č. j. 15 A 73/2018 - 41

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Martina Kříže a soudkyň Mgr. et Mgr. Lenky Bahýľové, Ph.D., a Mgr. Věry Jachurové, v právní věci žalobce: Svaz měst a obcí České republiky, IČO 63113074 sídlem 5. května 1640/65, Praha 4 zastoupený advokátem JUDr. Stanislavem Kadečkou, Ph.D. sídlem Teplého 2786, Pardubice proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí sídlem Na Poříčním právu 1, Praha 2 o žalobě proti rozhodnutí ministryně práce a sociálních věcí ze dne 19.10.2018, č.j. MPSV- 2018/157626-513/2 takto:

Výrok

I. Rozhodnutí ministryně práce a sociálních věcí ze dne 19.10.2018, č.j. MPSV- 2018/157626-513/2 a rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 25.7.2018, č.j. MPSV-2017/251424-523/3, se zrušují a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 15 342 Kč, a to do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám právního zástupce žalobce advokáta JUDr. Stanislava Kadečky, Ph.D.

Odůvodnění

I. Předmět řízení, jeho předcházející průběh a obsah žaloby

1. Žalobce se žalobou podanou u Městského soudu v Praze dne 27.12.2018 domáhal zrušení rozhodnutí ministryně práce a sociálních věcí uvedeného v záhlaví tohoto rozsudku (dále též jen „napadené rozhodnutí“), jakož i jemu předcházejícího rozhodnutí žalovaného ze dne 25.7.2018, č.j. MPSV-2017/251424-523/3 (dále též jen „rozhodnutí správního orgánu I. stupně“), jímž byl ve sporu o uzavření kolektivní smlouvy vyššího stupně mezi žalobcem a Odborovým svazem státních orgánů a organizací, IČO 00469531, určen zprostředkovatelem JUDr. Tomáš Horáček, Ph.D.

2. K věci samé žalobce předně konstatoval, že Odborový svaz státních orgánů a organizací, IČO 00469531 (dále jen „Odborový svaz“) předložil dne 30. 5. 2017 žalobci návrh na uzavření kolektivní smlouvy vyššího stupně ve smyslu ust. § 8 a násl. zákona č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o kolektivním vyjednávání“). Žalobce od počátku rozporoval své právní postavení „organizace zaměstnavatelů“ a tvrdil, že nemůže být stranou kolektivní smlouvy, jelikož nenaplňuje definiční znaky organizace zaměstnavatelů, a proto vůbec nemůže takovou smlouvu platně uzavřít.

3. Na základě návrhu Odborového svazu bylo přípisem ze dne 11. 12. 2017, č.j. MPSV- 2017/251424-523/1 oznámeno zahájení řízení ve smyslu ust. § 11 odst. 2 zákona o kolektivním vyjednávání, a to řízení o určení zprostředkovatele ve sporu o uzavření kolektivní smlouvy. Účastníky tohoto řízení byli žalobce a Odborový svaz.

4. Rozhodnutím Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 19. 12. 2017, č.j. MPSV2017/251424- 523/1 bylo rozhodnuto takto: „Ve sporu o uzavření kolektivní smlouvy vyššího stupně mezi smluvními stranami – Odborovým svazem státních orgánů a organizací, se sídlem Senovážné náměstí 23, 110 00 Praha 1, IČO: 00469531 na straně jedné a Svazem měst a obcí České republiky, se sídlem 5. května 1640/65, 140 21 Praha 4, IČO: 63113074 na straně druhé se určuje zprostředkovatelem JUDr. T. H. Ph.D. kontaktní adresa P. V., H., kontaktní telefon X, který je veden u Ministerstva práce a sociálních věcí v seznamu zprostředkovatelů a rozhodců pod evidenčním číslem č. X.“ 5. K rozkladu žalobce bylo vydáno rozhodnutí ministryně práce a sociálních věcí ze dne 24. 5. 2018, č.j. MPSV2017/266240-513/3, jímž bylo rozhodnutí žalovaného ze dne 19.12.2017 zrušeno (z důvodu porušení § 36 odst. 3 správního řádu) a věc vrácena k novému projednání. Následně bylo po odstranění procesní vady vydáno rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 7. 2018, č.j. MPSV- 2017/251424-523/3, tj. rozhodnutí správního orgánu I. stupně, a k rozkladu žalobce pak napadené rozhodnutí.

6. Žalobce namítl, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné z důvodu nedostatečného odůvodnění. Napadené rozhodnutí vypořádává podrobné a právně argumentované rozkladové námitky v jediném krátkém odstavci. Nevypořádalo se nicméně hned s několika námitkami, aniž by postavilo oponentní ucelený argumentační rámec. Napadené rozhodnutí obsahuje de facto jeden ne zcela související odstavec, neobsahuje právě přiléhající argumentaci a odůvodnění tak zásadní právní otázky, kterou je právní postavení žalobce. Pokud by totiž žalobce vůbec nebyl aktivně legitimovanou osobou k uzavření kolektivní smlouvy, pak by ji nemohl platně uzavřít a celý kolektivní spor by vůbec nebylo možné (bez legálního podkladu) vést. V rozkladu žalobce argumentoval tím, že z jeho stanov explicitně vyplývá účel a cíle, za kterými byl založen. Tímto cílem a účelem je hájení zájmů a práv obcí dobrovolně sdružených v entitě žalobce. Účelem žalobce rozhodně není ochrana zájmů zaměstnavatelů a takový cíl mu nelze jakkoliv podsouvat či jej z čehokoli dovozovat. Žalobce právě proto odkázal mimo jiné na Listinu základních práv a svobod, v níž je zakotvena tzv. koaliční svoboda. Obce sdružované v entitě žalobce (Svaz měst a obcí České republiky) nikdy neprojevily svobodnou vůli, aby snad cílem jejich sdružování byla ochrana jejich práv a zájmů jako zaměstnavatelů. Tento argument žalobce provázal s odkazy na čl. 2 a 10 Úmluvy o svobodě sdružování a ochraně práva odborově se organizovat, jež byla vyhlášena ve Sbírce zákonů pod č. 489/1990 Sb. I z těchto ustanovení Úmluvy o sdružování vyplývá zcela jednoznačně princip dobrovolnosti sdružování a zákaz nuceného sdružování.

7. Úmluva o sdružování operuje s principem dobrovolnosti sdružování tak, že sdružované subjekty si samy stanoví účel a smysl jejich sdružování. Jak vyplývá ze stanov žalobce, které byly schváleny i Ministerstvem vnitra (rozhodnutí čj. AVS/1-22082/881/89), cílem žalobce je prosazování výsostného postavení obcí jako samosprávných orgánů, nikoliv prosazování práv a zájmů obcí jakožto zaměstnavatelů. Žalobce již v rozkladu zdůraznil, že není pravda, že by byl členem Rady hospodářské a sociální dohody ČR, což vyvrací jak samotné zřizovací listiny, tak i skutečnost, že žalobce se na činnosti Rady nikdy nepodílel.

8. V odůvodnění napadeného rozhodnutí je pouze uvedeno, že argumentace žalobce Úmluvou o sdružování by „byla opodstatněná pouze v případě, že by města a obce nikoho nezaměstnávaly“. Z tohoto vypořádání však není vůbec zřejmé, jak žalovaný naložil s argumentem žalobce, že členové žalobce se nikdy nesdružili za účelem, aby žalobce hájil jejich zájmy jako zaměstnavatelů. Zmíněné vypořádání je de facto jediný „věcný“ důvod uvedený v odůvodnění napadeného rozhodnutí. Žalovaný se pak již nijak nezabýval argumentem žalobce vedeným směrem ke svobodě sdružování za konkrétním účelem a tím, že žalobce nebyl svými členy nikdy (ani implicitně) pověřen k ochraně jejich zájmů jako zaměstnavatelů. Žalobce přitom žalovanému předložil hned několik věcných a zásadních argumentů, proč je přesvědčen o tom, že nemůže být organizací sdružující zaměstnavatele, a že nemá pochybnosti o tom, že taková činnost není účelem, za kterým byl založen a cílem, k jehož naplnění má jeho činnost směřovat.

9. Žalobce dále namítl, že napadené rozhodnutí je taktéž nezákonné a nesprávné. Již ve správním řízení opakovaně argumentoval tím, že nikdo nemůže být nucen ke sdružování za účelem, ke kterému se nesdružil dobrovolně. Toto je třeba vzít jako zásadní ústavní východisko při posuzování relevantních právních vztahů. Napadeným rozhodnutím byla tedy porušena zásada legality stanovená přímo v čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (mutatis mutandis čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR). Žádný právní předpis totiž neukládá, že by žalobce, resp. jeho členové, byli snad povinni se sdružit přímo (též) za ochranou svých práv jako zaměstnavatelů. Napadeným rozhodnutím ovšem žalobci, resp. jeho členům, byla taková povinnost stanovena, aniž by pro ni existovala ústavními předpisy striktně vyžadovaná opora v právních předpisech (jakož i rozumný důvod). Žalobce k tomu odkázal též na odbornou literaturu, z níž citoval.

10. Žalobce rozhodně nebyl založen za účelem ochrany práv obcí jako zaměstnavatelů, a nemůže tak být jakkoliv nucen vystupovat jako strana kolektivního vyjednávání. V této souvislosti považoval za vhodné akcentovat, že právní postavení organizace zaměstnavatelů plyne ze zákona, nikoliv z rozhodnutí ministerstva či ministryně. Z tohoto důvodu není možné přiznávat či naopak přikazovat takové postavení subjektům, které zákonnou definici nenaplňují. Ze stanov žalobce nikterak nevyplývá, že by měl hájit zájmy obcí jakožto zaměstnavatelů. Je spíše apolitickou a lobbistickou organizací, která se na poli zákonodárství a ústřední státní správy zasazuje o to, aby bylo respektováno ústavně zakotvené právo obcí na samosprávu a aby obcím byl státem poskytnut prostor pro nerušený výkon takového práva. Z ničeho však nevyplývá, že by snad žalobce, resp. jeho členové, kdykoli projevili (onu nezbytnou) svobodnou vůli, aby kromě shora uvedeného žalobce vykonával zcela odlišnou činnost spočívající v ochraně jejich zájmů jako zaměstnavatelů (vůči zaměstnancům). Za tímto účelem žalobce prostě založen nebyl.

11. Pokud žalovaný pod shora uvedený cíl, za kterým se členové žalobce sdružili, podřadil i hájení zájmů členů jakožto zaměstnavatelů v kolektivním vyjednávání, je to v rozporu jak se shora citovaným čl. 2 odst. 3 Listiny, tak i se zásadou zákazu nuceného sdružování. Na základě této argumentace by totiž za organizaci zaměstnavatelů mohla být prohlášena jakákoliv, byť sebemenší, organizace, která sdružuje členy, kteří mají zaměstnance, za obecným účelem ochrany jejich zájmů. Svým charakterem (spolek s cílem prosazovat a hájit zájmy obcí na poli ústavně zaručeného práva na samosprávu) žalobce odpovídá daleko spíše sdružování dle čl. 20 než dle čl. 27 Listiny upravujícího „odborové“ sdružování, což poté souvisí s povinností kolektivně vyjednávat. Podle žalobce je však rozhodující, že inherentní součástí čl. 20 (ale i čl. 27) Listiny základních práv a svobod, který vymezuje základní úpravu sdružování, je zásada, že nikdo nesmí být k takovému sdružování nucen. S principem dobrovolnosti ostatně pracuje i Úmluva o sdružování, když ve svém čl. 2 uvádí, že „pracovníci a zaměstnavatelé bez jakéhokoliv rozdílu mají právo bez předchozího schválení ustavovat organizace podle vlastní volby, jakož i stát se členy takových organizací, a to za jediné podmínky, že se podřídí stanovám těchto organizací.“ 12. Z toho je zřejmé, že je sice respektováno právo na sdružování, avšak zároveň i skutečnost, že neexistuje povinnost zaměstnavatele se sdružovat. Čl. 10 Úmluvy o svobodě sdružování a ochraně práva odborově se organizovat poté dodává následující: „V této úmluvě znamená slovo „organizace“ každou organizaci pracovníků nebo zaměstnavatelů, která má za cíl podporovat a hájit zájmy pracovníků nebo zaměstnavatelů.“ I Úmluva o sdružování tedy počítá s principem dobrovolnosti a s nutností toho, aby členové sdružení jednoznačně projevili vůli sdružovat se za konkrétním účelem (cílem hájení) podpory zájmů zaměstnavatelů, nikoliv s pouhou skutečností o tom, že sdružení hájí obecně zájmy svých členů (případ žalobce).

13. Žalobce dodal, že napadené rozhodnutí neporušuje pouze ústavně zaručená práva žalobce (svoboda sdružování a zásada legality), nýbrž ohrožuje i ústavně zaručené právo na samosprávu členů žalobce, neboť ti, jak již bylo několikrát uvedeno, nikdy neprojevili zájem o to, aby žalobce chránil jejich zaměstnavatelské zájmy, a o to více nikdy neprojevili zájem být vázáni kolektivní smlouvou, kterou by žalobce „jejich jménem“ mohl uzavřít. Napadené rozhodnutí tak není překvapivé pouze pro žalobce, ale i pro obce v entitě žalobce sdružené.

II. Vyjádření žalovaného a replika žalobce

14. Žalovaný navrhl, aby byla žaloba zamítnuta. Ve vyjádření k žalobě k základní otázce, zda žalobce je či není organizací zaměstnavatelů, odkázal na obsah správního spisu, napadené rozhodnutí a rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Má za to, že rozhodující je materiální posouzení dané organizace (Svazu měst a obcí ČR), tj. její skutečný charakter, a to v souladu s čl. 10 Úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 87, kterou je Česká republika vázána. Podle čl. 10 této Úmluvy se „organizací“ rozumí každá organizace pracovníků nebo zaměstnavatelů, která má za cíl podporovat a hájit zájmy pracovníků nebo zaměstnavatelů. Svaz měst a obcí ČR sdružuje obce, které k výkonu své činnosti zaměstnávají fyzické osoby vykonávající v jejich prospěch závislou práci, tedy zaměstnavatele. Zároveň bezesporu hájí a podporuje jejich zájmy (viz dále). Proto správní orgán žalobce za organizaci zaměstnavatelů ve smyslu § 23 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, považuje. Není nezbytné a ani obvyklé, aby organizace zaměstnavatelů měla ve svých zakládajících dokumentech jako předmět své činnosti výslovně uvedeno kolektivní vyjednávání.

15. Podle žalovaného nelze akceptovat tvrzení žalobce, že rozhodující pro určení, zda se jedná o odborovou organizaci či organizaci zaměstnavatelů, je to, zda se taková organizace za odborovou organizaci či organizaci zaměstnavatelů sama prohlásí. Jedná se formální přístup, který je v rozporu s výkladem čl. 10 Úmluvy Mezinárodní organizace práce č.

87. K právní formě odborových organizací a organizací zaměstnavatelů žalovaný uvedl, že § 3025 občanského zákoníku stanoví, že ustanovení o právnických osobách a spolku se použijí na odborové organizace a organizace zaměstnavatelů přiměřeně, a to v rozsahu, v jakém to neodporuje jejich povaze zástupců zaměstnanců a zaměstnavatelů podle mezinárodních smluv, kterými je Česká republika vázána a které upravují svobodu sdružování a ochranu práva svobodně se sdružovat. Občanský zákoník tedy upravuje výhodnější postavení odborových organizací a organizací zaměstnavatelů proti právní úpravě spolků. Jaká organizace je či není organizací zaměstnavatelů, však národní právní předpisy neupravují. Z uvedených důvodů je nutno vycházet především z Úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 87.

16. Členové Svazu měst a obcí ČR jsou sdruženi dobrovolně. Ačkoli je žalovaný toho názoru, že obsah stanov žalobce není jediným rozhodným faktorem a odůvodnění uvedené v předchozím odstavci k posouzení toho, zda se jedná o organizaci zaměstnavatelů či nikoli, postačuje, i s touto otázkou se vypořádal. Pokud ze stanov Svazu měst a obcí ČR vyplývá, že účelem jeho založení je hájení zájmů a práv obcí sdružených ve Svazu, neznamená to, že Svaz měst a obcí ČR nemůže hájit zájmy obcí jako zaměstnavatelů, kterými bezesporu jsou. V § 2 odst. 3 stanov žalobce je uvedeno, že „Svaz se při své činnosti zaměřuje na ... posilování právního státu, sociálního, kulturního a hospodářského rozvoje a sociálního dialogu…“, jehož jednou z forem je kolektivní vyjednávání. Stanovy žalobce tedy vedení sociálního dialogu nevylučují.

17. Pro posouzení činnosti žalobce, kterou v době podání žádosti o určení zprostředkovatele skutečně vyvíjel, je dle žalovaného velmi podstatná skutečnost, že žalobce usiloval o vedení sociálního dialogu na nejvyšší úrovni. Tuto skutečnost prokazuje dokument „Priority Svazu měst a obcí České republiky na období 2015 – 2017“, ve kterém je uvedena jako priorita č. 1.7 „Usilovat o členství Svazu v Legislativní radě vlády a Tripartitě“. Existenci tohoto dokumentu, jeho obsah ani smysl předmětného ustanovení č. 1.7 přitom žalobce nikdy nerozporoval. Jeho tvrzení, že obce jakožto členové žalobce nikdy neprojevily zájem o to, aby žalobce chránil jejich zaměstnavatelské zájmy i v kontextu oblasti kolektivního vyjednávání, nemůže obstát již vzhledem k tomu, že obce či jejich zástupci nutně musely uvedený dokument odsouhlasit. Pokud žalobce usiloval o členství v tripartitě („Rada hospodářské a sociální dohody“, což je orgán, kde se vedou tripartitní jednání mezi zástupci zaměstnavatelů a zaměstnanců za účasti státu), jistě se nejednalo o úsilí na straně odborových organizací ani na straně vládní. Pokud žalobce neusiloval o tripartitní jednání na straně odborových organizací nebo vlády, zbývá již pouze strana zaměstnavatelská. Nelze však aktivně působit v sociálním dialogu a zároveň jednu jeho složku, kterou je kolektivní vyjednávání, odmítat.

18. Žalovaný nikdy netvrdil, že by snad žalobce někdy byl členem tripartity. Usilovat o členství v tripartitě není přirozeně totéž jako být členem tripartity. Tato část odůvodnění rozhodnutí byla žalobcem nesprávně pochopena. Žalovaný má za to, že problematice byla věnována správním orgánem patřičná pozornost, rozhodnutí správních orgánů obou stupňů nejsou nezákonná, obsahují podrobná odůvodnění, která jsou přezkoumatelná, srozumitelná, jasná a v souhrnu tvoří ucelený argumentační rámec.

19. V replice k vyjádření žalovaného žalobce uvedl, že žalovaný do značné míry účelově interpretuje relevantní právní normy, uvádí, že posuzuje věc materiálně, byť je jeho výklad spíše formalistický, a ze snahy žalobce stát se členem Tripartity deklarované v prioritách žalobce pro období 2015 - 2017 chybně dovozuje, že je žalobce organizací zaměstnavatelů. Žalobce k těmto závěrům žalovaného uvádí, že jsou mylné a nemají oporu v platné právní úpravě.

20. Dle čl. 10 Úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 87 platí: „V této úmluvě znamená slovo „organizace“ každou organizaci pracovníků nebo zaměstnavatelů, která má za cíl podporovat a hájit zájmy pracovníků nebo zaměstnavatelů.“ Následně žalovaný směrem k žalobci „dovozuje“ z toho, že obce jsou zaměstnavateli, že prý jde o organizaci zaměstnavatelů ve smyslu ust. § 23 zákoníku práce. Tento závěr naprosto ignoruje již samotnou podstatu Úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 87, včetně jejího smyslu a účelu. Název této Úmluvy je „Úmluva o svobodě sdružování a ochraně práva odborově se organizovat“. Již ze samotného názvu této úmluvy tak jednoznačně a nepodmíněně plyne, že reguluje svobodu sdružování a ochranu práva odborově se organizovat. Smyslem a účelem této úmluvy je tedy ochrana a zakotvení svobodného práva se sdružovat, jde především o ochranu práva odborově se organizovat, čemuž by mohlo být ze strany státu či dalších subjektů (z pochopitelných důvodů) bráněno. Na základě této mezinárodní úmluvy má stát povinnost tato práva chránit a garantovat. Nicméně se jedná o práva, nikoliv o povinnosti zaměstnavatelů se sdružovat. Nikdo nemůže být z podstaty věci nucen, aby musel být sdružen v určité organizaci, podílet se na jejím fungování, případně ji finančně podporovat apod. Pak by totiž nešlo o svobodu sdružování, ale o povinnost sdružit se, což sice za určitých okolností může právní řád vyžadovat, ale toto rozhodně není případ žalobce.

21. Z této perspektivy je zcela zřejmé, že žalobce sice sdružuje obce, nikoliv ovšem obce jako zaměstnavatele. Smysl a účel existence žalobce je zcela jiný - nesdružuje tyto subjekty (základní územní samosprávné celky) za účelem ochrany jejich práv jako zaměstnavatelů a vůbec nevystupuje jako ochránce a podpůrce zájmů obcí jako zaměstnavatelů ve vztahu k zaměstnancům. Tento argument žalobce uvedl již v žalobě a žalovaný se k tomu de facto nijak nevyjádřil. Smyslem a účelem založení ani existence žalobce není ochrana práv jeho členů jako zaměstnavatelů, a materiálně tak není naplněna definice organizace zaměstnavatelů dle Úmluvy, na kterou sám žalovaný odkazuje. Poukaz na stanovy žalobce je nepřípadný. Argument žalovaného spočívající v podstatě v tom, že skutečnost, že stanovy žalobce výslovně nevylučují vedení sociálního dialogu, má být v zásadě „důkazem“ o tom, že jde o organizaci zaměstnavatelů, je dle přesvědčení žalobce absurdní. Aplikací tohoto výkladu by bylo možné dojít k celé řadě zajímavých „právních“ závěrů, například že de facto každá organizace či právnická osoba, která hájí zájmy určité skupiny (a budou-li tyto subjekty mít jakékoliv zaměstnance), je organizací zaměstnavatelů, pokud ve svém zakladatelském dokumentu explicitně nevyloučí účast na sociálním dialogu.

22. K uváděné snaze žalobce stát se členem Tripartity žalobce uvedl, že je tuto snahu třeba vnímat perspektivou smyslu a účelu žalobce jako organizace obcí. Tato snaha měla za cíl toliko chránit obecní rozpočty, nikoliv účastnit se jednání jako organizace zaměstnavatelů. Je třeba totiž akcentovat, že místní samosprávy hospodaří s veřejnými financemi v rámci veřejných rozpočtů. Z tohoto důvodu jakékoliv záměry spočívající ve změnách pracovních podmínek, jež by mohly mít reálný vliv na veřejné rozpočty, mohou mít zásadní vliv na územní samosprávné celky jako takové, a to dokonce na jejich existenci. Činnost žalobce tedy souvisela s jeho činností na ochranu a prosazování práva na místní samosprávu, rozhodně neměla za cíl ochranu práv zaměstnavatelů a jejich soukromých zájmů.

III. Posouzení věci soudem

23. Městský soud v Praze přezkoumal napadené rozhodnutí i řízení, které mu předcházelo, a to v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán; přitom vycházel ze skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí (§ 75 odst. 1, 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „s. ř. s.“). Po provedeném řízení dospěl k závěru, že žaloba je důvodná.

24. Těžištěm předloženého sporu je otázka, zda žalobce je či není organizací zaměstnavatelů jakožto stranou kolektivního vyjednávání, a zda tedy vůbec existoval spor mezi smluvními stranami kolektivní smlouvy vyššího stupně o určení zprostředkovatele ve smyslu § 11 odst. 2 zákona č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání.

25. Žalovaný dospěl k závěru, že žalobce je organizací zaměstnavatelů, přičemž z napadeného rozhodnutí vyplývá, že tento závěr postavil fakticky na jediném stěžejním kritériu, a sice na skutečnosti, že města a obce, která žalobce sdružuje, mají zaměstnance. S takovou úvahou se soud nemohl ztotožnit, neboť vskutku nereflektuje základní ústavní principy sdružovacího práva.

26. Otázce rozlišení právnické osoby jakožto organizace zaměstnavatelů se zevrubně věnoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 10.12.2019, č.j. 4 Ads 226/2019-47, v němž uzavřel: „Za jedinou relevantní a podstatnou otázku považuje soud účel, pro který byla právnická osoba svými členy založena a k jehož naplnění vyvíjí dosavadní činnost. Klíčový je tedy projev vůle zaměstnavatelů sdružených do příslušné právnické osoby, aby se jejím prostřednictvím zapojili do kolektivního vyjednávání s cílem uzavřít kolektivní smlouvu vyššího stupně. Přirozeně platí, že v ideálním případě by měl tento projev vůle zahrnující účel a cíl, za nímž se členové právnické osoby sdružují, odpovídat i zvolené právní formě, s níž zákon tento účel typicky spojuje (v daném případě by tedy měl odpovídat právní formě „organizace zaměstnavatelů“ podle § 9a zákona o sdružování a po 1. 1. 2014 podle § 3025 odst. 2 NOZ), avšak na druhou stranu odlišná právní forma (zájmové sdružení právnických osob, spolek), která jinak nevylučuje účast právnické osoby na kolektivním vyjednávání, nemůže být důvodem diskvalifikace této právnické osoby z kolektivního vyjednávání, pokud sama chce i tento účel svou činností naplňovat a její členové jsou s tím srozuměni. V konečném důsledku jsou to totiž individuální zaměstnavatelé sdružení v této právnické osobě, kteří ponesou konkrétní důsledky kolektivního vyjednávání, a to nejen v podobě závazků z uzavřené kolektivní smlouvy vyššího stupně, pokud by kolektivní smlouva vyššího stupně byla organizací uzavřena, ale například i v podobě legální stávky jako krajního prostředku ve sporu o uzavření kolektivní smlouvy (§ 16 odst. 1 a § 17 odst. 2 zákona o kolektivním vyjednávání)“.

27. Úvahy, na jejichž podkladě Nejvyšší správní soud přistoupil ke shora citovanému závěru, které jsou přiléhavé i pro posouzení podstaty této věci, považuje soud za vhodné obšírněji citovat, neboť adekvátně reagují též na některé žalobcem uplatněné žalobní námitky a potvrzují opodstatněnost jeho argumentace: „

28. Kolektivní vyjednávání představuje jednu z formalizovaných a institucionalizovaných forem sociálního dialogu mezi tzv. sociálními partnery, jehož účelem je „zajištění sociálního smíru, utvoření mechanismu průběžné sociální komunikace a demokratického procedurálního řešení možných konfliktů mezi zaměstnavateli a zaměstnanci“ (nález Ústavního soudu ze dne 11. 6. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 40/02). Od svých počátků v druhé polovině 19. století je úzce spjat se sdružovacím právem (resp. tzv. koaliční či syndikátní svobodou jako zvláštním případem sdružovacího práva, jehož účelem je prosazování a ochrana hospodářských a sociálních zájmů, viz Kysela, J. Koaliční svoboda a právo na stávku. In Wagnerová, E. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer 2012, str. 594), a to nejprve na straně zaměstnanecké, teprve později se do sociálního dialogu zapojují sdružení zaměstnavatelů (Štefko, M. Názor rejstříkových soudů: odborová organizace spolkem, či raději ne? Acta Universitatis Carolinae Iuridica, 1/2019, str. 131). Sociální dialog a v jeho rámci i kolektivní vyjednávání jsou tak úzce spjaty se sdružovacím právem, které je však v podmínkách materiálních právních států svobodou, nikoliv povinností se sdružovat k ochraně hospodářských zájmů (…) Jsou to tedy jednotlivci, ať už zaměstnanci či zaměstnavatelé, kteří se ze své vlastní vůle sdružují za účelem prosazování a ochrany svých hospodářských a sociálních zájmů a určují účel sdružení.

29. S ohledem na celospolečenský význam sociálního dialogu a kolektivního vyjednávání, jakož i na negativní zkušenosti s tímto mechanismem v nedemokratických režimech (fašistické a socialistické režimy), zavedly právní předpisy, počínaje mezinárodními smlouvami, požadavek přísné autonomie aktérů kolektivního vyjednávání na státní moci (čl. 27 odst. 1 a 2 Listiny, čl. 2 úmluvy MOP č. 87). Požadavek autonomie se odráží i v tzv. evidenčním principu, který zajišťuje, že tyto organizace vznikají bez předchozího schválení a z vlastní vůle svých členů (viz čl. 2 úmluvy MOP č. 87: „Pracovníci a zaměstnavatelé bez jakéhokoliv rozdílu mají právo bez předchozího schválení ustavovat organizace podle vlastní volby, jakož i stát se členy takových organizací….“, nebo její čl. 4: „Organizace pracovníků nebo zaměstnavatelů nepodléhají rozpuštění nebo pozastavení činnosti administrativní cestou.“). Na evidenčním principu byla založena rovněž vnitrostátní právní úprava v ČR po roce 1990 (§ 9a zákona o sdružování) a vychází z ní také právní úprava účinná po rekodifikaci soukromého práva po roce 2014. Ta považuje odborové organizace a organizace zaměstnavatelů za specifické právnické osoby, na něž lze aplikovat právní úpravu týkající se spolků pouze přiměřeně, pokud to neodporuje jejich povaze jako zástupců zaměstnanců a zaměstnavatelů podle mezinárodních smluv (§ 3025 NOZ), a rovněž respektuje evidenční princip (§ 121 zákona o veřejných rejstřících, podle něhož vznikají odborové organizace a organizace zaměstnavatelů dnem následujících po dni, v němž bylo doručeno rejstříkovému soudu oznámení o založení této právnické osoby).

28. Z výše uvedeného je zřejmé, že právní úprava spojovala účel, spočívající v hájení hospodářských a sociálních zájmů zaměstnanců a zaměstnavatelů, se specifickou formou právnické osoby označovanou jako odborová organizace a organizace zaměstnavatelů, která podléhá s ohledem na výše uvedené odlišnému právnímu režimu vzniku a dalších vztahů vůči státní moci, než je tomu v případě jiných sdružení a právnických osob. Na druhou stranu právní předpisy neupravují žádnou konkrétní definici těchto organizací, vyjma čl. 10 úmluvy MOP č. 87, podle něhož se „organizací“ rozumí každá organizace pracovníků nebo zaměstnavatelů, která má za cíl podporovat a hájit zájmy pracovníků nebo zaměstnavatelů. Účelem této úmluvy a z ní plynoucích principů je zajistit specifickou ochranu těchto organizací, tj. garantovat jim tato zvláštní práva, a to s ohledem na specifický účel a roli, které tyto organizace v systému dosahování společenského smíru hrají.“ (…)

29. Z uvedených principů „plynou toliko práva a nelze z nich dovodit závěr, že případně odlišná forma právnické osoby, která nepožívá této specifické ochrany, brání v tom, aby tato osoba, pokud tak sama deklaruje a projevila v tomto směru vůli vyjádřenou ve svých zakládacích a dalších vnitřních dokumentech, nemohla sledovat i účel spočívající v ochraně hospodářských a sociálních zájmů svých členů, včetně účasti na kolektivním vyjednávání. Pro účely způsobilosti právnické osoby založené více zaměstnavateli být účastna sociálního dialogu, včetně kolektivního vyjednávání, nelze specifickou ochranu sdružovacího práva zaměstnavatelů vykládat jako povinnost vést obhajobu hospodářských a sociálních zájmů výlučně v zákonem předepsané formě „organizace zaměstnavatelů“, pokud neexistují jiné zákonem stanovené překážky, které by právnické osobě založené a evidované v jiné formě v takové činnosti bránily. Nejvyšší správní soud proto souhlasí se stěžovatelem, že v tomto případě převáží materiální hledisko, na němž je založena definice těchto organizací v čl. 10 úmluvy MOP č. 87.“ (…)

30. Ústavně zaručené právo se sdružovat zahrnuje podle Ústavního soudu i „negativní sdružovací právo“, tj. právo se nesdružit (nález Ústavního soudu ze dne 11. 6. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 40/02), a v případě jeho realizace i určení účelu, k jehož naplnění sdružení směřuje. Jak již bylo uvedeno, právní úprava v řadě případů svazuje právní formu s účelem založení právnické osoby (v tomto případě s formou organizace zaměstnavatelů založené podle § 9a zákona o sdružování, resp. po 1. 1. 2014 podle § 3025 NOZ); právní forma však nemusí nutně vylučovat, aby sdružení sledovalo a prosazovalo i jiné cíle a vyvíjelo i další činnosti, pokud nejsou se zvolenou právní formou v rozporu, nebo pokud to právní předpisy z jiných důvodů nezakazují. Svoboda sdružování však předpokládá, že účel a cíle sdružení, jakož i rozsah jeho činností, stanoví jeho členové prostřednictvím základních dokumentů právnické osoby a prostřednictvím procedurálních pravidel tvorby vůle této právnické osoby. Právo svobodně určovat účel sdružení a rozsah jeho jednotlivých činností musí být státem respektováno i v případě rozhodování o způsobilosti sdružení být stranou kolektivního vyjednávání, a to zejména proto, že důsledky kolektivního vyjednávání nesou podle zákona o kolektivním vyjednávání jednotliví zaměstnavatelé. Ti musejí být přinejmenším srozuměni s tím, že jejich sdružení může vstoupit do kolektivního vyjednávání a svým jednáním vyvolat již zmíněné právní důsledky, mnohé z nich pro činnost zaměstnavatelů negativní (v průběhu kolektivního sporu jde až o možnost vyhlášení stávky jejich zaměstnanců).

31. Z výše uvedeného „negativního sdružovacího práva“, tj. práva se nesdružit, plyne, že sociální dialog, stejně jako kolektivní vyjednávání o uzavření kolektivní smlouvy vyššího stupně jsou založeny na principu dobrovolnosti. Pokud zaměstnavatelé (stejně jako zaměstnanci) nemají povinnost se za účelem ochrany svých hospodářských a sociálních zájmů sdružovat, pak jim nelze ani uložit povinnost, sdruží-li se za jiným účelem než je prosazování jejich zájmů jako zaměstnavatelů vůči zaměstnancům, aby se účastnili sociálního dialogu, případně jeho formalizované podoby, tedy kolektivního vyjednávání. Jak již bylo uvedeno, jsou to členové sdružení, kteří určují jak účel, pro který se sdružili, tak cíle, k nimž směřují, a činnosti, jejichž prostřednictvím jich dosahují.“ 32. Princip dobrovolnosti potvrzují i Úmluvy MOP. „Úmluva MOP č. 98 zavazuje v čl. 4 smluvní strany toliko k „povzbuzení a podporování co nejširšího rozvoje a využití metody dobrovolného vyjednávání mezi zaměstnavateli a organizacemi zaměstnavatelů na jedné straně a organizacemi pracovníků na druhé straně tak, aby byly upraveny podmínky zaměstnání pomocí kolektivních smluv“. Zásadu dobrovolnosti vyjednávání potvrzují také stanoviska Výboru pro svobodu sdružování MOP (dále jen „Výbor“), který je povolán projednávat stížnosti odborových organizací a organizací zaměstnavatelů na jednotlivé státy a přijímat k nim stanoviska. Nejvyšší správní soud si je vědom, že se jedná o tzv. mezinárodní soft-law (srov. Kysela, J. Koaliční svoboda a právo na stávku. In Wagnerová, E. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer 2012, str. 592), které v daném případě nezavazuje Českou republiku, avšak pokud se stěžovatel dovolával ustanovení těchto úmluv, pak doporučující stanoviska tohoto orgánu MOP mohou představovat určité vodítko pro vnitrostátní výklad těchto mezinárodních smluv. Výbor ve své činnosti zdůrazňuje důležitost respektovat autonomii stran kolektivního vyjednávání tak, aby byla zajištěna svobodná a dobrovolná povaha vyjednávání podle čl. 4 úmluvy (…) Podle Výboru platí, že má-li být kolektivní vyjednávání efektivní, musí být založeno na dobrovolné povaze a nikoliv zahrnovat donucovací opatření, která by jeho dobrovolnou povahu proměnila (doporučení č. 1315). Podle čl. 4 úmluvy pak není povinností státu vynucovat kolektivní vyjednávání a zavazovat sociální partnery, aby do jednání vstupovali (doporučení č. 1317). Podle Výboru pak platí, že zaměstnavatelé mají být sami schopni zvolit organizaci, která bude reprezentovat jejich zájmy v procesu kolektivního vyjednávání [Freedom of Association. Digest of Decisions and Principles of the Freedom of Association Commitee of the Governing Body of the ILO. Fifth (revised) Edition. Geneva: International Labour Office 2006, No. 981, str. 196].“ 33. Lze tak učinit dílčí závěr, že kritérium, na jehož podkladě dospěl žalovaný v napadeném rozhodnutí k závěru, že žalobce je organizací zaměstnavatelů (tj. skutečnost, že jeho členové mají zaměstnance), není pro přijetí takového závěru bez dalšího relevantní. To, že žalobce sdružuje města a obce, která mají zaměstnance, ničeho nevypovídá o jeho účelu a cílech jakožto spolku, přičemž právě toto kritérium, počítaje v to též vlastní činnost a (sebe)prezentaci žalobce, je rozhodné pro posouzení klíčové otázky, zda žalobce je organizací zaměstnavatelů. V tomto ohledu soud shledává napadené rozhodnutí nedostatečným, fakticky na hraně přezkoumatelnosti.

34. Z odůvodnění jednotlivých rozhodnutí, která byla v průběhu řízení v této věci vydána, plyne, že kritéria účelu, pro který byl žalobce založen a k jehož naplnění vyvíjí dosavadní činnost, se na základě námitek žalobce letmo dotklo až druhé rozhodnutí správního orgánu I. stupně. V prvním rozhodnutí ze dne 19.12.2017 správní orgán I. stupně pouze konstatoval, že bylo vydáno na návrh Odborového svazu státních orgánů, když předtím žalobce tomuto svazu zaslal zamítavé stanovisko, ve kterém vyjadřuje neochotu být smluvní stranou kolektivní smlouvy vyššího stupně; z toho správní orgán dovodil splnění podmínek § 11 odst. 2 zákona o kolektivním vyjednávání pro určení zprostředkovatele ve sporu mezi smluvními stranami kolektivní smlouvy vyššího stupně. Ve druhém rozhodnutí správního orgánu I. stupně byl stejný výrok (tj. určení zprostředkovatele) odůvodněn již šířeji, přičemž za rozhodující byla s odkazem na § 23 zákoníku práce a čl. 10 Úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 87 považována skutečnost, že žalobce sdružuje obce, které k výkonu své činnosti zaměstnávají fyzické osoby vykonávající v jejich prospěch závislou práci, tj. že žalobce sdružuje zaměstnavatele, nikoli obsah stanov žalobce. K namítanému účelu založení žalobce vyplývajícímu z jeho stanov se správní orgán I. stupně vyjádřil pouze okrajově, když uvedl, že pokud žalobce hájí zájmy a práva obcí sdružených ve Svazu měst a obcí, neznamená to, že nemůže hájit zájmy obcí jako zaměstnavatelů. K tomu pak poukázal na prioritu č. 1.7 v dokumentu „Priority Svazu měst a obcí České republiky na období 2015-2017“ ve znění „Usilovat o členství Svazu v Legislativní radě vlády a Tripartitě“, nicméně následně sám připustil, že tento dokument je již neaktuální. Jak již bylo výše zmíněno, v odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaný potvrdil závěr, že žalobce je organizací zaměstnavatelů s odůvodněním, že je notorietou, že města a obce mají zaměstnance, přičemž ve zbytku fakticky odkázal na odůvodnění rozhodnutí správního orgánu I. stupně s doplňující poznámkou, že ve stanovách žalobce je zmínka o sociálním dialogu.

35. Soud má ve shodě s názorem žalobce za to, že správní orgány obou stupňů řádně nevyhodnotily účel, pro který se obce a města ve Svazu měst a obcí sdružily, a nedostatečně reflektovaly jednotlivé relevantní námitky žalobce vznesené v rámci správního řízení. Již v prvním rozkladu, a stejně tak i ve vyjádření před vydáním druhého rozhodnutí o rozkladu žalobce vznesl relevantní argumenty, které žalovaný ponechal zcela bez povšimnutí (existence usnesení Rady Svazu měst a obcí ze dne 3.11.2017 potvrzujícího, že žalobce jako zájmová, nestranická a nevládní organizace sdružující cca 2/5 obcí a měst není kompetentní vystupovat jako subjekt zastupující či zavazující všechny obce a města na území ČR, popř. jménem všech obcí a měst na území ČR kolektivně vyjednávat; princip volnosti, resp. dobrovolnosti členství zakotvený v Úmluvě o svobodě sdružování a ochraně práva odborově se organizovat, vyhlášené ve Sbírce zákonů pod č. 489/1990 Sb.), adekvátně na ně nereagoval a bez dalších souvislostí, toliko s poukazem na zmínku o sociálním dialogu ve stanovách žalobce, potvrzoval svůj závěr.

36. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí, přestože jej soud v souladu se zásadou, že správní řízení tvoří jeden celek, hodnotil ve spojení s jemu předcházejícím rozhodnutím správního orgánu I. stupně, je zřejmé, že posouzení účelu, pro který byl žalobce založen a k jehož naplnění vyvíjí dosavadní činnost, se žalovaný věnoval jen velmi okrajově, neboť toto kritérium považoval za podružné a nerozhodné. I tak lze z odůvodnění rozhodnutí žalovaného, jak bylo výše předestřeno, zřetelně seznat závěr správního orgánu, že stanovy žalobce nevylučují, aby se podílel na kolektivním vyjednávání v postavení organizace zaměstnavatelů. Takový závěr však soud považuje za nesprávný.

37. S odkazem na shora citované závěry Nejvyššího správního soudu je nutno odmítnout argumentaci, že pokud stanovy právnické osoby výslovně nevylučují její účast na kolektivním vyjednávání (což žalovaný dovodil ze zmínky o sociálním dialogu jako oblasti, na kterou se žalobce rovněž zaměřuje), jedná se o indicii svědčící o tom, že žalobce (mají-li jeho členové zaměstnance) je organizací zaměstnavatelů. Účel žalobce je však zcela odlišný, což zřetelně vyplývá ze stanov žalobce a jeho činnosti.

38. Stanovy žalobce v § 2 bod 1 vymezují účel Svazu měst a obcí tak, že se jedná zejména o: a) hájení společných zájmů a práv obcí sdružených ve Svazu v duchu principů, z nichž vychází Evropská charta místní samosprávy, b) vytváření podmínek pro řešení problémů a otázek společných pro členy Svazu. Soud přisvědčuje žalobci, že takto vymezený účel nenasvědčuje tomu, že by měl v úmyslu svoji činnost směřovat též do oblasti kolektivního vyjednávání jakožto organizace zaměstnavatelů. Jeho cílem není zastupovat obce a města jako zaměstnavatele, nýbrž jako entity, které disponují ústavně zaručeným právem na samosprávu; jako takové je žalobce zastupuje a hájí jejich zájem, jímž je nerušený výkon tohoto práva. Účast na kolektivním vyjednávání či snaha zastupovat své členy za tímto účelem není nijak patrna ani z demonstrativního vymezení hlavních činností Svazu měst a obcí v § 2 odst. 2 stanov, jimiž je: a) předkládat Parlamentu České republiky, vládě České republiky, orgánům krajů a dalším dotčeným institucím iniciativní a jiné návrhy zohledňující požadavky obcí, b) hájit a prosazovat společné zájmy a práva obcí České republiky a České republiky u orgánů Evropských společenství, c) spolupracovat se zahraničními organizacemi obdobného zaměření a být členem mezinárodních organizací a spoluvytvářet podmínky pro zahraniční aktivity členů Svazu, d) podílet se na vytváření podmínek ke vzdělávání členů zastupitelstev obcí, zaměstnanců obcí a zaměstnanců organizací zřizovaných obcemi, e) podílet se na utváření podmínek pro meziobecní spolupráci.

39. Vůli žalobce vystupovat jako organizace zaměstnavatelů nelze dovozovat ze skutečnosti, že jeho stanovy v § 2 bodu 3 jako jednu z oblastí, na níž se žalobce hodlá zaměřovat, vymezují též činnost v oblasti sociálního dialogu. Aktivity žalobce v této oblasti je nutno vnímat v kontextu shora vymezeného účelu žalobce, kterým účast na kolektivním vyjednávání není. Vysvětlení žalobce, že ve stanovách zmíněná snaha o účast v Tripartitě měla směřovat k ochraně rozpočtů obcí, zcela koresponduje s postavením žalobce jako organizace obcí, tj. územních samosprávných celků, kdy žalobce neměl v rámci své případné účasti v Tripartitě v úmyslu hájit zájmy obcí coby zaměstnavatelů, nýbrž jako subjektů hospodařících s veřejnými financemi.

40. V neposlední řadě nebylo možno odhlížet ani od zřetelně vyjádřeného postoje, který žalobce k věci samé zaujal v průběhu správního řízení, kdy setrvale odmítal, že by svoji činnost směřoval či chtěl směřovat i do oblasti kolektivního vyjednávání. I z toho je zřejmé, že pokud byl žalobce napadeným rozhodnutím stavěn do role organizace zaměstnavatelů, bylo tak činěno v rozporu s principem dobrovolnosti, na němž je sdružovací právo založeno.

41. Z popsaných důvodů soud shledal napadené rozhodnutí nezákonným, a proto jej společně s jemu předcházejícím rozhodnutím správního orgánu I. stupně podle § 78 odst. 1 s.ř.s. ve spojení s § 78 odst. 3 s.ř.s. bez jednání (za splnění podmínek k tomu stanovených v § 51 odst. 1 s.ř.s.) zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s.ř.s.). V něm bude správní orgán vázán právním názorem soudu, že Svaz měst a obcí není organizací zaměstnavatelů.

42. Výrok o náhradě nákladů řízení vychází z § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce měl ve věci úspěch, a proto mu soud přiznal náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení před soudem tvořených jednak zaplaceným soudním poplatkem ve výši 3 000 Kč, náklady za zastoupení advokátem za tři úkony právní služby po 3 100 Kč (převzetí věci, sepis žaloby, replika) a tři režijní paušály po 300 Kč, celkem tedy 10 200 Kč podle ust. § 9 odst. 4 písm. d), § 11 odst. 1 a § 13 odst. 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů, a dále částkou 2 142 Kč odpovídající dani z přidané hodnoty, kterou je advokát povinen z odměny za zastupování a z náhrad odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty (§ 57 odst. 2 s.ř.s.). Celková výše žalobci přiznaných nákladů tak činí 15 342 Kč.