č. j. 11 A 166/2018- 61

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně senátu JUDr. Hany Veberové a soudců JUDr. Jitky Hroudové a Mgr. Marka Bedřicha v právní věci žalobce: PKD stavba, s. r. o., IČ: 48395439, se sídlem Komenského 7, 742 01 Suchdol nad Odrou zastoupeného JUDr. Taťánou Přibilovou, advokátkou, Kadláčkova 894, 742 21 Kopřivnice proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, Vršovická 1442/65, Praha 10 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 5. 2018, č. j. MZP/2018/570/618, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 5. 2018, č. j. MZP/2018/570/618, ve znění opravného rozhodnutí ze dne 29. 6. 2018, č. j. MZP/2018/570/762, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 11 228 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupkyně žalobce JUDr. Taťány Přibilové, advokátky.

Odůvodnění

1. Žalobce se žalobou podanou u Městského soudu v Praze domáhá přezkoumání a zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 5. 2018, č. j. MZP/2018/570/618, jímž žalovaný rozhodnutí České inspekce životního prostředí, oblastního inspektorátu Brno, ze dne 26. 7. 2017, č. j. ČIŽP/47/2017/417, kterým byla žalobci uložena pokuta ve výši 450 000 Kč za správní delikt podle § 66 odst. 4 písm. b) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, v rozhodném znění (dále jen „zákon o odpadech“), změnil tak, že původně uloženou pokutu snížil na 250 000 Kč a ve zbytku prvostupňové rozhodnutí potvrdil.

2. Žalobce uvedl, že v projednávané věci je stěžejní rozhodnutí Krajského úřadu Zlínského kraje, odboru životního prostředí a zemědělství č. 6 ze dne 7. 2. 2013, č. j. 1586/2013 a provozní řád rekultivované skládky Hrachovec, který je jeho součástí. Jedná se o rozhodnutí, kterým krajský úřad podle § 52 zákona o odpadech, rozhodoval o době trvání, podmínkách péče o skládku po uzavření jejího provozu, rekultivaci a asanaci. Jedním z pozemků, který je uvedeným rozhodnutím řešen, je právě pozemek p. č. 1947/1 (správně p. č. 1948/1 – pozn. soudu) v k. ú. Krhová, který si žalobce pronajal za účelem nakládání se svými odpady. V odůvodnění tohoto rozhodnutí je uvedeno, že plochy, které byly součástí skládky, budou nadále využívány jako manipulační plochy, plochy pro nakládání s odpady. Totéž je následně uvedeno v provozním řádu rekultivované skládky Hrachovec. Žalobce při pronajímání předmětného pozemku v dobré víře vycházel z uvedeného rozhodnutí krajského úřadu, které na předmětném pozemku dovoluje nakládat s odpady a nelze mu nyní nakládání s odpady na uvedeném pozemku klást k tíži. Není přitom relevantní, zda pozemek byl podle § 14 zákona o odpadech schválen jako zařízení k využívání, odstraňování, sběru nebo výkupu odpadů, neboť k těmto činnostem zde nedocházelo. Žalobce na pozemku odpady pouze dočasně shromažďoval. Pokud krajský úřad nakládání s odpady na uvedeném pozemku povolil, pak žalobce nemohl porušit ust. § 12 odst. 2 zákona o odpadech, neboť s odpady bylo nakládáno v zařízení, které bylo (a stále je) k nakládání s odpady podle zákona o odpadech rozhodnutím krajského úřadu určeno.

3. Žalovaný přihlédl k závažnosti ohrožení životního prostředí, a to tak, že při nakládání s odpady došlo ke zvýšení prašnosti při navážení odpadů, po dobu jeho uložení a při manipulaci s odpady. Žalobcem namítaná skutečnost, že závažnost ohrožení životního prostředí byla vzhledem k nakládání s odpady v místě uzavřené skládky prakticky nulová, nebyla žalovaným zohledněna a žalovaný konstatoval, že tato okolnost nesnižuje závažnost ohrožení životního prostředí, což žalobce považuje za nesprávný závěr. Žalovaný v rámci svých úvah o závažnosti ohrožení životního prostředí nezohlednil žalobcem namítanou relevantní skutečnost, tedy, že k nakládání s odpady došlo v místě uzavřené skládky a v současně v místě, které je dokonce určeno rozhodnutím Krajského úřadu Zlínského kraje, k nakládání s odpady, k žádnému ohrožení životního prostředí prakticky nemohlo dojít. Jinými slovy řečeno, i pokud by se žalobce formálně právně skutečně dopustil porušení vytýkané povinnosti, žalovaný při svém rozhodnutí byl povinen v rámci úvah o závažnosti ohrožení životního prostředí vzít v potaz uvedenou relevantní skutečnost, a pokud tak neučinil, nezabýval se jí, je jeho rozhodnutí vadné, neboť výši sankce ovlivňuje právě míra závažnosti ohrožení životního prostředí, která měla být důsledně zkoumána. Obecné konstatování o prašnosti je zcela nedostatečné, totéž platí o množství a druhu odpadů, z nichž při hodnocení závažnosti ohrožení životního prostředí žalovaný vycházel. Míra závažnosti ohrožení životního prostředí měla být zkoumána individuálně a komplexně, zejména s ohledem na místní podmínky, když se jednalo o pozemek nacházející se v bývalé skládce odpadů. Žalobce je přesvědčen, že s ohledem na okolnosti případu k ohrožení životního prostředí v dané lokalitě a danými odpady ani nemohlo dojít, což by v případě uznání viny mělo zásadní vliv na druh a výši sankce.

4. Žalovaný uvedl, že případ porovnal s jinými případy, aby nevznikaly nedůvodné rozdíly. Toto tvrzené porovnání je dle žalobce nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, neboť žalovaný neuvedl, se kterými případy tento případ porovnával a žalobce nedokáže posoudit a přezkoumat, zda tento byl skutečně rozhodnut podobně jako jiné obdobné případy, aby nevznikly nedůvodné rozdíly.

5. Žalobce dále namítl, že při určení druhu správního trestu a jeho výměry žalovaný nepřihlédl ke všem skutečnostem, zejména k povaze a závažnosti přestupku a neposuzoval význam zákonem chráněného zájmu, který byl přestupkem ohrožen, význam a rozsah následku přestupku, způsob spáchání přestupku, okolnosti spáchání přestupku a délku doby, po kterou trvalo protiprávní jednání pachatele.

6. V případě, že soud neshledá důvody ke zrušení rozhodnutí, navrhl žalobce, aby soud využil moderačního práva a upustil od trestu nebo jej snížil v mezích zákonem dovolených, neboť uložená sankce je nepřiměřená.

7. Žalovaný ve svém vyjádření k podané žalobě navrhl žalobu zamítnout a uvedl, že setrvává na svém názoru uvedeném v rozhodnutí o odvolání, kdy bylo předmětné žalobcovo nakládání s odpady podle všech zjištěných skutečností vyhodnoceno jako jednání v rozporu s § 14 odst. 1 (resp. § 14 odst. 2) zákona o odpadech, kterým žalobce porušil povinnosti stanovené v § 12 odst. 2 tohoto zákona. I když žalobce argumentuje rozhodnutím Krajského úřadu Zlínského kraje, kterým byly podle § 52 zákona odpadech k předmětné skládce stanoveny doba trvání a podmínky péče o skládku po uzavření jejího provozu, rekultivaci a asanaci, a schváleným provozním řádem této rekultivované skládky, má žalovaný za to, že uvedené rozhodnutí ani tento provozní řád nemohou ovlivnit výsledek jeho hodnocení žalobcova deliktního jednání. Protože v době žalobcova deliktního jednání nebyla předmětná skládka po uzavření jejího provozu určena k nakládání s odpady, nelze podle názoru žalovaného přisvědčit žalobcovu tvrzení, že nakládal s odpady v zařízení, které bylo k nakládání s odpady podle uvedeného rozhodnutí krajského úřadu určeno, a tím nemohl porušit § 12 odst. 2 zákona o odpadech.

8. Žalovaný dále uvedl, že orgán prvního stupně při své úvaze o výši sankce s ohledem na ohrožení životního prostředí mohl vyjít jedině ze skutečností, které zjistil kontrolou a z informací o předmětných odpadech poskytnutých žalobcem. Na více místech prvoinstančního rozhodnutí jsou k tomuto uvedeny druhy, složení a množství (7.531 tun) odpadů, s kterými žalobce v rozporu se zákonem o odpadech nakládal. Podle názoru žalovaného závažnost ohrožení životního prostředí vyplývá právě z množství a charakteru těchto odpadů a ze způsobů nakládání s nimi, jak je popsáno v prvoinstančním rozhodnutí i v rozhodnutí o odvolání, kde bylo odůvodněno snížení částky uložené pokuty.

9. Žalovaný k povaze a závažnosti přestupku přihlédl. Povahu přestupku lze dovodit zejména z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 As 2/2007. Závažnost přestupku žalovaný pak vyhodnotil na základě množství a charakteru odpadů, se kterými žalobce v rozporu se zákonem o odpadech nakládal, a ze způsobu tohoto nakládání. Skutkový stav, který vyhodnotil v odvolacím řízení a který vzal za základ napadeného rozhodnutí, nevyžaduje zásadní doplnění a nedošlo k porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které by mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé 10. Žalobce reagoval na vyjádření žalovaného vyjádřením, ve kterém uvedl, že pokládá za nesprávný právní názor žalovaného, že rozhodnutí Krajského úřadu Zlínského kraje a provozní řád rekultivované skládky Hrachovec nemohou ovlivnit výsledek hodnocení žalobcova deliktního jednání. Může sice platit, že v době předmětného jednání byla skládka uzavřena a samotná skládka nebyla určena k nakládání s odpady, avšak ve vztahu k pozemku, kde k vytýkanému jednání došlo, platí, že předmětné rozhodnutí krajského úřadu umožnilo jeho další využívání pro nakládání s odpady i po uzavření skládky. Za daného stavu žalobce oprávněně vycházel z tohoto rozhodnutí, které umožňovalo jeho činnost na tomto pozemku. Žalobce dále uvedl, že se neztotožňuje s názorem žalovaného, že závažnost a míra závažnosti ohrožení životního prostředí vyplývá toliko z množství a charakteru odpadů a ze způsobu nakládání s nimi. Byť tyto aspekty obecně určují závažnost ohrožení životního prostředí a závažnost přestupku, nejedná se o jediná taxativní kritéria. Zákon o odpadech nestanoví, jaká kritéria určují míru závažnosti ohrožení životního prostředí, kterou je zapotřebí vždy důsledně zkoumat. Žalovaným zmíněná kritéria nejsou proto jediná tuto závažnost určující a žalobce podle jeho názoru správně namítá, pokud má být míra závažnosti ohrožení životního prostředí posouzena důkladně, že je zapotřebí zkoumat i místní poměry, kde k nakládání s odpady došlo, bylo-li s nimi nakládáno v takovém místě, jako je skládka odpadů, neboť se nejedná o standardní místo, kde by bylo za běžných okolností životní prostředí ohroženo.

11. Ze správního spisu předloženého žalovaným správním orgánem zjistil soud následující, pro rozhodnutí ve věci samé, podstatné skutečnosti:

12. Dne 15. 3. 2017 bylo žalobci doručeno oznámení České inspekce životního prostředí, oblastního inspektorátu Brno, o zahájení kontroly, zaměřené na nakládání s odpady na pozemku p. č. 1948/1 v k. ú. Krhová. Žalobci bylo dále sděleno, že Česká inspekce životního prostředí dne 2. 12. 2016 provedla inspekční šetření na pozemcích parc. č. 1947/1, 1951, 1952, 1977, 1978/1, 1979 a 1948/1, vše k. ú. Krhová. Inspekčním šetřením bylo zjištěno na části pozemku p.č. 1948/1 navezení odpadů na ploše cca 3 800 m2. Následně byla provedena kontrola společnosti X, která inspekci sdělila, že navezení předmětných odpadů bylo provedeno žalobcem. Žalobce dopisem ze dne 15. 3. 2017 doložil inspekci podklady ke kontrole. Dne 27. 4. 2017 byla provedena kontrola distančním způsobem, o jejímž průběhu byl vydán protokol o kontrole, který byl následně doručen žalobci. Žalobce zaslal proti tomuto protokolu námitku. Uvedl, že využíval část pozemku na základně plnění povinností stanovených v § 16 odst. 1 písm. b) zákona o odpadech. Žalobce byl vyzván k vyklizení deponie a byl nucen předat nashromážděný materiál oprávněné osobě. Uvedenou námitku ředitel Oblastního inspektorátu Brno zamítl. Následně bylo žalobci oznámeno zahájení správního řízení spojené s usnesením o lhůtě pro vyjádření se k podkladům rozhodnutí, a to ve věci uložení pokuty za správní delikt podle § 66 odst. 4 písm. b) zákona o odpadech za porušení povinnosti stanovené v § 12 odst. 2 zákona o odpadech, kterého se měl žalobce dopustil tím, že nakládal s odpady v zařízení, ve kterém nakládání s odpady nebylo povoleno. Žalobce zaslal k zahájení řízení své vyjádření.

13. Dne 26. 7. 2017 vydala inspekce rozhodnutí, č. j. ČIŽP/47/2017/417, a uložila žalobci pokutu podle § 66 odst. 4 písm. b) zákona o odpadech ve výši 450 000 Kč. Kontrolou inspekce bylo zjištěno, že žalobce navezl v roce 2016 na část pozemku p. č. 1948/1 v k. ú. Krhová odpady v celkovém množství 7 531 tun (kategorie ostatní). Žalobci byla dále uložena povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou 1 000 Kč.

14. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, ve kterém uvedl, že neporušil § 12 odst. 2 zákona o odpadech. Dokumentace Ing. M. je nezákonným podkladem, výsledky měření jsou nesprávné. Zcela chybí úvaha ohledně míry závažnosti ohrožení životního prostředí. Uložená pokuta neodpovídá závažnosti a je nepřiměřená. Pokud jde o druh a výměru sankce nový přestupkový zákon je pro žalobce příznivější. Při určení druhu správního trestu a jeho výměry inspekce nepřihlédla ke všem skutečnostem dle § 37 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „přestupkový zákon“). Inspekce nebyla povinna ukládat pokutu, měla zvažovat napomenutí nebo upuštění od správního trestu.

15. Žalovaný napadeným rozhodnutím původně uloženou pokutu ve výši 450 000 Kč snížil na 250 000 Kč a ve zbytku prvostupňové rozhodnutí potvrdil. V odůvodnění tohoto rozhodnutí uvedl, že při stanovení nové výše pokuty přihlédl k závažnosti ohrožení životního prostředí. I když se jednalo o odpad kategorie ostatní, bylo životní prostředí v dané lokalitě ohroženo zvýšenou prašností při navážení odpadů, uvolňováním prašných částic po dobu uložení odpadu v jeho značném množství 7.531 tun a na rozlehlé ploše, prašností při manipulaci s odpady i při jejich odvážení k předání oprávněné osobě. Dodal, že skutečnost, že se jednalo o nakládání s odpady na pozemku v režimu uzavřené skládky, nijak nesnižuje závažnost ohrožení životního prostředí.

16. Žalovaný dále uvedl, že na základě zjištění orgánu prvního stupně má za prokázané, že žalobce nakládal s odpady v zařízení, které nebylo k nakládání s odpady podle tohoto zákona určeno, a tím § 12 odst. 2 zákona o odpadech porušil. Toto porušení zákona nemůže ovlivnit ani skutečnost, že pozemek parc. č. 1948/1 v k.ú. Krhová patří mezi pozemky, na kterých byla dříve provozována skládka odpadů. V případě předmětné skládky byl totiž její provoz ukončen k datu 31. 12. 2005 a podmínky péče o skládku po uzavření jejího provozu stanovil Krajský úřad Zlínského kraje rozhodnutím č. 6 č.j. 1586/2013 ze dne 7. 2. 2013. Na straně 7 tohoto provozního řádu se sice uvádí, že „…Ostatní plochy v areálu skládky budou využívány jako manipulační plochy případně jako zařízení pro nakládání s odpady…“ a rovněž v odůvodnění rozhodnutí Krajského úřadu Zlínského kraje je zmíněna možnost využití ploch, které byly součástí skládky v době jejího provozu, jako ploch pro nakládání s odpady, nicméně zákonnou podmínkou, aby tyto plochy mohly být jako zařízení k nakládání s odpady využívány, je souhlas k provozování zařízení k nakládání s odpady ve smyslu § 14 zákona o odpadech.

17. Žalovaný dále konstatoval, že z technické zprávy i z dalších dokladů je zřejmé, že předmětný pozemek je ve vlastnictví obce Krhová a tato obec je objednatelem technické zprávy. Ing. M. jako zpracovatel nemohl vstoupit na cizí pozemek protiprávně, jelikož obec Krhová si výkon činností týkajících se tohoto svého pozemku u Ing. M. sama objednala. Žalovaný nepovažoval technickou zprávu za objektivizaci množství předmětných odpadů. Množství odpadu v tunách doložil nade vše pochybnosti samotný žalobce dne 15. 3. 2017 ve shodě s dopisem společnosti X ze dne 8. 3. 2017.

18. Žalobcovým nakládáním s odpady v zařízení k tomu neurčeném byla narušena regulace tohoto nakládání s odpady a postup získávání informací o opatřeních k zajištění ochrany životního prostředí. Ve výroku prvoinstančního rozhodnutí orgán prvního stupně na základě svých zjištění vyčíslil množství odpadů podle druhů, které žalobce na předmětnou plochu navezl v r. 2016, které vychází z přehledu předloženého žalobcem dne 15. 3. 2017. Vzhledem k množství (celkem 7.531 tun) a charakteru těchto odpadů považoval žalovaný uloženou pokutu ve výši 250.000,- Kč jako odpovídající jím vyhodnocené závažnosti ohrožení životního prostředí. Není však možno považovat množství a charakter odpadů za další přitěžující okolnosti, jak k nim takto přihlédl orgán prvního stupně. Žalovaný zohlednil, že se jednalo o ostatní odpad a o první žalobcovo porušení povinností ze zákona o odpadech. Přihlédl rovněž k tomu, že žalobce předal odpad před uložením sankce oprávněné osobě. S názorem, že nemohlo dojít k ohrožení životního prostředí, žalovaný nesouhlasil.

19. Žalovaný dále přihlédl k § 2 odst. 4 správního řádu. Za účelem naplnění tohoto ustanovení porovnal předložený případ s tím, jak byla sankcionována porušení obdobných povinností v jiných projednávaných případech v předchozím období, přičemž dospěl k závěru, že nová výše uložené pokuty není nepřiměřená. K ekonomickému stavu žalobce žalovaný konstatoval, že v odvolání nejsou uvedeny žádné novější údaje o současné ekonomické situaci žalobce. S námitkou žalobce o nesprávnosti názoru orgánu prvního stupně, že nový přestupkový zákon co do druhů a výměry sankce není pro žalobce příznivější, žalovaný souhlasil v tom, že uložení dalších druhů správních trestů oproti uložení pokuty mohou být pro pachatele některých přestupků v určitých případech příznivější. V předloženém případě však nejsou postačujícími druhy trestů ani napomenutí a ani zveřejnění rozhodnutí o přestupku. Uložení zákazu činnosti, případně propadnutí věci nebo náhradní hodnoty by mohly být naopak pro žalobce nepříznivější.

20. K námitce žalobce, že správní orgán prvního stupně nezkoumal a neodůvodnil podle kritérií přestupkového zákona význam zákonem chráněného zájmu, který byl přestupkem ohrožen, význam a rozsah následků přestupku, způsob a okolnosti spáchání přestupku, se žalovaný vyjádřil tak, že prvostupňové rozhodnutí obsahovalo důvody, proč byl žalobce povinen s odpady nakládat podle § 14 odst. 1 zákona o odpadech, tedy pouze v zařízeních k tomu určených a za splnění podmínek provozu těchto zařízení. Správní orgán prvního stupně v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí podle závěru žalovaného popsal i zákonem o odpadech chráněný zájem, kterým je ochrana práva na zdravé životní prostředí. Význam a rozsah následků přestupku spatřoval žalovaný v tom, že byla narušena regulace procesů nakládání s odpady a získávání přesné a aktuální informace o relevantnosti různých opatření vztahujících se k zajištění ochrany životního prostředí. Způsob spáchání přestupku a okolnosti jeho spáchání jsou popsány na více místech v odůvodnění prvoinstančního rozhodnutí, kde se orgán prvního stupně zabýval charakterem, množstvím předmětných odpadů a způsobem nakládání s nimi. Délku doby, po kterou trvalo protiprávní jednání pachatele, však orgán prvního stupně zkoumat nemohl, protože mu žalobce ani na jeho výzvu všechny k tomu požadované údaje neposkytl. Žalovaný doplnil, že výčet kritérií v § 37 přestupkového zákona je demonstrativní. Žalovaný nepovažoval § 67 odst. 2 zákona o odpadech za méně výhodné oproti § 37 přestupkového zákona, protože povahu a závažnost přestupku spáchaného při nakládání s odpady lze určit právě na základě závažnosti ohrožení životního prostředí, případně na základě míry jeho poškození. Dále uvedl, že zákon o odpadech byl s účinností od 1. 7. 2017 novelizován zákonem č. 183/2017 Sb., nicméně skutková podstata přestupku nebyla oproti předchozímu stavu změněna a horní hranice pokuty za toto porušení povinností při nakládání s odpady zůstala na původní výši 50.000.000 Kč, a proto tento pozdější zákon není pro žalobce příznivější. Příznivější pro žalobce jako pro pachatele přestupku je však pozdější úprava v přestupkovém zákoně, protože podle jeho § 35 lze uložit za spáchaný přestupek vedle pokuty další druhy správních trestů, přičemž napomenutí nelze uložit spolu s pokutou. Vzhledem k závažnosti porušení povinností žalobce, jak je zjistil orgán prvního stupně, nebylo napomenutí postačujícím správním trestem. Z obdobných důvodů nebylo možné od správního trestu upustit. Výše pokuty 250.000,- Kč činí 0,5 % maxima 50.000.000,- Kč a tuto sankci žalovaný považoval za úměrnou závažnosti prokázaného deliktního chování a způsobu spáchání deliktu a nepovažoval ji za nepřiměřeně vysokou.

21. Dne 29. 6. 2018 vydal žalovaný opravné rozhodnutí, v rámci kterého opravil nesprávně uvedené číslo jednací prvostupňového rozhodnutí a chybně uvedené označení pozemku.

22. Městský soud v Praze přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí v rozsahu uplatněných žalobních bodů, jimiž je vázán [§ 75 odst. 2 věta první zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)], a vycházel přitom ze skutkového i právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.).

23. Soud konstatuje, že žalobci byla uložena pokuta ve výši 250 000 Kč dle ust. § 66 odst. 4 písm. b) zákona o odpadech, ve znění účinném do 30. 6. 2017, podle kterého „pokutu do výše 50 000 000 Kč uloží inspekce fyzické osobě oprávněné k podnikání nebo právnické osobě, která nakládá s odpady v zařízeních, ve kterých nakládání s odpady je zakázáno nebo není povoleno“, a to za porušení povinnosti stanovené v ust. § 12 odst. 2 zákona o odpadech, dle kterého „pokud dále není stanoveno jinak, lze s odpady podle tohoto zákona nakládat pouze v zařízeních, která jsou k nakládání s odpady podle tohoto zákona určena. Při tomto nakládání s odpady nesmí být ohroženo lidské zdraví ani ohrožováno nebo poškozováno životní prostředí a nesmějí být překročeny limity znečišťování stanovené zvláštními právními předpisy.“ Porušení § 12 odst. 2 zákona o odpadech se lze přitom dopustit již jen vyvoláním nebezpečí ohrožení životního prostředí; není nezbytné, aby k ohrožení nebo poškození životního prostředí skutečně došlo (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 8. 2016, č. j. 10 As 123/2016 – 90). Dle § 67 odst. 2 zákona o odpadech, ve znění účinném do 30. 6. 2017, správní orgány při stanovení výše pokuty přihlédnou zejména k závažnosti ohrožení životního prostředí, popřípadě k míře jeho poškození. Zákon o odpadech přitom vychází při ukládání sankcí za spáchané správní delikty z principu objektivní odpovědnosti, tedy z odpovědnosti za výsledek, a k zavinění se u těchto deliktů nepřihlíží (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 10. 10. 2018, č. j. 11 A 202/2017 – 37). V tomto směru odkazuje zdejší soud i na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2011, č. j. 1 Afs 14/2011 - 62, podle kterého „u správních deliktů, jejichž naplnění nevyžaduje zavinění, nebudou mít okolnosti obvykle zkoumané v souvislosti s konkrétní společenskou nebezpečností (míra zavinění, vztah pachatele k jednání, způsob spáchání atd.) žádný vliv na naplnění materiální stránky deliktu. Tyto zvláštní okolnosti daného případu však nezůstanou bez povšimnutí, ale budou správním orgánem hodnoceny při stanovení výše sankce.“ 24. V posuzovaném případě se soud nejprve zabýval námitkou, v rámci které žalobce namítl, že žalovaný nedostatečným způsobem zkoumal míru závažnosti ohrožení životního prostředí ve vztahu k uložené sankci. Žalobce konkrétně uvedl, že žalovaný nezohlednil při výši sankce, že k nakládání s odpady došlo v místě uzavřené skládky a současně v místě, které je rozhodnutím Krajského úřadu Zlínského kraje určeno k nakládání s odpady. Žalovaný byl, podle něj, při svém rozhodnutí povinen v rámci úvah o závažnosti ohrožení životního prostředí vzít v potaz uvedenou relevantní skutečnost, a pokud tak neučinil, nezabýval se jí, je jeho rozhodnutí vadné, neboť výši sankce ovlivňuje právě míra závažnosti ohrožení životního prostředí, která měla být důsledně zkoumána. Obecné konstatování o prašnosti považoval žalobce za zcela nedostatečné, totéž platí o množství a druhu odpadů, z nichž při hodnocení závažnosti ohrožení životního prostředí žalovaný vycházel. Dále uvedl, že s ohledem na okolnosti případu k ohrožení životního prostředí v dané lokalitě a danými odpady ani nemohlo dojít, což by v případě uznání viny mělo zásadní vliv na ukládanou sankci. Soud se zřetelem k formulaci námitky zvažoval a hodnotil, zdali napadené rozhodnutí vůbec obstojí co do své přezkoumatelnosti.

25. Z právní úpravy a konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá povinnost správního orgánu náležitě odůvodnit vydané rozhodnutí, resp. jeho výroky. Tato povinnost přitom dopadá nejen na výrok o vině, ale i na výrok o sankci (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 3. 2008, č. j. 4 As 51/2007 - 68, ze dne 14. 8. 2014, č. j. 2 As 72/2014 - 43). Správní orgán se přitom při ukládání sankcí musí důsledně řídit podmínkami stanovenými v zákoně. Tato činnost správního orgánu je důležitá pro spravedlivé a správné ukládání sankcí. Jedná se o tzv. zásadu zákonnosti, na kterou, v rámci principů správního trestání, navazuje zásada individualizace sankce. Ta spočívá v tom, že druh sankce, případně kombinace s jinou sankcí, a její výměra musí být v konkrétním případě stanoveny tak, aby odpovídaly všem okolnostem a zvláštnostem případu. Tyto zásady byly již v minulosti konstatovány soudní judikaturou (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2006, č. j. 5 As 20/2005-66). Povinnosti řádně odůvodnit uložení pokuty a její výše správní orgán nedostojí, pokud se omezí na pouhý opis zákonných ustanovení či pouhou rekapitulaci skutkových zjištění, aniž by bylo patrno, jak tato skutková zjištění ovlivnila jeho úvahy při ukládání správního trestu. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 3. 2008, č. j. 4 As 51/2007 - 68). Soud v tomto směru odkazuje i na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 3. 11. 2016, č. j. 62 Af 89/2015 – 76, podle kterého: „Správní orgán při rozhodování o výši pokuty musí zohlednit všechna předepsaná kritéria a kromě toho všechny další skutečnosti, které výši pokuty mohou v konkrétním případě ovlivnit (a to ať už jsou tyto skutečnosti namítány či vyplynou samotnému správnímu orgánu), řádně se s nimi v odůvodnění svého rozhodnutí vypořádat a přesvědčivě odůvodnit, ke které konkrétní skutečnosti nakonec přihlédl, jakým způsobem a jaký vliv měla příslušná konkrétní skutečnost na konečnou výši pokuty. Výše uložené pokuty tak musí být v každém rozhodnutí zdůvodněna způsobem, který nepřipouští rozumné pochyby o tom, že právě taková výše pokuty odpovídá konkrétním okolnostem individuálního případu.“ 26. Městský soud přitom dospěl k závěru, že správní orgány v projednávané věci k žádoucímu posouzení individualizované (míry) závažnosti ohrožení životního prostředí protiprávním jednáním žalobce nepřistoupily. Žalovaný posoudil závažnost ohrožení životního prostředí v podstatě jen na obecném závěru o velkém množství žalobcem nakládaného odpadu a jeho charakteru, který v napadeném rozhodnutí několikrát zopakoval, a o zvýšené prašnosti. K míře ohrožení životního prostředí a k okolnostem jednání však žalobce již v odvolání namítal, kromě výše zmíněných skutečností, že v prostoru skládky byly v minulosti ukládány komunální i průmyslové odpady, přičemž v celém prostoru je velmi nízká propustnost jílů v rozmezí 10-9 až 10-12, jedná se o neplodnou půdu, bez jakéhokoliv způsobu ochrany. Zmínil také, že byl odpad bez nebezpečných vlastností, i skutečnost, že byl veden snahou o zajištění maximálního využití vznikajících odpadů. Soud přitom v návaznosti na shora citovanou judikaturu dospěl k závěru, že bylo na místě, aby se v rámci ukládání sankce žalovaný výslovně zabýval konkrétními, žalobcem tvrzenými okolnostmi nyní souzené věci, což však žalovaný neučinil, resp. neučinil dostatečně, když k uzavřené skládce toliko uvedl, že „skutečnost, že se jednalo o nakládání s odpady na pozemku v režimu uzavřené skládky, nijak nesnižuje podle názoru odvolacího orgánu závažnost ohrožení životního prostředí, protože péči o skládky po uzavření jejich provozu výslovně upravuje § 52 zákona o odpadech, podle kterého stanoví dobu trvání a podmínky péče o skládku po uzavření jejího provozu, rekultivaci a asanaci individuálně pro každou skládku nebo její část příslušný krajský úřad jako součást provozního řádu.“ 27. Uvedený postup žalovaného je v rozporu s tím, že správní uvážení musí být v každém rozhodnutí zdůvodněno způsobem, který nepřipouští rozumné pochyby o tom, že právě taková sankce odpovídá konkrétním okolnostem individuálního případu. Přitom řádné odůvodnění ukládané sankce dle jednotlivých zákonných hledisek s přihlédnutím k dalším okolnostem protiprávního jednání je v případě správního trestání základním předpokladem pro přezkoumatelnost úvahy, kterou byl správní orgán při svém rozhodování veden. Zohledněním všech hledisek, jež lze v konkrétní věci považovat za relevantní, pak určuje míru zákonnosti stanoveného postihu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 3. 2008, č. j. 4 As 51/2007-68).

28. Zdejší soud k posouzení míry ohrožení odkazuje i na relevantní závěry uvedené rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 8. 2019, č. j. 10 A 81/2016 – 80: „Žalobkyni je třeba přisvědčit i v tom, že při zkoumání míry konkrétního ohrožení životního prostředí skutkem, pro nějž je ukládána pokuta, nelze zcela rezignovat na zkoumání kvality prvků životního prostředí v místě, kde k ohrožení došlo. Zatímco při hodnocení materiálu jako odpadu jsou rozhodující pouze kvality tohoto materiálu bez ohledu na prostředí, v němž se nachází, při ukládání pokuty se posuzuje ohrožení životního prostředí v konkrétní lokalitě. Soud se neztotožňuje s paušálním tvrzením žalobkyně, že pokud s odpadem nakládala v prostředí, které již dříve bylo značně kontaminované, nemohla jej dále ohrozit. Správní orgány však měly posoudit, do jaké míry bylo dané prostředí zatíženo předchozí kontaminací, a na základě tohoto zjištění vést úvahu o míře jeho ohrožení.“ 29. Soud rovněž ohledně posouzení charakteru odpadu žalovaným nepřehlédl, že z prvostupňového rozhodnutí vyplývalo, že správní orgán prvního stupně charakter odpadu z kategorie ostatní vyhodnotil jako polehčující okolnost. Žalovaný přitom na straně 11 napadeného rozhodnutí v odůvodnění uváděl, že „…není však možno považovat množství a charakter odpadů za další přitěžující okolnosti, jak k nim takto přihlédl orgán prvního stupně ve svém odůvodnění…“ Na straně 12 napadeného rozhodnutí pak uvedl, že: „Odvolací orgán přezkoumal odůvodnění výše pokuty, přičemž zohlednil rovněž to, že se jednalo o ostatní odpad a o první odvolatelovo porušení povinností ze zákona o odpadech.“ Odůvodnění napadeného rozhodnutí tak podle přesvědčení zdejšího soudu žalovaný zatížil rovněž vnitřní logickou nekonzistentností obsahu, v důsledku níž dále utrpěla nejen jeho přesvědčivost, ale i srozumitelnost.

30. Soud tak shledává nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí pro nedostatek důvodů v části týkající se uložené sankce. Za této situace nemohl soud případně vyhovět návrhu žalobce na moderaci pokuty podle § 78 odst. 2 s. ř. s.

31. Soud pro úplnost dodává, že na rozdíl od žalobce nepovažuje za nepřezkoumatelné, že žalovaný v napadeném rozhodnutí uvedl, že věc porovnal s tím, jak byla sankciována porušení obdobných povinností, aniž by konkrétně uvedl, s jakými případy projednávanou věc porovnával. V tomto směru odkazuje soud na závěry uvedené v rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 15. 01. 2020, č. j. 46 A 132/2017 – 26, se kterými se plně ztotožňuje: „Pokud stavební úřad poznamenal, že věc porovnal s jinými obdobnými správními delikty, o nichž rozhodoval, nejde o zákonné kritérium pro uložení sankce, ale vyjádření základní zásady zakotvené v § 2 odst. 4 správního řádu. Skutečnost, že stavební úřad neuvedl, s jakými konkrétními posuzovanými případy věc porovnal, nezakládá sama o sobě nezákonnost ani nepřezkoumatelnost odůvodnění výše sankce.“ Soud k tomu dále dodává, že žalobce ani netvrdil, že by správní orgány posuzovaly skutkově obdobné případy odlišně.

32. Městský soud v Praze dále s ohledem na závěry ustálené rozhodovací praxe správních soudů zkoumal, zda při konstatování nepřezkoumatelnosti rozhodnutí může přistoupit k posouzení dalších žalobcem vznesených námitek. Nejvyšší správní soud totiž v tomto směru vychází ze závěru, že jakkoli je nepřezkoumatelnost žalobou napadeného rozhodnutí nutnou a dostatečnou podmínkou jeho zrušení krajským soudem, nezbavuje to krajský soud vedle konstatování takovéto nepřezkoumatelnosti též povinnosti vypořádat se s (dalšími) žalobními námitkami či případně zabývat se jinými důvody nezákonnosti napadeného rozhodnutí, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti, či jeho nicotností, a to v té míře, v jaké to obsah napadeného správního rozhodnutí umožňuje. Jak přitom uvádí Nejvyšší správní soud, v řízení o žalobě proti rozhodnutí odvolacího orgánu se totiž může stát, že toto rozhodnutí bude ve vztahu k určitým skutkovým či právním otázkám nepřezkoumatelné, ať již pro nesrozumitelnost či pro nedostatek důvodů, avšak ve vztahu k jiným, na prvních z nich relativně nezávislým, požadavkům přezkoumatelnosti vyhoví. Může tomu být nejen tehdy, vztahuje-li se nepřezkoumatelnost žalobou napadeného rozhodnutí toliko k některému z vícero jeho výroků, ale například i tehdy, je-li odůvodnění jednoho výroku nepřezkoumatelné toliko ve vztahu k určitým skutkovým či právním otázkám, výsledek jejichž posouzení sám o sobě neovlivňuje posouzení dalších skutkových či právních otázek, které byly rovněž pro rozhodnutí správního orgánu o věci podstatné (v podrobnostech srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, čj. 7 Afs 212/2006 - 74, č. 1566/2008 Sb. NSS). Zdejší soud tak nemohl přistoupit k vypořádání námitek týkajících se uložené sankce, nicméně mohl s ohledem na popsaná východiska přistoupit k vypořádání dalších žalobních námitek, které žalobce v žalobě vznesl.

33. Žalobce namítl, že Krajský úřad Zlínského kraje v rozhodnutí ze dne 7. 2. 2013, č. j. 1586/2013, nakládání s odpady na uvedeném pozemku povolil a žalobce nemohl porušit ust. § 12 odst. 2 zákona o odpadech, neboť s odpady bylo nakládáno v zařízení, které bylo (a stále je) k nakládání s odpady podle zákona o odpadech rozhodnutím krajského úřadu určeno. Dle žalobce není relevantní, zda pozemek byl podle § 14 zákona o odpadech schválen jako zařízení k využívání, odstraňování, sběru nebo výkupu odpadů, neboť k těmto činnostem (způsobům s nakládání s odpady) zde nedocházelo. Žalobce na pozemku odpady pouze dočasně shromažďoval.

34. Soud konstatuje, že ze správního spisu vyplývá, že provoz skládky Hrachovec byl ukončen 31. 12. 2005 a podmínky péče o skládku po uzavření jejího provozu stanovil Krajský úřad Zlínského kraje rozhodnutím č. 6, č. j. 1586/2013, ze dne 7. 2. 2013, který tímto rozhodnutím rovněž schválil „Provozní řád rekultivované skládky Hrachovec“. V odůvodnění rozhodnutí je uvedeno, že: „V areálu skládky se mimo vlastního rekultivovaného tělesa nachází objekty a plochy, které byly součástí skládky (dle kolaudačního rozhodnutí i provozního řádu skládky v době jejího povozu) a budou nadále využívány jako manipulační plochy, plochy pro nakládání s odpady a objekt váhy bude nadále používán k vážení.“ Na straně 7 provozního řádu rekultivované skládky Hrachovec je pak uvedeno, že: „Ostatní plochy v areálu skládky budou využívány jako manipulační plochy případně jako zařízení pro nakládání s odpadem.“ 35. Soud opakovaně uvádí, že žalobci byla uložena pokuta dle § 66 odst. 4 písm. b) zákona o odpadech za porušení povinnosti stanovené v ust. § 12 odst. 2 zákona o odpadech, kterého se žalobce dopustil tím, že nakládal s odpady v zařízení, ve kterém nakládání s odpady nebylo povoleno. Ve výrokové části prvostupňového rozhodnutí bylo rovněž uvedeno, že žalobce nakládal s odpady v lokalitě, která nebyla schválena Krajským úřadem Zlínského kraje jako zařízení pro nakládání s odpady podle § 14 odst. 1 zákona o odpadech, ani nebyla zařízením podle § 14 odst. 2 zákona o odpadech.

36. Podle § 14 odst. 1 zákona o odpadech zařízení k využívání, odstraňování, sběru nebo výkupu odpadů lze provozovat pouze na základě rozhodnutí krajského úřadu, kterým je udělen souhlas k provozování tohoto zařízení a s jeho provozním řádem. Zařízením se přitom podle § 4 odst. 1 písm. f) zákona o odpadech rozumí taktéž „místo“. Místem je nepochybně třeba rozumět „pozemek“ (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 6. 9. 2017, č. j. 11 A 71/2017 – 40). Dle důvodové zprávy k ust. § 14 zákona o odpadech jsou „základním administrativním nástrojem správních úřadů při řízení hospodaření s odpady souhlasy vydávané ve správním řízení. Souhlasy se vydávají k provozování zařízení určených k nakládání s odpady, tj. k provozování zařízení k odstraňování, využívání, sběru a výkupu odpadů, tyto souhlasy obsahují i souhlas s provozním řádem těchto zařízení.“ 37. Žalobce v podané žalobě tvrdil, jak již soud uvedl výše, že s odpady nenakládal způsobem, pro který je souhlas vyžadován, pouze odpady dočasně shromažďoval. Soud předně uvádí, že přisvědčil závěru žalovaného, že žalobcem použitý pojem shromažďování odpadů, nenaplňuje pojem shromažďování odpadů v § 4 odst. 1 písm. g) zákona o odpadech, protože se nejednalo o krátkodobé soustřeďování odpadů žalobcem v místě jejich vzniku před dalším nakládáním s nimi. K pojmům shromažďování, popř. skladování odpadů v zákoně o odpadech soud dále upozorňuje na závěry uvedené v rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 8. 2019, č. j. 10 A 81/2016 – 80, podle kterého: „Definiční ustanovení § 4 odst. 1 písm. g), a h) zákona odpadech rozlišují shromažďování odpadů (krátkodobé soustřeďování odpadů do shromažďovacích prostředků v místě jejich vzniku před dalším nakládáním s odpady) a skladování odpadů (přechodné soustřeďování odpadů v zařízení k tomu určeném po dobu nejvýše 3 let před jejich využitím nebo 1 roku před jejich odstraněním). Tyto pojmy však nejsou zavedeny proto, aby dané činnosti byly vyňaty z povolovacího režimu podle § 14 odst. 1 zákona o odpadech, který transponuje čl. 23 směrnice o odpadech, dle nějž se povolovací režim vztahuje na všechny formy zpracování odpadů. Zpracováním odpadů se dle čl. 2 odst. 14 téže směrnice rozumí využití nebo odstranění, zahrnující i přípravu před využitím a odstraněním.“ Zdejší soud přitom v uvedeném rozsudku shrnul, že: „Při posouzení otázky, zda je pro určitou formu nakládání s odpady vyžadován souhlas dle § 14 odst. 1 zákona o odpadech, je třeba zkoumat jen, zda se jedná o využití či odstraňování odpadů. Případné naplnění jiných definic používaných zákonem o odpadech pro jiné účely je v tomto ohledu nerozhodné.“ 38. Žalobce v podané žalobě uvedl, že si zajistil plochu, kde bude moci odpady, do doby zajištění předpokládaného následného využití, průběžně, v době realizace prací na konkrétních stavbách, shromažďovat. Žalobce měl záměr shromážděný materiál po mechanické úpravě a ověření vlastností, využít na připravované stavební akci v roce 2017. Žalobce byl však nucen k vyklizení deponie, a to z důvodu řešení majetkoprávních vztahů k danému pozemku. Žalobce proto v lednu 2017 shromážděný materiál předal oprávněné osobě k dalšímu využití. Žalobcem popsané nakládání s odpady tak dle stanoviska soudu směřovalo k jeho pozdějšímu využití. Jak shrnul a konstatoval zdejší soud v již citovaném rozsudku ze dne 29. 8. 2019, č. j. 10 A 81/2016 – 80: „Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 30. 3. 2016, č. j. 10 As 44/2015 - 47, bodu 25, dospěl k závěru, že v souladu s účelem směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2008/98/ES, o odpadech a zrušení některých směrnic, (dále jen „směrnice o odpadech“) je třeba pod pojem využití odpadů subsumovat i takové jednání, které k využití odpadů směřuje, v daném případě soustředění odpadů za účelem pozdějšího využití.“ Z uvedeného je zřejmé, že žalobcovo jednání lze subsumovat pod pojem využití odpadů, žalobci tak nelze přisvědčit, že na pozemku nakládal s odpadem způsobem, pro který nebylo třeba disponovat souhlasem podle § 14 odst. 1 zákona o odpadech.

39. Na základě výše uvedeného soud uzavírá, že žalobce nakládal s odpadem v zařízení, pro něž nedisponoval souhlasem podle § 14 odst. 1 zákona o odpadech. Soud dodává, že chybějící souhlas přitom nemohlo nahradit rozhodnutí Krajského úřadu Zlínského kraje 7. 2. 2013, č. j. 1586/2013, či provozní řád skládky Hrachovec. K tomu zdejší soud rovněž odkazuje na výrokovou část rozhodnutí Krajského úřadu Zlínského kraje ze dne 7. 2. 2013, v rámci které je uvedeno, že: „Toto rozhodnutí nenahrazuje žádné jiné rozhodnutí nebo opatření orgánů státní správy podle zvláštních předpisů“. Pro úplnost soud dodává, že žalovaný v napadeném rozhodnutí konstatoval, že se v posuzovaném případě nejednalo ani o situaci předvídanou v § 14 odst. 2 zákona o odpadech. Žalobce v žalobě uvedenou skutečnost nerozporoval, přičemž sám naopak uvedl, že není možno hovořit o zařízení dle § 14 odst. 2 zákona o odpadech vzhledem k tomu, že původce na místě, kde byly stavební odpady shromážděny, neprovádí jejich využití jako náhradu vstupní suroviny.

40. Na základě shora uvedených skutečností soud proto napadené rozhodnutí žalovaného, zatížené vadou nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů, podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ve spojení s § 78 odst. 4 s. ř. s. zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Právním názorem soudu vysloveným v tomto rozsudku je žalovaný v dalším řízení vázán (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). Soud ve věci rozhodl dle ustanovení § 76 odst. 3 s.ř.s. bez nařízení jednání, jelikož postupoval dle ustanovení § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

41. Výrok o náhradě nákladů řízení je odůvodněn § 60 odst. 1 s. ř. s., podle kterého má účastník, který měl ve věci úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem. V řízení úspěšný žalobce má právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, a proto mu soud přiznal právo na náhradu nákladů řízení spočívající v zaplaceném soudním poplatku ve výši 3 000 Kč; soud žalobci nepřiznal jako důvodně vynaložený náklad soudní poplatek za návrh na přiznání odkladného účinku žalobě, neboť tento návrh nebyl důvodný. Dále náklady žalobce tvoří odměna za 2 úkony právní služby [§ 11 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů – tj. převzetí zastoupení, písemné podání k soudu – žaloba] v částce 3 100 Kč za jeden úkon, celkem 6 200 Kč [§ 7, § 9 odst. 4 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb.] a náhrada hotových výdajů za dva úkony v částce 300 Kč za jeden úkon, celkem 600 Kč (§ 13 odst. 4 téže vyhlášky). Právní zástupkyně žalobce prokázala soudu, že je plátkyní DPH, a proto se částka zvyšuje o hodnotu příslušné sazby. Podání repliky soud nepovažoval za účelně vynaložený náklad, když z jejího obsahu vyplývá, že žalobce v podstatě zopakoval námitky, které již uvedl v podané žalobě. Žalovaný je tedy povinen zaplatit žalobci k rukám jeho zástupkyně celkem 11 228 Kč.