č. j. 14 A 71/2019 – 74

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Štěpána Výborného a soudců Karly Cháberové a Jana Kratochvíla ve věci žalobce: J.F. zastoupený advokátem JUDr. Josefem Kopřivou sídlem Vodičkova 709/33, Praha 1 proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 3. 2019, č. j. MZP/2019/500/112, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci a průběh řízení před správním orgánem

1. Žalobce se podanou žalobou domáhá zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí, kterým žalovaný zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí České inspekce životního prostředí, oblastního inspektorátu Praha (dále jen „správní orgán I. stupně“ či „inspekce“) ze dne 23. 7. 2018, č. j. ČIŽP/41/2018/8472, kterým inspekce uložila žalobci pokutu ve výši 5 000 000 Kč za to, že v období od 1. 1. 2017 do 25. 4. 2017 nakládal s odpady v řádech statisíců tun (celkem 214 931 m) tak, že je převzal a neoprávněně uložil na pozemcích v k. ú. X. Tím porušil povinnost stanovenou v § 12 odst. 2 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o odpadech“), a spáchal přestupek dle § 66 odst. 4 písm. b) zákona o odpadech.

2. Z obsahu správního spisu zjistil soud následující, pro věc podstatné skutečnosti.

3. Dne 19. 5. 2017 inspekce zahájila předem neohlášenou kontrolu nakládání s odpady v řádech statisíců tun na pozemcích p. č. X a X v k. ú. X a na pozemcích p. č. X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X v k. ú. X, na nichž žalobce provozoval „zařízení na využívání a odstraňování odpadů“ (dále jen „zařízení“). Na obytné buňce ostrahy zařízení byla v době kontroly ČIŽP uvedena informace s názvem zařízení jako zařízení terénních úprav, projekt Lesopark Chýně-Chrášťany, prováděný na základě rozhodnutí č. j. SÚ-0478/88-Ne z 16. 8. 1988. Kontrolou bylo zjištěno, že žalobce nakládá s odpady na předmětném místě bez jakéhokoliv oprávnění dle zákona o odpadech.

4. Inspekce dne 16. 4. 2018 oznámila žalobci zahájení správního řízení ve věci uložení pokuty dle § 66 odst. 4 písm. b) zákona o odpadech.

5. Shora označeným rozhodnutím inspekce uložila žalobci pokutu za porušení povinnosti stanovené v § 12 odst. 2 zákona o odpadech.

6. V odůvodnění inspekce uvedla, že do 18. 8. 2015 provozoval žalobce zařízení dle § 14 odst. 2 zákona o odpadech, a to v režimu terénní úpravy v rámci projektu nazvaného „X s rekreačním a sportovním využitím“. Zařízení bylo provozováno na základě rozhodnutí stavebního úřadu Městského úřadu Hostivice ze dne 31. 1. 2013, č. j. SÚ-1553/4/10-Bu. Toto rozhodnutí však bylo zrušeno rozsudkem Krajského soudu v Praze ze dne 31. 7. 2015, č. j. 47 A 26/2013 – 289 (dále jen „rozsudek sp. zn. 47 A 26/2013“). Ode dne nabytí právní moci tohoto rozsudku (tj. od 18. 8. 2015) již nebyl žalobce nikterak oprávněn zařízení provozovat a přijímat do něj jakékoliv odpady. Přesto zařízení v kontrolovaném období části roku 2017 (od 1. 1. do 25. 4. 2017) dále provozoval a svým partnerům ho nadále beze změny prezentoval jako zařízení provozované dle § 14 odst. 2 zákona o odpadech. Žalobce se tak dopustil porušení § 12 odst. 2 zákona o odpadech ve znění účinném do 30. 6. 2017.

7. Správní orgán I. stupně dále poukázal na skutečnost, že spáchání uvedeného přestupku v období roku 2015 a 2016 inspekce konstatovala již v protokolu o kontrole ze dne 12. 9. 2016. Následně bylo s žalobcem vedeno správní řízení, které vyústilo ve vydání rozhodnutí o uložení pokuty ve výši 9,5 mil. Kč. Ačkoliv následně žalovaný toto rozhodnutí o pokutě z ryze procesních důvodů zrušil, věcně přestupkový nález inspekce potvrdil jako zcela správný. A přestože v daném případě inspekce opakovaně řeší další dílčí útoky „identického“ obviněného ve věci totožného ilegálně provozovaného zařízení, je nyní vedené přestupkové řízení řízením vedeným na základě nového šetření a nově zjištěných skutečností. Nelze je proto považovat za jakési přímé kontinuální pokračování již uzavřeného správního řízení.

8. Inspekce dále uvedla, že rozhodnutí o využití území z 16. 8. 1988, čj. SÚ-478/88 – Na (dále jen „územní rozhodnutí z roku 1988“) neřeší činnost žalobce v jím prováděném rozsahu a způsobu a k dané činnosti ho tedy vůbec neopravňuje. Proto je vedlejší, zda vůbec a jakým způsobem mohla přejít práva z tohoto rozhodnutí na žalobce. A i dle rozsudku sp. zn. 47 A 26/2013 převod práv a povinností z územního rozhodnutí z roku 1988 na žalobce byl nemožný.

9. K námitce prekluze inspekce uvedla, že prvotní informaci o možném porušování právních předpisů skutečně získala podnětem od Městského úřadu Černošice dne 3. 2. 2016. Při následné kontrole dne 19. 5. 2017 však bylo zjištěno, že žalobce pokračuje v protiprávním jednání a že i nadále neoprávněně provozuje zařízení a porušuje § 12 odst. 2 zákona o odpadech. Teprve provedením kontroly dne 19. 5. 2017 tedy došlo k posouzení zjištěného jednání obviněného a k tomuto dni je nutné vázat lhůtu pro zahájení řízení. K namítané prekluzi zahájení řízení tedy nedošlo, neboť řízení bylo zahájeno dne 16. 4. 2018.

10. K návrhu žalobce na vložení celého spisu z předchozího řízení (spis sp. zn. ČIŽP/41/OOH/1603563) inspekce uvedla, že jeho vložení není opodstatněné, neboť nikterak nepřispívá ke zjištění stavu věci.

11. Při úvaze o výši uložené pokuty inspekce nejprve poukázala na skutečnost, že žalobce nevynaložil žádné úsilí, které po něm bylo možno požadovat, aby přestupku zabránil. Inspekce dále zohlednila jako významnou přitěžující okolnost, že odpady byly žalobcem uloženy na pozemky bez jakéhokoliv souhlasu vlastníků pozemků a tyto pozemky byly katastru nemovitostí vedeny jako orná půda, tzn. náležející pod ochranu zemědělského půdního fondu; přestupek tak měl nevratný dopad na využití původní zemědělské půdy. Jako k polehčující okolnosti inspekce přihlédla k tomu, že v zařízení bylo nakládáno s odpadem kategorie ostatní odpad kat. č. 17 05 04 - zemina a kamení neuvedené pod číslem 17 05 03, přičemž se jednalo o odpadní zeminu nebo hlušinu. Množství neoprávněně uložených odpadů na terén inspekce vnímala jako významnou přitěžující okolnost. Za významný negativní projev nelegálního jednání žalobce inspekce považovala i to, že od vydání rozsudku sp. zn. 47 A 26/2013 žalobce uváděl v omyl veškeré subjekty, od kterých odpady do zařízení nadále přebíral, neboť je neinformoval o nové situaci a veškeré dodavatele odpadů tak vystavoval postihu za porušení zákona o odpadech. V jednání žalobce pak inspekce shledala vysokou společenskou škodlivost. Jelikož byl doložen fakturami profit žalobce ze sankcionované činnosti ve výši 28 745 280 Kč, nepovažovala inspekce uloženou sankci ve výši 5 000 000 Kč za likvidační.

12. K odvolání žalobce žalovaný nyní napadeným rozhodnutím prvoinstanční rozhodnutí potvrdil.

13. Žalovaný odmítl, že by došlo k převedení práv a povinností z územního rozhodnutí z roku 1988 skrze smlouvu o převodu práv a povinností uzavřenou 27. 3. 2003. Tuto možnost přímo vylučuje rozsudek sp. zn. 47 A 26/2013. Nejedná se tedy o věc předběžné otázky, a proto není na místě řízení přerušit.

14. Dále žalovaný uvedl, že inspekce objektivně zjistila porušení ustanovení zákona o odpadech až z provedené kontroly předmětného zařízení dne 19. 5. 2017, kdy seznala skutečnost, že žalobce v předmětném zařízení dále pokračuje v protiprávním jednání. Ke dni 19. 5. 2017 proto došlo k posouzení zjištěných skutečností a k tomuto dni je nutno vázat prekluzivní lhůtu, v níž musí dojít k zahájení řízení. Vzhledem k tomu, že vytýkané protiprávní jednání je trvajícím deliktem (šlo o masivní kontinuální návoz), prekluzivní lhůta dle § 67 zákona o odpadech ve znění do 30. 6. 2017 nezačala plynout dříve než 25. 4. 2017. Zahájila-li inspekce předmětné řízení dne 16. 4. 2018, k uplynutí lhůty zjevně nedošlo. A rovněž nová úprava prekluzivních lhůt, obsažená v zákoně č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o odpovědnosti a přestupky“), v dané věci nevede k prekluzi odpovědnosti žalobce.

15. Žalovaný se ztotožnil s inspekcí, že by výslech Ing. T. a Ing. Š. byl nadbytečným důkazem, neboť neexistovalo důvodné podezření ohledně podjatosti těchto úředních osob (možnost podjatosti pana Ing. T. ministerstvo vyvrátilo již ve svém rozhodnutí ze dne 8. 8. 2018, č. j. MZP/2018/500/1174).

16. Inspekce dle žalovaného také správně posoudila, že předmětný záměr (až na zanedbatelnou část) zasahuje do zemědělského půdního fondu, a to s ohledem na údaje uvedené v katastru nemovitostí. Žalobcem předložený souhlas s odnětím půdy ze zemědělského a půdního fondu z roku 1997 sám o sobě nezakládá žádná práva a povinnosti a navíc byl podkladem pro rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 31. 1. 2013, které bylo následně zrušeno soudem.

17. Uloženou pokutu ve výši 5 milionů Kč žalovaný nepovažoval za neúměrně vysokou vzhledem k tomu, že přijaté množství odpadu je nutno považovat za bezprecedentní porušení ustanovení § 14 odst. 2 zákona o odpadech.

18. Pro úplnost soud uvádí, že provoz zařízení byl zakázán a uzavřen na základě výzvy Policie ČR doručené žalobci dne 28. 4. 2017. Tato výzva byla učiněna v rámci vedeného trestního řízení. V tomto řízení byl žalobce rozsudkem Okresního soudu pro Prahu - západ ze dne 14. 11. 2019, sp. zn. 9 T 68/2018, shledán vinným z poškození cizí věci a způsobení škody velkého rozsahu, čímž spáchal zločin poškození cizí věci podle § 228 odst. 1, odst. 4 trestního zákoníku. Uvedeného jednání se měl žalobce dopustit ve stručnosti tím, že v rámci svého podnikání spočívajícím v rekultivaci pozemků, jejíž součástí bylo mimo jiné přebírání a využití odpadu, pokračoval v této činnosti v úmyslu sebe obohatit, ačkoli si byl vědom, že již nedisponuje žádným právním titulem opravňujícím jej k této činnosti, a že vlastníci pozemků s prováděním navážky zeminy – odpadu nesouhlasí.

II. Obsah žaloby

19. Žalobce tvrdí, že bylo na místě řízení před žalovaným přerušit z důvodu probíhajícího řízení před Obvodním soudem pro Prahu 2 pod sp. zn. 25 C 88/2017, v němž mělo být určeno, zdali je smlouva o převodu práv a povinností ze dne 27. 3. 2003, kterou žalobce nabyl práva a povinnosti z územního rozhodnutí z roku 1988, platná či nikoliv. V tomto smyslu navrhuje také přerušení soudního řízení.

20. Žalobce namítá, že žalovaný neuvádí konkrétní důvody, zda a proč na danou věc aplikoval zákon o odpadech ve znění účinném do 30. 6. 2017, přestože správní orgán I. stupně běh lhůt hodnotil dle zákona o odpovědnosti za přestupky. Rozhodnutí je tak zmatečné a nepřezkoumatelné.

21. Žalobce uvádí, že správní orgán I. stupně měl povědomí o údajné neoprávněnosti provozování zařízení minimálně od 3. 2. 2016 na základě podnětu od Městského úřadu Černošice. Případně žalobce poukazuje na předchozí správní řízení o uložení pokuty zahájené dnem 22. 2. 2017, v němž byl správní orgán informován o všech důležitých skutečnostech vztahujících se k provozu zařízení. Pokud tedy správní orgán zahájil nyní přezkoumávané řízení až dne 16. 4. 2018, učinil tak po uplynutí jednoleté subjektivní prekluzivní lhůty. Tvrzení správního orgánu, že lhůta počala běžet „provedením kontroly dne 19. 5. 2017“, považuje žalobce za zcela chybné. Akceptací alibistického postupu správního orgánu by došlo k negaci právní jistoty účastníka řízení z hlediska možného počátku běhu prekluzivní lhůty. Navíc z napadených rozhodnutí není zřejmé, zdali správní orgány běh lhůty počítaly od 19. 5. 2017 nebo 3. 5. 2017.

22. Žalobce uvádí, že odůvodněně navrhl provedení výslechu Ing. T. a Ing. Š., avšak žalovaný na tento návrh v napadeném rozhodnutí žádným způsobem nereagoval, takže se jedná o tzv. opomenutý důkaz. Stejně tak žalovaný pochybil, pokud se nevypořádal s návrhem žalobce na doložení správního spisu ve věci předchozího řízení.

23. Žalobce odmítá závěr žalovaného, že se bývalá skládka rozprostírá na pozemcích spadajících do zemědělského půdního fondu, neboť pokud by pozemky skutečně byly zemědělskými pozemky, nepotřebovaly by rekultivaci, která probíhala pod dozorem státních orgánů od roku 2005. Poznámky žalovaného o zavezení orné půdy odpady nejsou pravdivé, neboť ve skutečnosti se jednalo o zavážení černé skládky výkopovou zeminou, tedy o rekultivační činnost.

24. Žalobce namítá, že žalovaný pominul existenci dalších rozhodnutí Městského úřadu v Hostivicích nebo dotčených orgánů státní správy, která po celou dobu zařízení vydávala k provozu souhlasná stanoviska. Zařízení tak bylo provozováno legálně.

25. Žalovaný rovněž porušil procesní práva žalobce, protože jej v rozporu s § 36 odst. 3 správního řádu nevyrozuměl před vydáním rozhodnutí o možnosti vyjádřit se k podkladům řízení. Žalobce se tak nemohl seznámit ani s postupujícím stanoviskem prvostupňového orgánu a na toto reagovat.

26. K výši uložené pokuty žalobce namítá, že žalovaný zcela odhlédl od faktu, že žalobce navezl do prostoru bývalé skládky výkopovou zeminu, nikoliv nebezpečné odpady a nezavezl jimi žádné úrodné pozemky, jak tvrdí žalovaný, ale bývalou skládku, kde podle projektu schváleném všemi dotčenými státními orgány dotvarovával těleso bývalé skládky.

27. V doplnění žaloby ze dne 24. 4. 2019 žalobce namítl porušení zásady ne bis in idem, neboť rozsudkem Okresního soudu pro Prahu – Západ ze dne 14. 11. 2018, sp. zn. 9 T 68/2018, který byl potvrzen rozhodnutím Krajského soudu v Praze, byl potrestán za stejný skutek.

III. Vyjádření žalovaného

28. Žalovaný ve svém vyjádření setrval na názorech vyjádřených v žalobou napadeném rozhodnutí a navrhl žalobu zamítnout.

29. Žalovaný odmítá, že by napadené rozhodnutí trpělo zmatečností.

30. Žalovaný uvádí, že v projednávané věci jde o trvající přestupek, na který se vztahují specifická pravidla pro počítání prekluzivních lhůt, a to i pokud jde o určení počátku běhu této lhůty.

31. K údajným návrhům na doplnění dokazování žalovaný upozorňuje, že se nejednalo o žádné relevantní důkazní návrhy, neboť žalobce nespecifikoval, kterou skutečnost jimi požaduje osvětlit nebo objasnit, či které skutečnosti nebyly a měly být správnímu orgánu známy.

32. Argument žalobce týkající se charakteru pozemků dotčených návozem je z hlediska vzniku odpovědnosti skutečností bez právního významu.

33. Žalovaný odmítá, že měl postupovat dle § 36 odst. 3 správního řádu pouze z důvodu, že obdržel postupující dopis správního orgánu I. stupně.

34. Žalovaný odmítá porušení zásady ne bis in idem. Zmíněný trestný čin a napadeným rozhodnutím vytýkaný přestupek směřují k postižení zcela jiných aspektů protiprávního jednání a porušují jiný objekt (v případě trestného činu majetek osob, v případě přestupku životní prostředí). A i pokud by byla dovozena totožnost obou skutků, žalobcem zmíněný rozsudek nemohl v době rozhodování žalovaného představovat překážku věci pravomocně rozhodnuté, pakliže nabyl právní moci až dne 4. 4. 2019.

IV. Replika žalobce

35. V replice na vyjádření žalovaného žalobce poukázal na rozhodnutí stavebního úřadu v Hostivici ze dne 4. 10. 2004, č. j. SÚ-0236/3/03-Ga, které prokazuje a podporuje tvrzení žalobce, že předmětné pozemky nespadaly pod ochranu zemědělského a půdního fondu.

V. Posouzení žaloby Městským soudem v Praze

36. Soud o věci rozhodl bez nařízení ústního jednání postupem podle § 51 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), neboť účastníci takový postup soudu akceptovali.

37. Soud dle § 75 s. ř. s. přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí, jakož i řízení, které předcházelo jeho vydání, v rozsahu žalobou tvrzených bodů nezákonnosti, kterými je vázán, podle skutkového a právního stavu ke dni vydání žalobou napadeného rozhodnutí, a dospěl k závěru, že žaloba je nedůvodná.

38. Soud se nejprve zabýval tvrzenou nepřezkoumatelností napadeného rozhodnutí, neboť v případě nepřezkoumatelnosti rozhodnutí by nebylo na místě posuzovat jeho zákonnost.

39. Zrušení správního rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám správních rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze správní rozhodnutí meritorně přezkoumat. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů musí být však vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006-76). Na odůvodnění rozhodnutí správních orgánů tak nelze klást nepřiměřeně vysoké požadavky. Není přípustné institut nepřezkoumatelnosti rozšiřovat a vztáhnout jej i na případy, kdy se například správní orgán podstatou námitky účastníka řízení řádně zabývá a vysvětlí, proč nepovažuje argumentaci účastníka správnou, byť výslovně v odůvodnění rozhodnutí nereaguje na všechny myslitelné aspekty vznesené námitky a dopustí se dílčího nedostatku odůvodnění (viz například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012-45, bod 28). Pro dílčí pochybení v odůvodnění není tedy rozhodnutí nepřezkoumatelné, kdy je také třeba vzít v potaz, že správní řízení tvoří jeden celek a orgánu druhého stupně nic nebrání v tom se pouze ztotožnit a odkázat na odůvodnění prvoinstančního rozhodnutí. Za nesrozumitelné pak lze považovat takové rozhodnutí, z jehož výroku nelze zjistit, jakým způsobem bylo rozhodnuto, jehož výrok je vnitřně rozporný nebo nelze rozeznat, co je výrok a co odůvodnění, dále takové rozhodnutí, z něhož není patrné, které osoby jsou jeho adresátem a kdo byl rozhodnutím zavázán, apod.

40. Nepřezkoumatelnost ve výše uvedeném smyslu městský soud neshledal. Žalovaný v napadeném rozhodnutí i inspekce v prvoinstančním rozhodnutí odpovídajícím způsobem předestřeli své úvahy a vysvětlili, proč dospěli k vyřčeným závěrům o odpovědnosti žalobce za spáchaný přestupek a také zřetelně popsali hlediska, jimiž byli vedeni při určení výše pokuty. V tomto smyslu také uvedli, zdali při posouzení námitky prekluze postupovali dle zákona o odpovědnosti za přestupky či zákona o odpadech. Správní orgán I. stupně na str. 14 svého rozhodnutí jednoznačně konstatoval, že námitku prekluze posuzoval podle § 67 odst. 1 zákona o odpadech, ve znění účinném do 30. 6. 2017, neboť dle § 112 odst. 2 zákona č. 250/2016 Sb. platí, že „ustanovení dosavadních zákonů o lhůtách pro projednání přestupku nebo jiného správního deliktu, lhůtách pro uložení pokuty za přestupek nebo jiný správní delikt a lhůtách pro zánik odpovědnosti za přestupek nebo jiný správní delikt se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona nepoužijí“. Stejně tak žalovaný na s. 5 napadeného rozhodnutí odvíjel plynutí prekluzivní lhůty dle právní úpravy obsažené v § 67 zákona o odpadech, kdy pouze okrajem uvedl, že ani nová úprava prekluzivních lhůt obsažená v zákoně o odpovědnosti za přestupky v dané věci nevede k prekluzi odpovědnosti žalobce (s. 6). Toto konstatování však nemůže zapříčinit nesrozumitelnost rozhodnutí, neboť se podává, že z obsahu rozhodnutí vyplývá, že žalovaný námitku prekluze posuzoval v souladu se zákonem o odpadech ve znění platném k 30. 6. 2017, kdy na úpravu prekluzivních lhůt obsaženou v zákoně o odpovědnosti za přestupky odkázal pouze nad rámec již vyřčeného. Námitku nepřezkoumatelnosti tedy soud neshledal důvodnou.

41. Soud shledal správnými také věcné závěry správních orgánů ve věci tvrzené prekluze.

42. Podle § 67 odst. 1 zákona o odpadech lze řízení o uložení pokuty lze zahájit nejpozději do 1 roku ode dne, kdy se o porušení povinnosti příslušný správní úřad dozvěděl; pokutu však lze uložit nejdéle do 3 let ode dne, kdy k porušení povinnosti došlo.

43. Soud musí dát za pravdu žalovanému, že v dané věci je zásadní, že žalobce byl postižen za trvající přestupek. Trvající přestupek lze charakterizovat jako přestupek, jehož znakem je jednání pachatele spočívající ve vyvolání a následném udržování protiprávního stavu nebo jednání pachatele spočívající v udržování protiprávního stavu, který nebyl pachatelem vyvolán (viz § 8 zákona o odpovědnosti za přestupky). Neboli se jedná o čin, jímž pachatel vyvolá protiprávní stav, který posléze udržuje, anebo čin, kterým pachatel udržuje protiprávní stav, aniž zákon vyžaduje, aby jej též vyvolal (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 11. 2007, č. j. 9 As 40/2007-66).

44. Platí přitom, že jednání, jímž pachatel udržuje protiprávní stav, závadný z hlediska správního práva, tvoří jeden skutek a jeden správní delikt až do okamžiku ukončení deliktního jednání, tj. až do okamžiku odstranění protiprávního stavu. Proto také tříletá lhůta pro uložení pokuty může začít běžet teprve od okamžiku ukončení trvajícího správního deliktu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 2. 2005, č. j. 5 A 164/2002 – 44). Roční subjektivní lhůta pro zahájení řízení o uložení pokuty pak začne běžet vždy od okamžiku, kdy se správní orgán dozví, že protiprávní stav je delikventem stále udržován. Do doby, než dojde k ukončení trvajícího jiného správního deliktu, tedy počne běžet nová subjektivní lhůta k zahájení řízení o uložení pokuty vždy, kdy se správní orgán dozví o trvajícím porušení povinnosti.

45. S uvedenými principy platícími pro posuzování odpovědnosti pachatele trvajícího přestupku byly správní orgány, jak plyne z obsahu jejich rozhodnutí, seznámeny a napadená rozhodnutí nejsou s nimi v jakémkoli rozporu. Správní orgány nikterak nepopíraly, že informaci o možném porušování právních předpisů ze strany žalobce získaly prvotně již na základě podnětu od Městského úřadu Černošice dne 3. 2. 2016. Uvedené protiprávní jednání také nejprve bylo předmětem řízení vedeného před správními orgány pod sp. zn. ČIŽP/41/OOH/1603563, jehož výsledkem bylo následně zrušené rozhodnutí ze dne 29. 6. 2017, č. j. ČIŽP/41/OOH/SR01/1603563.003/17/PTJ, jímž byla žalobci uložena pokuta ve výši 9 500 000 Kč. Tato skutečnost však nikterak nezavdávala důvod ke konstatování uplynutí prekluzivní lhůty pro zahájení řízení dle § 67 odst. 1 zákona o odpadech, neboť žalobce svým jednáním naplňoval znaky trvajícího přestupku, což ostatně ani nikterak nezpochybňuje. A v tomto případě platí, že prekluzivní lhůta pro zahájení řízení začala běžet vždy znovu poté, co se správní orgán dozvěděl, že žalobce stále udržuje (či do určité doby udržoval) protiprávní stav. Soud tudíž musí dát za pravdu správním orgánům, že den provedení neohlášené kontroly, během níž bylo zjištěno, že žalobce na předmětném místě nakládal s odpady bez jakéhokoliv oprávnění dle zákona o odpadech, představuje den, kdy se inspekce prokazatelně dozvěděla o porušení právních povinností ze strany žalobce. A od tohoto data (19. 5. 2017) je nezbytné odvíjet běh prekluzivní lhůty pro zahájení řízení stanovené v § 67 odst. 1 zákona o odpadech, takže ke dni 16. 4. 2018, kdy bylo zahájeno předmětné řízení o přestupku, tato lhůta neuplynula. Skutečnost, že inspekce již dříve postihla žalobce za totožné protiprávní jednání uskutečněné v roce 2015 a 2016, ústila pouze v tom, že žalobce byl postižen nyní napadeným rozhodnutí pouze za jednání trvající v období až od 1. 1. 2017 do 25. 4. 2017 a nikoli též za období dřívější.

46. Soud musí přitom odmítnout námitku, že není zřejmé, od jakého data správní orgány počítaly běh prekluzivní lhůty pro zahájení řízení. Inspekce ve svém rozhodnutí uvedla, že teprve provedením kontroly dne 19. 5. 2017 došlo k posouzení zjištěného jednání žalobce a k tomuto dni je nutné vázat lhůtu pro zahájení řízení (viz s. 14 rozhodnutí). A stejně tak žalovaný v napadeném rozhodnutí konstatoval, že ke dni 19. 5. 2017 došlo k posouzení zjištěných skutečností a k tomuto dni je také nutno vázat lhůtu pro zahájení řízení (s. 5 rozhodnutí). Jestliže žalovaný v napadeném rozhodnutí konstatoval, že prekluzivní dle § 67 zákona o odpadech nezačala plynout dříve než 25. 4. 2017, jednalo o určení počátku běhu tříleté prekluzivní lhůty pro uložení pokuty. Žalovaný tuto skutečnost mohl v rozhodnutí výslovně uvést, avšak i bez toho toto konstatování nezpůsobuje jakoukoli zmatečnost napadených rozhodnutí. Poukaz správních orgánů na den 3. 5. 2017, kdy inspekce obdržela další podnět od Městského úřadu Černošice, pak lze chápat pouze za deklaraci skutečnosti, že prekluzivní lhůta pro zahájení řízení nemohla uběhnout, i pokud by byla počítána ve vztahu k žalobci „nejvstřícněji“. Zaslání podnětu však nepředstavuje den, kdy se správní orgán dozví o porušení právní povinnosti, neboť rozhodné skutečnosti jsou zjištěny až dnem provedení kontroly.

47. Soud se dále věnoval námitce, že skládka se nerozprostírala na pozemcích spadajících do zemědělského půdního fondu. I zde se přitom ztotožnil se závěry správních orgánů, na jejichž podrobné odůvodnění odkazuje. Inspekce i žalovaný dle soudu správně ve svých závěrech vyšly z veřejně dostupných údajů obsažených v katastru nemovitostí. Účelem katastru nemovitostí je mimo jiné i ochrana životního prostředí (viz § 1 odst. 2 písm. a) katastrálního zákona), a to právě i z důvodu vymezení druhu jednotlivých pozemků a způsobů jejich ochrany, přičemž pokud v dané věci i dle katastru nemovitostí byly dané pozemky označeny jako orná půda, včetně toho, že jsou chráněny v rámci zemědělského půdního fondu, stěží se může žalobce dovolávat jiných skutečností. Soud nepovažuje za relevantní poukazy žalobce na určitá správní rozhodnutí, neboť ta se zjevně nestala základem pro vynětí předmětných pozemků ze zemědělského a půdního fondu, neboť v opačném případě by nebyly v katastru nemovitostí v době páchání protiprávní činnosti stále vedeny jako pozemky pod ochranu zemědělského půdního fondu. A stejné platí též o poukazu žalobce na probíhající rekultivaci dotčených pozemků, neboť ani ta sama o sobě nemohla nic změnit na charakteru dotčených pozemků. A nad již uvedené soud musí zdůraznit, že charakter předmětných pozemků nebyl rozhodný pro posouzení odpovědnosti žalobce za spáchaný přestupek, nýbrž pouze pro stanovení výše uložené pokuty.

48. Soud musí odmítnout rovněž námitku žalobce, že zařízení bylo provozováno legálně. Naopak ode dne nabytí právní moci rozsudku sp. zn. 47 A 26/2013 nebyl nikterak oprávněn zařízení provozovat a přijímat do něj jakékoliv odpady, neboť nedisponoval žádným právním titulem k jeho provozu. Tento právní titul byl citovaným rozsudkem zrušen. V závěru tohoto rozsudku soud jednoznačně zdůraznil, že neprokáže-li žalobce vlastnická práva k pozemkům, musí být řízení vůči němu v potřebném rozsahu zastaveno a zároveň vyjádřil určité pochyby nad charakterem prací, jež byly nařízeny rozhodnutím stavebního úřadu z roku 2013. Této skutečnosti si ostatně byl žalobce vědom, neboť z oznámení o zahájení řízení o přestupku vyplývá, že dne 30. 3. 2017 vydal vlastní „UPOZORNĚNÍ“ pro všechny návozce odpadů, ve kterém je informoval, že je povinen zdržet se sám nebo prostřednictvím dalších osob provádění „navážky zeminy“ či jiných „předmětů“ na dotčené pozemky. Stěží se tedy může nyní dovolávat toho, že zařízení bylo provozováno legálně. A na tomto závěru nemůže nic změnit poukazované rozhodnutí Městského úřadu v Hostivicích - stavebního úřadu ze dne 14. 7. 2006, rozhodnutí SÚ Hostivice ze dne 4. 10. 2004 nebo další rozhodnutí dotčených orgánů státní správy, neboť tato rozhodnutí dřívějšího data nemohla představovat právní titul k provozování zařízení a přijímání odpadů. Tímto titulem bylo pouze rozhodnutí stavebního úřadu z roku 2013, které však v důsledku rozsudku sp. zn. 47 A 26/2013 pozbylo ke dni právní moci tohoto rozsudku platnosti.

49. Soud pak nemůže přisvědčit žalobci, že bylo povinností žalovaného řízení přerušit z důvodu probíhajícího civilního řízení, v němž mělo být určeno, zdali je smlouva o převodu práv a povinností ze dne 27. 3. 2003, kterou žalobce nabyl práva a povinnosti z územního rozhodnutí z roku 1988, platná či nikoliv. Soud opět odkazuje na rozsudek sp. zn. 47 A 26/2013, v němž krajský soud konstatoval, že toto rozhodnutí nepředstavuje pro žalobce žádný právní titul, který by ho jakkoli opravňoval k činnosti na pozemcích ve vlastnictví jiných osob. Práva a povinnosti plynoucí z územního rozhodnutí jsou totiž konstituována stavebním úřadem coby orgánem veřejné moci, a proto je zcela vyloučeno, aby k jejich převedení došlo jen na základě soukromoprávního ujednání. S tímto závěrem se městský soud zcela ztotožňuje a souhlasí se správními orgány, že údajný převod práv a povinností z územního rozhodnutí z roku 1988 na žalobce nemohl vést ke zproštění jeho odpovědnosti. Nebylo tedy na místě správní řízení přerušit, neboť se nejednalo o otázku významnou pro rozhodnutí ve věci. A ze stejného důvodu soud nepřerušil ani soudní řízení, kdy navíc z obecně přístupných zdrojů zjistil, že v daném civilním řízení již byl Obvodním soudem pro Prahu 2 vydán dne 28. 11. 2019 rozsudek.

50. K námitce žalobce týkající se opomenutí některých důkazů soud předesílá, že správní orgán není návrhy účastníků na provedení důkazů vázán. Ve správním řízení se uplatňuje především zásada vyhledávácí a zásada materiální pravdy, podle které podklady pro rozhodnutí opatřuje v potřebném rozsahu zásadně správní orgán (srov. § 3, § 50 odst. 2 věta první a § 50 odst. 3 správního řádu). S důkazy navrženými účastníky řízení je správní orgán povinen se vypořádat, tj. tyto důkazy provést, anebo zdůvodnit, proč navržené důkazy neprovedl (viz za všechny rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 12. 2009, č. j. 1 Afs 77/2009-114). Těmto zásadám nyní napadené rozhodnutí dostálo, neboť správní orgány se návrhy žalobce na provedení dalších důkazů zabývaly. Pokud jde o výslech osob, žalovaný jednoznačně konstatoval (viz s. 6 – 7 napadeného rozhodnutí), že výslech Ing. T. i Ing. Š. by byly nadbytečným důkazem, neboť žalobce se návrhem jejich výslechu snažil prokázat pouze údajnou účelovost vedeného správní řízení, ačkoli inspekce námitku o údajné podjatosti Ing. J. T. v souladu s § 14 odst. 2 správního řádu řádně projednala a rozhodla, že tato osoba není vyloučena z úkonů kontroly dle zákona o odpadech. A toto rozhodnutí bylo potvrzeno také odvolacím orgánem. S těmito závěry, že výslech těchto osob nebyl nutný, neboť nemohl objasnit žádné skutečnosti rozhodné pro posouzení věci, se soud ztotožňuje a odkazuje přitom na obsah rozhodnutí o námitce podjatosti. Stejné pak platí o návrhu žalobce na připojení spisu z původního řízení. Zde již správní orgán I. stupně jednoznačně uvedl, že nynější řízení je řízením vedeným na základě nového šetření a nově zjištěných skutečností inspekce v dané věci, takže vložení celého správního spisu původní spisové dokumentace není opodstatněné, neboť nikterak nepřispívá ke zjištění stavu věci. A žalovaný se s těmito závěry ztotožnil. I tímto návrhem se tedy správní orgány řádně zabývaly a odůvodnily, proč návrhu žalobce nevyhověly. Předmětné důkazy tedy nejsou opomenutými důkazy, jak tvrdí žalobce, neboť správní orgány jejich provedení zvážily, shledaly však, že jejich provedení není na místě a tento závěr také náležitě v odůvodnění napadených rozhodnutí zdůvodnily. A pro úplnost soud konstatuje, že ani v žalobě žalobce neuvedl konkrétní skutečnosti, které měly být provedenými důkazy objasněny. Proto soud shledal uvedenou námitku nedůvodnou.

51. Soud se dále zabýval námitkou porušení § 36 odst. 3 správního řádu.

52. Podle § 36 odst. 3 věty první správního řádu nestanoví-li zákon jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí; to se netýká žadatele, pokud se jeho žádosti v plném rozsahu vyhovuje, a účastníka, který se práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí vzdal. Správní orgán dle citovaného ustanovení musí dát, až na zákonné výjimky, účastníku správního řízení vždy možnost vyjádřit se ke všem podkladům správního rozhodnutí. Toto právo nelze účastníku upřít, a je proto třeba vždy zkoumat, zda byl poté, co účastník již jednou využil svého práva, správní spis následně doplněn či nikoliv, a zda tak měl účastník řízení faktickou možnost se s úplným správním spisem seznámit (k tomu např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2010, č. j. 8 Afs 21/2009-243).

53. Zároveň ale nesplnění této povinnosti nevyvolává vždy nutnost zrušení správního rozhodnutí. Porušení § 36 odst. 3 správního řádu je důvodem ke zrušení odvolacího rozhodnutí tehdy, pokud mělo vliv na jeho zákonnost (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2010, č. j. 8 Afs 21/2009 - 243, č. 2073/2010 Sb. NSS, ze dne 6. 6. 2013, č. j. 1 As 24/2013 - 28, ze dne 28. 6. 2005, č. j. 8 As 3/2005 - 86, ze dne 26. 11. 2008, č. j. 2 As 54/2008 - 80, ze dne 22. 1. 2009, č. j. 6 As 16/2008 - 90). Je to přitom žalobce, kdo má tvrdit a dokládat, jak se nerespektování § 36 odst. 3 správního řádu konkrétně dotklo jeho práv. Neboli pro úspěšnost dané námitky je nezbytné, aby žalobce upřesnil podklady, jež neměl k dispozici, a jakým způsobem takové pochybení správního orgánu mohlo ovlivnit vydané meritorní rozhodnutí (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2011, č. j. 8 As 28/2011 – 78).

54. V nyní projednávané věci žalobce v žalobě pouze obecně uváděl, že došlo k porušení § 36 odst. 3 správního řádu v odvolacím řízení tím, že se nemohl seznámit s předkládací zprávou správního orgánu I. stupně. Neuváděl však, jakým způsobem takové pochybení správního orgánu mohlo ovlivnit rozhodnutí žalovaného či se dotknout jeho práv, respektive nekonkretizoval (s výjimkou argumentace uplatněné v rámci dalších žalobních bodů), z jakého důvodu jsou závěry žalovaného nesprávné. Již proto soud neshledal důvodnost uvedené námitky.

55. Nadto soud uvádí, že smyslem a účelem v § 36 odst. 3 správního řádu vymezených procesních práv účastníka řízení je, aby žalobce znal všechny podklady, které byly při rozhodování v jeho věci užity. Pokud skutkový stav nedoznal změn, zejména pokud nebyly provedeny důkazy, o nichž žalobce nevěděl, není třeba postupovat dle § 36 odst. 3 správního řádu (k tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 10. 2013, č. j. 1 As 85/2013-51, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2010, č. j. 8 Afs 21/2009-243). Předkládací zprávu správního orgánu I. stupně přitom samo o sobě nelze považovat za nový důkaz. Obsah předkládací zprávy pouze ve stručnosti kopíroval obsah prvostupňového rozhodnutí, vůči kterému žalobce brojil odvolacími námitkami, přičemž v předkládací zprávě nebylo uvedeno nic nového, vůči čemuž by žalobce mohl vznést nové námitky.

56. Soud neshledal důvodnými ani námitky žalobce týkající se výše uložené pokuty. Ukládání pokut za přestupky se děje ve sféře volného správního uvážení (diskrečního práva) správního orgánu, tedy v zákonem dovolené volnosti správního orgánu rozhodnout ve vymezených hranicích, resp. volit některé z více možných řešení, které zákon dovoluje. Pro správné a spravedlivé ukládání sankce je přitom významné dodržování principu zákonnosti trestání a principu individualizace sankce. Zásada zákonnosti trestání spočívá v tom, že se správní orgány musí řídit pravidly pro ukládání sankcí stanovených zákonem. Zásada individualizace sankce pak ukládá, aby druh, kombinace a intenzita sankcí odpovídaly všem okolnostem a zvláštnostem konkrétního případu. (srov. rozsudek ze dne č. j. 3 As 32/2007 – 48). Podrobit volné správní uvážení soudnímu přezkoumání při hodnocení zákonnosti rozhodnutí lze tudíž jen potud, překročil-li správní orgán zákonem stanovené meze tohoto uvážení, vybočil-li z nich nebo volné uvážení zneužil.

57. Vstříc uvedeným zásadám platících pro soudní přezkum výše uložené sankce a po zhodnocení nyní napadených rozhodnutí a okolností případu soud shledal, že správní orgány nevybočily z mezí, která jsou stanovena pro jejich správní úvahu při konkrétní výměře sankce, a není na místě jeho derogační zásah. Především inspekce se v prvoinstančním rozhodnutí náležitě vypořádala s jednotlivými hledisky, která jsou významná pro stanovení výše pokuty, a srozumitelným, určitým a logickým způsobem pospala úvahy, jimiž byla vedena při výměře pokuty. A takto se pečlivě věnovala všem zákonným podmínkám pro uložení sankce za spáchání přestupku dle § 67 odst. 2 zákona o odpadech, jakož i polehčujícím a přitěžujícím okolnostem (viz výše rekapitulace napadených rozhodnutí). Žalovaný se pak ztotožnil se závěry správního orgánu I. stupně a k námitkám žalobce přihlédl též ke správní praxi při ukládání pokut za obdobné protiprávní jednání. Soud se s jejich závěry ztotožňuje, a proto neshledal shora uvedené důvody, pro které by musel zasáhnout do diskreční pravomoci správního orgánu při ukládání pokut za spáchání přestupků. Jestliže žalobce namítá, že žalovaný zcela odhlédl od faktu, že žalobce navezl do prostoru bývalé skládky výkopovou zeminu, nikoliv nebezpečné odpady, tak tuto námitku soud musí odmítnout. Inspekce v prvoinstančním rozhodnutí jasně uvedla, že jako k polehčující okolnosti přihlédla k tomu, že v zařízení bylo nakládáno s odpadem kategorie ostatní odpad kat. č. 17 05 04 - zemina a kamení, které neobsahovaly nebezpečné látky (s. 23 rozhodnutí). A také žalovaný v napadeném rozhodnutí konstatoval, že zemina a kamení neobsahovalo nebezpečné látky (viz s. 10 rozhodnutí). Uvedená polehčující okolnost však nic neměnila na skutečnosti, že bylo na místě uložit pokutu ve shora uvedené výši, a to s ohledem závažnost protiprávního jednání, která byla v především v prvoinstančním rozhodnutí velmi podrobně popsána. Jestliže se přitom žalovaný ztotožnil se závěry správního orgánu I. stupně, nebylo jeho povinností dále již jednou vyřčené úvahy rozvádět, protože správní řízení před správními orgány I. i II. stupně tvoří jeden celek. Ani tuto námitku tedy soud neshledal důvodnou (k povaze pozemků, na kterých byl uložen odpad, jakožto jednomu z hledisek rozhodných pro určení výše pokuty viz výše).

58. Soud se konečně věnoval námitce porušení zásady ne bis in idem, avšak ani tu neshledal důvodnou.

59. Zásada ne bis in idem vychází z čl. 40 odst. 5 Listiny, dle něhož nikdo nemůže nebýt postižen dvakrát za tentýž delikt. Při její aplikaci je třeba vycházet z toho, že je zakázáno stíhání pro druhý delikt (včetně deliktu správně-právní povahy), pokud je tento druhý delikt založen na totožném či v podstatných rysech totožném skutku. Podstatou skutku je přitom právně relevantní jednání pachatele a jím zapříčiněný právně významný následek (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 1. 2012, č. j. 1 As 125/2011 – 163). Pokud shodným jednáním pachatele dojde k vyvolání různých právních následků (a potažmo k porušení či ohrožení zcela odlišných zájmů a hodnot), a tedy ke spáchání deliktů stanovených různými právními předpisy a sankcionovaných různými správními orgány, tak v takových případech musí být umožněno postižení pachatele za všechny právně relevantní následky jeho jednání. Pokud by tomu tak nebylo, docházelo by k situacím, kdy by určitým zájmům a hodnotám nemohla být ze strany správních orgánů poskytována ochrana, byť jsou právě k jejich ochraně zákonem povinovány. Nepřípustnost takového stavu by byla patrná zejména v momentu, kdy by byl pachatel nejprve postižen jedním správním orgánem za určitý nepříliš závažný následek svého jednání, čímž by bylo znemožněno jeho potrestání za jiný, daleko závažnější následek (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 2. 2011, č. j. 9 As 67/2010 – 74). A podobná situace panuje také ve vztahu správního trestání a „klasického“ trestání v řízení před soudy. Na podkladě určitého skutkového děje lze diferencovat mezi dvěma skutky de iure, z nichž jeden zahrne následek, k jehož potrestání postačí nástroje správního trestání, zatímco k potrestání druhého skutku bude nutné vést tradiční trestní řízení.

60. Jestliže soud vstříc shora uvedenému posoudil případ žalobce, shledal, že k porušení zásady ne bis in idem nedošlo. Soud nepopírá, že žalobce byl napadenými správními rozhodnutími i dotčeným trestním rozsudkem postižen za skutkově obdobné jednání, přesto se však nejedná o totožné skutky de iure, neboť vymezení každého z uvedených skutků je odlišné vzhledem k různým právním následkům popsaného jednání. Zatímco následkem jednání, za který byl žalobce postižen přestupkově, bylo ohrožení životního prostředí, následkem skutkově obdobného jednání, za které byl žalobce shledán vinným trestním soudem, bylo poškození cizí věci a způsobení škody velkého rozsahu na cizím majetku. Odlišnosti obou skutků nasvědčuje také zákonná podstata obou deliktů, kdy v případě skutku kvalifikovaného jako přestupek podle zákona o odpadech je objektem tohoto přestupku ochrana životního prostředí, zatímco v případě jednání kvalifikovaného jako trestný čin je objektem ochrana majetku osob. Objekt obou těchto deliktů se tedy významně liší, což presumuje, že se také významně odlišuje právně významný následek protiprávního jednání vedoucí k jejich spáchání i přesto, že ke spáchání obou deliktů může dojít týmž jednáním.

61. Jestliže je tedy podstatou skutku právně relevantní jednání pachatele a jím zapříčiněný právně významný následek, tak odlišnost v právně významném následku jednání konstituuje existenci dvou samostatných skutků, o nichž je možné vést samostatná řízení. Jednání žalobce, které vedlo inspekci k zahájení správního řízení o přestupku a orgány činné v trestním řízení k zahájení trestního řízení, tak založilo existenci dvou samostatných skutků (de iure) a aplikace zásady ne bis in idem tak v daném případě nebyla na místě.

62. A nad rámec všeho výše uvedeného soud uvádí, že z veřejně přístupné databáze InfoSoud zjistil, že rozhodnutím ze dne 30. 12. 2019 byl žalobce zproštěn viny v předmětné trestní věci. Dovolávání se zásady ne bis in idem proto i z tohoto důvodu není na místě.

VI. Závěr

63. Žalobce se svými námitkami tedy neuspěl; jelikož v řízení o žalobě nevyšly najevo žádné vady, k nimž je nutno přihlížet z úřední povinnosti, městský soud zamítl žalobu jako nedůvodnou.

64. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud v souladu s § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce neměl ve věci úspěch, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení; žalovanému pak v řízení o žalobě nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.