č. j. 15 Af 100/2017-215

Rubrum

Krajský soud v Ústí nad Labem rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Petra Černého, Ph.D., a soudců Mgr. Radima Kadlčáka a Mgr. Ladislava Vaško ve věci žalobkyně: Krajská zdravotní, a. s., IČO: 25488627, sídlem Sociální péče 3316/12a, 400 11 Ústí nad Labem, proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, sídlem Masarykova 427/31, 602 00 Brno, o žalobě proti rozhodnutím žalovaného ze dne 30. 6. 2017, č. j. X, č. j. X, č. j. X a č. j. X, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství ze dne 30. 6. 2017, č. j. X, č. j. X, č. j. X a č. j. X, se pro vadu řízení a nezákonnost zrušují a věci se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení ve výši 22 800 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

1. Žalobkyně se žalobou podanou v zákonem stanovené lhůtě domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 6. 2017, č. j. X, č. j. X, č. j. X a č. j. X, kterými byla zamítnuta její odvolání a potvrzeny platební výměry Specializovaného finančního úřadu (dále jen „správce daně“) ze dne 27. 8. 2015, č. j. X, č. j. X, č. j. X a č. j. X, jimiž byly žalobkyni dle § 44a odst. 4 písm. c) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o rozpočtových pravidlech“), vyměřeny odvody do státního rozpočtu a Národního fondu za porušení rozpočtové kázně v částkách 2 841 338 Kč, 16 100 913 Kč, 3 000 638 Kč a 17 003 612 Kč. Kontrolou skutečností rozhodných pro správné zjištění a případné stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně dle zákona o rozpočtových pravidlech totiž správce daně zjistil, že zadání veřejných zakázek „Modernizace a obnova přístrojového vybavení specializovaného pracoviště – Onkologického centra Krajské zdravotní, a. s. – Masarykova nemocnice v Ústí nad Labem, o. z.“ a „Modernizace a obnova přístrojového vybavení traumatologického centra KZ-MN v Ústí nad Labem, o. z.“ bylo realizováno v rozporu s povinnostmi a pravidly stanovenými zákonem č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o veřejných zakázkách“), když požadavky na splnění technických kvalifikačních předpokladů byly nastaveny v rozporu s § 50 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách a v rozporu s § 56 odst. 4 a 7 téhož zákona, přičemž nebyly dodrženy zásady transparentnosti a zákazu diskriminace, v důsledku čehož došlo k porušení § 6 zákona o veřejných zakázkách. Dále zadávací dokumentace neobsahovala v rozporu s § 44 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách vymezení předmětu veřejné zakázky v podrobnostech nezbytných pro zpracování nabídky a navíc kupní smlouva s vybraným dodavatelem byla uzavřena s rozdílným předmětem plnění, než který byl uveden v zadávací dokumentaci a nebyly tak dodrženy zásady transparentnosti a zákaz diskriminace, čímž byl porušen § 6 zákona o veřejných zakázkách. V důsledku porušení výše uvedených ustanovení zákona o veřejných zakázkách pak byla porušena rovněž podmínka stanovená částí IV bodem 4.

2. Podmínek Rozhodnutí o poskytnutí dotace, které jsou nedílnou součástí samotných Rozhodnutí o poskytnutí dotace k jednotlivým veřejným zakázkám. Následným přijetím dotace k refundaci úhrad, provedených dodavateli vybranému v nesprávně zadaném zadávacím řízení, na základě kupních smluv uzavřených s tímto dodavatelem, na bankovní účet, došlo k porušení rozpočtové kázně ve smyslu § 44 odst. 1 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech. Žaloba 2. Žalobkyně úvodem podané žaloby shrnula dosavadní průběh dané věci. Dále poukázala na Podmínky Rozhodnutí o poskytnutí dotace, konkrétně na část IV bod 4. 2., dle které při zadávání zakázek v hodnotě nad 2 mil. Kč bez daně z přidané hodnoty (dále jen „DPH“) je příjemce povinen se v souvislosti s projektem řídit podmínkami stanovenými zákonem o veřejných zakázkách, které jsou určené pro veřejného zadavatele [dle § 2 odst. 2 písm. a) a b) téhož zákona], a to i tehdy, když by se na něj zákon mimo realizaci projektu nevztahoval. Podle bodu 4. 3. stejné části nadepsaných podmínek je pak příjemce povinen u zakázek nad 500 000 Kč bez DPH: a) zahájit zadávací řízení až na základě souhlasného vyjádření poskytovatele dotace se zadávacími podmínkami, b) uzavřít smlouvu s vybraným uchazečem až na základě vyjádření poskytovatele dotace s návrhem smlouvy. Ze shora uvedeného tak dle žalobkyně plyne, že souhlasnému stanovisku poskytovatele dotace předcházelo posouzení a kontrola zadávacích podmínek a smlouvy dle zákona o veřejných zakázkách právě ze strany poskytovatele dotace. Dle Ministerstva zdravotnictví současně nebylo porušení zákona o veřejných zakázkách v zadávacích řízeních na dotčených veřejných zakázkách shledáno ani provedeným auditem. Povinnosti výše uvedené pod body a) a b) tedy byly žalobkyní dodrženy. Žalobkyně obdržela souhlasné vyjádření poskytovatele dotace se zadávacími podmínkami a na tomto základě zahájila zadávací řízení v dobré víře, že jsou dané podmínky v souladu se zákonem o veřejných zakázkách. Poté žalobkyně uzavřela smlouvu s vybraným uchazečem rovněž v dobré víře, po souhlasném vyjádření poskytovatele dotace s návrhem smlouvy.

3. Následně žalobkyně zmínila, že s ohledem na okamžik zahájení zadávacích řízení na předmětné veřejné zakázky byl její požadavek na předložení dokladů v rámci prokázání splnění kvalifikace v souladu s tehdejší obecně přijímanou praxí. K tomu žalobkyně odkázala na doklady - certifikáty ČSN 13485:2003, ČSN ISO/IEC 27001:2006, OHSAS a ISO 14001. Až rozhodnutím Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „ÚOHS“) ze dne 22. 4. 2011, č. j. X, bylo dle žalobkyně vysloveno, že požadavek na předložení certifikátu ISO 27000, stejně jako na další obdobné certifikáty, resp. doklady výslovně neuvedené v § 56 zákona o veřejných zakázkách, nelze požadovat k prokázání splnění technických kvalifikačních předpokladů. Teprve na základě tohoto rozhodnutí však zadavatelé změnili zavedený úzus. Žalobkyně k tomu také opětovně upozornila, že v dané věci (resp. v rámci předmětných veřejných zakázek) poskytovatel dotace odsouhlasil podmínky zadávací dokumentace a návrh smlouvy. Tyto tedy nebyly hodnoceny poskytovatelem dotace jako protiprávní, přičemž žalobkyně měla legitimní očekávání, že nebude vyměřen odvod.

4. Žalobkyně poté uvedla, že ÚOHS zahájil v kontextu posuzovaného případu vlastní šetření, přičemž shledal správní delikty pouze v určitých skutečnostech. Ve vztahu k požadovaným dokladům – certifikátům v rámci splnění technické kvalifikace pak žalobkyně zmínila, že jedná-li se o skutečnosti obdobného charakteru a nejsou to správní delikty, nelze tyto hodnotit ani jako porušení zákona o veřejných zakázkách mírnější intenzity. Pokud by měly všechny žalovaným vytýkané vady vliv na okruh potencionálních uchazečů a tím také na výběr nejvýhodnější nabídky, byly by tyto skutečnosti dle žalobkyně jistě správním deliktem. K tomu žalobkyně doplnila, že požadavek na doklad prokazující zavedení systému řízení jakosti podle ČSN EN ISO 13485:2003 byl ÚOHS v odkazovaném řízení shledán souladným se zákonem, a tudíž i další požadavky na předložení dokladů byly zákonné. Správní delikt byl vyhodnocen pouze v části požadavku na předložení dokladu na zavedení systému managementu bezpečnosti informací.

5. Dále žalobkyně namítla, že pokud neurčitost konkrétního ustanovení právního předpisu implikuje různé interpretace jeho obsahu, nelze přijmout tu, která jde k tíži dotčených účastníků řízení, což platí pro § 56 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, který hovoří o době, ve které měly být významné dodávky realizovány. V novém zákoně přitom bylo dané ustanovení již konkretizováno.

6. Co se týče požadavku na likvidaci obalů a odpadu, pak jej žalobkyně nemohla v zadávací dokumentaci specifikovat podrobněji, jelikož dopředu neznala způsob balení dodávky. Cena likvidace obalů a odpadu je zároveň součástí předmětu plnění, a tedy i kupní ceny, nebylo proto třeba zvláštního nacenění.

7. Žalobkyně též namítla, že v napadených rozhodnutích nebylo uvedeno, jakým způsobem žalovaný zohlednil míru závažnosti zjištěných pochybení. Žalovaný tedy neodůvodnil, z jakého důvodu stanovil odvod ve výši 25 % z částky poskytnutých dotací. Bylo přitom nutno zohlednit všechny skutkové okolnosti věci, resp. výše odvodů musela být přiměřená okolnostem případu, rozsahu a závažnosti porušení povinností ze strany žalobkyně jako příjemce. Rozhodnutí žalovaného tak žalobkyně považuje v tomto ohledu za nepřezkoumatelná.

8. Závěrem žalobkyně opětovně zrekapitulovala proces zadávání předmětných veřejných zakázek, jakož i to, že zadávací dokumentace byla odsouhlasena poskytovatelem dotace a prošla kontrolou i jiných orgánů. Vyjádření žalovaného 9. Žalovaný v písemném vyjádření k žalobě navrhl, aby soud žalobu jako nedůvodnou zamítl. K tomu zrekapituloval dosavadní průběh dané věci, jakož i žalobní argumentaci. Následně žalovaný k námitce žalobkyně, že obdržela souhlasné stanovisko poskytovatele dotace se zadávacími podmínkami, odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 5. 2017, č. j. 2 Afs 334/2016-42, v němž bylo vysloveno, že správce daně je orgánem, který spravuje odvody za porušení rozpočtové kázně, a tedy i zjišťuje skutečnosti rozhodné pro vyměření odvodu. Poskytovatel dotace tak není tím, kdo závazně určuje, zda byly finanční prostředky poskytnuté ze státního rozpočtu čerpány oprávněně. Samozřejmě je oprávněn k posouzení splnění cíle projektu jako odborné otázky, nicméně jeho závěry nejsou pro správce daně závazné; zjistí-li porušení podmínek, je oprávněn a povinen z toho vycházet.

10. V přezkoumávaném případě pak žalovaný nedospěl k závěru, že by dotčená ustanovení zákona o veřejných zakázkách byla matoucí, nejednoznačná a neurčitá, a proto nemá ohledně svého výkladu a postupu ve věci žádné pochybnosti. Ustanovení zákona o veřejných zakázkách jsou stanovena zcela zřejmě a jednoznačné, přičemž dvojí výklad neumožnují.

11. K námitce týkající se legitimního očekávání žalovaný dále poukázal na závěry plynoucí z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2013, č. j. 5 Afs 3/2012-131, dle kterého je správní orgán nepochybně povinen dbát, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly. V souladu s judikaturou se však zásady ochrany legitimního očekávání nemůže dovolávat osoba, která se dopustila zjevného porušení platné právní úpravy.

12. Dle žalovaného lze poté za skrytou formu nepřípustné diskriminace považovat i žalobkyní zadané technické kvalifikační předpoklady. Žalobkyně tak nepřípustným způsobem omezila okruh potencionálních dodavatelů tím, že požadavky na splnění technických kvalifikačních předpokladů byly nastaveny v rozporu s § 50 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách a v rozporu s § 56 odst. 4 téhož zákona, čímž nebyly dodrženy zásady transparentnosti a zákazu diskriminace, v důsledku čehož došlo k porušení § 6 zákona o veřejných zakázkách. Žalobkyně tedy nepostupovala v souladu s podmínkami stanovenými částí IV bod 4.

2. Podmínek Rozhodnutí o poskytnutí dotace.

13. ÚOHS podle názoru žalovaného není ze zákona oprávněn pravomocně rozhodnout o skutečnosti, zda došlo k porušení rozpočtové kázně v důsledku porušení zákona o veřejných zakázkách. V praxi je nezřídka konstatováno porušení rozpočtové kázně, ačkoliv ÚOHS neshledá důvody pro uložení sankce za spáchání správního deliktu, když porušení nedosáhne intenzity správního deliktu. Správce daně je přitom oprávněn kontrolovat dodržování povinností stanovených v zákoně o veřejných zakázkách, pokud jsou vázány na provedení výdeje veřejných prostředků.

14. K otázce odvodu za porušení rozpočtové kázně coby správního deliktu žalovaný odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2015, č. j. 5 As 95/2014-46, podle kterého porušení rozpočtové kázně správním deliktem není a stejně tak uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně není trestní sankcí.

15. Žalovaný poté zmínil, že správce daně podrobně odůvodnil výši stanovených odvodů ve zprávách o daňové kontrole ze dne 12. 8. 2015, kde uvedl, proč stanovil odvod za porušení rozpočtové kázně právě ve výši 25 % z částky poskytnutých dotací. Replika žalobkyně 16. V replice k vyjádření žalovaného žalobkyně zmínila, že v mnohých případech až praxe ÚOHS a správních soudů přispěla k jednoznačnosti výkladu zákona o veřejných zakázkách. Tato rozhodnutí však byla vydávána až ex post, nikoliv před vypsáním předmětných veřejných zakázek. V době dotčených zadávacích řízení byl tedy požadavek žalobkyně na předložení dokladů v rámci prokázání splnění kvalifikace v souladu s tehdejší obecně přijímanou praxí. Precedentním se v této oblasti stalo až rozhodnutí ÚOHS ze dne 22. 4. 2011, jak už bylo žalobkyní dříve uvedeno. Samotná rozhodnutí ÚOHS a správních soudů pak byla časem překonávána, což ve svém důsledku vyústilo v tvorbu zcela nového zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o zadávání veřejných zakázek“).

17. Dané veřejné zakázky byly realizovány již v roce 2009, přičemž tak v rozhodnou dobu dle žalobkyně byly požadavky přiměřené a po právu. Nadto se nyní v právní praxi od přílišné formalizace upouští. Žalovaný tedy měl povinnost ve věci použít výklad ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, tj. v případě pochybností postupovat mírněji.

18. V případě, že došlo k porušení méně intenzivnímu, pak žalobkyně požadovala, aby byla tato menší intenzita zohledněna ve stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně. Žalovaný se přitom intenzitou porušení vůbec nezabýval a dle žalobkyně nesprávně aplikoval princip přiměřenosti. Dále žalobkyně uvedla, že některá, žalovaným vytýkaná porušení rozpočtové kázně, porušením nejsou, přičemž žalovaný nesprávně zjistil skutkovou podstatu a provedl chybné právní posouzení věci. Žalobkyně proto požadovala spravedlivý proces. Doplnění žalobní argumentace 19. Podáním učiněným dne 15. 10. 2019 žalobkyně doplnila argumentaci uplatněnou již v žalobě tím, že upozornila na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2019, č. j. 6 As 113/2019- 32, jenž se zde vyjádřil k otázkám, které jsou dle jejího názoru významné nejen ve vztahu k napadenému rozhodnutí ÚOHS v kontextu projednávané věci, ale jejich posouzení bylo rovněž podkladem pro vyměření samotných odvodů za porušení rozpočtové kázně ze strany správce daně a žalovaného. Posouzení věci soudem 20. O žalobě soud rozhodl v souladu s § 51 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) bez jednání, neboť účastníci řízení s takovýmto projednáním udělili souhlas.

21. Napadená rozhodnutí soud přezkoumal v řízení vedeném podle části třetí prvního dílu hlavy druhé s. ř. s., která vychází z dispoziční zásady vyjádřené v § 71 odst. 1 písm. c), písm. d), odst. 2 věty druhé a třetí a § 75 odst. 2 věty první s. ř. s. Z této zásady přitom vyplývá, že soud přezkoumává zákonnost rozhodnutí správního orgánu, a to pouze v rozsahu, který žalobkyně uplatnila v žalobě nebo během dvouměsíční lhůty po oznámení napadeného rozhodnutí ve smyslu § 72 odst. 1 věty první s. ř. s. Povinností žalobkyně je proto tvrdit, že správní rozhodnutí nebo jejich část odporuje konkrétnímu zákonnému ustanovení, a toto tvrzení i zdůvodnit. Nad rámec žalobních námitek musí soud přihlédnout toliko k vadám napadených rozhodnutí, k nimž je nutno přihlížet bez návrhu nebo které vyvolávají nicotnost napadeného rozhodnutí podle § 76 odst. 2 s. ř. s.

22. S ohledem na obsah a formulaci žalobních bodů soud na tomto místě současně připomíná rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu stran vlivu kvality žalobní argumentace na projednání věci správním soudem. V rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 -78, bylo k této otázce konstatováno, že „[m]íra precizace žalobních bodů do značné míry určuje i to, jaké právní ochrany se žalobci u soudu dostane. Čím je žalobní bod - byť i vyhovující - obecnější, tím obecněji k němu může správní soud přistoupit a posuzovat jej. Není naprosto na místě, aby soud za žalobce spekulativně domýšlel další argumenty či vybíral z reality skutečnosti, které žalobu podporují. Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by funkci žalobcova advokáta.“ 23. Soud následně po přezkoumání skutkového i právního stavu věci a po prostudování obsahu předloženého správního spisu dospěl k závěru, že žaloba je důvodná. Nepřisvědčil však všem uplatněným námitkám žalobkyně.

24. Podle části IV bodu 4.

1. Podmínek Rozhodnutí o poskytnutí dotací byl příjemce dotace povinen u všech zakázek dodržovat zásadu zákazu diskriminace, zásadu rovného zacházení, zásadu transparentnosti, zásadu proporcionality a zásadu vzájemného uznávání osvědčení.

25. Dle části IV bodu 4.

2. Podmínek Rozhodnutí o poskytnutí dotací při zadávání zakázek v hodnotě nad 2 mil. Kč bez DPH byl příjemce povinen se v souvislosti s projektem řídit podmínkami stanovenými zákonem o veřejných zakázkách, které jsou určené pro veřejného zadavatele [dle § 2 odst. 2 písm. a) a b) tohoto zákona], a to i tehdy, když by se na něj zákon mimo realizaci projektu nevztahoval.

26. Podle § 6 zákona o veřejných zakázkách je zadavatel povinen při postupu podle tohoto zákona dodržovat zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace.

27. Podle § 44 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách je zadávací dokumentace soubor dokumentů, údajů, požadavků a technických podmínek zadavatele vymezujících předmět veřejné zakázky v podrobnostech nezbytných pro zpracování nabídky. Za správnost a úplnost zadávací dokumentace odpovídá zadavatel.

28. Dle § 50 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách je veřejný zadavatel povinen omezit rozsah požadované kvalifikace pouze na informace a doklady bezprostředně související s předmětem veřejné zakázky.

29. Dle § 56 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách k prokázání splnění technických kvalifikačních předpokladů dodavatele pro plnění veřejné zakázky na dodávky může veřejný zadavatel požadovat seznam významných dodávek realizovaných dodavatelem v posledních 3 letech s uvedením jejich rozsahu a doby plnění; přílohou tohoto seznamu musí být 1. osvědčení vydané či podepsané veřejným zadavatelem, pokud bylo zboží dodáno veřejnému zadavateli, 2. osvědčení vydané jinou osobou, pokud bylo zboží dodáno jiné osobě než veřejnému zadavateli, nebo 3. čestné prohlášení dodavatele, pokud bylo zboží dodáno jiné osobě než veřejnému zadavateli a není-li současně možné osvědčení podle bodu 2 od této osoby získat z důvodů spočívajících na její straně.

30. Podle § 56 odst. 4 zákona o veřejných zakázkách, je-li to odůvodněno předmětem veřejné zakázky, může veřejný zadavatel v rámci prokázání technických kvalifikačních předpokladů požadovat předložení certifikátu systému řízení jakosti vydaného podle českých technických norem akreditovanou osobou. Veřejný zadavatel uzná rovnocenné doklady vydané v členském státě Evropské unie. Veřejný zadavatel uzná rovněž jiné doklady o rovnocenných opatřeních k zajištění jakosti.

31. Dle § 56 odst. 7 zákona o veřejných zakázkách ve vztahu k technickým kvalifikačním předpokladům je veřejný zadavatel povinen v oznámení či výzvě o zahájení zadávacího řízení a) stanovit rozsah požadovaných informací a dokladů, b) uvést způsob prokázání splnění těchto kvalifikačních předpokladů a c) vymezit minimální úroveň těchto kvalifikačních předpokladů, odpovídající druhu, rozsahu a složitosti předmětu plnění veřejné zakázky.

32. Podle § 3 písm. e) zákona o rozpočtových pravidlech se pro účely tohoto zákona rozumí neoprávněným použitím poskytnutých peněžních prostředků jejich výdej, jehož provedením byla porušena povinnost stanovená právním předpisem, rozhodnutím, případně dohodou o poskytnutí těchto prostředků, nebo porušení podmínek, za kterých byly příslušné peněžní prostředky poskytnuty; dále se jím rozumí i to, nelze-li prokázat, jak byly tyto peněžní prostředky použity.

33. Porušením rozpočtové kázně je dle § 44 odst. 1 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státního fondu, Národního fondu nebo státních finančních aktiv jejich příjemcem.

34. Odvod za porušení rozpočtové kázně dle § 44a odst. 4 písm. c) zákona o rozpočtových pravidlech pak činí v ostatních případech částku, v jaké byla porušena rozpočtová kázeň.

35. V daném případě se soud nejprve zabýval námitkou žalobkyně, týkající se nepřezkoumatelnosti žalobou napadených rozhodnutí, a to z důvodu, že žalovaný neodůvodnil výši odvodu stanoveného na 25 % z částky poskytnutých dotací, když bylo třeba zohlednit všechny skutkové okolnosti věci, resp. míru závažnosti pochybení žalobkyně.

36. Podle § 68 odst. 3 věty první zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), platí, že v odůvodnění rozhodnutí se uvedou důvody výroku nebo výroků rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí.

37. Jak vyplývá z konstantní judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu, má-li být rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být patrné, jaký skutkový stav vzal správní orgán za rozhodný, jakým způsobem postupoval při posuzování relevantních skutečností a z jakých důvodů považuje argumentaci účastníka řízení za nedůvodnou (srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97 a ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, a rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003-130, ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003-52, ze dne 1. 6. 2005, č. j. 2 Azs 391/2004-62, a ze dne 21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008-75). Byť se odkazovaná judikatura týká soudních rozhodnutí, lze tuto nepochybně analogicky vztáhnout i na odvolací řízení, neboť obsahuje závěry plně aplikovatelné i v rámci správního rozhodování. Nutno přitom upozornit i na fakt, že nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí, nelze-li v něm zjistit jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006-74). Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je tedy vyhrazeno pouze těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze rozhodnutí meritorně přezkoumat. Meritorní přezkum rozhodnutí je tak možný pouze za předpokladu, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč správní orgán rozhodl tak, jak je uvedeno v jeho výroku. Tato kritéria napadená rozhodnutí splňují, neboť je z jejich odůvodnění zcela seznatelné, jakými úvahami byl při posouzení věci (zvláště v rozsahu odvolacích bodů) žalovaný veden a k jakému závěru na jejich základě dospěl.

38. V souvislosti s předmětnou námitkou soud rovněž poznamenává, že správní řízení až do vydání rozhodnutí odvolacího orgánu představuje jeden celek (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 7. 2007, č. j. 3 As 51/2006-65). Jako jeden celek jsou tak vnímána všechna rozhodnutí vydaná v jednotlivých fázích řízení (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 9. 2016, č. j. 2 Afs 143/2016-29).

39. Vycházeje ze shora uvedeného je tak ve věci třeba konstatovat, že z odůvodnění napadených rozhodnutí se konkrétně k namítaným částkám stanovených odvodů (shodně) podává (viz str. 16 – 18 napadených rozhodnutí), že správcem daně byla ve zprávách o daňových kontrolách k oběma veřejným zakázkám popsána konkrétní zjištění rozhodná pro stanovení povinnosti odvodů za porušení rozpočtové kázně, přičemž žalovaný se pak k těmto jednotlivým pochybením žalobkyně rovněž vyjádřil, resp. tyto hodnotil a uvážil (viz str. 10 – 16 napadených rozhodnutí). V řešeném případě přitom bylo dle správních orgánů prokázáno, že jednáním žalobkyně došlo právě k již zmiňovanému vícenásobnému porušení zákona o veřejných zakázkách, což vedlo k porušení podmínky stanovené částí IV bodem 4.2. obsažené v obou Rozhodnutích o poskytnutí dotací. Žalovaný v napadených rozhodnutích též konstatoval, že vzhledem k tomu, že poskytovatelem dotace nebylo v Rozhodnutích o poskytnutí dotací stanoveno, že porušení citované podmínky bude postiženo odvodem za porušení rozpočtové kázně nižším, než kolik činí celková částka dotací, bylo zjištěné vícenásobné porušení rozpočtové kázně postihováno odvody za porušení rozpočtové kázně ve smyslu § 44a odst. 4 písm. c) zákona o rozpočtových pravidlech. Ve Zprávách o daňových kontrolách k oběma veřejným zakázkám, na které žalovaný v napadených rozhodnutích jasným způsobem odkazoval, přitom bylo správcem daně uvedeno, v čem přesně spatřuje porušení jednotlivých ustanovení zákona o veřejných zakázkách, přičemž tato porušení byla dále vážena v kontextu míry vlivu na okruh potenciálních uchazečů o dané veřejné zakázky a výběru nejvhodnější nabídky. Žalovaný pak také odůvodnil, proč ve svém postupu nemohl použít žalobkyní odkazované rozhodnutí komise C (2014) 7372 ze dne 3. 10. 2014, které pro případy porušení zásady transparentnosti a zákazu diskriminace uvádí sazbu odvodu ve výši 25%, resp. 10%, s možností snížení dané sazby až na 5% dle závažnosti. Z nadepsaného rozhodnutí Evropské komise totiž bylo dle žalovaného mj. zřejmé, že předmětné opravy se týkají oprav provedených samotnou komisí, nikoliv kontrolních zjištění učiněných správcem daně, přičemž toto rozhodnutí toliko doporučuje příslušným orgánům členských států, aby v rámci oprav nesrovnalostí byla používána stejná kritéria a sazby. Správce daně pak v rámci stanovení odvodů za porušení rozpočtové kázně dle § 44a odst. 4 písm. c) zákona o rozpočtových pravidlech s odkazem na judikaturní závěry Nejvyššího správního soudu zjevně vážil veškeré zjištěné okolnosti projednávaného případu, přičemž v daném kontextu též uplatnil princip proporcionality, tedy zohlednil míru závažnosti zjištěných porušení rozpočtové kázně (tj. jejich rozsah a druh) ve vztahu k výši předmětných odvodů. V této souvislosti bylo současně přihlédnuto i ke skutečnosti, že dané projekty byly žalobkyní realizovány, a jejich účel byl tudíž naplněn. Při zohlednění veškerých, k oběma projektům shodně zjištěných relevantních okolností, tak správce daně vyměřil odvody za porušení rozpočtové kázně ve výši 25% z částky dotací použitých na financování dotčených veřejných zakázek, které byly rozděleny podle poměru spolufinancování na odvody za porušení rozpočtové kázně do státního rozpočtu a do Národního fondu.

40. Za tohoto stavu argumentace, a to jak obsažené v žalobou napadených rozhodnutích, tak naproti tomu uplatněné žalobkyní, má soud v daném ohledu za to, že správní orgány přezkoumatelným způsobem zohlednily důsledky shledaných pochybení (zde je třeba vnímat odůvodnění napadených rozhodnutí jako celek, tedy ve všech souvislostech), když právě princip proporcionality umožnil formou stanovení proporcionální odvodové povinnosti zmírnit finanční dopad učiněných rozhodnutí na osobu žalobkyně jako příjemkyni dotací. Vzhledem k těmto okolnostem tudíž byla výše odvodu stanovena „pouze“ v rozsahu 25 % z částek poskytnutých dotací, nikoliv tedy v plné výši. K tomu je ostatně pro úplnost možno odkázat na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2018, č. j. 1 Afs 291/2017-33, v němž bylo vysloveno, že „při stanovení výše odvodu je třeba zvažovat všechny podstatné okolnosti konkrétního porušení rozpočtové kázně a vycházet z principu přiměřenosti, tedy rozumného poměru mezi závažností porušení rozpočtové kázně a výší za ně předepsaného odvodu. Pokud tedy okolnosti konkrétního případu vyvolávají otázku ohledně závažnosti porušení dané povinnosti, musí správce daně zvážit, zda je důvod k odvodu v plné výši čerpaných či poskytnutých prostředků státního rozpočtu, či pouze k odvodu odpovídajícímu závažnosti a významu porušení povinnosti. V každém případě však půjde o porušení rozpočtové kázně.“ 41. Skutečnost, že žalobkyně se závěry žalovaného nesouhlasí, přitom nepředstavuje důvod pro zrušení napadených rozhodnutí pro jejich údajnou nepřezkoumatelnost. Nepřezkoumatelnost totiž není projevem nenaplněné subjektivní představy žalobkyně o tom, jak podrobně by mu měla být správní rozhodnutí odůvodněna, ale objektivní překážkou, která soudu znemožňuje napadená rozhodnutí přezkoumat (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2017, č. j. 3 Azs 69/2016-24, či ze dne 20. 8. 2020, č. j. 7 As 122/2020-20).

42. Soud se následně zabýval námitkou žalobkyně týkající se nepředvídatelnosti jednání státu spočívající v odlišném hodnocení postupu příjemce dotace jejím poskytovatelem, resp. i dalšími orgány na straně jedné (přičemž tak byla stran zákonnosti svého postupu v dobré víře) a orgány finanční správy na straně druhé. Tato problematika však již byla vyřešena konstantní judikaturou Nejvyššího správního soudu. V daném kontextu je možno z poslední doby odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 2. 2021, č. j. 6 Afs 253/2020-46, v němž bylo uvedeno, že „Nejvyšší správní soud se v rozsudku č. j. 9 Afs 441/2018-52 zabýval i namítaným porušením stěžovatelova legitimního očekávání. Zdůraznil, že orgány rozhodující o odvodu za porušení rozpočtové kázně jsou zcela nezávislé na výsledcích kontrol vedených podle jiných právních předpisů a jsou oprávněny posoudit si otázku dodržování povinností podle zákona o veřejných zakázkách samy (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. září 2017 č. j. 6 Afs 281/2016-86). Není proto podstatné, že jiné kontrolní orgány v postupu stěžovatele nezjistily pochybení.“ V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2020, č. j. 5 Afs 111/2019-42, bylo dále konstatováno, že „[j]edině správce daně a žalovaný jsou těmi orgány státní správy, které jsou oprávněné bez ohledu na výsledky kontrol jiných orgánů či posouzení jiných subjektů rozhodnutím konstatovat porušení rozpočtové kázně a stanovit odvod za toto porušení. Současně je to jen a pouze stěžovatel, kdo odpovídá za porušení rozpočtové kázně ze své strany.“ Ve světle shora citovaných závěrů pak rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2021, č. j. 7 Afs 44/2020-59, obsahuje závěr, že „[p]odpůrně srov. i rozsudky ze dne 19. 9. 2012, č. j. 1 Afs 59/2012-34, ze dne 17. 7. 2014, č. j. 10 As 10/2014-43, ze dne 31. 3. 2015, sp. zn. 5 As 95/2014, ze dne 25. 2. 2016, č. j. 7 Afs 13/2016-25, ze dne 15. 12. 2016, č. j. 4 Afs 167/2016-47, ze dne 20. 2. 2019, č. j. 6 Afs 246/2018-32, ze dne 30. 7. 2019, č. j. 2 Afs 364/2017-39, ze dne 11. 6. 2020, č. j. 7 Afs 22/2019-43, ze kterých vyplývá, že nedodržení povinností při zadávání veřejných zakázek posuzuje správce daně samostatně a nezávisle na Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Z právní úpravy a navazující judikatury přitom nevyplývá, že by uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně ze strany orgánů finanční správy bránilo v uložení sankce ze strany Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, či naopak. Odvod za porušení rozpočtové kázně nijak nenahrazuje sankci za porušení zákona o veřejných zakázkách, kterou může uložit Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Obě sankce mají odlišný účel a povahu; odvod za porušení rozpočtové kázně je sice sankcí, avšak jakousi sankcí v širším slova smyslu, nikoliv „trestní“ sankcí, neboť plní funkci reparační (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2015, č. j. 5 As 95/2014-46, ze dne 20. 2. 2019 č. j. 6 Afs 246/2018-32 ze dne 30. 7. 2019, č. j. 2 Afs 364/2017-39, ze dne 28. 11. 2018, č. j. 9 Afs 365/2017-36 atp.). Uvedené potvrzuje i pozdější (aktuální) judikatura. Např. v nedávném rozsudku ze dne 30. 11. 2020, č. j. 3 Afs 92/2018-32, Nejvyšší správní soud uvedl, že porušení rozpočtové kázně není správním deliktem a stejně tak uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně není trestní sankcí. Hlavním cílem odvodu za porušení rozpočtové kázně je navrátit zpět do státního rozpočtu prostředky, které nebyly využity k určenému účelu a v souladu s podmínkami, které stát (či Evropská unie) pro čerpání těchto prostředků stanovily. Proto následkem nevyužití dotace pro stanovený účel či její použití v rozporu s předem určenými podmínkami je povinnost tuto dotaci (i třeba jen z části) vrátit tak, aby tyto prostředky mohly opět sloužit svému původnímu účelu (obdobně viz i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2018, č. j. 2 Afs 366/2017-33).“ V rozsudku ze dne 15. 12. 2016, č. j. 4 Afs 167/2016-47, který se rovněž týkal vyměření odvodu za porušení rozpočtové kázně podle rozpočtových pravidel, přitom Nejvyšší správní soud vyslovil, že „[i]nstitut porušení rozpočtové kázně je obsahově širší než institut správního deliktu a závěr jednoho orgánu veřejné moci, že nedošlo k naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle zákona o veřejných zakázkách, proto není na překážku závěru jiného orgánu veřejné moci, že došlo k porušení rozpočtové kázně. (…) Vzhledem k tomu, že instituty porušení rozpočtové kázně a správního deliktu mají různý obsah, závěr o tom, že nedošlo ke spáchání správního deliktu, bez dalšího neovlivňuje závěr o porušení zákona o veřejných zakázkách, respektive o porušení rozpočtové kázně.“ 43. Ačkoliv tedy poskytovatel dotace žalobkyni nevytknul pochybení při zadávání dotčených veřejných zakázek a vyplatil jí finanční prostředky, neznamená to, že by bylo vyloučeno, aby finanční orgány prověřily, zda nedošlo před jejich výplatou k porušení rozpočtové kázně. Stát má totiž právo i po vyplacení finančních prostředků prověřit, zda skutečně byly splněny všechny podmínky dotací, byť se tak mělo stát již před vyplacením finančních prostředků (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2014, č. j. 1 Afs 54/2013-36). Zdejší soud k tomu též připomíná, že na dotaci není právní nárok (§ 2 odst. 3 zákona o rozpočtových pravidlech), pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak, a její poskytnutí ze státního rozpočtu je de facto dobrou vůlí státu, která musí být na druhé straně vyvážena přísnými podmínkami, jež zavazují jejího příjemce. Příjemce dotace je proto povinen při nakládání s rozpočtovými prostředky pečlivě dodržovat nejen zákonné podmínky, ale též podmínky stanovené v rozhodnutí o poskytnutí dotace (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 3. 2008, č. j. 9 Afs 113/2007-63).

44. Soud dále v souvislosti s předmětnou námitkou upozorňuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2020, č. j. 9 Afs 441/2018-52, ze kterého je zřejmé, že při výkladu zásady legitimního očekávání v nadepsaných souvislostech vychází Nejvyšší správní soud z judikatury Soudního dvora Evropské unie týkající se zpětného vymáhání finančních prostředků čerpaných z rozpočtu Evropské unie, jejíž závěry vztahuje též na vymáhání finančních prostředků čerpaných z vnitrostátních zdrojů (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 8. 2012, č. j. 1 Afs 15/2012-38, a ze dne 17. 7. 2014, č. j. 10 As 10/2014-43). Z odkazované judikatury přitom plyne, že „[z]a dodržení všech podmínek dotace jsou odpovědni výlučně příjemci podpor. Skutečnost, že poskytovatel finančních prostředků opomněl upozornit na nesrovnalosti při provádění dané akce, nevylučuje ani neomezuje odpovědnost příjemce dotace. Opačný výklad by vedl ke stavu, kdy by byl příjemce dotace zbaven veškeré odpovědnosti za nesrovnalosti, které nebyly oznámeny poskytovatelem. Předpokladem práva dovolávat se legitimního očekávání je poskytnutí konkrétních ujištění ze strany příslušného orgánu, která mohou vzbudit legitimní očekávání u toho, komu jsou určena, a dále skutečnost, že tato ujištění jsou v souladu s použitelnými právními předpisy (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 25. 3. 2010, ve věci C - 14/08, Sviluppo Italia Basilicata). Zásady legitimního očekávání se však nemůže dovolávat příjemce, který se dopustil zjevného porušení platné právní úpravy (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 13. 3. 2008, ve spojených věcech C-383/06 až C- 385/06, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening a další).

45. Vzhledem k veškerým výše popsaným skutečnostem pak dle soudu žalobkyni nesvědčilo legitimní očekávání toliko na základě toho, že poskytovatel dotace v rámci provedených kontrol zadávací dokumentace a návrhu smlouvy ve smyslu Podmínek Rozhodnutí o poskytnutí dotací žalobkyni nevytknul finančními orgány popsaná porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek. Obecné souhlasné vyjádření k zadávacím podmínkám a návrhu smlouvy ze strany poskytovatele dotace totiž nelze považovat za konkrétní ujištění ve výše popsaném smyslu (srov. rozsudek Soudního dvora EU ze dne 21. 12. 2011, ve věci C-465/10, Chambre de commerce et d'industrie de l'Indre). Pokud by se chtěla žalobkyně dovolávat svého legitimního očekávání, musela by navíc splnit podmínku, že se nedopustila zjevného porušení platné právní úpravy (srov. rozsudek Soudního dvora EU ze dne 13. března 2008 ve spojených věcech C- 383/06 až C-385/06 Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Wekvoorzeining a další). Obsah správního spisu ve věci nicméně nesvědčí o tom, že by se žalobkyni dostalo zcela konkrétního ujištění ze strany poskytovatele dotace či jiných orgánů ohledně správnosti a zákonnosti veškerých v zadávacích dokumentacích uvedených okolností, požadavků a předpokladů, a to současně za situace, kdy by se žalobkyně nedopustila zjevného porušení právní úpravy. V nyní posuzovaných řízeních o uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně se proto žalobkyně nemohla úspěšně dovolávat zásady legitimního očekávání a dobré víry.

46. Nadto, poukazovala-li žalobkyně v této souvislosti i na audit Ministerstva zdravotnictví, který, jak plyne ze Zpráv o daňových kontrolách k dotčeným veřejným zakázkám, předmětná pochybení neuváděl, je třeba ve věci poukázat též na audit Ministerstva pro místní rozvoj, který naopak jistá pochybení ve smyslu zákona o veřejných zakázkách určitým způsobem popisoval. Všechny tyto okolnosti přitom byly správcem daně a žalovaným v řešeném případě uváženy a samostatně hodnoceny. Podstatným je však v dané souvislosti znovu odkázat na již shora rekapitulované závěry plynoucí z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu, které poskytují naprosto jasnou odpověď, že jedině správce daně a žalovaný jsou těmi orgány státní správy, které jsou oprávněné bez ohledu na výsledky kontrol jiných orgánů či posouzení jiných subjektů rozhodnutím konstatovat porušení rozpočtové kázně a stanovit odvod za toto porušení.

47. Soud se dále zabýval značně obecnou námitkou žalobkyně stran hodnocení žalovaného týkajícího se požadavku na předložení dokladů - certifikátů v rámci prokázání splnění kvalifikace. K tomu je úvodem nutno odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu vyslovený v rozsudku ze dne 5. 6. 2008, č. j. 1 Afs 20/2008-152, že „[z]ákaz diskriminace uvedený v § 6 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, zahrnuje jednak formu zjevnou, jednak formu skrytou. Za skrytou formu nepřípustné diskriminace je třeba považovat i takový postup, kterým zadavatel znemožní některým dodavatelům ucházet se o veřejnou zakázku nastavením technických kvalifikačních předpokladů zjevně nepřiměřených ve vztahu k velikosti, složitosti a technické náročnosti konkrétní veřejné zakázky, v důsledku čehož je zřejmé, že zakázku nemohou splnit někteří z potenciálních uchazečů, jež by jinak byli bývali k plnění předmětu veřejné zakázky objektivně způsobilými.“ 48. V řešeném případě přitom žalovaný ve vztahu k oběma veřejným zakázkám v této části uzavřel, že v případě požadavku na předložení dokladu prokazujícího zavedení systému řízení jakosti dle normy ČSN EN ISO 13485:2003 bylo možno připustit, že tento požadavek byl vzhledem k předmětu veřejné zakázky odůvodněný. Zde tedy sám žalovaný zřejmým způsobem uznal oprávněnost tohoto požadavku, resp. jeho soulad se zákonem. V případě dalších požadovaných certifikátu nebo jejich rovnocenných ekvivalentů, konkrétně OHSAS 18001, ČSN ISO/IEC 27001:2006 a ISO 14001, nicméně žalovaný shledal, že nebyla prokázána bezprostřední souvislost těchto dokladů s předmětem daných veřejných zakázek, přičemž požadavek na jejich doložení nebyl odůvodněn předmětem veřejné zakázky, kterým byla dodávka zdravotnických přístrojů a zařízení, včetně montáže, uvedení dodaných zařízení do provozu, instalace a vyškolení obsluhy. Žalovaný pak v tomto ohledu shledal nepřípadným též odkaz žalobkyně na vyjádření Českého institutu pro akreditaci, o. p. s., ze dne 12. 2. 2016, č. j. X (pozn. soudu - který je obsahem správního spisu), kdy se mělo dle žalovaného jednat toliko o obecné a stručné srovnání normy ČSN ISO/IEC 27001:2006 a ČSN EN ISO 9001:2009.

49. Na tomto místě je však třeba upozornit, že ve správním spisu shora uvedené normy zcela absentují, ačkoliv byly nepochybně určující pro řádné posouzení otázky, zdali nastavení (technických) kvalifikačních předpokladů, resp. požadování předmětných certifikátů, bylo nepřiměřené ve vztahu k velikosti, složitosti a technické náročnosti konkrétních veřejných zakázek – tj. předmětu veřejných zakázky. Žalovaný tak zjevně nemohl na základě předloženého spisového materiálu přezkoumatelným způsobem dospět k závěru, že zadávací dokumentací požadované certifikáty nebo jejich rovnocenné ekvivalenty neměly bezprostřední souvislost s předmětem daných veřejných zakázek. Namísto toho, aby žalovaný, resp. správce daně, učinil dané normy obsahem správního spisu a důsledně se zabýval jejich konkrétním obsahem právě v kontextu předmětu jednotlivých zakázek, vycházel ve věci pouze z „identifikace jednotlivých certifikátů, jejichž obsah je obecně známý a patrný z obsahového vymezení“ (viz přípis žalovaného ze dne 8. 9. 2021 k žádosti soudu o předložení nadepsaných norem jako součásti správního spisu). Soudu nicméně není vůbec zřejmé, co je myšleno onou „identifikací jednotlivých certifikátu“ či „jejich obsahovým vymezením“, když jakákoliv relevantní informace o obsahu dotčených norem není ve správním spisu založena. Tvrzení o obecně známém obsahu norem ČSN EN ISO 13485:2003, OHSAS 18001, ČSN ISO/IEC 27001:2006 a ISO 14001 (popř. jejich ekvivalentů) je pak třeba již naprosto odmítnout. K tomu, jaké skutečnosti lze považovat za obecně známé, se Nejvyšší správní soud vyjádřil v rozsudku ze dne 12. 4. 2011, č. j. 1 As 33/2011-58, z něhož vyplývá, že notoriety mohou být známé úplně každému nebo širokému okruhu osob v určitém místě a čase. Jedná se například o skutečnost, že v době druhé světové války nelidsky trpěly a byly usmrceny desítky miliónů lidí, že na území České republiky operují tři majoritní dodavatelé elektřiny, že snowboarding je zimní sport, jehož příznivci bývají obecně považováni za součást jakési neformální komunity definovatelné určitými charakteristickými znaky, zejména určitým stylem sportovního snowboardingového oblečení a tím, že tato komunita je vnímána jako seskupení lidí dynamických, nezávislých a spíše nekonformních nebo skutečnost, že ceny stavebních prací ve Středočeském kraji, zejména v okolí Prahy, jsou obecně vyšší než v jiných krajích. Vždy se tedy jednalo o skutečnosti známé širokému okruhu osob bez specifických znalostí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2015, č. j. 9 As 12/2014-86). Konkrétní obsah (technických) norem pak může být znám jistému okruhu osob, které v rámci své (specifické) činnosti požadují naplnění určitých standardů, avšak dle názoru soudu se najisto nejedná o okolnost, která by byla známa široké laické veřejnosti a bylo ji tak možno považovat ve smyslu nadepsané judikatury Nejvyššího správního soudu za obecně známou.

50. Žalovaný tak vzhledem ke všemu shora konstatovanému vyšel v napadeném rozhodnutí v podstatě toliko z označení jednotlivých (žalobkyní požadovaných) norem, aniž by další jeho tvrzení stran jejich samotného obsahu, a to v komparaci s předmětem daných veřejných zakázek, mělo oporu v podkladech založených ve správním spisu.

51. Již v rozsudku ze dne 22. 1. 2004, č. j. 4 Azs 55/2003-51, přitom Nejvyšší správní soud uvedl, že rozhodnutí správního orgánu musí obstát samo o sobě. Neobsahuje-li odůvodnění napadeného rozhodnutí důkazy, na jejichž podkladě správní orgán dovozuje svoje závěry, je nutné toto rozhodnutí považovat za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů [§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], nejsou-li důkazy obsaženy ani ve správním spise, pak je třeba uzavřít, že skutkový stav, který vzal správní orgán za základ napadeného rozhodnutí, nemá oporu ve spisovém materiálu [§ 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.] (srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2021, č. j. 5 Afs 137/2020-38).

52. V projednávané věci tak žalovaný vyslovil závěr, že požadavek obsažený v zadávací dokumentaci na předložení uvedených certifikátů či jejich rovnocenných ekvivalentů bezprostředně nesouvisel s předmětem posuzovaných veřejných zakázek, což ve svém důsledku vedlo k porušení zákona o veřejných zakázkách, aniž by však měl k dispozici potřebné dokumenty (tj. dotčené normy), jejichž obsah by pak ve světle předmětu daných veřejných zakázek důsledně hodnotil, přičemž na jejich obstarání ve věci zcela rezignoval. Nutno tedy dojít k závěru, že skutkový stav, který v posuzované části vzaly správní orgány za základ napadeného rozhodnutí, nemá oporu ve spisech dle § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.

53. V kontextu dané námitky je nutno upozornit i na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2019, č. j. 6 As 113/2019-32, v němž byla ve vztahu k předmětným veřejným zakázkám řešena otázka možného spáchání správních deliktů, přičemž k otázce neakceptovatelnosti požadavku žalobkyně na doložení zavedení systému managementu bezpečnosti informací v organizaci (tj. ČSN ISO/IEC 27001:2006), dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že bylo třeba „se více zabývat konkrétním předmětem jednotlivých zakázek. (…) V posuzované věci se přitom nejednalo o takové vybavení, které by neobsahovalo počítačové jednotky se záznamem údajů týkajících se pacientů. Součástí naopak byla zobrazovací technika, přičemž zadavatel, jak bylo výše vysvětleno, požadoval i její záruční servis. Během tohoto servisu přitom zjevně mohlo přinejmenším docházet ke kontaktu pracovníků dodavatele s informacemi uloženými v těchto zařízeních. Nejvyšší správní soud proto s ohledem na tuto okolnost nepovažuje za nezákonný požadavek zadavatele na doložení příslušné ochrany informací ze strany dodavatele, který se z povahy věci může dostat k citlivým údajům jednotlivých pacientů stěžovatele, na jejichž ochranu je postupným vývojem kladen čím dál tím větší důraz – srov. přijetí nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 2016/679, o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES (obecné nařízení o ochraně osobních údajů). (…) V přípisu ze dne 12. 2. 2016 však ČIA konstatoval, že certifikovaný systém managementu (řízení) podle ČSN ISO/IEC 27001:2006 zaručuje, že certifikovaná organizace zavedla a udržuje systém řízení bezpečnosti informací, tj. v rámci organizace jsou řízena zejména rizika spojená s možným únikem a zneužitím informací; předmětnou normu lze tedy vnímat v určitém smyslu jako normu zvláštní ve vztahu k ČSN EN ISO 9001:2009, když prvně označená se specificky zaměřuje na bezpečnost informací, zatímco druhá jmenovaná klade požadavky na management kvality jako takový. Podle ČIA lze v obou normách nalézt mnoho společných prvků, přičemž podle jejich názoru je možné, aby zadavatel vyžadoval jakost při ochraně informací a řízení souvisejících rizik plynoucí zejména z jejich ztráty, odcizení, úniku, zneužití, zničení, narušení či změny, tedy jakékoliv porušení celistvosti, důvěrnosti nebo dostupnosti dat či informací; v tomto případě je pak certifikace podle ČSN ISO/IEC 27001:2006 podle ČIA dokonce vhodnější než podle ČSN EN ISO 9001:2009. Nejvyšší správní soud tak bez dalšího nemůže souhlasit s kategorickým závěrem žalovaného, že systém managementu bezpečnosti informací v organizaci nelze podřadit pod certifikát systému řízení jakosti ve smyslu ustanovení § 56 odst. 4 zákona o veřejných zakázkách, a to jen na základě jednoho přípisu ČIA, když samotný ČIA ve svém jiném stanovisku tento systém řízení dokonce doporučuje jako vhodný požadavek pro některé zadavatele a poukazuje na jeho obdobnost s ČSN EN ISO 9001:2009.“ V daném ohledu tedy Nejvyšší správní soud seznatelně zdůraznil potřebu řádně se ve věci zabývat konkrétním předmětem jednotlivých veřejných zakázek, a to právě ve vztahu k požadavku zadavatele veřejných zakázek na doložení konkrétních certifikací.

54. Poté se soud zabýval tvrzením žalobkyně, že požadavek na likvidaci obalů a odpadu nemohla v zadávací dokumentaci specifikovat podrobněji, a tudíž ji toto pochybení žalovaný nesprávně kladl k tíži. V této souvislosti je možno znovu odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2019, č. j. 6 As 113/2019-32, ve kterém bylo konstatováno, že „ani zohlednění toho, že zadávací řízení je svým způsobem vysoce formalizovaný postup (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 1. 2015, č. j. 10 As 202/2014-42), nemůže vést k závěru, že jakákoli odchylka od očekávaného stavu má mít při zpětném posuzování za následek dovození porušení zákona o veřejných zakázkách a s tím spojené správní odpovědnosti zadavatele. V opačném případě Nejvyšší správní soud vyslovuje svou pochybnost nad tím, zda by existovalo zadávací řízení, které by nebylo možno zpětně zpochybnit. Pokud v projednávané věci potenciální uchazeči po stěžovateli nepožadovali dodatečné informace podle ustanovení § 49 zákona o veřejných zakázkách, není na místě bez dalšího dovozovat správní odpovědnost stěžovatele, zvláště když ten snesl obhajitelnou a konzistentní argumentaci stran jasnosti zadávací dokumentace pro potenciální uchazeče, kterou se žalovanému nepodařilo vyvrátit tím, že by např. doložil, že tato podmínka je pro potenciální uchazeče skutečně matoucí. Nejvyšší správní soud v tomto směru podpůrně odkazuje na rozsudek tohoto soudu ze dne 9. 6. 2014, č. j. 8 Afs 44/2013-8, který rovněž ve vztahu k údajně nejednoznačné zadávací dokumentaci konstatoval, že nejednoznačnost zadávací dokumentace v projednávaném případě měla sice za následek porušení zásady transparentnosti zadávacího řízení, nejednalo se však o tak intenzivní porušení, pro které by bylo nutné zadávací řízení zrušit. Zadavateli nic nebránilo, aby se při existenci dvou rozdílných výkladů přiklonil k tomu výkladu, který nevedl k vyloučení uchazeče. Takový výklad by zároveň odpovídal základnímu principu zadávání veřejných zakázek, kterým je maximální zachování soutěžního prostředí s cílem vybrat z co možná nejširšího okruhu nabídek tu nejvhodnější.“ 55. Pokud se tedy v návaznosti na shora citované jedná o vymezení předmětu veřejných zakázek v zadávací dokumentaci, které obsahuje mj. položku likvidace obalů a odpadu, pak je třeba uvést, že ačkoliv v popisu této položky není zcela detailním způsobem specifikováno, jaké konkrétní obaly a odpady mají být předmětem likvidace, vzhledem k jasně definovanému předmětu plnění obou veřejných zakázek, kdy se jednalo o dodávku zdravotnických přístrojů a zařízení, včetně montáže, uvedení dodaného přístrojového vybavení do provozu a záručního servisu, je dle názoru soudu možno dovodit, že šlo právě o likvidaci obalů a odpadu bezprostředně souvisejících svým charakterem s daným plněním. Lze tudíž konstatovat, že s ohledem na charakter předmětu obou veřejných zakázek byla uvedená položka vymezena v zadávací dokumentaci způsobem dostačujícím k tomu, aby si případní uchazeči učinili odpovídající představu o jejím obsahu. Z uvedeného tak vyplývá, že se žalobkyně v této části nedopustila porušení § 44 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, resp. zásady transparentnosti dle § 6 téhož zákona.

56. Ve světle dříve popsaného pak zdejší soud hodnotil také blíže nespecifikovanou námitku týkající se § 56 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách, který hovoří o době, ve které měly být realizovány významné dodávky potenciálního dodavatele. Předmětné tvrzení tak zjevně směřovalo proti závěru žalovaného, že v zadávací dokumentaci obou veřejných zakázek nebylo ve smyslu nadepsaného ustanovení konkretizováno časové období, v němž měly být požadované významné dodávky realizovány, když zákon o veřejných zakázkách nestanovuje, zda se má jednat o poslední 3 roky kalendářní, obecné nebo účetní období.

57. Vzhledem k samotné dikci dotčeného ustanovení je však dle soudu nutné přiklonit se k výkladu, že se jedná o tři roky obecné. Tento názor je přitom možné opřít o skutečnost, že právní předpisy v případech, kdy je příslušný úkon navázán na kalendářní rok či účetní období, právě takto vymezená období výslovně zmiňují. Nadto by aplikace „kalendářních roků“ v posuzovaném případě nikterak nezohledňovala konkrétní termíny, které jsou v rámci zadávání veřejných zakázek rozhodné, přičemž pojem „účetní období“ pak zcela seznatelně nekoresponduje se spojením „v posledních 3 letech“. K tomu je případným odkázat též na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 11. 2013, č. j. 7 Afs 44/2013-37, v němž bylo vysloveno, že „lhůta „v posledních 3 letech“ je stanovena jako fixní a neumožňuje svoje zkrácení. Stěžovatelka nemusela požadovat předložení seznamu realizovaných dodávek podle § 56 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách. Pokud tak ovšem učinila, byla vázána zákonným rozsahem tohoto požadavku. Stanovení fixní tříleté, respektive pětileté délky období, za které dodavatelé prokazují realizované významné dodávky, pokud zadavatel zvolí tento požadavek, opodstatňuje zájem zákonodárce na zamezení možné diskriminace dodavatelů v tomto směru. Zákonodárce stanovením fixní lhůty vyjádřil domněnku, že realizaci významných dodávek kdykoliv v průběhu posledních tří let je nutno považovat za relevantní ve vztahu k poptávané dodávce. Nelze proto vyloučit například takového dodavatele, který nerealizoval jedinou významnou dodávku v průběhu posledního roku či dvou let. Pokud by měla být stanovená tříletá lhůta pouze maximální hranicí, pak by ztrácela na významu, podobně jako ostatní obdobně stanovené lhůty v § 56 zákona o veřejných zakázkách. Jejich cílem je naopak zakotvit určitý, přesně vyjádřený standard požadavků kladených na dodavatele ve veřejné zakázce, v souladu se základními zásadami upravenými v § 6 zákona o veřejných zakázkách. Tímto postupem nedochází ke zvýhodnění dodavatelů, kteří realizovali významné zakázky před delší dobou, ale k postavení dodavatelů, kteří realizovali zakázky v určitém období, na roveň. Tudíž stanovení fixní délky období v § 56 odst. 1 písm. a) přispívá k omezení možné diskriminace dodavatelů a zvýšení jejich právní jistoty. Tomu odpovídá i stanovení odlišné délky období pro prokazování realizace významných dodávek z oblasti obrany nebo bezpečnosti. Pětiletá fixní lhůta zde odpovídá specifikům dané oblasti, kdy lze předpokládat menší počet realizovaných zakázek, přičemž každá z nich je podstatná pro posouzení kvalifikačních předpokladů dodavatele. Výše uvedené je možno srovnat s úpravou prokazování ekonomických a finančních kvalifikačních předpokladů, u níž zákonodárce v § 55 odst. 1 písm. c) zákona o veřejných zakázkách jasně jazykově odlišil situaci, kdy je po dodavateli požadován údaj o jeho celkovém obratu. Podle tohoto ustanovení tak může veřejný zadavatel požadovat předložení údaje o celkovém obratu dodavatele zjištěném podle zvláštních právních předpisů, popřípadě obrat dosažený dodavatelem s ohledem na předmět veřejné zakázky, „a to nejvýše za poslední 3 účetní období; jestliže dodavatel vznikl později nebo prokazatelně zahájil činnost vztahující se k předmětu veřejné zakázky později, postačí, předloží-li údaje o svém obratu za všechna účetní období od svého vzniku nebo od zahájení příslušné činnosti“. Absenci podobného ustanovení v § 56 zákona o veřejných zakázkách přitom nelze omlouvat pochybením zákonodárce. Zde je nutno poukázat na skutečnost, že úprava délky období v jednotlivých ustanoveních § 56 zákona o veřejných zakázkách byla převzata z článku 48 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby. Způsobilost hospodářských subjektů se podle výše uvedeného ustanovení posuzuje „seznamem hlavních uskutečněných dodávek nebo hlavních služeb poskytnutých v posledních třech letech“, resp. „seznamem stavebních prací provedených za posledních pět let“. Odlišně od toho článek 47 směrnice 2004/18/ES stanoví v odst. 1 písm. c), že veřejný zadavatel může od zájemců nebo uchazečů zejména vyžadovat, aby prokázali hospodářské a finanční schopnosti výkazem celkového obratu podniku a případně obratu v oblasti, která se týká veřejné zakázky, za nejvýše tři poslední účetní období. I v tomto případě bližší specifikace požadavku přispívá podle zdejšího soudu k dodržení zásady transparentnosti a rovného zacházení, neboť snižuje možné zbytečné zatížení dodavatelů nadbytečnými požadavky. Vychází přitom z domněnky, že maximální tříleté období, za které je dokládán obrat dodavatelů, je postačující pro zhodnocení nabídky. (…) Výše uvedené závěry o fixní povaze stanovené lhůty v § 56 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách stěžovatelka v kasační stížnosti nerozporuje nad rámec konstatování, že smyslem kvalifikačních předpokladů je zajistit, aby nabídku podávali uchazeči způsobilí ke splnění veřejné zakázky. Takový závěr je jistě správný a odráží se v něm právě již zmíněné zásady zadávání veřejných zakázek, kdy veřejní zadavatelé jednají s hospodářskými subjekty na základě zásad rovnosti a zákazu diskriminace a postupují transparentním způsobem. Ovšem je třeba zdůraznit, že stanovení fixní lhůty předchází potřebu zadavatele upravovat dostupné požadavky v neomezené šíři, neboť zároveň chrání i dodavatele, aby nedošlo k jejich omezení. Požadavky na dodavatele proto musí zadavatel stanovit „na míru“ konkrétní veřejné zakázce, ovšem způsobilost uchazečů nemůže posuzovat odlišně od stanovených fixních lhůt v § 56 zákona o veřejných zakázkách.

58. V dané části tedy žalobkyně postupovala v rámci vymezení předmětného požadavku plně v souladu s dikcí zákona [tj. § 56 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách], přičemž nastavením lhůty odlišné, resp. jinak specifikované, by se coby veřejný zadavatel ocitla mimo meze zákona o veřejných zakázkách. Argumentaci žalobkyně proto soud v tomto ohledu přisvědčil. Pro úplnost lze také opětovně zmínit závěry plynoucí z judikatury uvedené již v odstavci 54 tohoto rozsudku, kdy žalovaný ani nedoložil, přičemž toto nevyplývá ani z obsahu správního spisu, že by předmětná podmínka byla pro potenciální uchazeče skutečně matoucí.

59. S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti, kdy soud vyhodnotil dílčí námitky žalobkyně jako důvodné, soud zatím nijak nehodnotil, zda samotná výše odvodů 25 % z částek poskytnutých dotací na financování předmětných zakázek je přiměřená závažnosti pochybení, kterých se žalobkyně dopustila, neboť některá z nich byla žalovaným přičtena k tíži žalobkyně nesprávně. Zdejší soud tak úvodem svého posouzení věci hodnotil pouze to, zda byla v souladu s požadavky judikatury určena přezkoumatelně. Otázkou, zda nejsou uložené odvody nepřiměřené, se bude muset zabývat v dalším řízení žalovaný, a to zvláště v kontextu nadepsaných důvodů, které vedly ke zrušení napadených rozhodnutí, přičemž její zodpovězení soudem by aktuálně bylo předčasné. Je přitom třeba znovu zdůraznit, že účelem odvodu za porušení rozpočtové kázně je toliko vrátit neoprávněně čerpané prostředky zpět do veřejného fondu, z něhož byly poskytnuty. V této souvislosti je pak nutno zohlednit závažnost nedodržení povinností příjemce dotace a tomu odpovídající okolnosti případu, jakož i míru naplnění účelu poskytnuté dotace (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 2. 2019, č. j. 6 Afs 246/2018-32).

60. Soud tedy v řešené věci napadená rozhodnutí výrokem I. rozsudku zrušil pro vadu řízení dle § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. a pro nezákonnost ve smyslu § 78 odst. 1 téhož zákona, přičemž věc podle § 78 odst. 4 s. ř. s. vrátil žalovanému k dalšímu řízení. V něm bude žalovaný podle § 78 odst. 5 s. ř. s. vázán právním názorem, který soud vyslovil v tomto zrušujícím rozsudku. Vycházeje z výše popsaného tak žalovaný v daném případě obstará shora uvedené normy požadované v zadávací dokumentaci k jednotlivým veřejným zakázkám, o jejichž obsah se v odůvodnění napadených rozhodnutí opíral a následně znovu (důsledně) posoudí skutečnosti rozhodné pro stanovení povinnosti odvodu za porušení rozpočtové kázně.

61. Výrok II. rozsudku o náhradě nákladů řízení má poté oporu v § 60 odst. 1 věty první s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, jenž měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalobkyně měla ve věci úspěch, má proto právo na náhradu nákladů řízení, a soud proto žalovanému uložil zaplatit jí do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku náhradu nákladů řízení o předmětné žalobě v celkové výši 22 800 Kč. Tyto náklady jsou tvořeny zaplaceným soudním poplatkem v částce 12 000 Kč a náhradou důvodně vynaložených nákladů řízení žalobkyně v řízení o žalobě ve výši 600 Kč. V této souvislosti považuje soud za nutné poukázat na nález Ústavního soudu ze dne 7. 10. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 39/13, podle kterého „[z]ásadu rovnosti účastníků řízení ve smyslu článku 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod naplňuje přiznání paušální náhrady coby náhrady hotových výdajů podle jejich demonstrativního výčtu v § 137 odst. 1 občanského soudního řádu i účastníkovi řízení, který advokátem zastoupen není, a to v situacích, v nichž by účastníkovi řízení zastoupenému advokátem byla přiznána taková náhrada podle § 13 odst. 3 advokátního tarifu.“ Závěry Ústavního soudu lze bez dalšího vztáhnout i na nyní projednávanou věc. Podle § 13 odst. 1 a 4 vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., advokátní tarif, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“), náleží advokátovi náhrada účelně vynaložených hotových výdajů v souvislosti s poskytnutím právní služby ve výši 300 Kč za jeden úkon právní služby, nedohodl-li se advokát s klientem na jiné paušální částce. V posuzovaném případě učinila sama žalobkyně dva úkony (tj. podání žaloby a repliky). Jak už bylo výše uvedeno, žalobkyně měla ve věci plný úspěch, a proto se jedná o situaci, kdy by jí při zastoupení advokátem náležela paušální náhrada hotových výdajů. Z tohoto důvodu soud s přihlédnutím k citovanému nálezu Ústavního soudu přiznal žalobkyni právě částku ve výši 600 Kč, jež představuje paušální náhradu hotových výdajů.

62. Dále je však nutno k nadepsaným částkám připočíst též náklady zastoupení žalobkyně advokátem JUDr. Martinem Fejfárkem (trvající po určitou část soudního řízení), které jsou stanovené dle § 9 odst. 4 písm. d), § 6 odst. 1 a § 7 advokátního tarifu, sestávající se z částky 9 300 Kč za tři úkony právní služby spočívající v převzetí a přípravě zastoupení podle § 11 odst. 1 písm. a) advokátního tarifu a za písemná podání nebo návrhy ve věci samé (tj. doplnění žalobní argumentace a vyjádření se stran neuspokojení žalobkyně rozhodnutím žalovaného ve smyslu § 62 odst. 4 s. ř. s.) dle § 11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu, včetně tří paušálních náhrad výdajů po 300 Kč dle § 13 odst. 4 advokátního tarifu. Protože advokát žalobkyně soudu nedoložil osvědčení o registraci plátce DPH, resp. skutečnost, že je plátcem této daně, soud mu nepřiznal nárok na úhradu 21 % DPH z nákladů právního zastoupení. Stejně tak soud žalobkyni nepřiznal náhradu nákladů řízení za návrhy na přiznání odkladného účinku ve věci, neboť tyto nebyly úspěšné.