neaplikovat východiska uvedených nálezů na věc žalobce a neshledal důvod, pro který by bylo nutné se od závěrů těchto nálezů se odchýlit.

39. Pokud jde o tvrzený zásah do legitimního očekávání (a právní jistoty) žalobce, Nejvyšší správní soud se touto otázkou již zabýval ve své judikatuře (např. rozsudky ze dne 19. 3. 2021 č. j. 5 As 116/2018-75, ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 35/2018-51 nebo ze dne 23. 3. 2021, č. j. 4 As 260/2019-38 a ze dne 25. 3. 2021, č. j. 7 As 445/2019-41).

40. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 35/2018 – 51, vyložil, že právní úprava toho, zda a kde se mohou na území obce vyskytovat provozovny loterií a jiných podobných her, je otázkou místního pořádku a jako taková spadá do samostatné působnosti obcí (čl. 104 odst. 3 Ústavy). Otázka, zda se oprávnění obcí na úrovni zákonné úpravy bude opírat o zvláštní zákon ve smyslu § 10 písm. d) obecního zřízení (např. právě § 50 odst. 4 loterijního zákona), nebo zda se bude opírat o generální klauzuli § 10 písm. a) obecního zřízení za účelem zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, se podle Nejvyššího správního soudu nejeví jako podstatná a jak bylo již výše uvedeno, jako toliko akademická. Podle městského soudu na skutečnosti, že obec mohla vždy stanovit regulaci prostřednictvím obecně závazné vyhlášky, tedy nic nezměnilo, že až s účinností od 14. 10. 2011 byla obec v zákoně výslovně zmocněna zakázat loterie dle § 50 odst. 4 loterního zákona ve spojení s § 10 písm. d) obecního zřízení; ve skutečnosti k tomu byla zmocněna již z článku 104 odst. 3 písm. Ústavy ve spojení s § 10 písm. a) zákona o obcích.

41. V rozsudku ze dne 19. 3. 2021, č. j. 5 As 116/2018-75 opřel Nejvyšší správní soud svůj názor o nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 ze dne 14. 6. 2011, z nějž v bodě 66 dovodil, že „takový postup není protiústavní ani nezákonný, neboť si provozovatelé loterií a jiných podobných her právě s ohledem na § 43 odst. 1 zákona o loteriích museli být vědomi, že mohou být v podstatě kdykoliv, nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, tohoto povolení zbaveni. V nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, Ústavní soud dále judikoval, že by se žalovaný naopak dopustil zásahu do ústavního práva obcí na územní samosprávu, pokud by nerušil povolení k provozování loterií a jiných podobných her, jejichž provozování je v rozporu s obecně závaznými vyhláškami. V tomto směru nelze u provozovatelů loterií ani hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí, neboť si mohli být vědomi rizika, že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných právních předpisů (viz nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13).“ 42. V rozsudku ze dne 26. 1. 2021, č. j. 2 As 35/2018-51 Nejvyšší správní soud konstatoval, že „stěžovatelka si musela být vědoma existence § 43 odst. 1 zákona o loteriích, tedy toho, že může být v podstatě kdykoliv, nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz herních zařízení, tohoto povolení zbavena. Nemohlo jí tedy vzniknout legitimní očekávání, že její podnikání v daném velmi specifickém oboru, jenž je tradičně předmětem častých politických zásahů místních i celostátních, bude ‚nerušeně‘ pokračovat. Nad stěžovatelčiným právem podnikat, oslabeným právě s ohledem na § 43 odst. 1 zákona o loteriích, v daném případě v rovině vnitrostátního práva převažuje právo obcí na samosprávu (otázka dopadu práva EU nemohla být, jak výše vyloženo, v tomto kasačním řízení řešena). Postup žalovaného, jenž po přijetí obecně závazné vyhlášky příslušné obce zruší vyhlášce odporující povolení, navíc přímo vyžaduje judikatura Ústavního soudu. Obecně vzato proto nejde o postup neproporcionálně zasahující do práv stěžovatelky (srov. nález sp. zn. ÚS Pl. ÚS 56/10, bod 43, rozsudek NSS č. j. 6 As 285/2014 - 32, body 38, 39 a judikaturu v nich uvedenou).“ (Bod 33).

43. I podle ustálené judikatury Soudního dvora zásada právní jistoty, jejímž logickým důsledkem je zásada ochrany legitimního očekávání, vyžaduje jednak, aby právní pravidla byla jasná a přesná, a jednak, aby jejich použití bylo pro právní subjekty předvídatelné (viz zejména rozsudky ze dne 15. února 1996, Duff a další, C-63/93, Recueil, s. I-569, bod 20; ze dne 18. května 2000, Rombi a Arkopharma, C-107/97, Recueil, s. I-3367, bod 66, jakož i ze dne 7. června 2005, VEMW a další, C-17/03, Sb. rozh. s. I-4983, bod 80). Tento požadavek je třeba zvlášť přísně dodržovat, pokud jde o právní úpravu, která může přinášet finanční zatížení, aby bylo dotčeným osobám umožněno se s určitostí seznámit s rozsahem povinností, jež jsou jim uloženy (rozsudek ze dne 29. dubna 2004, Sudholz, C-17/01, Recueil, s. I-4243, bod 34).

44. Zásada právní jistoty poté nevyžaduje, aby nedošlo k legislativním změnám, ale spíše vyžaduje, aby zákonodárce přihlédl ke zvláštní situaci hospodářských subjektů a případně stanovil, že se nová právní pravidla použijí s určitými úpravami (viz rozsudek VEMW a další, bod 81).

45. Z ustálené judikatury Soudního dvora poté vyplývá, že možnost dovolávat se ochrany legitimního očekávání má každý hospodářský subjekt, u kterého vzbudil vnitrostátní orgán důvodné naděje. Pokud však opatrný a obezřetný hospodářský subjekt je s to předvídat přijetí opatření, které se může dotknout jeho zájmů, nemůže se dovolávat takovéto zásady, pokud je toto opatření přijato. Navíc hospodářské subjekty nemají důvod k tomu, aby mohly legitimně očekávat, že bude zachován existující stav, který může být změněn v rámci posuzovací pravomoci vnitrostátních orgánů (viz v tomto smyslu zejména rozsudek ze dne 15. července 2004, Di Lenardo a Dilexport, C-37/02 a C-38/02, Sb. rozh. s. I-6911, bod 70 a citovaná judikatura, jakož i rozsudek ze dne 7. září 2006, Španělsko v. Rada, C-310/04, Sb. rozh. s. I-7285, bod 81).

46. V rozsudku C-37/02 - Di Lenardo a Dilexport poté Soudní dvůr vyložil, že i když zásada legitimního očekávání patří mezi základní zásady Společenství, hospodářské subjekty nemají důvod k tomu, aby mohly legitimně očekávat, že bude zachován existující stav, který může být změněn v rámci posuzovací pravomoci orgánů Společenství, a to zvláště v takové oblasti jako je oblast společných organizací trhu, jejíchž předmět zahrnuje stálé přizpůsobování v závislosti na změnách hospodářské situace (viz zejména rozsudek ze dne 14. října 1999, Atlanta v. Evropské společenství, C-104/97 P, Recueil, s. I-6983, bod 52).

47. Judikatura Soudního dvora Evropské unie tedy neshledává zásah do uvedených unijních zásad obecně v těch případech, pokud rozumný hospodářský subjekt je schopen se seznámit s rozhodnou právní úpravou a na základě ní mohl i rozumně předpokládat, že ke změnám a k zásahům do práv vyvstalých na základě takové právní úpravy může dojít.

48. Městský soud znovu podotýká, že stěžejním bodem posuzované otázky je existence § 43 odst. 1 zákona o loteriích (cit. shora). Uvedené ustanovení loterního zákona po celou dobu své účinnosti (tj. od začátku do konce doby účinnosti zákona o loteriích do 31. 12. 2016) vždy uvádělo, že „orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zruší povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné.“ Jak bude uvedeno níže, důvodem pro zrušení povolení k provozování hazardní hry podle tohoto ustanovení mohou být okolnosti skutkového i právního rázu, jež mohou nastat až po vydání povolení.

49. Jak již bylo shrnuto, ve stejném duchu jako Soudní dvůr Evropské unie se vyjádřil ve své judikatuře i Nejvyšší správní soud (právě ve vztahu k loteriím) - např. rozsudky ze dne 19. 3. 2021 č. j. 5 As 116/2018-75, ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 35/2018-51 nebo ze dne 23. 3. 2021, č. j. 4 As 260/2019-38 a ze dne 25. 3. 2021, č. j. 7 As 445/2019-41.

50. Uvedená judikatura soudu se tedy shoduje v závěru, že provozovatelům loterijních her nemohlo vzniknout žádné legitimní očekávání, že povolení nebudou po dobu jejich platnosti nijak dotčena. Žalovaný tedy postupoval v souladu s § 43 loterijního zákona, když předmětná rozhodnutí zrušil pro jejich rozpor s OZV, aniž by speciálně hodnotil, zda žalobce skutečně spoléhal na to, že doba povolení bude skutečně naplněna. Otázka nákladů, které žalobce na pořízení a vývoj svých herních zařízení vynaložil, nemá vzhledem k uvedenému na posouzení věci vliv.

51. Městský soud současně poukazuje na to, že OZV v článku 2 stanovila přechodné období (cit. výše). To ve výsledku znamenalo, že i přes novou právní regulaci v důsledku jak přímo OZV s účinností od 1. 1. 2012, tak i v důsledku její novelizace OZV č. 3/2012 s účinností od 1. 9. 2012, byl žalobce stále oprávněn provozovat loterie v uvedených provozovnách do 31. 12. 2014. Ve výsledku téměř ještě po 2 roky.

52. Podle názoru městského soudu tedy žalobci nejenže dle § 43 odst. 1 loterního zákona nemohlo vzniknout legitimní očekávání, že povolení nebude zrušeno, ale navíc i po zákazu tohoto typu sázkových her bylo dle OZV stanoveno ještě dostatečně dlouhé období, aby žalobce na tuto změnu mohl reagovat a uzpůsobit tak svou činnost, investice v místě apod.

53. Městský soud z uvedených důvodů neshledal, že by žalovaný napadeným rozhodnutím porušil zásadu legitimního očekávání či právní jistoty žalobce.

54. Žalobce dále namítá nepřípustnou retroaktivitu OZV, neboť předpis byl vydán poté, co předmětná povolení nabyla účinnosti.

55. Pokud jde o tuto námitku, Nejvyšší správní soud již vyložil (v rozsudku ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014 – 32 a ze dne 29. 4. 2021, č. j. 6 As 308/2017 - 63), že „povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry vydané podle § 50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, lze zrušit, nastanou-li nebo vyjdou-li dodatečně najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit (§ 43 odst. 1 zákona o loteriích a jiných podobných hrách), přičemž může jít nejen o okolnosti skutkové povahy, ale též o okolnosti rázu právního. Takovou okolností může být vydání obecně závazné vyhlášky, která v místě, kde byl povolen provoz interaktivního videoloterního terminálu, provozování loterií a jiných podobných her zakazuje [§ 50 odst. 4 zákona o loteriích a jiných podobných hrách, resp. obecně § 10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)]“. Smyslem § 43 odst. 1 zákona o loteriích je poskytnout správním orgánům nástroj k případnému zrušení vydaných povolení, podmínka existence více než jedné „okolnosti“, pro kterou by nebylo možné loterii povolit, by neměla ve vztahu k účelu ustanovení logické opodstatnění (srov. také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 10. 2017, č. j. 1 As 234/2017 - 49). Je tedy zřejmé, že vydání obecně závazné vyhlášky může být i samo o sobě okolností odůvodňující postup podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích.

56. Ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích zmocňuje orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, aby povolení zrušil mj. tehdy, jestliže okolnosti odůvodňující zrušení vydaného povolení později nastanou. Ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích neváže zrušení povolení výlučně na situace, kdy se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné. Zákon tady pamatuje na potřebu vydat nové rozhodnutí při změně okolností a výslovně upravuje pravomoc rozhodnout (zrušit povolení) cum clausula rebus sic stantibus. Jinými slovy, povolení má zůstat platné za předpokladu, že „věci zůstanou, jak jsou“ v době vydání povolení.

57. V projednávané věci (jakož i v jiných typově obdobných věcech) však došlo ke změně situace tím, že osoba zúčastněná na řízení na základě zmocnění podle § 50 odst. 4 zákona o loteriích vydala OZV a vymezila tak místa, kde je provoz loterií zakázán. OZV s účinností pro futuro tak na uvedených místech zakázala provoz, nevymezovala tato místa zpětně. I žalovaný následným zrušením povolení nepostupoval se zpětnou účinností; o pravou retroaktivitu tedy v tomto případě nešlo.

58. Shodný právní názor zaujal Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 17. 10. 2018, č. j. 7 As 309/2017 – 39. Konstatoval, že stěžovatel se mýlí, dovozoval-li nepřípustnou pravou retroaktivitu z uplatnění § 43 odst. 1 loterního zákona, neboť změna relevantní právní úpravy se projevila ex nunc, tedy zrušením příslušných povolení, nikoli s účinky ex tunc, jelikož stěžovatel k provozování loterie až do zrušení příslušných povolení oprávněn nepochybně byl. V projednávané věci se tak jednalo o retroaktivitu nepravou, která je v právu zásadně přípustná (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2017, č. j. 8 As 126/2017 - 45).

59. Městský soud proto ze všech těchto důvodů neshledal důvodný ani tento žalobní bod. Námitka nedodržení notifikačního procesu zákona č. 300/2011 Sb.

60. Žalobce rovněž namítl, že při přijímání zákona č. 300/2011 Sb., nebyl dodržen notifikační proces.

61. Také touto otázkou se opakovaně zabýval již Nejvyšší správní soud ve své judikatuře (srov. rozsudek ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015 - 170 nebo rozsudek ze dne 17. 10. 2018, č. j. 7 As 309/2017 – 39 aj.). Dospěl přitom k závěru, že pravomoc obcí regulovat hazard na svém území vyplývá již z ustanovení § 10 písm. a) zákona o obcích, na základě čl. 100 odst. 1 Ústavy České republiky. Není tak vázána na konkrétní znění zákonného zmocnění v loterním zákoně (srov. nález Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, č. 293/2011 Sb.). Toto právo bylo obcím propůjčeno ještě před přijetím novely loterijního zákona č. 300/2011 Sb. Bez ohledu na osud zákona č. 300/2011 Sb. by tedy OZV 6/2011 obstála i na základě § 10 písm. a) zákona o obcích, přestože na něj výslovně neodkazuje (srov. nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, č. 112/2013 Sb., bod 29 až 33). Judikatura Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu je v této věci konzistentní a bezrozporná. Skutečnost, že loterijní zákon v určitých svých částech je technickým předpisem, nijak nečinil spornou ani žalovaný. To však neznamená, že musí být takto posuzován jako celek (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 325/2016-46, bod 47).

62. Z uvedeného tedy vyplývá, že otázka, zda byla dodržena notifikační procedura při přijímání novelizačního zákona č. 300/2011 Sb., nemá pro právní základ, z něhož OZV 6/2011 vychází, vůbec žádný význam. Jinými slovy - to, zda byla OZV 6/2011 vydána na základě obecně existujícího ustanovení § 10 písm. a) zákona o obcích či podle pozdějšího § 50 odst. 4 zákona o loteriích není vůbec, neboť obce zkrátka vždy disponovaly pravomocí stanovit zákaz loterií na svém území prostřednictvím OZV (obdobně srov. odst. 25 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 35/2018 – 51). Jakékoliv úvahy o neaplikovatelnosti § 50 odst. 4 zákona o loteriích z důvodu nedodržení notifikačního procesu, včetně úvah o předložení předběžné otázky, jsou proto nadbytečné a toliko akademické (viz obdobně též rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015 - 170, nebo ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 - 77).

63. Samotné OZV pak definici technického předpisu taktéž nenaplňují. Nejvyšší správní soud k tomu již vyložil, že „jejich působnost je i při zohlednění jejich kumulativního vlivu natolik omezená, že se nijak nedotýká cílů, k jejichž ochraně směrnice působí. Z toho důvodu o jejich existenci nebylo třeba Evropskou komisi informovat“ (v podrobnostech k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2021, č. j. 2 As 190/2019 – 32 a obdobně ze dne 4. 5. 2021, č. j. 5 As 117/2018 - 67, ze dne 30. 3. 2021, č. j. 4 As 151/2020 - 39).

64. Ani tato námitka není důvodná. Unijní prvek a rozpor s právem EUa Evropskou úmluvou o lidských právech 65. Žalobce v žalobě dále namítá rozpor použité právní úpravy s principy práva Evropské unie a s Evropskou úmluvou o lidských právech. Poukazuje na zákaz omezení volného pohybu služeb podle článku 56 SFEU, na svobodu usazování dle článku 43 SFEU, na zásadu ochrany právní jistoty, ochranu legitimního očekávání a svobody podnikání a vlastnického práva ve smyslu čl. 16 a 17 Listiny základních práv Evropské unie a Dodatkového protokolu k Úmluvě č. 1.

66. Na podporu svého názoru odkázal na několik rozhodnutí SDEU, zejména na rozsudek Berlington Hungary, z něhož dovozuje, že vnitrostátní zákonodárce musí v případě, že ruší povolení výkonu podnikatelské činnosti, stanovit ve prospěch jejich držitelů dostatečně dlouhé přechodné období, jež jim umožní přizpůsobit se danému stavu, nebo systém přiměřené náhrady. Česká právní úprava loterií podle žalobce toto přechodné období nestanovuje, nestanovuje ani materiální kompenzaci pro provozovatele, kterým bylo toto právo odňato. Obce postupují netransparentně, nesystematicky, normotvorba se opírá o nepředvídatelná kritéria.

67. S odkazem na další rozsudky SDEU zabývající se výkladem článku 49 Smlouvy o založení Evropského společenství, předchůdce nynějšího článku 56 SFEU (zejména rozsudek SIA Garkalns proti Rigas dome), pak namítá, že režim povolování hazardních her musí být založen na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích tak, aby vnitrostátní právní úprava regulovala oblast provozování loterií a jiných podobných her soudržným a systematickým způsobem, což česká právní úprava podle jejího názoru nesplňuje.

68. Městský soud předesílá, že v intencích rozsudku SDEU Bonver Win mohou účinky unijního práva, konkrétně článku 56 a násl. SFEU (dříve článku 49 Smlouvy o ES), dle okolností dané věci vést k omezení prostoru pro samosprávu, v němž obce v samostatné působnosti prostřednictvím OZV regulují na svém území přípustnost, rozsah a jiné modality provozování sázkových her a jiných podobných her podle zákona o loteriích. Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu vyplývá, že toto jejich oprávnění zahrnuje možnost úplného zákazu uvedených her na území obce, jejich více či méně omezeného selektivního povolení, anebo jejich všeobecného povolení. Volba konkrétní regulace je věcí politického uvážení obce v rámci výkonu práva na samosprávu. Obec zde disponuje velmi širokým uvážením limitovaným ústavními kautelami (k těm srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015-77, body 20 a 21), a v případě, že je přítomen unijní prvek, také podmínkami unijního práva (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2021, č. j. 5 As 186/2017-64, bod 27, nebo ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 325/2016-46, bod 36).

69. Zároveň městský soud připomíná, že kontrola nad tím, zda obec nevybočila ze svého politického uvážení daného ústavními kautelami a unijním právem, přísluší v rámci dozoru nad výkonem samostatné působnosti obcí primárně ministerstvu vnitra. Nejvyšší správní soud ovšem v bodu 37 rozsudku ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 325/2016-46, rovněž konstatoval (podtržení doplněno), že „[v] případě, kdy je obecně závazná vyhláška obce stanovící přípustnost, rozsah a jiné modality provozování sázkových her a jiných podobných her podle zákona o loteriích podkladem pro správní rozhodnutí ve věci povolení takové hry, je na správním orgánu, který o věci rozhoduje, aby si, pokud zjistí, že se v dané konkrétní věci vyskytuje unijní prvek, sám a z úřední povinnosti učinil úsudek o tom, zda podkladová vyhláška je v souladu s právem EU. Pokud dospěje k závěru, že v souladu s právem EU není, v rozsahu, v němž je s ním v rozporu, vyhlášku neaplikuje a přednostně aplikuje právo EU. Každý orgán členského státu je totiž oprávněn a povinen učinit si úsudek o tom, zda pravidlo vnitrostátního práva, jež má být na konkrétní věc použito, je v souladu s relevantním přímo vnitrostátně použitelným právem EU (v daném případě, jak plyne z nyní již jasné judikatury Soudního dvora, z článku 56 SFEU), a pokud ne, vnitrostátní právo incidentně neaplikovat. V tomto ohledu je postavení žalovaného jako správního orgánu ve vztahu k posuzování souladu vnitrostátního práva s právem EU ‚silnější‘ než ve vztahu k posuzování ústavní konformity vnitrostátních ‚jednoduchých‘ zákonů či zákonnosti podzákonných právních předpisů. Ty je správní orgán povinen ústavně konformně (příp. u podzákonných předpisů v souladu se zákonem, jejž provádějí) vykládat a aplikovat, je-li to jen trochu možné.“ 70. Aby však určitá situace mohla spadat do rozsahu působnosti článku 56 SFEU, musí v ní být přítomen přeshraniční „unijní“ prvek. SDEU v rozsudku Bonver Win s odkazem na svou starší judikaturu konstatoval, že „přeshraniční situaci nelze předpokládat jen proto, že by občané Unie z jiných členských států mohli využít takto nabízených možností služeb (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 4. června 2019, Pólus Vegas, C-665/18, nezveřejněné, EU:C:2019:477, bod 24).

25. Pro projednávanou věc z toho plyne, že pouhé tvrzení poskytovatele služeb, podle něhož část jeho klientely pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazen, nestačí pro konstatování přeshraniční situace, jež by mohla spadat do rozsahu působnosti článku 56 SFEU.“ Nejvyšší správní soud v navazující judikatuře tyto závěry přejal a zdůraznil, že žalobce musí v řízení před soudem tvrdit a prokázat skutkový základ unijního prvku, tedy že služby spočívající v provozování loterií a hazardních her skutečně poskytovala také zahraniční klientele (srov. rozsudky ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 35/2018 - 51, body 18, 20 a 21, ze dne 26. 4. 2021, č. j. 5 As 186/2017-64, bod 34, ze dne 7. 4. 2021, č. j. 9 As 236/2017-68, bod 44).

71. Za předpokladu, že by žalobce ve věci prokázal skutkový základ unijního prvku, je dopad unijního práva na věc třeba zvažovat, a to v intencích citované judikatury SDEU.

72. Žalobce je názoru, že ve věci je třeba aplikovat tzv. unijní prvek na základě té skutečnosti, že je součástí podniku (kompaktní ekonomické jednotky), který sídlí v jiném členském státě – žalobce je vlastněn společností SYNOT Holding s. r. o., IČ 253 25 809 se sídlem v Praze, ta je vlastněna společností Czech Capital Venture, s. r. o. IČ 262 14 414 se sídlem v Uherském Hradišti, jejímž jediným vlastníkem je společnost WCV WORLD CAPITAL VENTURES CYPRUS LIMITED se sídlem v Kyperské republice.

73. Žalobce touto argumentací v první řadě pomíjí zákonné podmínky pro provozování loterií. Žalobce byl jediný držitel povolení k provozování loterií dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích. Podle § 1 odst. 7 téhož zákona může být provozovatelem loterie nebo jiné podobné hry jen právnická osoba se sídlem na území České republiky, které oprávněný orgán vydal povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry. Podle § 4 odst. 4 může být povolení k provozování a jiných podobných her vydáno pouze právnické osobě, která má sídlo na území České republiky. Povolení nelze vydat tuzemské právnické osobě se zahraniční majetkovou účastí ani právnické osobě, ve které má tato společnost majetkovou účast.

74. Z veřejně dostupných dat obchodního rejstříku (tyto skutečnosti tvrdí i žalobce a žalovaný je nesporuje) vyplývá, že žalobce má sídlo v České republice, podřídil se zákonu jako celku postupem podle § 777 odst. 5 zákona č. 90/2012 Sb., o obchodních korporacích. Jde tedy o právnickou osobou nadanou svou osobností podle českého práva, jejíž osobní poměry se řídí českým právem a která není organizační složkou zahraniční právnické osoby. Jediným akcionářem žalobce je jiná právnická osoba se sídlem v České republice (SYNOT Holding, s.r.o.). Není tak sporu, že účast zahraniční osoby WCV WORLD CAPITAL VENTURES CYPRUS LIMITED se sídlem v Kyperské republice v žalobci pak spočívá v účasti zprostředkované ve 2 dalších korporacích se sídlem v České republice, které se nacházejí v řetězci vlastnických vztahů mezi žalobcem a touto kyperskou společností.

75. Z ustanovení § 3024 občanského zákoníku účinného od 1. 1. 2014 vyplývá, že zahraniční osobou je toliko právnická osoba se sídlem mimo území České republiky. Ostatně podle občanského zákoníku je přípustné i přemístění sídla ze zahraničí do České republiky a naopak, přičemž přemístěním sídla ze zahraničí na území České republiky se změní i osobní status přemísťované společnosti na český (§ 138 odst. 1 až 3 a § 139 občanského zákoníku). Z toho vyplývá, že pro rozlišení právnické osoby jako zahraniční je stěžejní určení sídla této osoby; pokud je toto sídlo v České republice a tím spíše, řídí-li se její osobní statut českým právním řádem, není a nemůže být zahraniční osobou osoba toliko se zahraniční kapitálovou účastí. To, že se přes vlastnictví dalších společností ve výsledku činnosti žalobce majetkově účastní osoba, která má sídlo v jiném členském státě Evropské unie, než žalobce, který má sídlo v České republice, tak vůbec neznamená, že by žalobce byla de iure zahraniční osobou (tj. v tomto případě kyperskou osobou) a že by z tohoto důvodu na území České republiky poskytoval přeshraniční služby.

76. Je navíc nesporné, že žalobce v době zavedení regulace a následného rušení povolení na území České republiky již právně existoval a to nepochybně jako tuzemská právnická osoba a jako takový zde poskytoval služby ve smyslu výše citovaných ustanovení loterního zákona. V důsledku regulace předmětnou OZV tedy již nemohlo být bráněno žalobci v usazování ve smyslu článku 49 SFEU1. Jako česká právnická osoba svobody usazování zaručovaného tímto ustanovením SFEU totiž ani nemohl využít.

77. Žalobce poté fakticky brojí proti regulaci, která mu znemožňuje na vymezeném území České republiky – na území Statutárního města Přerov - poskytovat služby. Žalobce poté v žalobě vůbec netvrdil, že v daných provozovnách poskytoval služby rovněž zákazníkům z jiných členských států Evropské unie. Z citované judikatury přitom vyplývá, že ještě ani pouhé obecné tvrzení o poskytování služeb příslušníkům jiných členských států pro konstatování přeshraniční situace nepostačuje. Na doplnění těchto tvrzení a důkazních návrhů v řízení přitom měl žalobce dostatek času, neboť od rozhodnutí SDEU Bonver Win, v němž nejpozději byla tato povinnost 1 článek 49 Smlouvy o fungování Evropské unie: V rámci níže uvedených ustanovení jsou zakázána omezení svobody usazování pro státní příslušníky jednoho členského státu na území jiného členského státu. Stejně tak jsou zakázána omezení při zřizování zastoupení, poboček nebo dceřiných společností státními příslušníky jednoho členského státu usazenými na území jiného členského státu. Svoboda usazování zahrnuje přístup k samostatně výdělečným činnostem a jejich výkon, jakož i zřizování a řízení podniků, zejména společností ve smyslu čl. 54 druhého pododstavce, za podmínek stanovených pro vlastní státní příslušníky právem země usazení, nestanoví-li kapitola o pohybu kapitálu jinak. výslovně vymezena, uplynulo již více než sedm měsíců, od rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu v téže věci již více než pět měsíců.

78. Žalobcova argumentace ve prospěch aplikace unijního prvku tak je po právní stránce toliko hypotetická. Unijní prvek při poskytování služeb žalobcem tedy podle názoru městského soudu nebyl v projednávané věci vůbec prokázán.

79. Současně již judikatura vymezila, že lokálně omezený zákaz provozování na území vybraných obcí, resp. v konkrétní oblasti vybraných obcí, nemůže sám o sobě vytvářet překážku, která by omezila i volný pohyb zboží v rámci EU. Řada obcí k regulaci hracích automatů na svém území nepřistoupila. V řadě obcí navíc provozovat automaty na vymezených místech lze. OZV obcí tedy nepředstavují omezení z hlediska vnitřního trhu EU. Dovážet hrací automaty je v ČR nadále umožněno, výrobky budou pouze soustředěny v obcích, které to místní úpravou nezakázaly buď vůbec, nebo jen zčásti. OZV mají dopad spíše na společenský život v jednotlivých obcích, než na trh EU (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2021, č. j. 2 As 190/2019-32, ze dne 4. 5. 2021, č. j. 5 As 117/2018-67 nebo ze dne 30. 3. 2021, č. j. 4 As 151/2020-39).

80. Městský soud se tedy neztotožnil s námitkami, že by v projednávané věci mělo být aplikováno unijní právo a že by napadené rozhodnutí či samotná právní úprava (zákonem č 300/2011 Sb. a na jeho podkladě přijaté OZV) znamenala rozpor s unijním právem a jeho zásadami. Z tohoto důvodu městský soud neshledal důvod předkládat navržené předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie. Navíc odpovědi na okruhy předběžných otázek, které žalobce v žalobě navrhl, předestřel městský soud v následujících částech odůvodnění tohoto rozsudku: k otázce 1 se vyjádřil v části týkající se námitky notifikace zákona č. 300/2011 Sb., k otázkám 2, 3, 4, 5 a 6 se vyjádřil v části týkající se námitek k aplikaci unijního práva a protiústavnosti regulace, k otázkám 7 a 8 se vyjádřil v části týkající se námitek protiústavnosti regulace.

81. K jednotlivým dílčím otázkám, které žalobce v této části žaloby uplatnil, se poté městský soud vyjadřuje v jiných částech rozsudku (legitimní očekávání, právní jistota, předvídatelnost změny právní úpravy atp.) a to i z hlediska závěrů unijního práva, přičemž žalobci v jeho argumentaci nepřisvědčil. V podrobnostech proto městský soud odkazuje na výše uvedené.

82. Pokud jde o tvrzený nesoulad omezení práva na podnikání dle článku 16 a vlastnického práva žalobce s článkem 17 Listiny základních práv Evropské unie, platí, že „svoboda podnikání se uznává v souladu s právem Unie a vnitrostátními zákony a zvyklostmi“ a „každý má právo vlastnit zákonně nabytý majetek, užívat jej, nakládat s ním a odkazovat jej. Nikdo nesmí být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu, v případech a za podmínek, které stanoví zákon, a při poskytnutí spravedlivé náhrady v přiměřené lhůtě. Užívání majetku může rovněž být upraveno zákonem v míře nezbytné z hlediska obecného zájmu.“ 83. Městský soud již výše vyložil, že omezení hazardu a negativních vlivů s tím spojených je legitimním cílem a obecným zájmem, který nejen Nejvyšší správní soud a Ústavní soud, ale i Soudní dvůr Evropské unie připouští k omezení volného pohybu služeb (potažmo k omezení práva na podnikání), přičemž městský soud rovněž shledal, že důvody, pro které osoba zúčastněná na řízení k omezující regulaci přistoupila, tento obecný zájem a legitimní cíl sledují. Současně městský soud shledal, že intenzita omezení, tj. zákaz na vymezených místech na území města, je adekvátním opatřením k rozsahu. Městský soud je proto názoru, že i vlastnické právo (k herním přístrojům, provozovnám, k peněžním prostředkům aj.) a svoboda podnikání dotčená předmětnou právní regulací jsou přípustně omezeno z hlediska obecného zájmu.

84. Soudní dvůr Evropské unie v rozsudku Berlington v této souvislosti (tj. v souvislosti s ochranou vlastnického práva chráněného článkem 1 odst. 1 Protokolu č. 1 k EÚLP2) poukázal na rozsudek 2 Každá fyzická nebo právnická osoba má právo pokojně užívat svůj majetek. Nikdo nemůže být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního práva. Evropského soudu pro lidská práva Vékony v. Maďarsko ze dne 13. 1. 2015, č. 65681/13, podle něhož pokud vnitrostátní zákonodárce ruší povolení umožňující jejich držitelům výkon podnikatelské činnosti, musí ve prospěch těchto držitelů stanovit dostatečně dlouhé přechodné období, jež jim umožní přizpůsobit se danému stavu nebo systém přiměřené náhrady. Městský soud podotýká, že Evropský soud pro lidská práva v rozsudku Vékony hodnotil jako nepřiměřený (neproporcionální) byť jinak zákonný zásah do vlastnického práva regulaci, kterou byla zrušena koncese žalobce na prodej tabákových produktů (a neudělena další za podmínek nové právní regulace) a to poté, co po dobu 20 let se stěžovatel se tímto prodejem živil, do třech měsíců přišel o zásadní zdroj příjmů a obživy, bez možnosti soudního opravného prostředku proti uvedenému opatření. ESLP v takové situaci vyložil, že „správná rovnováha mezi obecným zájmem a právy jednotlivce nebude nalezena, pokud dotyčná osoba musela nést individuální a nadměrné břemeno“.

85. Evropský soud pro lidská práva rovněž ve věci O’Sullivan McCarthy Mussel Development Ltd proti Irsku – rozsudek ze dne 7. 6. 2018, č. 44460/16 - vyložil, že „pokud jde o opatření ovládající užívání majetku, nedostatek náhrady je faktorem, který je třeba vzít v úvahu při určování, zda bylo dosaženo spravedlivé rovnováhy, ale sám o sobě nepostačuje k porušení Článek 1 protokolu č. 1“ 86. Jak již bylo výše uvedeno, OZV v citovaném článku 2 stanovila přechodné období: „1) Výherní hrací přístroj, jehož provozování bylo povoleno přede dnem nabytí účinnosti této obecně závazné vyhlášky, který je umístěn na jiném místě, než je uvedeno v příloze č. 1, lze provozovat nejdéle do doby stanovené vydaným povolením. 2) Tato obecně závazná vyhláška se nevztahuje na povolení, která byla vydána podle § 2 písm. i), j) a podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích ve znění účinném před 01.01.2012, a to do 31.12.2014.“ 87. Tuto skutečnost žalobce zcela pominul, ač působil v jeho prospěch – v důsledku právní regulace mohl žalobce provozovat loterie až do 31. 12. 2014, tj. téměř dva roky od účinnosti OZV. Nelze se tedy ztotožnit se žalobcem, že by mu nebylo jako kompenzace za zrušené povolení poskytnuto dostatečně přechodné období, aby se mohl přizpůsobit nové situaci. Již jen z tohoto důvodu je argumentace žalobce lichá a míjí se se skutečným rozsahem předmětné regulace.

88. Městský soud kromě uvedeného shledal, že jakkoli SDEU v rozsudku Berlington reflektoval výše uvedené závěry rozsudku Vékony, samotná judikatura ESLP vyložila i další okolnosti, které je nutno v souvislosti s rušením licencí vzít do úvahy.

89. Evropská komise pro lidská práva ve věci McKenna v. Irsko (č. 16221/90, rozhodnutí Komise ze dne 17. října 1991) k proporcionalitě tehdejšího opatření (zrušení udělené licence k hazardním hrám na základě zákona a to po 6 letech provozování těchto her) shledala, že šlo o opatření v obecném zájmu a uvedla, že „udělení licence žadatele provozovat své podnikání vždy podléhalo neomezené pravomoci místního orgánu zrušit své rozhodnutí umožňující licencování zábavních loterií. Žadatel si také musel být vědom toho, že část veřejného mínění byla proti pokračování těchto typů podniků v dané oblasti a zájmové skupiny vedly kampaň za odstoupení pod částí 13.“ V této věci tedy k převaze obecného zájmu nad individuálním zájmem stěžovatele postačil tlak veřejného mínění proti provozování hazardu a rovněž vědomí tehdejšího stěžovatele, že licenci může kdykoliv rozhodnutím příslušného orgánu pozbýt.

90. Oproti tomu v případu SVIT ROZVAG, TOV a jiní v. Ukrajina č. 13290/11 Evropský soud pro lidská práva shledal porušení práva na pokojné užívání majetku v tom, že Ukrajina přijetím zákona o regulaci hazardu bez jakéhokoli přechodného období a bez jakékoli kompenzace pozastavila (avšak fakticky zneplatnila) na celém svém území veškerá dříve udělená povolení k provozování hazardních her, a to z toho důvodu, že žádné ustanovení vnitrostátního práva účinné v době udělení povolení takový postup neumožňovalo (zejména odstavce 64 a 160 rozsudku). Ukrajina tuto regulaci však přijala za situace, kdy k takové regulaci přikročila prakticky Předchozí ustanovení nebrání právu států přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem a zajistily placení daní a jiných poplatků nebo pokut. okamžitě během jednoho měsíce od schválení zákona, přestože původně zákonodárce zamýšlel přechodné období v délce ca 1 roku.

91. Od rozhodnutí McKenna v. Irsko se ESLP ve věci Svit Rozvag nikterak nedistancoval, nýbrž vyložil výslovně ve vztahu k němu, jakož i ve vztahu k jinému svému rozsudku ve věci Depalle v. France z 29. 3. 2010, č. 34044/02, že v těchto případech si dotčené subjekty musely být od samého počátku vědomy toho, že jejich oprávnění mohou být kdykoli jednostranně odejmuta (odstavec 173 rozsudku Svit Rozvag).

92. Městský soud již výše konstatoval, že legitimním a věrohodně doloženým důvodem Statutárního města Přerov pro přijetí OZV byl obecný zájem na regulaci hazardu a s tím spojených negativních společenských jevů, přičemž naléhavost této situace ilustroval i negativní zkušenosti s provozem loterií. Podle názoru městského soudu si žalobce těchto okolností musel být vědoma i kontroverznosti provozování loterijních her podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích, i toho, že kterákoliv jeho licence s ohledem na ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích může být při změně okolností zrušena.

93. Právě uvedené neznamená, že doba platnosti obsažená v povolení uděleném žalovaným byla bez významu: poskytovala žalobci jistotu, že po uvedenou dobu nebude potřebovat od žalovaného nové povolení a že z jeho strany nebudou v jejím průběhu činěny kroky k omezení žalobcova podnikání, bude-li plnit podmínky uděleného povolení a nenastanou-li některé z okolností předvídaných zákonem. Zároveň si však žalobce musel být vědom toho, že mohou nastat určité okolnosti nezávislé na jeho vůli, pro které může být platnost povolení omezena nebo dokonce zrušena, včetně možného přijetí OZV regulující hazardní hry. Tomu také měl a mohl přizpůsobit své podnikatelské plány, neboť se jedná o riziko podnikání v tomto specifickém oboru.

94. Za těchto okolností je proto městský soud názoru, že obecný zájem a legitimní cíl na regulaci hazardu převážil nad ekonomickým zájmem žalobce a tím, aby sám nesl náklady spojené s regulací. Zákaz provozování loterií podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích v důsledku regulace OZV po uplynutí přechodného období byl tak přiměřeným zásahem do vlastnického práva žalobce ať už ve smyslu Protokolu 1 k Evropské úmluvě o lidských právech, tak formulačně obdobnému článku 17 Listiny práv Evropské unie. Omezení práva na podnikání dle článku 16 Listiny práv Evropské unie pak z vyložených důvodů rovněž sleduje legitimní cíl a je přiměřené cílům, které předmětná regulace sleduje.

95. Městský soud výše uvedené uzavírá s tím, že právní regulace OZV stanovená podle § 50 odst. 4 loterního zákon ve spojení s OZV není v rozporu se závěry, které byly reflektovány v rozsudcích Soudního dvora Evropské unie či Evropskou úmluvou o lidských právech. Městský soud tedy neshledal důvod OZV na věc žalobce neaplikovat.

VIII. Závěr a náklady řízení

96. Městský soud z výše uvedených důvodů nepřisvědčil žádné žalobní námitce, žaloba je tedy nedůvodná a městský soud ji proto zamítl podle § 78 odst. 7 s. ř. s.

97. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud v souladu s § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce neměl ve věci úspěch, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení; žalovanému pak v řízení o žalobě nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.

98. Podle § 60 odst. 5 s. ř. s. má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. Z důvodů zvláštního zřetele hodných může jí soud na návrh přiznat právo na náhradu dalších nákladů řízení. Městský soud v Praze osobě zúčastněné na řízení žádnou povinnost neuložil a ze správního ani soudního spisu neshledal žádný důvod hodný zvláštního zřetele, pro které by jí bylo lze náhradu nákladů řízení přiznat. Výrokem IV. proto soud vyslovil, že osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu nákladů řízení nemá.