č. j. 15 Af 30/2017-38

Rubrum

Krajský soud v Ústí nad Labem rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Václava Trajera a soudců Mgr. Ladislava Vaško a Ing. Mgr. Martina Jakuba Bruse ve věci žalobce: Statutární město Ústí nad Labem, IČO: 00081531, sídlem Velká Hradební 2336/8, 400 01 Ústí nad Labem, proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, sídlem Masarykova 427/31, 602 00 Brno, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 1. 2017, č. j. 1378/17/5000-10470-711844, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Žalobce se žalobou podanou v zákonem stanovené lhůtě domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 1. 2017, č. j. 1378/17/5000-10470-711844, jímž bylo zamítnuto jeho odvolání a byl potvrzen platební výměr Finančního úřadu pro Ústecký kraj (dále jen „správce odvodu“) ze dne 17. 12. 2015, č. j. 2319266/15/2500-31471-506373. Tímto platebním výměrem správce odvodu podle § 44a odst. 4 písm. c) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění účinném do 19. 2. 2015 (dále jen „rozpočtová pravidla“) vyměřil žalobci za porušení rozpočtové kázně odvod do Národního fondu ve výši 2 386 794 Kč. Žalobce současně v žalobě navrhl, aby soud uložil žalovanému povinnost nahradit žalobci náklady soudního řízení. Žaloba 2. V žalobě žalobce namítal, že se žalovaný řádně nevypořádal s jeho námitkami, řádně neprozkoumal skutečný stav věci a na základě toho vydal nesprávné rozhodnutí. Zdůraznil, že žalovaný ani správce odvodu nejsou oprávněni přezkoumávat zadávání veřejných zakázek a rozhodovat o tom, zda byl, či nebyl porušen zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o veřejných zakázkách“). Tato kompetence přísluší podle žalobce pouze soudům a Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Žalobce připomněl, že zmíněný úřad v daném případě přezkoumal celý proces zadání veřejné zakázky se závěrem, že nebyl spáchán správní delikt. Podle žalobce je pro žalovaného i pro správce odvodu rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže závazné ve smyslu § 99 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „daňový řád“) jakožto řešení předběžné otázky. Žalobce konstatoval, že správce odvodu ani žalovaný nevzali názor zmíněného úřadu v potaz a sami posuzovali stav zadávání předmětné zakázky, což jim nepříslušelo, a navíc se jednalo o již vyřešenou předběžnou otázku.

3. Žalobce konstatoval, že mu žalovaný sice dal za pravdu v tom, že podpisy na prezenční listiny byly čitelné a bylo seznatelné, kdo se za kterým podpisem „skrývá“, nicméně tento žalobcův úspěch v odvolacím řízení zůstal bez jakéhokoli snížení celkové částky odvodu. To podle žalobce vyvolává dojem, že je jedno, jaké důvody a jaký rozsah údajného pochybení se uvede, neboť sankce zůstává stále stejná, což činí celé řízení nepřezkoumatelným. Žalobce dále odkázal na své odvolání, které podle něj bylo vyřízeno nesprávně. Vyjádření žalovaného k žalobě 4. Žalovaný ve svém vyjádření konstatoval, že žalobce porušil podmínky rozhodnutí Ministerstva vnitra č. 39/53 ze dne 28. 5. 2010 (dále jen „rozhodnutí o poskytnutí dotace“) a zákon o veřejných zakázkách, čímž ve smyslu § 3 písm. e) rozpočtových pravidel došlo k neoprávněnému použití poskytnutých prostředků a k porušení rozpočtové kázně podle § 44 odst. 1 písm. b) rozpočtových pravidel. Žalovaný poznamenal, že pravidla stanovená zákonem o veřejných zakázkách upravují též způsob nakládání s prostředky poskytnutými ze státního rozpočtu či Národního fondu v podobě dotací nebo jiných obdobných transferů, a proto správci odvodů posuzují dodržování zákona o veřejných zakázkách v rámci výkonu správy odvodů za porušení rozpočtové kázně, a to při posuzování oprávněnosti použití finančních prostředků za předem stanovených podmínek. Podle žalovaného je kontrola podmínek stanovených zákonem o veřejných zakázkách povinností správce odvodu vyplývající přímo z rozpočtových pravidel. Žalovaný podotkl, že ohledně jmen a příjmení v prezenční listině nedošlo k porušení § 80 odst. 1 a 2 zákona o veřejných zakázkách, nicméně s ohledem na další porušení rozpočtové kázně to nemělo vliv na výši odvodu. Podle žalovaného je z napadeného rozhodnutí zřejmé, z jakého skutkového stavu žalovaný vyšel, jak hodnotil rozhodné skutkové okolnosti a jak je právně posoudil. Dodal, že z odůvodnění rozhodnutí je rovněž zřejmé, proč považoval žalobcovy závěry za liché, mylné a vyvrácené. Žalovaný tedy v napadeném rozhodnutí jednoznačně a srozumitelně uvedl, proč odvolání nelze vyhovět. Žalovaný navrhl zamítnutí žaloby pro nedůvodnost. Replika žalobce k vyjádření žalovaného 5. V replice ze dne 16. 5. 2017 žalobce trval na tom, že odvolání nebylo vyřízeno správně. Zopakoval, že pravomocí rozhodovat o tom, zda je ten který krok zadavatele správním deliktem, je nadán pouze Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Úvahy o tom, že škodlivé může být i jednání, jež není správním deliktem, a může být posuzováno jako porušení rozpočtové kázně, označil žalobce za sporné a nemající oporu v platných právních předpisech. Pokud Úřad pro ochranu hospodářské soutěže konstatoval, že ze strany zadavatele nedošlo k pochybení a nebyl spáchán správní delikt, mělo být podle žalobce takové rozhodnutí pro správce odvodu závazné, jak vyplývá z § 99 odst. 1 daňového řádu. Posouzení věci soudem 6. Před vlastním přezkoumáním napadeného rozhodnutí pokládá soud za nezbytné reagovat na to, že žalobce setrvale označuje správce odvodu, tj. správní orgán prvního stupně, za osobu zúčastněnou na řízení. Správci odvodu však takové postavení nepřísluší, neboť nesplňuje zákonné podmínky upravené v § 34 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu totiž platí, že správní orgán prvního stupně není účastníkem řízení o žalobě proti rozhodnutí odvolacího správního orgánu a nemůže být ani osobou zúčastněnou na tomto řízení (srov. např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2013, č. j. 4 As 77/2013-25, nebo ze dne 27. 9. 2013, č. j. 5 As 57/2013-16, obě dostupná na www.nssoud.cz). Vycházeje z citované judikatury zdejší soud správce odvodu za osobu zúčastněnou na tomto soudním řízení nepovažoval.

7. O žalobě soud rozhodl v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s. bez jednání, neboť žalobce i žalovaný s tím výslovně souhlasili.

8. Napadené rozhodnutí žalovaného soud přezkoumal v řízení podle části třetí hlavy druhé prvního dílu s. ř. s., který vychází z dispoziční zásady vyjádřené v § 71 odst. 1 písm. c), písm. d), odst. 2 větě druhé a třetí a v § 75 odst. 2 větě první s. ř. s. Z této zásady vyplývá, že soud přezkoumává zákonnost rozhodnutí správního orgánu pouze v rozsahu, který žalobce uplatnil v žalobě nebo během dvouměsíční lhůty po oznámení napadeného rozhodnutí ve smyslu § 72 odst. 1 věty první s. ř. s. Povinností žalobce je proto tvrdit, že rozhodnutí správního orgánu nebo jeho část odporuje konkrétnímu zákonnému ustanovení, a toto tvrzení zdůvodnit. Nad rámec žalobních bodů musí soud přihlédnout toliko k vadám napadeného rozhodnutí, k nimž je nutno přihlížet bez návrhu, včetně prekluze daňové povinnosti, nebo které vyvolávají nicotnost napadeného rozhodnutí podle § 76 odst. 2 s. ř. s. Takové nedostatky však v projednávané věci nebyly zjištěny.

9. Na tomto místě soud předesílá, že po přezkoumání skutkového a právního stavu a po prostudování obsahu předloženého správního spisu dospěl k závěru, že žaloba není důvodná.

10. Nejprve se soud zaměřil na namítanou nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí, kterou žalobce spatřoval v tom, že se žalovaný řádně nevypořádal s jeho námitkami. Vzhledem k tomu, že žalobce nijak neupřesnil, na kterou konkrétní odvolací námitku žalovaný opomněl reagovat nebo kterou z nich nedostatečně zhodnotil, soud se tvrzenou nepřezkoumatelností napadeného rozhodnutí zabýval toliko v obecné rovině odpovídající obecnosti daného žalobního bodu. Po pečlivém prostudování napadeného rozhodnutí soud shledal, že žalovaný přiměřeně reagoval na veškeré odvolací námitky, což je zcela zjevné z odůvodnění napadeného rozhodnutí, které na jednotlivé žalobcovy odvolací námitky odpovídá přesně ve stejném pořadí, jak je žalobce formuloval ve svém odvolání (srov. strany 5 až 8 napadeného rozhodnutí). Soud dále připomíná, že podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu nelze po odvolacím orgánu požadovat, aby se vyslovil ke každé větě uvedené v odvolání; plně postačí, pokud z jeho rozhodnutí bude zřejmé, na základě jakých skutečností rozhodoval a jakými úvahami se řídil (blíže srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2008, č. j. 8 As 13/2007-100, dostupný na www.nssoud.cz). Těmto požadavkům na odůvodnění rozhodnutí žalovaný v projednávané věci podle názoru zdejšího soudu dostál, a napadené rozhodnutí tudíž netrpí namítanou nepřezkoumatelností. Podle názoru soudu žalobce spíše než s rozsahem vypořádání svých odvolacích námitek nesouhlasí s vlastními závěry žalovaného, což ovšem není otázkou přezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí, nýbrž jeho zákonnosti či věcné správnosti, kterou se soud bude zabývat níže.

11. Poté soud přistoupil k posouzení námitky, že žalovaný řádně neprozkoumal skutečný stav věci. Ani ve vztahu k této námitce však žalobce neuvedl, v čem konkrétně mělo pochybení žalovaného spočívat, tj. jaké rozhodné skutečnosti nevzal žalovaný v potaz, resp. jaké skutkové okolnosti opomněl prozkoumat. Podle názoru soudu navíc spor mezi účastníky řízení nespočívá v tom, jak byl zjištěn skutkový stav, nýbrž v tom, zda byl po právní stránce správně posouzen, tedy zda skutečnosti zjištěné správcem odvodu představují porušení zákona o veřejných zakázkách, resp. porušení rozpočtové kázně ze strany žalobce, či nikoli. Veden těmito úvahami vyhodnotil soud námitku nedostatků při zjišťování skutečného stavu věci jako zcela nedůvodnou.

12. K namítanému nedostatku kompetence žalovaného a správce odvodu ke zkoumání zadávání veřejných zakázek a možných porušení zákona o veřejných zakázkách soud připomíná, že podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu platí, že případná pochybení v procesu zadání veřejné zakázky (včetně porušení zákona o veřejných zakázkách) je z hlediska možného porušení rozpočtové kázně oprávněn posuzovat jak správce odvodu, tak i žalovaný, a to zcela samostatně (k tomu srov. např. bod 26 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 9. 2017, č. j. 6 Afs 281/2016-86, publ. pod č. 3647/2017 Sb. NSS, dostupného na www.nssoud.cz, a další rozsudky v něm citované). Žalobci lze přisvědčit v tom, že pravomocí rozhodovat o tom, zda je ten který krok zadavatele správním deliktem podle zákona o veřejných zakázkách, je nadán pouze Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, to však nic nemění na oprávnění správce odvodu a žalovaného rozhodovat o tom, zda došlo k porušení rozpočtové kázně spočívajícímu v porušení zákona o veřejných zakázkách bez ohledu na to, zda šlo o správní delikt, či nikoli. V rozsudku ze dne 15. 12. 2016, č. j. 4 Afs 167/2016-47, dostupném na www.nssoud.cz, Nejvyšší správní soud vyslovil, že „… instituty porušení rozpočtové kázně a správního deliktu mají různý obsah, závěr o tom, že nedošlo ke spáchání správního deliktu, bez dalšího neovlivňuje závěr o porušení zákona o veřejných zakázkách, respektive o porušení rozpočtové kázně. Výsledek šetření podnětu Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 26. 8. 2013 neobsahuje žádné odůvodnění. Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že Úřad pro ochranu hospodářské soutěže nezaujal žádné stanovisko k otázce, zda stěžovatel porušil zákon o veřejných zakázkách, avšak toliko k otázce, zda v daném okamžiku nabyl důvodné podezření, že se dopustil správního deliktu. Stanovisko úřadu tak podle Nejvyššího správního soudu nemohlo mít žádný význam pro rozhodnutí správce daně, žalovaného nebo krajského soudu a stěžovateli nemohlo založit legitimní očekávání ve smyslu nálezu Ústavního soudu ze dne 18. 2. 2010, sp. zn. I. ÚS 3336/09.“ 13. S uvedenými závěry Nejvyššího správního soudu se zdejší soud plně ztotožňuje a dodává, že ani ve správním spisu založené sdělení Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 5. 11. 2015, č. j. ÚOHS-P1000/2015/VZ-37379/2015/513/IHI, nazvané Oznámení o výsledku šetření podnětu, vrácení dokumentace, které se vztahuje k projednávané věci, neobsahuje žádné stanovisko k otázce, zda žalobce porušil zákon o veřejných zakázkách, či nikoli, a pouze konstatuje, že nebyly shledány důvody k zahájení řízení o správním deliktu. Stanovisko Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže tudíž nemohlo mít pro rozhodnutí správce odvodu a žalovaného, zda došlo k porušení rozpočtové kázně, či nikoli, žádný význam.

14. Soud dále upozorňuje žalobce na skutečnost, že zmíněné stanovisko Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 5. 11. 2015 nemůže být rozhodnutím o předběžné otázce. Podle § 99 odst. 1 daňového řádu platí, že „[v]yskytne-li se v řízení otázka, o které již pravomocně rozhodl příslušný orgán veřejné moci, je správce daně takovým rozhodnutím vázán. Ostatní otázky, o nichž přísluší rozhodnout jinému orgánu veřejné moci, může správce daně posoudit sám. Může také dát podnět příslušnému orgánu veřejné moci k zahájení řízení nebo vyzvat daňový subjekt, popřípadě jinou osobu zúčastněnou na správě daní, aby podala žádost o zahájení řízení před příslušným orgánem veřejné moci ve lhůtě, kterou správce daně určí.“ Soud zdůrazňuje, že za rozhodnutí o předběžné otázce lze považovat výhradně rozhodnutí, nikoli jiné akty orgánů veřejné správy. Předmětné sdělení ze dne 5. 11. 2015 ovšem podle názoru soudu není rozhodnutím, tudíž nemůže být ve vztahu k projednávané věci ani rozhodnutím o předběžné otázce. Ani tato žalobcova námitka proto není důvodná.

15. Následně se soud zabýval námitkou, že žalobcův dílčí úspěch v odvolacím řízení zůstal bez odezvy v podobě snížení celkové částky odvodu. Soud shledal, že žalovaný skutečně dal žalobci za pravdu, že neporušil § 80 odst. 1 a 2 zákona o veřejných zakázkách. Toto porušení mělo spočívat v tom, že ve zprávě o posouzení a hodnocení nabídek nebylo uvedeno, v jakém složení zasedala hodnoticí komise, a že podpisy jednotlivých členů komise byly nečitelné. Žalovaný vysvětlil, že posouzení a hodnocení nabídek se účastnili ti členové hodnoticí komise a jejich náhradníci, u jejichž jmen uvedených v tabulce na pátém listu předmětné zprávy je tečka, přičemž k takto označeným jménům přísluší podpisy, které jsou čitelné a snadno odvoditelné od daného jména. Žalovaný zároveň konstatoval, že v tomto případě k porušení § 80 odst. 1 a 2 zákona o veřejných zakázkách nedošlo, což však s ohledem na další porušení rozpočtové kázně, jichž se žalobce dopustil, nemá vliv na výši odvodu.

16. Směrem k žalobci soud připomíná následující zjištění, z nichž žalovaný při svém rozhodování vycházel: Žalobce při zadání výběrového řízení na veřejnou zakázku „Procesní řízení a Balanced ScoreCard v DPmUL“, které bylo zahájeno dne 27. 10. 2010, porušil § 50 odst. 4 zákona o veřejných zakázkách; následně rozvázal smlouvu s vítězným uchazečem a dne 13. 6. 2011 vypsal nové výběrové řízení. Při realizaci tohoto nového výběrového řízení žalobce porušil § 74 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách tím, že řádně nejmenoval hodnoticí komisi ani komisi pro otevírání obálek, neboť v tomto případě vystupovala komise jmenovaná pro předchozí výběrové řízení, aniž by byl vydán dokument, kterým by byla tato komise jmenována i pro účely nového výběrového řízení. Kromě toho podle zjištění žalovaného hodnoticí komise v rozporu s § 79 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách do zprávy o posouzení a hodnocení nabídek převzala slovní i bodové hodnocení uvedené v expertním posudku společnosti ATTEST, s. r. o., tudíž nabídky byly z hlediska prvního hodnoticího kritéria fakticky hodnoceny zpracovatelem expertního posudku, přičemž žalobce zpracování hodnocení externím expertem nezdůvodnil. Žalobce dále podle zjištění žalovaného při realizaci klíčové aktivity č. 3 (Procesní řízení a Balanced ScoreCard) nárokoval proplacení nezpůsobilých výdajů za dodavatelem vyfakturované hodiny práce, které se neshodovaly s hodinami uváděnými na prezenčních listinách. Všechna tato žalobcova pochybení představují podle žalovaného samostatná porušení rozpočtové kázně.

17. Soud zdůrazňuje, že žalobce v žalobě nijak konkrétně nerozporoval, že k těmto porušením rozpočtové kázně došlo, a proto se soud – v souladu s § 75 odst. 2 s. ř. s. vázán rozsahem uplatněných žalobních bodů – nezabýval otázkou správnosti závěrů žalovaného ohledně jednotlivých žalobcových pochybení (porušení rozpočtové kázně) uvedených v odstavci 16 tohoto rozsudku, nýbrž výhradně tím, zda vyvrácení pochybení popsaného v odstavci 15 tohoto rozsudku mělo mít vliv na výši odvodu. Soud podotýká, že žalovaný přisvědčil žalobci jen v jedné dílčí otázce vztahující se k hodnoticí komisi (označení přítomných členů komise a čitelnost jejich podpisů), zatímco další žalobcovo pochybení týkající se hodnoticí komise (komise nebyla ustavena pro dané výběrové řízení) potvrdil. Soud má za to, že nedostatek řádného jmenování hodnoticí komise pro nové výběrové řízení je mnohem závažnějším pochybením než později vyvrácené pochybení spočívající v nedostatečném označení členů komise a nečitelnosti jejich podpisů ve zprávě o posouzení a hodnocení nabídek. Soud dodává, že žalovaný potvrdil také porušení rozpočtové kázně spočívající v proplacení nedostatečně podložených výdajů a v porušení § 79 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách. Rovněž tato potvrzená pochybení žalobce se soudu jeví jako závažnější než to, které bylo vyvráceno. Soud se proto plně ztotožňuje s názorem žalovaného, že skutečnost, že nedošlo k porušení § 80 odst. 1 a 2 zákona o veřejných zakázkách, nemá s ohledem na další porušení rozpočtové kázně, jichž se žalobce dopustil, vliv na výši odvodu. Dílčí porušení zákona o veřejných zakázkách, jež bylo vyvráceno, považuje soud ve srovnání s dalšími pochybeními žalobce (která v žalobě nezpochybňoval) za zcela marginální. Soud proto nesouhlasí s tvrzením žalobce, že sankce zůstává stejná bez ohledu na důvody a rozsah údajného pochybení. Podle názoru soudu je naopak zcela zjevné, že se správní orgány jednotlivými argumenty žalobce řádně zabývaly a žalovaný vysvětlil, proč výši odvodu (který navíc není sankcí) nezměnil, tudíž o žalobcem tvrzené nepřezkoumatelnosti řízení nelze hovořit.

18. K žalobcovu odkazu na obsah jeho odvolání, které podle něj bylo vyřízeno nesprávně, soud poukazuje na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2007, č. j. 8 Afs 55/2005-74, nebo ze dne 18. 7. 2013, č. j. 1 Afs 54/2013-36, dostupné na www.nssoud.cz. V naposledy uvedeném rozsudku Nejvyšší správní soud vyslovil, že „[d]le ustálené judikatury je třeba žalobní body výslovně formulovat v žalobě. Vychází se z toho, že soudní řízení není pokračováním správního řízení, nýbrž zcela samostatným typem přezkumného řízení. Pokud však žalobce v žalobě odkáže na konkrétní, ve vztahu k jeho věci jednoznačně individualizovanou a nezaměnitelnou skutkovou či právní argumentaci, kterou vyslovil v předchozím řízení správním, a pokud tato argumentace nevyžaduje pro účely řízení o žalobě žádné další konkretizace, modifikace či upřesnění, lze ji zásadně považovat za součást žaloby (srov. rozsudek NSS ze dne 28. 8. 2008, č. j. 2 As 43/2005-79). Takto však stěžovatelka nepostupovala, neboť neoznačila, na kterou konkrétní část argumentace uvedené v odvoláních odkazuje, nýbrž pouze povšechně uvedla, že námitky proti rozhodnutím žalovaného se shodují s odvolacími námitkami. Takovýto odkaz nesměřuje k určité, jednoznačně individualizované a nezaměnitelné argumentaci, nýbrž jím stěžovatelka po krajském soudu žádá, aby de facto znovu posoudil odvolání proti platebním výměrům správce daně. Uvedený přístup k formulaci žalobních bodů ovšem zcela ignoruje skutečnost, že soudní řízení správní není pokračováním řízení správního (daňového).“ S citovaným názorem Nejvyššího správního soudu se zdejší soud plně ztotožňuje a podotýká, že mu nepřísluší na základě pouhého odkazu na obsah odvolání přezkoumávat napadené rozhodnutí z hlediska správnosti vypořádání jednotlivých odvolacích námitek, a proto se soud tímto odkazem blíže nezabýval.

19. S ohledem na výše uvedené soud vyhodnotil žalobu v mezích uplatněných žalobních bodů jako nedůvodnou, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

20. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. Žalobce neměl ve věci úspěch a žalovanému náklady řízení nad rámec jeho úřední činnosti nevznikly, ani jejich náhradu nepožadoval, proto soud vyslovil, že žádný z účastníků nemá na náhradu nákladů řízení právo.