č. j. 11 A 95/2021- 59

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mg. Marka Bedřicha a soudců JUDr. Jitky Hroudové a Mgr. Marka Zimy v právní věci žalobce: CRFreeNet, IČ 26657007 sídlem Novoměstská 69, 537 01 Chrudim zastoupený advokátem Mgr. Davidem Zahumenským sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, 602 00 Brno proti žalovanému: Český telekomunikační úřad, IČ 70106975 sídlem Sokolovská 219/58, 190 00 Praha 9 o žalobě proti rozhodnutí předsedkyně Rady žalovaného ze dne 1. 4. 2021, č. j. ČTÚ-50 906/2020-603, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Vymezení věci 1. Žalobou podanou u zdejšího soudu se žalobce domáhá zrušení rozhodnutí předsedkyně Rady žalovaného (dále jen „předsedkyně Rady“) ze dne 1. 4. 2021, č. j. ČTÚ-50 906/2020-603, kterým byl zamítnut rozklad žalobce a potvrzeno rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu, odboru pro východočeskou oblast (dále jen ,,správní orgán I. stupně‘‘), ze dne 14. 9. 2020, č. j. ČTÚ- 35 104/2020-636/V.vyř.-ŠaL (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“).

2. Prvostupňovým rozhodnutím byl žalobce uznán vinným ze spáchání přestupku dle § 118 odst. 1 písm. a) zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o elektronických komunikacích“), kterého se dopustil tím, že podniká v oblasti zákona o elektronických komunikacích nejpozději od 7. 4. 2006 v rozporu s § 8 zákona o elektronických komunikacích, neboť zajištuje veřejné komunikační sítě a poskytuje služby elektronických komunikacích bez oznámení podnikaní v elektronických komunikacích splňujícího náležitosti podle § 13 zákona o elektronických komunikacích. Za tento přestupek byla žalobci uložena pokuta dle § 118 odst. 23 písm. c) zákona o elektronických komunikacích ve výši 100 000 Kč. Dále byla žalobci uložena povinnost uhradit náhradu nákladů řízení ve výši 1 000 Kč. Žaloba 3. V prvním žalobním bodu žalobce namítl porušení zásady ne bis in idem, kterou je dle žalobce třeba nepochybně vztáhnout i na řízení o přestupcích. Žalobce odkázal na předchozí přestupkové řízení, které bylo zahájeno dne 20. 3. 2018 a vedlo k vydání rozhodnutí o uložení pokuty ve výši 100 000 Kč, přičemž následně došlo v řízení o rozkladu k zastavení řízení rozhodnutím ze dne 8. 1. 2020, č. j. ČTÚ-40 603/2018-603. V této souvislosti žalobce tedy namítl, že předchozí řízení, které skončilo zastavením, bylo skutkově vymezeno totožně jako v nyní projednávané věci. Jakkoli v obou případech byla skutková situace právně hodnocena odlišně, stále platí, že je nepochybně dána shoda v podstatných okolnostech skutku. A je tak na místě neumožnit stíhání žalobce pro stejný skutek znovu. Na podporu své argumentace odkázal žalobce na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 2. 2011, č. j. 9 As 67/2010 - 74.

4. Ve druhém žalobním bodu žalobce spatřuje nezákonnost napadeného rozhodnutí ve skutečnosti, že z rozhodnutí samotného je zřejmé, že k oznámení, jehož absence je žalobci vytýkána, již materiálně došlo, a to ve vyjádření, které bylo žalovanému doručeno dne 25. 8. 2020. V tomto vyjádření žalobce uvedl, že provozuje telekomunikační činnost dle § 7 odst. 1 písm. b) zákona o elektronických komunikacích. Ačkoliv se jednalo o vyjádření v rámci řízení, správnímu orgánu nic nebránilo, aby materiálně již sdělení žalobce považoval za oznámení podle § 13 zákona o elektronických komunikacích s ohledem na to, že oznámení nemusí být činěno na zvláštním formuláři. Pokud by některá náležitost chyběla, bylo samozřejmě povinností správního orgánu poučit žalobce a vyzvat jej k doplnění chybějících údajů či listin. To se ale nestalo. Z tohoto důvodu tak podle žalobce nemohlo dojít k naplnění formální stránky přestupku. I pokud by se soud neztotožnil s uplatněnou argumentací, mělo dle žalobce dojít k zastavení řízení pro absenci materiální stránky přestupku, neboť žalobce nijak svoji činnost neskrýval a s žalovaným komunikoval.

5. Ve třetím žalobním bodu žalobce namítal nepřiměřenou výši pokuty. V případě žalobce bylo dostačující např. uložit sankci v podobě napomenutí nebo pokutu v řádu jednotek tisíc Kč. Žalobce poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2003, čj. 7 A 87/2002 - 29, kde došlo Okresním živnostenským úřadem v Bruntále k uložení pokuty ve výši 10 000 Kč za neoprávněné podnikání v živnosti, přičemž se jednalo o koncesovanou živnost a pochybení tak bylo jistě závažnější, než v případě žalobce. Pokuta je navíc pro žalobce likvidační. Žalobce je spolkem, nikoliv podnikatelským subjektem, kde by si zisk rozdělovali společníci. V případě žalobce se jedná fakticky o veřejně prospěšnou činnost zajišťování připojení, kdy sice dochází k úhradám ze strany třetích osob, tyto jsou ale určeny na údržbu, provoz a další rozšiřování činnosti žalobce. Uložením značné pokuty je činnost žalobce ohrožena.

6. Ve čtvrtém žalobním bodu namítl žalobce nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí. Předně dle žalobce není zřejmé, proč nebyla za oznámení podle § 13 zákona považována jeho vyjádření ze dne 9. 5. 2018 a ze dne 25. 8. 2020. Dále namítl, že správní orgán se nevypořádal s tím, zda není dána totožnost skutku a zda tedy nemůže dojít k opakovanému stíhání za téže věci. Výše uložené pokuty není řádně zdůvodněna a fakticky je tak stanovení její výše nutno považovat za svévolné. Napadené rozhodnutí je dle žalobce vnitřně rozporné, když např. není možné zjistit, z čeho vychází správní orgán při svém tvrzení na str. 14, že „nelze s ohledem na vše výše uvedené zpochybnit, že žalobce zisk soustavně vytvářel“ Přitom na str. 10 je rekapitulováno tvrzení žalobce, že „za období posledních 10 let dosáhl kumulované ztráty cca 135 tisíc Kč“. Dále není zřejmé, z čeho je dovozen „úmysl zisk dosáhnout“. Výrok rozhodnutí správního orgánu I. stupně dle žalobce navíc neobsahuje skutkový základ pro naplnění formální stránky přestupku, neboť tam není reagováno na možnost, že se nejedná o podnikání. Žalobce závěrem poukázal na předchozí rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 1. 2020.

7. V pátém žalobním bodu žalobce namítl, že správní orgány nesprávně věc posoudily, pokud dovodily, že žalobce je podnikatelem. Žalobce poukázal na to, že za období posledních 10 let dosáhl kumulované ztráty. Toto tvrzení žalobce nebylo zpochybněno. Žalobce dále uvedl, že je běžnou praxí, že neziskové organizace poskytují služby za úplatu. Tak je tomu např. v případě sociálních služeb, kdy si klienti či uživatelé služeb hradí poskytované služby často sami. Přesto není sporu, že poskytování sociálních služeb není podnikáním. Je faktem, že žalobce navyšoval svůj majetek, pokud rozšiřoval infrastrukturu pro svoji činnost. Zde je ale postavení žalobce podobné tomu, ve kterém se nacházejí města a obce, když přebírají od stavebníků vybudovanou dopravní a technickou infrastrukturu. Také žalobce sice formálně navyšoval svůj majetek, ale jen jako nezisková organizace byl povinen ho spravovat řádně ve prospěch svých členů a příjemců poskytovaných služeb. Žalobce v tomto žalobním bodě konstatoval, že není smysluplné, aby opakoval veškerou ve správním řízení uplatněnou argumentaci, proč neměla být jeho činnost posouzena jako podnikání. Rovněž zdůraznil, že v pochybnostech měl být zvolen výklad in dubio pro libertate.

8. Z výše uvedených důvodů proto žalobce závěrem navrhl, aby soud napadené rozhodnutí, jakož i jemu předcházející prvostupňové rozhodnutí, zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Vyjádření žalovaného 9. Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě uvedl, že v dané věci bylo rozhodnuto po právu, a proto navrhl, aby soud žalobu v plném rozsahu zamítl.

10. K prvnímu žalobnímu bodu žalovaný uvedl, že v případě žalobce bylo rozhodováno o zastavení řízení z důvodu promlčení, tedy z důvodu zániku trestnosti. Tento druh rozhodnutí ovšem není v taxativním výčtu případů zakládajících překážku res iudicata uveden. Z uvedeného důvodu projednání předmětného přestupku v řízení pod č. j. ČTÚ-35 104/2020-636 ve spojení s č. j. ČTÚ-50 906/2020-603 bylo možné, aniž by byla žalobcem namítaná zásada porušena. V posuzované věci jde o dva různé skutky. Zatímco neoznámení podnikání je jednorázové jednání, neoprávněné podnikání je trvající činnost. Ačkoliv neoznámení podnikání a samotné neoprávněné podnikání na sebe úzce navazují, tak jde o dva zcela odlišné útoky proti různým veřejným zájmům. U neoprávněného podnikání dochází k porušení veřejného zájmu na zabezpečení rovných podmínek pro subjekty vykonávající telekomunikační činnost a též zájmu na ochranu zákazníků (spotřebitelů) skrze dohledovou činnost žalovaného. U neoznámení dochází k porušení veřejného zájmu na řádné evidenci podnikatelů.

11. K druhému žalobnímu bodu žalovaný uvedl, že k naplnění formální i materiální stránky přestupku došlo, když odůvodnění rozhodnutí správního orgánu I. stupně, které zcela vyhovuje požadavkům na odůvodnění správních rozhodnutí, obsahuje vyčerpávajícím a srozumitelným způsobem popis úvah, kterými se správní orgán I. stupně při hodnocení podkladů řídil, přičemž z podkladů založených ve správním spise bylo jednoznačně prokázáno, že žalobce se dopustil spáchání přestupku dle § 118 odst. 1 písm. a) zákona o elektronických komunikacích.

12. K třetímu žalobnímu bodu žalovaný uvedl, že výše uložené pokuty byla dostatečně podrobně a srozumitelně odůvodněna. Žalobci byla uložena pokuta při dolní hranici vymezeného rozpětí. Uložená pokuta v daném případě adekvátně plní zejména svůj výchovný, ale i preventivní a represivní účel a současně zohledňuje všechny okolnosti spáchaného přestupku, zejména dlouhou dobu, po kterou byl přestupek páchán, a skutečnost, že žalobce byl s pácháním přestupku srozuměn. Výše uložené pokuty odpovídá škodlivosti protiprávního jednání, skutkovým okolnostem projednávané věci, jakož i osobě žalobce. Vzhledem k výši pokuty uložené při dolní hranici možné zákonné sazby a s ohledem na všechny okolnosti daného případu výše uložené pokuty nemá likvidační charakter, což vyplývá i z žalobcem doložené rozvahy a výsledovky za rok 2018 a 2019.

13. K čtvrtému žalobnímu bodu žalovaný uvedl, že napadené rozhodnutí není nepřezkoumatelné ani vnitřně rozporné, když v souladu s § 68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“) obsahuje srozumitelný popis úvah, kterými se řídily správní orgány obou stupňů, přičemž jak výrok, tak odůvodnění rozhodnutí vychází z podkladů založených ve správním spise. K námitce vnitřní rozpornosti, kterou žalobce konkrétně spatřuje v tom, že z odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí není možné zjistit, z čeho vychází správní orgán při svém tvrzení na str. 14, žalovaný uvedl, že i v této části je napadené rozhodnutí srozumitelné. Pokud jde o úmysl žalobce dosáhnout zisku, žalovaný má za to, že i v tomto ohledu napadené rozhodnutí nepřezkoumatelností netrpí. Ani námitka nesrozumitelnosti výroku rozhodnutí není relevantní, neboť výrok zcela odpovídá požadavkům zákona uvedeným v § 68 odst. 2 správního řádu ve spojení s § 93 odst. 1 zákoně č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o odpovědnosti za přestupky“).

14. K pátému žalobnímu bodu žalovaný odkázal na rozhodnutí obou správních orgánů. Replika žalobce 15. Žalobce zaslal k vyjádření žalovaného repliku, ve které uvedl, že jeho závěr o nepřiměřenosti pokuty potvrzuje rovněž nedávné rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, č. j. 1 As 476/2020 - 38. Zde je vidět hrubý nepoměr mezi pokutou, která byla žalobci udělena, a pokutou v dané věci, která činila 5 000 Kč. Průběh řízení před správními orgány 16. Ze správního spisu předloženého žalovaným správním orgánem zjistil soud následující, pro rozhodnutí ve věci samé, podstatné skutečnosti:

17. Dne 17. 7. 2020 zahájil správní orgán I. stupně z moci úřední správní řízení s žalobcem pro podezření ze spáchání přestupku dle § 118 odst. 1 písm. a) zákona o elektronických komunikacích, kterého se měl žalobce dopustit tím, že podniká v oblasti elektronických komunikací nejpozději od 7. 4. 2006 v rozporu s § 8 zákona o elektronických komunikacích, neboť zajišťuje veřejné komunikační sítě a poskytuje služby elektronických komunikací bez oznámení podnikání v elektronických komunikacích splňujícího náležitosti podle § 13 zákona o elektronických komunikacích. Žalobce zaslal dne 25. 8. 2020 k zahájení řízení své vyjádření. Správní orgán I. stupně vyzval dne 2. 9. 2020 žalobce za účelem sdělení a doložení jeho osobních poměrů k předložení rozvahy a výkazu zisku a ztráty za účetní období v roce 2018 a 2019. Předmětné podklady žalobce zaslal dne 14. 9. 2020.

18. Dne 14. 9. 2020 vydal správní orgán I. stupně prvostupňové rozhodnutí, ve kterém žalobce uznal vinným ze spáchání přestupku podle § 118 odst. 1 písm. a) zákona o elektronických komunikacích, kterého se dopustil tím, že podniká v oblasti elektronických komunikací nejpozději od 7. 4. 2006 v rozporu s § 8 zákona o elektronických komunikacích, neboť zajišťuje veřejné komunikační sítě a poskytuje služby elektronických komunikací bez oznámení podnikání v elektronických komunikacích splňujícího náležitosti podle § 13 zákona o elektronických komunikacích. Za tento přestupek mu byla uložena pokuta dle § 118 odst. 23 písm. c) zákona o elektronických komunikacích ve výši 100 000 Kč a dle § 95 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky náhrada nákladů řízení ve výši 1 000 Kč.

19. Žalobce proti uvedenému rozhodnutí podal rozklad, který předsedkyně Rady neshledala důvodným, a proto jej napadeným rozhodnutím v plném rozsahu zamítla. V odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedla, že stěžejní námitkou žalobce v rámci celého správního řízení je, že jeho činnost podnikáním není a tuto činnost za účelem dosažení zisku nevykonává. Jednotlivé argumentační body, které jsou obsaženy ve vyjádření žalobce ze dne 25. 8. 2020, jsou v něm uvedeny na podporu zmíněné námitky a lze je tedy považovat za dílčí argumenty podporující hlavní myšlenku žalobce. Správní orgán I. stupně se v prvostupňovém rozhodnutí dopodrobna zabývá právě předmětnou stěžejní námitkou, která je pro posouzení předmětu správního řízení zásadní. Ze skutečnosti, že se správní orgán I. stupně konkrétně nevyjádřil ke všem dílčím argumentům formulovaným ve vyjádření žalobce, tak nelze dovodit nezákonnost napadeného rozhodnutí.

20. Pokud jde o zmiňovanou zásadní otázku tykající se povahy činnosti žalobce, předsedkyně Rady dospěla ke stejnému závěru jako správní orgán I. stupně, tedy, že činnost žalobce je vykonávána za účelem dosažení zisku a je ji možné považovat za podnikání. Ačkoliv žalobce v rozkladu poukazuje na skutečnost, že za období posledních 10 let dosáhl kumulované ztráty cca 135 tis. Kč, nelze si nevšimnout, že dle rozvah předložených žalobcem je účet č. 932 (zisk/ztráta z minulých let) v kladných číslech, přičemž v rozvaze k 1. 1. 2020 dosahoval žalobce zisku z minulých období 714 186 Kč. Navíc ztráta prezentovaná žalobcem má pouze účetní povahu, když zohledňuje i náklady na rozšiřování sítě, jejichž vynaložení ovšem nepochybně zvyšuje majetek spolku. Pokud jde o úmysl žalobce dosáhnout zisku, předsedkyně Rady uvedla, že ačkoliv je vnitřní vztah subjektu k dosažení zisku kategorií ryze subjektivní, lze jej dovodit ze skutečností objektivně seznatelných, v konkrétním případě z chování žalobce při výkonu své činnosti.

21. Podle předsedkyně Rady jediným rozdílem mezi jednáním žalobce a jednáním poskytovatelů služeb elektronických komunikací je ten, že žalobce proklamuje, že zisku dosahovat nehodlá. Současně ovšem činí vše pro to, aby počet svých zákazníků neustále rozšiřoval, přebíral klienty konkurenci a tím zvyšoval své příjmy, kterými potom pokrývá další rozvoj své sítě. Činnost, kterou žalobce vykonává, je motivována vidinou zisku a je tudíž podnikáním v oboru elektronických komunikací. Výdělečná činnost žalobce je činností, která svými výsledky nepochybně dosahuje úrovně srovnatelné s podnikáním, je soustavná, celoroční, nikoliv nahodilá, stručně řečeno, jde o nepřetržitý provoz nebo poskytování služeb. Prodej přístupu k internetu by šlo pokládat za tzv. vedlejší činnost spolku, když z jeho výnosů jsou realizovány cíle spolku (zpřístupnění sítě apod.). Tato skutečnost by nicméně na posuzované věci nic neměnila, když bez ohledu na to, zda je prodej služeb internetu formálně hlavní nebo vedlejší činností spolku, se v daném případě jedná o podnikání.

22. K uložené pokutě předsedkyně Rady uvedla, že správní orgán I. stupně ve smyslu ust. § 37 a § 38 zákona o odpovědnosti za přestupky přihlédl k zákonným kritériím tam uvedeným, přičemž s posouzením, které učinil, se ztotožnila. Výše uložené pokuty byla správním orgánem I. stupně dostatečné podrobně a srozumitelně odůvodněna. Uložená pokuta ve výši 100 000 Kč v daném případě adekvátně plní zejména svůj výchovný, ale i preventivní a represivní účel a současně zohledňuje všechny okolnosti spáchaného přestupku, zejména dlouhou dobu, po kterou byl přestupek páchán, a skutečnost, že účastník řízení byl s pácháním přestupku srozuměn v souvislosti s dřívějšími rozhodnutími správních orgánů. Dle zásady legitimního očekávání stanovené § 2 odst. 4 správního řádu odpovídá výše pokuty sankcím v druhově obdobných případech. Vzhledem ke skutečné výši uložené pokuty pak nelze uvažovat o tzv. likvidačním charakteru pokuty, nicméně tato výše pokuty bude mít určitý negativní dopad na žalobce, což je však nutné považovat za základní charakteristiku tohoto druhu správního trestu. Posouzení věci Městským soudem v Praze 23. Městský soud v Praze přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí v rozsahu uplatněných žalobních bodů, jimiž je vázán [§ 75 odst. 2 věta první zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)], a vycházel přitom ze skutkového i právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). Soud o věci samé rozhodl bez nařízení jednání, neboť žalobce ani žalovaný ve stanovené lhůtě dvou týdnů svůj nesouhlas s takovým projednáním věci nevyjádřili (§ 51 s. ř. s.).

24. Soud při posuzování případu vycházel z konstantní judikatury, dle které povinnost řádného odůvodnění rozhodnutí nelze mechanicky ztotožňovat s povinností poskytnout podrobnou odpověď na každý jednotlivý v žalobě uplatněný argument. Podstatné je posouzení jádra případu a poskytnutí odpovědi na základní námitky, které v sobě mohou v některých případech konzumovat i odpověď na námitky dílčí a související (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2013, č. j. 7 As 79/2012-54; ze dne 29. 8. 2013, č. j. 7 As 182/2012-58; ze dne 19. 2. 2014, č. j. 1 Afs 88/2013-66). Rovněž je třeba připomenout, že obsah a kvalita žaloby předurčuje následný obsah a kvalitu rozhodnutí soudu (k tomu srov. zejména rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7 Afs 104/2004 - 54, nebo ze dne 18. 7. 2013, č. j. 9 Afs 35/2012 - 42).

25. Při rozhodování soud vycházel zejména z následující právní úpravy:

26. Podle § 118 odst. 1 písm. a) zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o elektronických komunikacích“) se právnická nebo podnikající fyzická osoba dopustí přestupku tím, že podniká v oblasti elektronických komunikací v rozporu s § 8 téhož zákona. Podle § 8 odst. 2 zákona o elektronických komunikacích mohou v elektronických komunikacích na území České republiky podnikat za podmínek stanovených tímto zákonem fyzické a právnické osoby, které splňují obecné podmínky. Oprávnění k podnikání vzniká těmto osobám dnem doručení oznámení podnikání, které splňuje náležitosti podle § 13, nestanoví-li tento zákon jinak.

27. Podle § 118 odst. 23 písm. c) lze za přestupek podle § 118 odst. 1 písm. a) uložit pokutu do 50 000 000 Kč nebo do výše 10 % z čistého obratu pachatele přestupku dosaženého za poslední ukončené účetní období, podle toho, která z těchto hodnot je vyšší.

28. Soud se nejprve zabýval čtvrtým žalobním bodem, ve kterém žalobce namítl nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí. Dle žalobce není zřejmé, proč nebyla za oznámení podle § 13 zákona o elektronických komunikacích považována jeho vyjádření ze dne 9. 5. 2018 a ze dne 25. 8. 2020. Dále se správní orgán nevypořádal s tím, zda není dána totožnost skutku a zda tedy nemůže dojít k opakovanému stíhání v téže věci. Výše uložené pokuty není řádně zdůvodněna. Napadené rozhodnutí je dle žalobce rovněž vnitřně rozporné. Výrok prvostupňového rozhodnutí je taktéž nepřezkoumatelný.

29. Žalobce tedy vznesl celou řadu dílčích námitek nepřezkoumatelnosti, které jsou však v některých případech zároveň úzce provázány s námitkami nezákonnosti, proto soud na tomto místě odkazuje i na následující vypořádání jednotlivých žalobních bodů.

30. K uvedenému žalobnímu bodu pak soud souhrnně uvádí, že za nepřezkoumatelné lze považovat toliko rozhodnutí, jehož výrok či odůvodnění jsou nesrozumitelné nebo jejichž odůvodnění je nedostatečné ve smyslu rozsahu či přesvědčivosti [srov. § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s]. Těmito vadami napadené rozhodnutí ani prvostupňové rozhodnutí netrpí. Rozhodnutí správních orgánů obou stupňů obsahují zcela jednoznačně znějící právní kvalifikaci vytýkaného protiprávního jednání, vylíčení skutkových okolností a skutkového stavu a též zdůvodnění výše uložené pokuty. Žalobou napadené rozhodnutí ani prvostupňové rozhodnutí tak rozhodně nelze označit za nepřezkoumatelná pro nesrozumitelnost nebo nedostatek zdůvodnění. Výrok prvostupňového rozhodnutí odpovídá požadavkům dle § 93 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky ve spojení s § 68 odst. 2 správního řádu a jeho odůvodnění požadavkům stanoveným v § 68 odst. 3 správního řádu. Z výroku jsou zřejmé všechny skutkové okolnosti, které jsou rozhodné pro úsudek o naplnění dané skutkové podstaty projednávaného přestupku (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 9. 2015, č. j. 2 As 111/2015 – 42, [bod 17]). Výrok je rovněž v souladu s odůvodněním prvostupňového rozhodnutí.

31. K námitce vnitřní rozpornosti, kterou žalobce konkrétně spatřuje v tom, že z odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí není možné zjistit, z čeho vychází správní orgán při svém tvrzení na str. 14, když uvádí, že „nelze s ohledem na vše výše uvedené zpochybnit, že účastník řízení zisk soustavně vytvářel“, přitom na str. 10 je rekapitulováno tvrzení žalobce, že „za období posledních 10 let dosáhl kumulované ztráty cca 135 tisíc Kč“, pak soud pro úplnost uvádí, že ani v této části není napadené rozhodnutí rozporné či nesrozumitelné. Srozumitelnost je zřejmá z následující citace celého odstavce ze str. 10 napadeného rozhodnutí: „Předně nutno uvést, že účastník řízení zisku přes své tvrzení dosahuje, když výnosy z jeho činnosti přesahují vynaložené náklady. Ačkoliv účastník řízení v rozkladu poukazuje na skutečnost, že za období posledních 10 let dosáhl kumulované ztráty cca 135 tis. Kč, správní orgán II. stupně si nemohl nevšimnout, že dle rozvah předložených účastníkem je účet č. 932 (zisk/ztráta z minulých let) v kladných číslech, přičemž v rozvaze k 1. 1. 2020 (jedná se o poslední předloženou rozvahu) dosahoval účastník zisku z minulých období 714 186 Kč. Navíc, ztráta prezentována účastníkem má pouze účetní povahu, když zohledňuje i náklady na rozšiřování sítě, vynaložení kterých ovšem nepochybně zvyšuje majetek spolku/podnikatele.“ 32. Pokud jde o úmysl dosáhnout zisku, soud ani v tomto ohledu nepovažuje napadené rozhodnutí za nepřezkoumatelné a v tomto směru odkazuje na str. 10 a 11 napadeného rozhodnutí, kde se otázkou úmyslu žalobce dosáhnout zisku žalovaný zabýval a mj. uvedl, že ačkoliv je vnitřní vztah subjektu k dosažení zisku kategorií ryze subjektivní, lze jej dovodit ze skutečností objektivně seznatelných, v konkrétním případě z chování žalobce při výkonu své činnosti. Soud dále pro úplnost dodává, že námitky, že není dána totožnost skutku, popř. nezohlednění vyjádření žalobce ze dne 9. 5. 2018 a ze dne 25. 8. 2020 jako oznámení podle § 13 zákona o elektronických komunikacích, žalobce v podaném rozkladu ani ve svém vyjádření ze dne 25. 8. 2020 vůbec neuplatnil. Nelze proto nyní správním orgánům vyčítat, že se těmito námitkami výslovně nezabývaly. Z ničeho tak nelze dovodit žalobcem namítanou nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí. Námitku proto shledal soud nedůvodnou.

33. Soud se dále zabýval prvním žalobním bodem, ve kterém žalobce namítl porušení zásady ne bis in idem, neboť v předchozím přestupkovém řízení byl řešen skutek, který se v podstatných okolnostech shoduje s nyní projednávaným skutkem.

34. Ze správního spisu vyplývá, že rozhodnutím žalovaného ze dne 28. 6. 2018, č. j. ČTÚ-9 462/2018-636/IV. vyř. - PaJ, byl žalobce uznán vinným ze spáchání přestupku podle § 118 odst. 1 písm. c) zákona o elektronických komunikacích, kterého se dopustil tím, že v rozporu s § 13 odst. 1 téhož zákona předem (tj. nejpozději ke dni 28. 2. 2010) písemně neoznámil žalovanému zahájení výkonu komunikační činnosti, která je podnikáním v elektronických komunikacích podle všeobecného oprávnění č. VO-S/1/07.2005-9, a to konkrétně Služby přístupu k internetu od 1. 3. 2010. Za tento přestupek mu byla uložena pokuta ve výši 100 000 Kč. Rozhodnutím předsedy Rady žalovaného ze dne 8. 1. 2020, č. j. ČTÚ-40 603/2018-603, bylo uvedené rozhodnutí zrušeno a řízení zastaveno podle § 86 odst. 1 písm. h) zákona o odpovědnosti za přestupky, neboť odpovědnost žalobce za spáchání předmětného přestupku zanikla z důvodu promlčení.

35. Následně bylo oznámením ze dne 15. 7. 2020 (doručené žalobci dne 17. 7. 2020) zahájeno s žalobcem řízení o přestupku, v němž byl žalobce uznán vinným ze spáchání předmětného přestupku podle § 118 odst. 1 písm. a) zákona o elektronických komunikacích, kterého se dopustil tím, že podniká v oblasti elektronických komunikací nejpozději od 7. 4. 2006 v rozporu s § 8 zákona o elektronických komunikacích, neboť zajišťuje veřejné komunikační sítě a poskytuje služby elektronických komunikací bez oznámení podnikání v elektronických komunikacích splňujícího náležitosti podle § 13 zákona o elektronických komunikacích. Za tento přestupek mu byla uložena pokuta ve výši 100 000 Kč.

36. Soud nejprve uvádí, že zásada ne bis in idem, tj. právo nebýt souzen či trestán dvakrát za týž čin, je vyjádřena v čl. 40 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, jakož i v čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Nejvyšší správní soud opakovaně judikoval, že ačkoliv uvedená ustanovení hovoří pouze o trestním stíhání či trestním řízení, danou zásadu je třeba vztáhnout i na řízení o přestupcích a o správních deliktech (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 1. 2012, č. j. 1 As 125/2011 - 163).

37. Z obou uvedených ustanovení však vyplývá, že k porušení této zásady dojde pouze tehdy, pokud je osoba postihována, přestože již byla potrestána předchozím pravomocným rozhodnutím soudu či správního orgánu za týž skutek. Podmínka této „plurality postihu“ (bis) je nutná pro to, aby k porušení zásady ne bis in idem v daném případě došlo (k tomu např. rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ve věci Zolotukhin proti Rusku, AaB proti Norsku, Jóhannesson proti Islandu nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 4. 1. 2017, č. j. 15 To 832/2016 – 126). V tomto směru lze rovněž odkázat na odbornou literaturu (srov. Prášková, H. Nové přestupkové právo. Praha: Leges, 2017, s. 33 a násl.), podle které uvedený princip „[v]yjadřuje jeden ze základních principů jakéhokoli právního procesu, je jedním z aspektů zabezpečujících v právním státě právní jistotu a též autoritu orgánu, který rozhoduje. Souvisí s materiální právní mocí rozhodnutí, hmotněprávním důsledkem právní moci je vznik překážky věci pravomocně rozhodnuté (překážka rei iudicatae)“ Ze zákona o odpovědnosti za přestupky (§ 77 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky a contrario), jakož i z judikatury Nejvyššího správního soudu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 3. 2011, č. j. 5 As 73/2010 - 9), přitom vyplývá, že usnesení o zastavení řízení pro zánik odpovědnosti pachatele nevytváří překážku věci rozhodnuté (rei iudicatae), neboť není rozhodnutím o věci samé, a proto v projednávaném případě již z tohoto důvodu nelze o případném porušení uvedené zásady uvažovat.

38. V posuzované věci soud nadto souhlasí s žalovaným, že jde o dva různé skutky, ačkoliv soud nikterak nepopírá, že oba na sebe úzce navazují. Zatímco však neoznámení podnikání je jednorázové jednání, neoprávněné podnikání je trvající činnost, nejde tedy navíc v projednávané věci o totožné jednání. Posuzované skutky přitom nejsou shodné ani co do jejich právně významných následků (právně významným následkem se rozumí porušení či ohrožení chráněného zájmu). Chráněným zájmem je v případě neoprávněného podnikání zabezpečení rovných podmínek pro subjekty vykonávající telekomunikační činnost a též zájem na ochranu zákazníků (spotřebitelů) skrze dohledovou činnost žalovaného. U neoznámení podnikání je pak chráněn veřejný zájem na vedení evidence poskytovatelů služeb elektronických komunikací na území České republiky.

39. Ze všech uvedených důvodů proto soud shledal i první žalobní bod nedůvodným.

40. Ve druhém žalobním bodu považoval žalobce napadené rozhodnutí za nezákonné, neboť z rozhodnutí samotného je zřejmé, že k oznámení, jehož absence je žalobci vytýkána, již materiálně došlo, jelikož žalobce ve svém vyjádření ze dne 25. 8. 2020 uvedl, že provozuje telekomunikační činnost dle § 7 odst. písm. b) zákona o elektronických komunikacích.

41. Uvedenou námitku shledal soud zcela nepřípadnou a účelovou, neboť žalobce v uvedeném vyjádření sice konstatoval, že provozuje telekomunikační činnost dle § 7 odst. písm. b) zákona o elektronických komunikacích, zároveň však uvedl, že se dle jeho názoru nejedná o podnikání v elektronických komunikacích ve smyslu § 8 odst. 1 písm. b) zákona o elektronických komunikacích a výslovně uvedl, že se na něj nevztahují povinnosti stanovené § 13 zákona o elektronických komunikacích. Uvedené vyjádření tedy ani nemohlo být správním orgánem vyhodnoceno jako oznámení ve smyslu § 13 zákona o elektronických komunikacích. Nelze tak ani souhlasit s žalobcem, že s ohledem na tuto skutečnost nedošlo k naplnění formální stránky přestupku. Sám žalobce si přitom zjevně protiřečí, když následně v rámci námitky nepřiměřené výše pokuty uvádí, že je a byl přesvědčen, že se jej povinnost formálního ohlášení netýká.

42. Soud neshledal ani žádné okolnosti, které by společenskou nebezpečnost jednání žalobce snižovaly na takovou míru, že by nebyl naplněn ani materiální znak přestupku. Takovou mimořádnou okolností není skutečnost, že žalobce dle svého tvrzení nijak svoji činnost neskrýval. Navíc z prvostupňového rozhodnutí vyplývá, že správní orgán I. stupně zahájil řízení na základě vlastní kontrolní činnosti, nelze tedy souhlasit s žalobcem, že by žalovaného informoval o tom, že činnost vykonává.

43. Ve třetím žalobním bodu žalobce namítl nepřiměřenou výši pokuty. Ani tuto námitku neshledal soud důvodnou.

44. Soud zdůrazňuje, že ukládání pokut za správní delikty se děje ve sféře volného správního uvážení (diskrečního práva) správního orgánu, tedy v zákonem dovolené volnosti správního orgánu rozhodnout ve vymezených hranicích, resp. volit některé z více možných řešení, které zákon dovoluje. Pro správné a spravedlivé ukládání sankce je přitom významné dodržování principu zákonnosti trestání a principu individualizace sankce. Zásada zákonnosti trestání spočívá v tom, že se správní orgány musí řídit pravidly pro ukládání sankcí stanovených zákonem. Zásada individualizace sankce pak ukládá, aby druh, kombinace a intenzita sankcí odpovídaly všem okolnostem a zvláštnostem konkrétního případu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 12. 2007, č. j. 3 As 32/2007 - 48). Podrobit volné správní uvážení soudnímu přezkoumání při hodnocení zákonnosti rozhodnutí lze jen potud, překročil-li správní orgán zákonem stanovené meze tohoto uvážení, vybočil-li z nich nebo volné uvážení zneužil. Není však v pravomoci správního soudu, aby vstoupil do role správního orgánu a položil na místo správního uvážení soudcovské uvážení a sám rozhodl, jaká pokuta by měla být uložena. To by mohl soud učinit podle § 78 odst. 2 s. ř. s. jen na návrh žalobce (takový návrh však žalobce v nyní posuzované věci nevznesl), pokud by dospěl k závěru, že pokuta byla správním orgánem uložena ve zjevně nepřiměřené výši (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 8. 2003, čj. 6 A 96/2000-62, č. 225/2004 Sb. NSS).

45. V projednávaném případě dospěl zdejší soud k závěru, že uložená pokuta ve výši 100 000 Kč z hlediska zákonnosti obstojí. Správní orgán I. stupně stanovil pokutu v rámci zákonného rozpětí, přičemž dle § 118 odst. 23 písm. c) zákona o elektronických komunikacích bylo možné za tento přestupek uložit pokutu až do výše 50 000 000 Kč nebo do výše 10 % z čistého obratu pachatele přestupku dosaženého za poslední ukončené účetní období, podle toho, která z těchto hodnot je vyšší. Výše uložené pokuty byla podle soudu dostatečně zdůvodněna též z pohledu řádné individualizace trestu. Úvahy obou správních orgánů v tomto ohledu byly dostatečně podepřené, nevykazují žádný exces ani prvky svévole. Samotná skutečnost, že se trest projeví v majetkové sféře žalobce, přitom ještě neznamená, že by se jednalo o trest nepřiměřený či jakkoli excesivní.

46. Žalobce opakovaně poukazoval na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2003, č. j. 7 A 87/2002 - 29, z kterého dle žalobce vyplývá, že jsou běžně ukládány mnohem nižší pokuty než v posuzovaném případě. Soud k tomu uvádí, že z judikatury Nejvyššího správního soudu plyne, že zásadním předpokladem uplatnění zásady ochrany legitimního očekávání je srovnatelnost posuzovaných případů (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2006, č. j. 2 As 7/2005 - 86). V odkazované věci se však jednalo o zcela odlišný přestupek podle odlišného zákona, o kterém nadto rozhodoval v prvním stupni zcela jiný správní orgán, konkrétně Okresní živnostenský úřad v Bruntále. Srovnatelnost posuzovaných případů tak není dána. Navíc lze zdůraznit, že legitimní očekávání se vztahuje k rozhodování konkrétního správního orgánu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2021, sp. zn. 9 As 12/2021 - 56). Pro úplnost soud dodává, že v rozsudku, na který žalobce odkázal v podané replice, byl taktéž řešen jiný přestupek, skutkově zcela odlišný od nyní projednávané věci. Soud považuje za nutné rovněž dodat, že žalobce v rámci podaného rozkladu ani netvrdil, že by správní orgán I. stupně rozhodoval ve skutkově obdobných věcech jinak.

47. Soud dále nesouhlasí s tvrzením žalobce, že uložená pokuta má likvidační charakter. Z obou správních rozhodnutí vyplývá, že správní orgány se otázkou případného likvidačního charakteru uložené pokuty na základě žalobcem předložených dokladů zabývaly a dospěly k závěru, že uložená pokuta není likvidační. Soud se přitom s uvedeným posouzením ztotožnil. I když se jistě nejedná o zanedbatelnou částku, nelze přehlédnout, že, jak uvedl žalovaný v napadeném rozhodnutí, žalobce v rozvaze k 1. 1. 2020 dosahoval zisku z minulých období ve výši 714 186 Kč. Žalobce v podané žalobě přitom toliko uváděl, že uložená pokuta může jeho činnost ohrozit, likvidační pokutou je však taková pokuta, která je způsobilá pachateli sama o sobě přivodit platební neschopnost či ho donutit ukončit podnikatelskou činnost, nebo se v důsledku takové pokuty může stát na dlouhou dobu v podstatě jediným smyslem jeho podnikatelské činnosti splácení této pokuty, a zároveň je zde reálné riziko, že se pachatel, případně i jeho rodina (jde-li o podnikající fyzickou osobu) na základě této pokuty dostanou do existenčních potíží (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008 - 133). Nelze rovněž pominout, že tuto námitku žalobce v rozkladu neuplatnil, což do jisté míry zpochybňuje jeho tvrzení o likvidačním účinku pokuty. Pokud by byla pokuta pro žalobce likvidační, jistě by toto namítal již v rámci rozkladu proti prvostupňovému rozhodnutí, což ale neučinil. V tomto směru soud odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 8. 2016, č. j. 5 As 218/2015 - 44, dle kterého: „[b]yl-li stěžovatel s ohledem na výši pokuty přesvědčen, že jde o výši, která je pro něj likvidační, bylo by (i s ohledem na jeho zjevnou znalost závěrů uvedeného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu) jen logické, aby při podání odvolání konkrétně uvedl, z jakých důvodů se domnívá, že výše uložené pokuty je pro něj likvidační a svá tvrzení doložil.“ 48. V posledním žalobním bodu žalobce namítl, že správní orgány věc nesprávně právně posoudily, když dovodily, že žalobce je podnikatelem a vykonává podnikatelskou činnost.

49. Pokud žalobce v rámci tohoto žalobního bodu uvedl, že není smysluplné, aby opakoval veškerou ve správním řízení uplatněnou argumentaci, proč neměla být jeho činnost posouzena jako podnikání, soud poukazuje na to, že žalobní námitky nelze uplatnit odkazem na obsah vyjádření, která žalobce činil v řízení před správními orgány včetně rozkladu. Soud ve správním soudnictví neprovádí obecný přezkum všech úkonů a postupů správních orgánů v předcházejícím řízení a žalobce nemůže účinně odkázat na svá předchozí vyjádření a učinit z nich tak žalobní body (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2006, č. j. 1 Azs 244/2004 - 49). Soudní řízení správní je ovládáno zásadou dispoziční a soud tak přezkoumá napadené rozhodnutí a řízení, které jeho vydání předcházelo, pouze v rozsahu konkrétních žalobních námitek, které náleží ustavit žalobci (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 - 78). V rozsahu, v jakém žalobce odkázal na svá předchozí vyjádření, se tedy o žalobní body v naznačeném smyslu nejedná.

50. Ohledně samotného posouzení, zda lze činnost žalobce považovat za podnikání, soud tedy toliko uvádí, že z rozhodnutí obou správních orgánů vyplývá, že se touto otázkou správní orgány vyčerpávajícím způsobem zabývaly, přičemž dospěly k závěru, že se o podnikání jedná. Správní orgán I. stupně v prvostupňovém rozhodnutí s poukazem na § 420 občanského zákoníku konstatoval, že žalobce nezpochybňuje, že svou činnost vykonává dlouhodobě, soustavně, pod svým jménem a na vlastní odpovědnost, ale zpochybňuje, že v rámci definice podnikání naplňuje znak provádění činnosti za účelem dosažení zisku. Předsedkyně Rady v napadeném rozhodnutí posléze konstatovala, že jediným rozdílem mezi jednáním žalobce a jednáním poskytovatelů služeb elektronických komunikací je ten, že žalobce proklamuje, že dosahovat zisku nehodlá. Současně však činí vše proto, aby počet svých zákazníků neustále rozšiřoval, přebíral klienty konkurenci a tím zvyšoval své příjmy, kterými i potom pokrývá rozvoj své sítě. Činnost, kterou žalobce vykonává, je tedy motivována vidinou zisku a je tudíž podnikáním v oboru elektronických komunikací. Uvedené závěry soud považuje za zcela srozumitelné, logické a mající oporu ve správním spisu, a proto se ztotožnil se správními orgány, že v daném případě je nutno činnost žalobce považovat za podnikání. Obecný poukaz žalobce na princip in dubio pro libertate není případný. Zdejší soud rovněž připomíná, že pokud žalobce v žalobních bodech neprezentuje dostatečně konkrétní názorovou oponenturu vedoucí ke zpochybnění závěrů správního orgánu, nemusí pak soud hledat způsob pro alternativní a originální vyjádření závěrů, k nimž již správně dospěl správní orgán (podrobněji srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2014, čj. 6 As 54/2013 - 128). V podrobnostech tedy soud odkazuje na podrobné odůvodnění rozhodnutí obou správních orgánů.

51. Pokud žalobce uváděl, že dosáhl kumulované ztráty, přičemž toto tvrzení nebylo zpochybněno, soud pro úplnost dodává, že v daném případě není pro posouzení otázky, zda lze činnost žalobce považovat za podnikání, podstatné, že žalobce dosáhl kumulované ztráty, a nikoliv zisku. V tomto směru lze odkázat na komentářovou literaturu (viz Švestka, J., Dvořák, J., Fiala, J. a kol. Občanský zákoník. Komentář. Svazek I. Praha: Wolters Kluwer, komentář k § 420, právní systém ASPI, právní stav ke dni 1. 1. 2020): „Činnost vykonávaná podnikatelem je podle dikce § 420 "výdělečná (…) za účelem dosažení zisku". Tento znak vyjadřuje záměr, cíl činnosti, nikoli úspěšnost jeho dosažení. To znamená, že i ten nejztrátovější podnikatel je pořád podnikatelem, přestože žádného zisku reálně nedosahuje. Rozhodující přitom není ani to, jak má daná osoba v úmyslu se ziskem naložit: také neziskové organizace, které tuto svou hlavní činnost zcela nebo z části financují ze zisku dosahovaného při činnosti doplňkové, tedy s ohledem na tuto doplňkovou činnost, budou považovány za podnikatele.“ Závěr a náklady řízení 52. Na základě shora uvedeného soud dospěl k závěru, že žaloba není důvodná, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

53. O nákladech řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle kterého má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Ve věci měl plný úspěch žalovaný, avšak žalovanému v řízení žádné náklady nad rámec jeho běžných činností nevznikly. Soud proto rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů tohoto řízení.