č. j. 15 Af 122/2017-33

Rubrum

Krajský soud v Ústí nad Labem rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Václava Trajera a soudců Ing. Mgr. Martina Jakuba Bruse a Mgr. Ladislava Vaško ve věci žalobkyně: Obec Liběšice, IČO: 00263893, sídlem Liběšice 6, 411 46 Liběšice, zastoupená Mgr. Janou Zwyrtek Hamplovou, advokátkou, sídlem Olomoucká 36, 789 85 Mohelnice, proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, sídlem Masarykova 427/31, 602 00 Brno, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 9. 2017, č. j. 41923/17/5000-10480-712244, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Žalobkyně se žalobou podanou v zákonem stanovené lhůtě prostřednictvím své právní zástupkyně domáhala zrušení rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství ze dne 29. 9. 2017, č. j. 41923/17/5000-10480-712244, jímž žalovaný zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil platební výměr Finančního úřadu pro Ústecký kraj (dále jen „správce daně“) ze dne 10. 3. 2017, č. j. 513567/17/2500-31471-506373, č. 27/P/2017. Tímto platebním výměrem správce daně podle zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „daňový řád“) a podle § 44a odst. 7 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o rozpočtových pravidlech“) vyměřil žalobkyni penále za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně za období od 19. 5. 2010 do 7. 3. 2017 ve výši 491 108 Kč. Žalobkyně se současně domáhala toho, aby soud uložil žalovanému nahradit jí náklady soudního řízení. Žaloba 2. Žalobkyně poukázala na fakt, že podala žalobu ve věci nařízeného odvodu za tvrzené porušení rozpočtové kázně, o které nebylo v době podání této žaloby soudem rozhodnuto. Uvedla, že nelze přijmout rozhodnutí o stanovení penále, jestliže se neztotožňuje už s rozhodnutím o samé podstatě věci (s rozhodnutím o odvodu části samotné dotace). Nesouhlasila se stanovením penále ve výši 100 % samotného odvodu dotace, neboť sám odvod už je sankcí (viz aktuální judikatura správních soudů; žalobkyně konkrétní judikáty nespecifikovala – pozn. soudu), znamená hned dvojí rozhodnutí postrádající správné právní uvážení, protože za jedno porušení nelze udělovat dvojí sankci (odvod a ještě penále z odvodu) a udělovat tuto druhou sankci ve výši, která je v jednoznačném rozporu s dobrými mravy.

3. Pro úplnost žalobkyně uvedla právní argumentaci k samé podstatě odvodu části dotace. Především tak nesouhlasila s tím, že se u částky ve výši 491 107,88 Kč, která byla vynaložena na práce a materiál související s komunikacemi a parkovacími plochami, jedná o porušení čl. II. odst. 1 smlouvy č. 9270371048, kterou uzavřela se Státním fondem rozvoje bydlení, podle něhož „[p]říjemce dotace může použít prostředky poskytnuté […] pouze na krytí nákladů stavby […] z dotace nelze hradit náklady na projektovou dokumentaci, náklady na výstavbu technické infrastruktury“. Poukázala na to, že z § 5 odst. 2 vyhlášky č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška o technických požadavcích na stavby“) vyplývá, že parkovací stání jsou součástí stavby, a jsou tedy jejím nákladem. Pokud jsou parkovací stání nákladem stavby, pak je dle žalobkyně nepochybné, že tímto nákladem jsou i komunikace, které spojují objekt s těmito parkovacími stáními, že jde o ucelený funkční celek, který nelze dělit. Zdůraznila, že z dotačních prostředků byly uhrazeny jen komunikace ve funkčním celku bytových domů, které byly vybudovány pouze v souvislosti s nimi. Tvrdila proto, že všechny výdaje, které byly vyfakturovány, jsou náklady staveb, které byla žalobkyně oprávněna hradit z poskytnuté dotace. Namítala, že pod pojem technická infrastruktura, se kterým smlouva pracuje, nelze v žádném případě zahrnout komunikace. Pod pojmem výstavba technické infrastruktury se chápe jen výstavba vodovodů, kanalizace, plynu, energetické stavby a elektronické komunikace. Byla toho názoru, že se nedopustila porušení smlouvy a ani porušení rozpočtové kázně.

4. Konstatovala, že smlouva o poskytnutí dotace není zákonem upravena jako smluvní typ, a je proto ve své podstatě smlouvou nepojmenovanou. Nepojmenovaná smlouva nesmí svým obsahem a účelem odporovat zákonu. Poznamenala, že příloha smlouvy, která obecně nesplňuje nároky smlouvy a není ani prohlášena za součást smlouvy, je dokumentem bez smluvní relevance. Zdůraznila, že v daném smluvním vztahu není nikde obsažena vůle žalobkyně řídit se pokyny, které upravují pro platební výměr klíčové pojmy odlišně od právní úpravy. Poukázala na to, že sám správce daně uvedl, že by žalobkyně měla pravdu, kdyby nebylo dotčených pokynů. Právě proto, že předmětné pokyny nebyly nijak zahrnuty do smlouvy, ale byly pouze její přílohou, se žalobkyně řídila platnou právní úpravou a ta vykládá předmětné pojmy jednoznačně. Odkázala na rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 977/2008, který se zabýval otázkou nároků na smluvní vztah. Konstatovala, že jednala v souladu se smlouvou, s platnou právní úpravou a finanční prostředky využila řádně na jeden funkční celek objektu bydlení s parkovacími místy a komunikací tak, jak tyto celky upravují příslušné právní normy, a žalovaným použitá právní argumentace na tom nemůže nic změnit. Zdůraznila, že pojmy nemohou být jinak chápány ve smlouvě a jinak v pokynu, který není součástí smlouvy, který nebyl obcí signován atd. Uvedla, že spornou právní otázkou je vázanost pokynem, se kterou je nutné se vypořádat, protože má za to, že neporušila smlouvu o poskytnutí dotace. Výklad žalovaného byl dle žalobkyně formalistický, založený na neurčitosti pojmů, které jinak použil ve smlouvě a jinak v pokynu. Neurčitost pak musí jít k tíži toho, kdo tuto výkladovou neurčitost způsobil, k čemuž citovala nález Ústavního soudu v obdobné věci (nález ústavního soudu však žalobkyně nijak nespecifikovala – pozn. soudu). Vyjádření žalovaného k žalobě 5. Žalovaný k výzvě soudu předložil správní spis a písemné vyjádření k žalobě, v němž navrhl její zamítnutí pro nedůvodnost. Poznamenal, že žalobkyně nespecifikovala „aktuální judikaturu soudů“, která by odvod za porušení rozpočtové kázně označovala za sankci. Jde totiž o „sankci“ pouze ve smyslu materiálním, nikoli ve smyslu správního trestání. Odvod za porušení rozpočtové kázně se spravuje jako daň, tudíž je daní [viz § 2 odst. 3 písm. b) daňového řádu]. Neoprávněně použité či zadržené rozpočtové prostředky spadají pod legislativní zkratku „daň“. Zdůraznil, že v řízení o odvodu za porušení rozpočtové kázně se tedy neuplatní principy správního trestání, a to ani posouzení subjektivní stránky porušení rozpočtové kázně, ani moderační právo soudu, ani např. zohlednění případného likvidačního dopadu odvodu, což plyne z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2015, č. j. 5 As 95/2014-46. Podle žalovaného tudíž nelze připustit výklad žalobkyně, že uložení odvodu a penále je dvojí sankce za stejné porušení či snad uložení penále je v rozporu s dobrými mravy. Poukázal na to, že předmětem tohoto řízení není odvod za porušení rozpočtové kázně, ale penále za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně. S odkazem na rozsudky Nejvyššího správního soudu sp. zn. 9 Afs 4/2012 a 8 Afs 6/2011 uvedl, že vyměření odvodu za porušení rozpočtové kázně a vyměření penále za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně spolu sice vzájemně souvisí, jde však o dvě samostatná rozhodnutí.

6. Dále konstatoval, že způsob výpočtu penále je dán striktně zákonem o rozpočtových pravidlech jako časová sankce za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně; výše penále je stanovena jako 1 promile z částky odvodu za každý den prodlení ode dne, který následuje po dni porušení rozpočtové kázně do dne, kdy byly prostředky odvedeny, přičemž výše penále nesmí přesáhnout výši stanoveného odvodu za porušení rozpočtové kázně. Žalovaný uzavřel, že penále je příslušenstvím daně a sleduje jeho osud, a v řízení týkajícím se penále se tak nelze zabývat otázkou zákonnosti odvodu za porušení rozpočtové kázně. V tomto směru odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 5 Afs 75/2008-101. Posouzení věci soudem 7. O žalobě soud rozhodl v souladu s § 51 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) bez jednání, neboť žalovaný s tímto postupem výslovně souhlasil a žalobkyně nesdělila soudu do dvou týdnů od doručení výzvy svůj nesouhlas s takovýmto projednáním, ačkoli byla ve výzvě výslovně poučena, že nevyjádří-li se v dané lhůtě, má se za to, že souhlas s rozhodnutím bez jednání byl udělen.

8. Napadené rozhodnutí žalovaného soud přezkoumal v řízení podle části třetí hlavy druhé prvního dílu s. ř. s., který vychází z dispoziční zásady vyjádřené v § 71 odst. 1 písm. c), písm. d), odst. 2 větě druhé a třetí a v § 75 odst. 2 větě první s. ř. s. Z této zásady vyplývá, že soud přezkoumává zákonnost rozhodnutí správního orgánu pouze v rozsahu, který žalobce uplatnil v žalobě nebo během dvouměsíční lhůty po oznámení napadeného rozhodnutí ve smyslu § 72 odst. 1 věty první s. ř. s. Povinností žalobce je proto tvrdit, že rozhodnutí správního orgánu nebo jeho část odporuje konkrétnímu zákonnému ustanovení, a toto tvrzení zdůvodnit. Nad rámec žalobních bodů musí soud přihlédnout toliko k vadám napadeného rozhodnutí, k nimž je nutno přihlížet bez návrhu, včetně prekluze daňové povinnosti, nebo které vyvolávají nicotnost napadeného rozhodnutí podle § 76 odst. 2 s. ř. s. Takové nedostatky však v projednávané věci nebyly zjištěny.

9. Na tomto místě soud předesílá, že po přezkoumání skutkového a právního stavu a po prostudování obsahu předloženého správního spisu dospěl k závěru, že žaloba není důvodná.

10. Nejprve považuje soud za nezbytné zdůraznit, že předmětem správního řízení, které vyústilo ve vydání žalobou napadeného rozhodnutí, bylo výhradně a jen uložení penále za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně. Podle § 44a odst. 7 zákona o rozpočtových pravidlech ve znění účinném do 29. 12. 2011 platí, že „[z]a prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně podle odstavce 4 písm. b) a c) je porušitel rozpočtové kázně povinen zaplatit penále ve výši 1 promile z částky odvodu za každý den prodlení, nejvýše však do výše tohoto odvodu. Penále se počítá ode dne následujícího po dni, kdy došlo k porušení rozpočtové kázně, do dne, kdy byly prostředky odvedeny nebo u návratných finančních výpomocí vráceny nebo nevyplaceny postupem podle odstavce 5 písm. b). Příjemce penále je stejný jako příjemce odvodu s výjimkou případů, kdy příjemcem odvodu je Národní fond. V těchto případech je příjemcem penále státní rozpočet [§ 6 odst. 1 písm. n)]. Penále, které v jednotlivých případech nepřesáhne 500 Kč, se nevyměří.“ 11. Charakterem tohoto penále se již opakovaně zabýval Nejvyšší správní soud, a to např. v rozsudcích ze dne 11. 6. 2009, č. j. 1 Afs 47/2009-45, ze dne 1. 8. 2011, č. j. 8 Afs 6/2011-86, ze dne 17. 12. 2009, č. j. 7 Afs 129/2009-86, ze dne 9. 1. 2013, č. j. 9 Afs 4/2012-30, nebo ze dne 18. 7. 2013, č. j. 1 Afs 53/2013-33, dostupných na www.nssoud.cz. V naposledy zmíněném rozsudku Nejvyšší správní soud vyslovil, že „[v]e vztahu k odvodu za porušení rozpočtové kázně jde o nárok sekundární, existenčně spjatý (závislý) s povinností provést odvod za porušení rozpočtové kázně. Povinnost platit penále vznikne pouze tehdy, jestliže je příjemce dotace v prodlení s provedením odvodu za porušení rozpočtové kázně … Penále tedy není sankcí (v širším slova smyslu) za porušení rozpočtové kázně, jako je tomu v případě odvodu, nýbrž sankcí za neprovedení odvodu v zákonem předpokládané době. … Penále je tedy zákonem o rozpočtových pravidlech koncipováno jako nárok závislý na odvodu za porušení rozpočtové kázně, který stíhá příjemce dotace, jenž je v prodlení s provedením odvodu. Svým charakterem tedy jde o ‚úrok z prodlení‘, který z povahy věci je vždy příslušenstvím hlavního nároku …“ Nejvyšší správní soud v předmětném rozsudku dále vysvětlil, že „… pro vznik penále je podstatné, že příjemci dotace vznikla povinnost provést odvod za porušení rozpočtové kázně. Byl-li odvod příjemci dotace vyměřen samostatným platebním výměrem, jenž mohl být (a v případě stěžovatelky skutečně byl) podroben soudnímu přezkumu, není sebemenšího důvodu zabývat se v rámci přezkumu platebního výměru, jímž bylo příjemci dotace sděleno penále, zda vskutku vznikla povinnost provést odvod za porušení rozpočtové kázně a v jaké výši. V rámci přezkumu platebního výměru, jímž byl sdělen předpis penále, nelze přihlížet k námitkám proti zákonnosti rozhodnutí o uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně … Rozsah přezkumu platebního výměru na penále odvolacím orgánem i soudem je tedy oproti přezkumu platebního výměru na odvod za porušení rozpočtové kázně limitován a je zaměřen zejména na posouzení, zda penále mělo být vůbec předepsáno, zda bylo předepsáno ve správné výši a za relevantní dobu … Jakékoliv námitky proti závěrům žalovaného ohledně skutečnosti, zda došlo k porušení rozpočtové kázně, měly být stěžovatelkou uplatněny v soudním řízení ve věci uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně.“ 12. S těmito závěry se zdejší soud plně ztotožňuje a dodává, že na nich nic nezměnilo ani pozdější usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2015, č. j. 4 Afs 210/2014-57, publ. pod č. 3348/2016 Sb. NSS, dostupné na www.nssoud.cz, v němž byla řešena povaha penále podle § 37b zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, (dále jen „zákon o správě daní a poplatků“) a podle § 251 daňového řádu. Rozšířený senát v citovaném usnesení mimo jiné konstatoval, že „na penále v § 37b zákona o správě daní a poplatků ve znění účinném od 1. 1. 2007 je oproti úpravě penále v § 63 citovaného zákona ve znění účinném do 31. 12. 2006 nutno nahlížet jako na sankci. Ačkoli je penále zařazeno do systému daňového práva, má trestní povahu se zárukami vyplývajícími z čl. 40 odst. 6 Listiny a čl. 6 a 7 Úmluvy.“ Zdejší soud zdůrazňuje, že penále za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně se svou povahou blíží úpravě penále obsažené v § 63 zákona o správě daně a poplatků ve znění účinném do 31. 12. 2006, podle jehož odstavce 2 platí, že „[p]enále se počítá za každý den prodlení počínaje dnem následujícím po dni splatnosti až do dne platby včetně, a to ode dne původního dne splatnosti. Daňový dlužník je povinen zaplatit za každý den prodlení penále ve výši 0,1 % z nedoplatku daně. Nedoplatky na poplatcích a příslušenství daně se nepenalizují. Penále stanovené podle tohoto ustanovení se uplatní nejdéle za 500 dnů prodlení; za každý další den prodlení se uplatní penále ve výši 140 % diskontní úrokové sazby České národní banky platné v první den kalendářního čtvrtletí.“ 13. V obou uvedených případech se penále odvíjí od prodlení se splněním určité povinnosti, a jde tak spíše o úrok z prodlení než o sankci v trestním slova smyslu. Vzhledem k tomu, že z citovaného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu a contrario vyplývá, že penále podle § 63 zákona o správě daní a poplatků ve znění účinném do 31. 12. 2006 nemá trestní povahu se zárukami podle čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 a 7 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, nemá tuto povahu ani penále za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně podle § 44a odst. 7 zákona o rozpočtových pravidlech.

14. K námitce o porušení zákazu dvojí sankce za týž skutek (čl. 40 odst. 5 Listiny základních práv a svobod), soud uvádí, že odvod za porušení rozpočtové kázně a penále mají naprosto odlišnou funkci a vztahují se k odlišným pochybením příjemce dotace v čase, neboť vyměření odvodu je reakcí na vlastní porušení rozpočtové kázně, zatímco penále reaguje na pozdní úhradu odvodu. Aby bylo vůbec možné uvažovat o porušení zásady zákazu dvojího trestání, musela by být vícekrát uložena sankce za stejný skutek, resp. protiprávní jednání (delikty), což v daném případě zjevně nenastalo (srov. k tomu též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 3. 2019, č. j. 10 Afs 65/2018-42, dostupný na www.nssoud.cz). Námitka žalobkyně, že v případě uložení penále za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně se jedná o dvojí sankci za týž skutek, tedy není důvodná.

15. Pokud jde o stanovení penále ve výši 100 % odvodu, s čímž žalobkyně nesouhlasila, soud zdůrazňuje, že výše penále je stanovena v § 44a odst. 7 zákona o rozpočtových pravidlech. Žalobkyně byla v prodlení s odvodem ve výši 115 213,98 Kč od 19. 5. 2010 do 7. 3. 2017, kdy bylo penále správcem daně předepsáno. Penále ve výši 1 promile odvodu za každý den prodlení by tak činilo 286 306,79 Kč, což převyšuje výši odvodu, a správce daně tedy správně stanovil penále ve výši samotného odvodu, jak výši penále limituje § 44a odst. 7 zákona o rozpočtových pravidlech. V případě odvodu v částce 375 983,90 Kč byla žalobkyně v prodlení od 18. 6. 2010 do 7. 3. 2017, penále by se tak rovnalo částce 922 819,5245 Kč. I v tomto případě se uplatní limitace penále výší odvodu, tedy částkou 375 983,90 Kč. Soud tak konstatuje, že správní orgány nepochybily, pokud žalobkyni po zaokrouhlení (srov. § 146 odst. 1 daňového řádu) stanovily penále ve výši 100 % odvodu, tedy v částce 491 108 Kč. Jestliže správní orgány při vyměření postupovaly v souladu se zákonem o rozpočtových pravidlech, nelze hovořit o tom, že by penále stanovené v zákonem stanovené výši mohlo být v rozporu s dobrými mravy. Námitka žalobkyně je tedy nedůvodná.

16. Soud dále konstatuje, že mu v tomto soudním řízení nepřísluší hodnotit, zda byl odvod za porušení rozpočtové kázně vyměřen v souladu se zákonem a v přiměřené výši, neboť o vyměření odvodu bylo rozhodnuto v jiném řízení jiným rozhodnutím, a to platebním výměrem ze dne 11. 8. 2016, č. j. 1881327/16/2500-31471-506373, proti němuž žalobkyně podala odvolání, které žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 17. 2. 2017, č. j. 7961/17/5000-10470- 700290. Daný platební výměr tak nabyl právní moci, a představuje tedy ve smyslu § 99 odst. 1 daňového řádu závazné řešení předběžné otázky, a proto byly správní orgány v projednávané věci vázány tím, že žalobkyně rozpočtovou kázeň porušila a byl jí za to pravomocně uložen odvod do Státního fondu rozvoje bydlení ve výši 491 108 Kč. V řízení o uložení penále za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně proto zbývalo určit dobu trvání prodlení a stanovit výši penále. Takto správní orgány postupovaly a své závěry patřičně zdůvodnily.

17. Soud dále poznamenává, že proti rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství ze dne 17. 2. 2017, č. j. 7961/17/5000-10470-700290, jímž žalovaný zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil platební výměr správce daně ze dne 11. 8. 2016, č. j. 1881327/16/2500-31471-506373, kterým správce daně vyměřil žalobkyni odvod za porušení rozpočtové kázně do Státního fondu rozvoje bydlení ve výši 491 108 Kč, podala žalobkyně žalobu, kterou zdejší soud rozsudkem ze dne 27. 4. 2020, č. j. 15 Af 37/2017-33, pravomocně zamítl. Tento rozsudek je oběma stranám znám, a proto soud stran námitek žalobkyně týkajících se vyměření odvodu za porušení rozpočtové kázně do Státního fondu rozvoje bydlení ve výši 491 108 Kč odkazuje právě na rozsudek zdejšího soudu č. j. 15 Af 37/2017-33.

18. Soud doplňuje, že je mu známo, že proti rozsudku zdejšího soudu č. j. 15 Af 37/2017-33 podala žalobkyně kasační stížnost, o které dosud Nejvyšší správní soudu nerozhodl. Podání kasační stížnosti však nemá vliv na to, že rozsudek zdejšího soudu č. j. 15 Af 37/2017-33 je v právní moci. Podaná kasační stížnost tedy soudu nijak nebrání v tom, aby mohl rozhodnout o žalobě žalobkyně v této projednávané věci.

19. S ohledem na výše uvedené soud vyhodnotil žalobu v mezích uplatněných žalobních bodů jako nedůvodnou, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

20. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. Žalobkyně neměla ve věci úspěch a žalovanému náklady řízení nad rámec jeho úřední činnosti nevznikly, ani jejich náhradu nepožadoval, proto soud vyslovil, že žádný z účastníků nemá na náhradu nákladů řízení právo.