č. j. 16 A 1/2019-60

Rubrum

Krajský soud v Ústí nad Labem rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Václava Trajera, a soudkyň Mgr. Daniely Menclové a Mgr. Lenky Havlíčkové ve věci žalobkyně: HP Fast, s. r. o., IČO: 273 54 083 sídlem Zeyerova 710/35, 400 03 Ústí nad Labem, proti žalovanému: Státní úřad inspekce práce sídlem Kolářská 451/13, 746 01 Opava, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 4. 2019, č. j. 2848/1.30/19-3, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Žalobkyně se žalobou podanou v zákonem stanovené lhůtě domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 4. 2019, č. j. 2848/1.30/19-3, jímž žalovaný výrokem I. zamítl odvolání žalobkyně proti výroku I. rozhodnutí Oblastního inspektorátu práce pro Ústecký kraj a Liberecký kraj (dále jen „oblastní inspektorát práce“), ze dne 26. 2. 2019, č. j. 2073/7.30/19-11 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), v části, jímž byla žalobkyně shledána vinnou ze spáchání přestupku podle § 15 odst. 1 písm. a) zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (dále jen „kontrolní řád“), neboť na základě výzvy k poskytnutí součinnosti ze dne 12. 12. 2018, č. j. 13827/7.50/18-16, nepředložila oblastnímu inspektorátu práce v termínu do 7. 1. 2019, za kontrolované období od 1. 1. 2017 do 31. 5. 2018, plán směn a podklady pro vyúčtování cestovních příkazů a vlastní výpočty cestovních náhrad, týkající se kontrolního vzorku zaměstnanců, tedy neumožnila kontrolujícímu inspektorovi výkon jeho oprávnění stanovených kontrolním řádem, čímž porušila svou povinnost stanovenou v § 10 odst. 2 kontrolního řádu.

2. Výrokem II. žalovaný žalobou napadeným rozhodnutím zrušil výrok I. prvostupňového rozhodnutí v té části, v níž oblastní inspektorát práce shledal žalobkyni vinnou ze spáchání přestupku ve smyslu § 15 odst. 1 písm. a) kontrolního řádu, neboť měl za to, že na základě výzvy k poskytnutí součinnosti ze dne 12. 12. 2018, č. j. 13827/7.50/18-16, nepředložila oblastnímu inspektorátu práce v termínu do 7. 1. 2019, za kontrolované období od 1. 1. 2017 do 31. 5. 2018, bankovní výpisy, výdajové podkladní doklady a evidenci práce přesčas, týkající se kontrolního vzorku zaměstnanců, čímž měla porušit svou povinnost stanovenou v § 10 odst. 2 kontrolního řádu. Žalovaný pro tuto uvedenou část skutku řízení zastavil.

3. Výrokem III. žalovaný změnil výrok II. prvostupňového rozhodnutí, jímž oblastní inspektorát práce podle § 35 písm. b) zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o přestupcích“) uložil žalobkyni pokutu ve výši 85 000 Kč, a to tak, že žalovaný snížila výši uložené pokuty na 35 000 Kč.

4. Výrokem IV. žalobou napadeného rozhodnutí žalovaná zamítla odvolání žalobkyně proti výroku III. prvostupňového rozhodnutí, jímž byla žalobkyni uložena povinnost nahradit náklady správního řízení ve výši 1 000 Kč. Žaloba 5. V podané žalobě žalobkyně předně uvedla, že podanou žalobou napadá pouze výrok I., výrok III. a výrok IV. žalobou napadeného rozhodnutí.

6. Namítala, že žalovaný nesprávně a neúplně zjistil skutkový stav věci, z něhož při svém rozhodování vycházel. Přestupek, který je žalobkyni kladen za vinu, je vymezen jediným jednáním, a to že na základě výzvy k poskytnutí součinnosti žalobkyně nepředložila ve stanoveném termínu konkrétní doklady, a tím, že neumožnila kontrolujícímu inspektorovi výkon jeho oprávnění. Žalovaný ovšem přehlédl, že se žalobkyně k problematice plánování směn a k otázkám výpočtu cestovních náhrad vyjadřovala již dříve, a to v odpovědi na výzvu oblastního inspektorátu práce ze dne 4. 12. 2018. Žalobkyně měla za to, že inspektorovi sdělila skutečnosti, jakým způsobem jsou u ní obě uvedené otázky řešeny.

7. Ve vztahu k plánu směn žalovaný nevzal v potaz konkrétní okolnosti daného případu, a to že kontrola probíhala od 1. 6. 2018 a v průběhu této doby byla kontrolující inspektorce předložena celá řada podkladů, s jejichž obsahem byla inspektorka nepochybně obeznámena. Žalovaná se dále nevěnovala tomu, zda tím, že žalobkyně opakovaně plán směn nepředložila, mohla či nemohla být kontrolující inspektorka při výkonu svých oprávnění dotčena či omezena. V této souvislosti poukázala žalobkyně na protokol oblastního inspektorátu práce ze dne 10. 4. 2019, kde je na straně 2 v bodě 1 kontrolních zjištění výslovně uvedeno, že „Zaměstnavatel nesplnil svoji povinnost v období od 1. 1. 2017 do 31. 5. 2018 vypracovat písemný rozvrh týdenní pracovní doby a seznámit s ním nebo s jeho změnou zaměstnance.“ Pokud žalobkyně takový rozvrh nevyhotovila, nemohla jej ani předložit. Nicméně tím, že jej nepředložila, nemohlo být nijak dotčeno oprávnění kontrolující inspektorky zjistit, že žalobkyně rozvrh pracovní doby či plán směn v rozporu s § 84 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce (dále jen „zákoník práce“), nevypracovala, a tudíž s ním nemohla seznámit ani zaměstnance.

8. Ve vztahu k výpočtu cestovních náhrad žalobkyně namítala, že všechny potřebné doklady předložila. Z žalobkyní předloženého vnitřního předpisu o paušalizaci cestovních náhrad je patrno, že zaměstnanci je přiznáno denní stravné za každý den, po který konal práci. Kontrolující inspektorka již dříve od žalobkyně obdržela podklady, ve kterých je u každého zaměstnance uveden počet dní, v nichž v kalendářním měsíci konal práci. Celý výpočet tak spočíval v pouhém vynásobení počtu odpracovaných dní a denních sazeb. Žalobkyně se domnívala, že z dříve předložených dokladů a sdělení informací takový postup vyplývá. Nadto byla přesvědčena, že ze žádné z četných výzev k poskytnutí součinnost vydaných kontrolující inspektorkou nevyplývalo, proč by žalobkyní poskytnuté informace měly být neúplné či nedostatečné. Inspektorka požadovala opakované předložení konkrétních dokladů bez uvedení důvodů zpochybňujících relevanci či dostatečnost dokladů již předložených.

9. Žalobkyně měla rovněž za to, že v důsledku nesprávně a neúplně zjištěného skutkového stavu věci se žalovaný nezabýval materiální stránkou předmětného přestupku. Pokud se totiž žalovaná vůbec nezabývala tím, zda byla kontrolující inspektorka žalobkyní vytýkaným jednáním omezena při výkonu svých kontrolních oprávnění, nemohla ani učinit závěr k povaze a závažnosti případného protiprávního jednání, které spočívá nikoliv v jednotlivém nesplnění pokynu kontrolujícího, ale v neposkytnutí součinnosti směřující k naplnění účelu a cíle prováděné kontroly. Žalobkyně k tomu podotkla, že smyslem a cílem kontroly je zkoumání skutečného stavu věci a jeho porovnání se stavem žádoucím. V případě, že kontrolující inspektorka shledala, že žalobkyně pochybila tím, že příslušnou evidenci nevedla či neuchovala pro případnou kontrolu, potom nepochybně svá zjištění učinit mohla.

10. Závěrem žalobkyně namítala nepřiměřenost uložené správní sankce, a to z důvodu, že se žalovaná nijak nezabývala tím, do jaké míry žalobkyně ohrozila, popřípadě mohla ohrozit chráněný zájem. Žalobkyně neměla pochyb o tom, že kontrolující inspektorka měla k dispozici dostatek dalších jiných podkladů, z nichž mohla svá kontrolní zjištění učinit. Za této situace je uložená pokuta ve výši 35 000 Kč nepřiměřená, a to podle žalobkyně tím spíše, že za nesplnění totožné povinnosti již dříve byla sankcionovaná. Vyjádření žalovaného k žalobě 11. Žalovaný na výzvu soudu předložil správní spis a písemné vyjádření k žalobě, v němž stručně zrekapituloval průběh správního řízení. Námitky žalobkyně považoval za nedůvodné. Trval na tom, že v daném případě řádně zjistil skutkový stav. Měl za to, že pokud kontrolovaná osoba nedoloží a ani nesdělí inspektorovi, zda požadované doklady má či nemá, nemůže inspektor účelně v započaté kontrole pokračovat a tuto dokončit. Byl přesvědčen, že žalobkyně neumožnila kontrolující inspektorce výkon jejích oprávnění, tj. zjistit, zda žalobkyně jakožto zaměstnavatelka plnila své zákonné povinnosti. K odkazu žalobkyně na protokol o kontrole žalovaný podotkl, že tento protokol byl vypracován až poté, co bylo vydáno prvostupňové rozhodnutí, tj. poté, co jí byla ještě nepravomocně uložena pokuta. Žalovaný konstatoval, že v protokolu o kontrole je žalobkyni vytýkána absence patřičných dokladů, pokud by však žalobkyně sdělila v průběhu kontroly, že tyto doklady nemá, tímto sdělením by splnila svou povinnost poskytnout součinnost a nedošlo by k zahájení přestupkového řízení.

12. Žalovaný měl dále za to, že v napadeném rozhodnutí řádně odůvodnil, čím a jak žalobkyně znemožnila kontrolující inspektorce výkon jejích oprávnění a rovněž se zabýval i naplněním materiální stránky přestupku. Podotkl, že žalobkyně napadeným rozhodnutím nebyla potrestána za to, že neměla požadované doklady, ale za to, že žádným způsobem nereagovala na výzvy oblastní inspektorky. Žalobkyni uloženou pokutu považoval žalovaný za přiměřenou a odpovídající daným okolnostem. Ústní jednání 13. Žalobkyně se z účasti při jednání soudu řádně omluvila.

14. Pověřená pracovnice žalovaného při jednání soudu předně odkázala na vyjádření k podané žalobě a trvala na tom, že rozhodný skutkový stav byl zjištěn dostatečně. Měla za to, že se žalobkyně předmětného přestupku dopustila. Po výzvách správního orgánu žalobkyně pouze odkazovala na svá pravidla a svou činnost. Požadované doklady nepředložila, ani neuvedla, že je nemá. Tím znemožnila inspektorovi řádné provedení kontroly. Posouzení věci soudem 15. Napadené rozhodnutí žalovaného soud přezkoumal v řízení podle části třetí hlavy druhé prvního dílu s. ř. s., který vychází z dispoziční zásady vyjádřené v § 71 odst. 1 písm. c), písm. d), odst. 2 větě druhé a třetí a v § 75 odst. 2 větě první s. ř. s. Z této zásady vyplývá, že soud přezkoumává zákonnost rozhodnutí správního orgánu pouze v rozsahu, který žalobce uplatnil v žalobě nebo během dvouměsíční lhůty po oznámení napadeného rozhodnutí ve smyslu § 72 odst. 1 věty první s. ř. s. Povinností žalobce je proto tvrdit, že rozhodnutí správního orgánu nebo jeho část odporuje konkrétnímu zákonnému ustanovení, a toto tvrzení zdůvodnit. Nad rámec žalobních bodů musí soud přihlédnout toliko k vadám napadeného rozhodnutí, k nimž je nutno přihlížet bez návrhu nebo které vyvolávají nicotnost napadeného rozhodnutí podle § 76 odst. 2 s. ř. s. Takové nedostatky však v projednávané věci nebyly zjištěny.

16. Na tomto místě soud předesílá, že po přezkoumání skutkového a právního stavu a po prostudování obsahu předloženého správního spisu dospěl k závěru, že žaloba není důvodná.

17. Primárně se soud zabýval přezkoumatelností žalobou napadeného rozhodnutí. Má-li být správní rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být zřejmé, jaký skutkový stav vzal správní orgán za rozhodný a jak uvážil o pro věc podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem postupoval při posuzování těchto skutečností. Uvedené musí nalézt svůj odraz v odůvodnění dotčeného rozhodnutí. Současně je ovšem nutné zdůraznit, že nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006-74, publ. pod č. 1566/2008 Sb. NSS). Není přípustné institut nepřezkoumatelnosti libovolně rozšiřovat a vztáhnout jej i na případy, kdy se správní orgán podstatou námitky účastníka řízení řádně zabývá a vysvětlí, proč nepovažuje argumentaci účastníka za správnou, byť výslovně v odůvodnění rozhodnutí nereaguje na všechny myslitelné aspekty vznesené námitky.

18. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů tak má místo zejména tehdy, opomene-li správní orgán či soud na námitku účastníka zcela (tedy i implicitně) reagovat (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012-45, či ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016-64). Přehlédnout pak nelze ani fakt, že správní orgány a soudy nemají povinnost vypořádat se s každou dílčí námitkou, pokud proti tvrzení účastníka řízení postaví právní názor, v jehož konkurenci námitky jako celek neobstojí. Takový postup shledal ústavně konformním i Ústavní soud v nálezu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08: „Není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná.“ (srov. také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2015, č. j. 9 As 221/2014-43).

19. Žalobkyně vytýkala žalovanému, že se vůbec nezabýval materiální stránkou přestupku, a že se rovněž nezabýval tím, zda a pokud ano do jaké míry byla oblastní inspektorka jednáním žalobkyně omezena při výkonu svých kontrolních oprávnění.

20. Soud prostudoval žalobou napadené rozhodnutí a shledal, že žalovaný nejprve shrnul dosavadní průběh kontroly a uvedl vybraná ustanovení relevantních právních předpisů, ze kterých v daném případě vycházel. Následně se věnoval tomu, zda žalobkyně v rámci kontroly k výzvě inspektora oblastního inspektorátu doložila plány směn a podklady pro vyúčtování cestovních příkazů a vlastní výpočty cestovních náhrad za kontrolované období. Konstatoval, že žalobkyně na výzvu k jejich předložení nereagovala a svou nesoučinností neumožnila inspektorovi oblastního inspektorátu práce výkon jeho oprávnění, tj. řádně posoudit, zda žalobkyně jakožto zaměstnavatel plní své zákonné povinnosti stanovené v § 84 a v § 151 a násl. zákoníku práce, tedy zda vypracovává písemný rozvrh pracovní doby, a zda poskytuje svým zaměstnancům cestovní náhrady. Žalovaný byl přesvědčen, že žalobkyně neposkytla součinnost směřující k naplnění účelu a cíli prováděné kontroly. Měl rovněž za prokázané naplnění jak formální tak materiální stránky projednávaného přestupku. Konstatoval, že materiální stránka přestupku je dána tím, že byla znemožněna realizace výkonu zákonných oprávnění kontrolujícího inspektora oblastního inspektorátu práce a mařen řádný výkon kontroly, a to mimo jiné v rámci boje státu proti nedodržování stanovených povinností v oblasti pracovněprávních vztahů, jejichž plnění zákonodárce přikládá značný význam. Následně se žalovaný zabýval výší uložené pokuty. Předně přihlédl k povaze a závažnosti protiprávního jednání, zejména k významu chráněného zájmu a způsobu spáchání přestupku a jeho následkům a k okolnostem za nichž byl spáchán. Měl za to, že žalobkyně měla a mohla vědět, že svým jednáním může porušit anebo ohrozit zájem chráněný zákonem, když dostatečně nedbala svých zákonných povinností a oblastnímu inspektorátu neposkytla dostatečnou součinnost. S ohledem na zastavení řízení pro část skutku a ke skutečnosti, že ke dni vydání žalobou napadeného rozhodnutí byl již vydán protokol o kontrole, neboť žalobkyně v mezidobí začala poskytovat součinnost oblastnímu inspektorovi práce, dospěl k závěru, že je již preventivní funkce pokuty oslabena a rozhodl se pokutu snížit.

21. V daném případě žalovaný v žalobou napadeném rozhodnutí předložil ucelený právní názor a z žalobou napadeného rozhodnutí je podle soudu patrné, z jakého důvodu měl žalovaný za to, že se žalobkyně dopustila porušení § 10 odst. 2 kontrolního řádu, resp. tedy proč má za prokázané, že neposkytnutím patřičné součinnosti neumožnila inspektorovi oblastního inspektorátu práce výkon jeho oprávnění. Žalovaný se zabýval jak materiální, tak formální stránkou přestupku. S ohledem na výše uvedené dospěl soud k závěru, že žalobou napadené rozhodnutí je přezkoumatelné a námitku nepřezkoumatelnosti vyhodnotil jako nedůvodnou.

22. Z obsahu správního spisu soud zjistil následující skutečnosti podstatné pro rozhodnutí o žalobě. Dne 21. 5. 2018 bylo žalobkyni doručeno oznámení o zahájení kontroly dodržování povinností vyplývajících z pracovněprávních předpisů za kontrolované období 1. 1. 2017 až 31. 5. 2018. V oznámení o zahájení kontroly oblastní inspektorát práce uvedl, že kontrola proběhne dne 1. 6. 2018 v místě sídla žalobkyně, a jaké konkrétní doklady požaduje od žalobkyně předložit při této kontrole.

23. Dne 19. 6. 2018 byla žalobkyni doručena výzva k poskytnutí součinnosti, neboť žalobkyně při kontrole dne 1. 6. 2018 nepředložila kontrolující inspektorce všechny požadované doklady, a to ani v náhradních termínech jí k tomu stanovených. S ohledem na to, vyzval oblastní inspektorát práce žalobkyni, aby ve lhůtě 3 pracovních dnů ode dne doručení výzvy předložila doklady týkající se zaměstnanců kontrolního vzorku (J. Č., N. P., W. J. a S. J.), tj. aby doložila pracovní smlouvy včetně všech dodatků, mzdové výměry, doklady o skončení pracovního poměru, potvrzení při změně zaměstnání, výplatní lístky, bankovní výpisy, popřípadě výdajové pokladní doklady, evidenci odpracované pracovní doby, evidenci práce přesčas a vyúčtování cestovních příkazů. Zároveň oblastní inspektorát práce poučil žalobkyni o následcích neuposlechnutí výzvy. Na uvedenou výzvu žalobkyně nijak nereagovala. S ohledem na to oblastní inspektorát práce dne 3. 7. 2018 žalobkyni opětovně vyzval k předložení shora uvedených dokladů (žalobkyni doručeno dne 10. 7. 2018). Žalobkyně na uvedenou výzvu rovněž nereagovala.

24. Dne 19. 10. 2018 proto oblastní inspektorát práce zaslal žalobkyni další výzvu, v níž po žalobkyni požadoval, aby se dne 7. 11. 2018 dostavila na pracoviště oblastního inspektorátu a zároveň jí vyzval, aby s sebou přinesla po ní opakovaně požadované doklady ohledně vybraného kontrolního vzorku zaměstnanců. Dne 7. 11. 2018 zaslala žalobkyně oblastnímu inspektorátu práce podání, v němž uvedla, že v důsledku administrativního pochybení neudělila písemnou plnou moc osobě, která měla jejím jménem oblastním inspektorátem požadované doklady předložit. Konstatovala, že pokud nebude ze strany oblastního inspektorátu práce stanoven nový termín, zašle požadované doklady v elektronické podobě nejpozději do 10. 11. 2018.

25. Dne 9. 11. 2018 oblastní inspektorát práce od žalobkyně obdržel výplatní pásky, mzdové listy, pracovní smlouvy, dohody o ukončení pracovního poměru, bankovní výpisy, evidenci pracovní doby, včetně dovolené a přesčasů. Dne 5. 12. 2018 byla žalobkyni doručena další výzva k poskytnutí součinnosti (výzva ze dne 4. 12. 2018) s tím, že oblastní inspektorát práce po ni požadoval, aby předložila „bankovní výpisy o zaslaných mzdách kontrolovaného vzorku zaměstnanců (nikoliv výpisy z účetního programu), dodatky k pracovním smlouvám nebo mzdovému výměru, evidenci přesčasových hodin, plán směn, S. - podací lístek o zaslaném dokumentu o zaměstnání a podklady pro vyúčtování cestovních příkazů za kontrolované období“ (zvýraznění dodáno).

26. Na výzvu oblastního inspektorátu práce ze dne 4. 12. 2018 žalobkyně reagovala podáním ze dne 10. 12. 2018. K rozvržení pracovní doby a evidenci přesčasových hodin v něm uvedla, že provozuje mezinárodní kamionovou dopravu. Podle zákoníku práce má řidič stanovenou pracovní dobu na 40 hodin týdně. Po provedeném přepočtu a na základě skutečných parametrů výkonu práce bylo zjištěno, že průměrná denní pracovní doba je nižší než 8 hodin. Při výpočtu mezd bylo ovšem zaměstnanci automaticky započítáno 8 hodin. Skutečný stav nebyl brán v potaz. V případě, že zaměstnanec konal práci více než 5 dní v týdnu, vzniknul mu nárok na příplatky podle zákoníku práce. K cestovním náhradám žalobkyně uvedla, že byly v souladu s § 182 zákoníku práce paušalizovány a uvedla, že předkládá vnitřní předpis. K plánu směn konstatovala, že jsou plánovány tak, že zaměstnanci pracují v pracovních dnech. Pracovní doba je přizpůsobena zákonným předpisům.

27. Dne 12. 12. 2018 oblastní inspektorát práce opětovně vyzval žalobkyni k poskytnutí součinnosti. Oblastní inspektorát práce ve výzvě nejprve konstatoval, že plán směn požaduje po žalobkyni předložit s ohledem na to, že podle § 84 zákoníku práce je zaměstnavatel povinen vypracovat písemný rozvrh pracovní doby, tj. plán směn. Dále uvedl, že v žalobkyní zaslaném dokumentu - vnitřní směrnice o poskytování cestovních náhrad, je v bodě III. odst. 2 nazvaném „Vyúčtování pracovních cest“ uvedeno, že: „po ukončení pracovní cesty je zaměstnanec povinen neodkladně doložit všechny doklady rozhodné pro vyúčtování cestovních náhrad. Pracovník odpovědný za likvidaci cestovních náhrad provede výpočet nároku na cestovní náhrady.“ S ohledem na to, oblastní inspektorát práce vyzval žalobkyni k zaslání podkladů pro vyúčtování cestovních příkazů a vlastních výpočtů cestovních náhrad a plánu směn. Zároveň oblastní inspektorát žalobkyni poučil o následcích v případě neuposlechnutí této výzvy.

28. Dne 24. 1. 2019 oblastní inspektorát práce rozhodl příkazem č. j. 2073/7.30/19-4, tak, že žalobkyni shledal vinnou, že porušila povinnost stanovenou v § 10 odst. 2 kontrolního řádu, když na základě výzvy k poskytnutí součinnosti ze dne 12. 12. 2018 nepředložila v termínu do dne 7. 1. 2019 doklady za kontrolované období týkající se zaměstnanců kontrolního vzorku, a to bankovní výpisy, plány směn, evidenci práce přesčas, podklady pro vyúčtování cestovních příkazů a vlastní výpočty cestovních náhrad za kontrolované období, čímž se dopustila přestupku podle § 15 odst. 1 písm. a) kontrolního řádu, za což jí byla uložena pokuta ve výši 85 000 Kč. Žalobkyně proti příkazu ze dne 24. 1. 2019 podala odpor.

29. Dne 1. 2. 2019 požádala o nařízení ústního jednání za účelem vyjasnění, ohledně jakých skutečností nemůže kontrolující inspektorka učinit odpovídající zjištění. Oblastní inspektorát práce nařídil jednání na den 25. 2. 2019. Žalobkyně dne 25. 2. 2019 zaslala oblastnímu inspektorátu práce omluvu z nařízeného jednání, v níž uvedla, že její zmocněnkyně Mgr. M. H., se dostavila k ústnímu jednání nařízenému na den 25. 2. 2019 a teprve namístě se zjistilo, že došlo k nepochopení žádosti žalobkyně, neboť jejím úmyslem nebylo projednávat záležitost ve věci uložení pokuty za nesoučinnost, ale vyjasnění sporných otázek ohledně předložení, resp. nepředložení dokladů ke kontrole. Současně žalobkyně sdělila, že na dalším ústním jednání ve věci uložení pokuty netrvá, stejně tak jako na seznámení se s podklady, neboť jsou jí známy. Dovolila si však požádat o vhodný termín pro jednání s kontrolující inspektorkou, aby mohly být vyřešeny sporné otázky, které zjevně brání průběhu kontroly.

30. Dne 26. 2. 2019 vydal oblastní inspektorát práce prvostupňové rozhodnutí, v němž žalobkyni shledal vinnou z porušení § 10 odst. 2 kontrolního řádu a spáchání přestupku podle § 15 odst. 1 písm. a) téhož zákona za to, že neposkytla na základě výzvy ze dne 12. 12. 2018 požadované doklady. Proti prvostupňovému rozhodnutí žalobkyně podala dne 18. 3. 2019 odvolání.

31. Dále ze správního spisu vyplývá, že dne 25. 3. 2019 se k oblastnímu inspektorátu práce dostavila Mgr. M. H., která byla žalobkyní zmocněna k jednání za ni a oblastnímu inspektorát práce sdělila, že evidenci docházky zaměstnanců vede žalobkyně v rozsahu, v jakém byla již předložena. Jinou evidenci nevede. V případě potřeby vychází ze záznamů v digitálních tachografech. Písemný rozvrh směn žalobkyně rovněž nevede. Jedná se o mezinárodní kamionovou dopravu, plánování pracovní doby je možné pouze v řádech hodin. Je totiž třeba reagovat na poptávku odběratelů služeb. Výpočet cestovních příkazů žalobkyně provádí tak, že z evidence docházky vezme počet odpracovaných dnů, vynásobí ho částkou v Eurech a přepočte kursem ČNB k 1. dni v měsíci.

32. Dne 30. 4. 2019 žalovaná vydala nyní žalobou napadené rozhodnutí.

33. Podle § 8 odst. 1 písm. c) kontrolního řádu kontrolující je v souvislosti s výkonem kontroly dále oprávněn požadovat poskytnutí údajů, dokumentů a věcí vztahujících se k předmětu kontroly nebo k činnosti kontrolované osoby (dále jen „podklady“); v odůvodněných případech může kontrolující zajišťovat originální podklady.

34. Podle § 10 odst. 2 kontrolního řádu kontrolovaná osoba je povinna vytvořit podmínky pro výkon kontroly, umožnit kontrolujícímu výkon jeho oprávnění stanovených tímto zákonem a poskytovat k tomu potřebnou součinnost a podat ve lhůtě určené kontrolujícím písemnou zprávu o odstranění nebo prevenci nedostatků zjištěných kontrolou, pokud o to kontrolující požádá.

35. Podle § 15 odst. 1 písm. a) kontrolního řádu fyzická, právnická nebo podnikající fyzická osoba se dopustí přestupku tím, že jako kontrolovaná osoba nesplní některou z povinností podle § 10 odst. 2.

36. Podle § 15 odst. 2 kontrolního řádu za přestupek podle odstavce 1 písm. a) lze uložit pokutu do 500 000 Kč a za přestupek podle odstavce 1 písm. b) lze uložit pokutu do 200 000 Kč.

37. Žalobkyně v podané žalobě předně namítala, že neporušila § 10 odst. 2 kontrolního řádu, že se tedy nedopustila přestupku ve smyslu § 15 odst. 1 písm. a) téhož zákona.

38. Soud předně zdůrazňuje, že ustanovení § 10 odst. 2 kontrolního řádu ukládá v rámci popisu práv a povinností kontrolované osoby a povinné osoby povinnost kontrolované osobě spočívající v poskytnutí součinnosti v širším smyslu k zajištění řádného průběhu kontroly realizované orgánem veřejné moci. Povinnosti kontrolované osoby jsou vymezeny v rámci tří skupin. Kontrolovaná osoba je jednak povinna vytvořit podmínky pro výkon kontroly (tím je třeba rozumět poskytnutí určitého zázemí pro kontrolující – prostoru, popř. potřebného technického vybavení, které lze s ohledem na konkrétní okolnosti kontroly po kontrolované osobě rozumně požadovat), a umožnit provedení kontroly. Dále je kontrolované osobě uloženo umožnit výkon kontrolním řádem zajištěných práv kontrolujících. V tomto směru tedy kontrolní řád stanoví, že jednoznačně specifikovaným právům kontrolujícího odpovídají příslušné povinnosti kontrolovaných osob, aniž by bylo třeba tyto povinnosti opětovně výslovně vymezovat (srov. důvodová zpráva ke kontrolnímu řádu, sněmovní tisk č. 575/0, www.psp.cz). Umožněním výkonu práv kontrolujícího je třeba rozumět konání spočívající v aktivní součinnosti při realizaci práv kontrolujících (např. poskytnutí požadovaných kontrolních podkladů) anebo v pasivním strpění určitých kontrolních úkonů (např. měření prováděné kontrolujícím, vstup do prostor kontrolované osoby, které jsou volně přístupné).

39. Pokud jde o poskytnutí podkladů vyžádaných v rámci kontroly kontrolujícím, platí, že kontrolovaná osoba je nejen povinna vydání těchto materiálů nebránit, ale je rovněž povinna poskytnout součinnost k jejich vydání, tedy tyto dokumenty vyhledat a předat kontrolnímu orgánu.

40. Objektem přestupku podle § 15 odst. 1 písm. a) kontrolního řádu je zákonem chráněný zájem na řádném výkonu kontroly a dosažení jejího účelu prostřednictvím nerušeného výkonu práv kontrolujících. Objektivní stránkou skutkové podstaty předmětného přestupku je pak bránění kontrolujícímu v realizaci některého z práv uvedených v § 7 a § 8 kontrolního řádu (může jít o aktivní jednání, ale i opomenutí), nebo neposkytování k tomu potřebné součinnosti (pouze jednání spočívající v opomenutí – nekonání toho, co příslušná osoba konat má), anebo nevytvoření podmínek pro výkon kontroly (opět v podobě opomenutí – nekonání) a s tím související ztížení, či dokonce zmaření provedení kontroly (následek jednání).

41. K vynucení plnění potřebných povinností kontrolovaných či povinných osob nebo k zabránění narušení či dokonce zmaření kontroly poté jako represivní (sankční) prostředek slouží institut pokuty. V těchto případech nelze využít institut pořádkové pokuty, neboť v daném případě nejde o pořádkovou pokutu srovnatelnou např. s pořádkovou pokutou podle § 62 správního řádu či pořádkovými pokutami podle jiných procesních předpisů (občanský soudní řád, trestní řád atd.), ale o postih za to, že kontrolovaná osoba brání ve výkonu kontroly. Nejedná se tedy o porušení procesní povinnosti, ale povinnosti hmotněprávní, což je podstatným odlišujícím znakem od pořádkové pokuty jakožto procesního institutu obvykle užívaného v zákonech upravujících výkon veřejné správy (k tomu srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne ze dne 7. 4. 2021, č. j. 8 As 102/2019, ze dne 12. 7. 2017, čj. 6 As 83/2017-33 nebo ze dne 18. 8. 2021, č. j. 9 As 98/2021 – 26).

42. Přestupek podle § 15 odst. 1 písm. a) kontrolního řádu spáchaný jednáním kontrolované osoby spočívajícím v porušení povinnosti uložené v § 10 odst. 2 kontrolního řádu je tak na rozdíl od administrativního postihu v podobě pořádkové pokuty standardním přestupkem, za něž se ukládá pokuta v souladu se všemi principy správního trestání. Právě uvedené přímo ovlivňuje posouzení otázky, jakým způsobem je podle kontrolního řádu postihováno trvající či opakované neplnění povinností kontrolovaných osob v průběhu kontroly. V tomto směru platí, že na rozdíl od klasické pořádkové pokuty, kterou je možno podle některých procesních předpisů dokonce zrušit v případě dodatečného splnění uložené povinnosti, v případě přestupku spočívajícího v porušení § 10 odst. 2 kontrolního řádu odpovědnost za takový správní delikt nezanikne, splní-li kontrolovaná osoba takovou povinnost dodatečně. Právě naopak, postih za přestupek spáchaný skutkem spočívajícím v nepředložení požadovaných dokladů v kontrolujícím stanovené lhůtě, dokonce nevylučuje v případě, že kontrolovaná osoba porušuje příslušnou povinnost při kontrole i po zahájení řízení o uložení pokuty podle § 15 kontrolního řádu (např. nepředloží požadované podklady ani na základě nové výzvy), postih kontrolované osoby i za toto dále trvající porušení povinnosti. V takovém případě se totiž jedná o jiné jednání, v jiném čase a tedy o jiný skutek. Za nový skutek je pak pochopitelně možné uložit novou pokutu podle § 15 kontrolního řádu.

43. V projednávané věci byla žalobkyně žalobou napadeným rozhodnutí postihnuta za to, že na základě výzvy ze dne 12. 12. 2018 neposkytla oblastnímu inspektorátu potřebnou součinnost spočívající v povinnosti předložit vyžádané doklady, a to plány směn a podklady pro vyúčtování cestovních příkazů a vlastní výpočty cestovních náhrad, a to ve stanovené lhůtě, tj. do 7. 1. 2019. Ze shora uvedené rekapitulace skutkového stavu je zcela zřejmé, že žalobkyně ve stanovené lhůtě oblastnímu inspektorátu požadované podklady nepředložila. Na uvedenou výzvu nereagovala ani tak, že by sdělila, z jakých objektivních důvodů požadované podklady nemůže poskytnout (například protože vůbec neexistují nebo se nenacházejí v její dispozici). Tímto svým jednáním podle přesvědčení soudu nepochybně naplnila znaky objektivní stránky skutkové podstaty přestupku podle § 15 odst. 1 písm. a) kontrolního řádu, neboť porušila povinnost vyplývající z § 10 odst. 2 kontrolního řádu, tj. povinnost poskytnout kontrolujícímu (oblastnímu inspektorátu) jím požadované podklady.

44. Pokud žalobkyně namítá, že se již v odpovědi na výzvu oblastního inspektorátu práce ze dne 4. 12. 2018, vyjádřila k problematice plánování směn a k otázkám výpočtu cestovních náhrad, soud uvádí, že sdělením žalobkyně, že „Směny jsou plánovány tak, že zaměstnanci pracují v pracovních dnech, pracovní doba je přizpůsobena již shora uvedeným předpisům, které se na zaměstnance v dopravě vztahují. Pracují-li řidiči také ve dnech pracovního klidu či o svátcích, je to s nimi sjednáváno individuálně podle potřeby zaměstnavatele a možností zaměstnance, a za tuto práci jsou vedle mzdy poskytovány příplatky podle zákoníku práce“, a že „cestovní náhrady byly v souladu s § 182 zákoníku práce paušalizovány“, a předložením vnitřního předpisu žalobkyně, nebyl účel součinnosti naplněn. Žalobkyně na výzvu oblastního inspektorátu práce nepředložila jím požadované plány směn a vyúčtování cestovních náhrad a ani kontrolnímu orgánu neposkytla informace, které by byly podstatné pro další průběh kontroly, jejímž předmětem byla kontrola plnění zákonem stanovených povinností žalobkyně jakožto zaměstnavatele na úseku pracovní doby a náhrad. Z vyjádření žalobkyně není totiž např. zřejmé, zda požadovanými podklady vůbec disponuje, anebo zda je z objektivních důvodů nemůže předložit. Tato žalobní námitka tedy dle soudu není důvodná.

45. Dále soud v souvislosti s uvedeným podotýká, že oblastní inspektorát práce ve výzvě k poskytnutí součinnosti ze dne 12. 12. 2018 právě s ohledem na vyjádření žalobkyně k výzvě ze dne 4. 12. 2018 a na jí předloženou vnitřní směrnici vztahující se k paušalizaci cestovních náhrad zcela srozumitelně vysvětlil, z jakého důvodu požaduje po žalobkyni, aby předložila plány směn, vyúčtování cestovních příkazů a vlastní výpočty cestovních náhrad za kontrolované období týkající se kontrolovaných zaměstnanců. Konkrétně konstatoval, že podle § 8 odst. 1 písm. c) kontrolního řádu, je oprávněn požadovat poskytnutí údajů, dokumentů a věcí vztahujících se k předmětu kontroly. Opětovné předložení plánu směn požadoval právě proto, že podle § 84 zákoníku práce, je zaměstnavatel povinen vypracovat písemný rozvrh pracovní doby (plán směn). Na předložení podkladů pro vyúčtování cestovních příkazů a vlastních výpočtů cestovních náhrad za kontrolované období, týkající se kontrolovaných zaměstnanců poté trval právě s ohledem na to, že v žalobkyní předložené vnitřní směrnici o poskytování cestovních náhrad je výslovně uvedeno že: „po ukončení pracovní cesty je zaměstnanec povinen neodkladně doložit všechny doklady rozhodné pro vyúčtování cestovních náhrad. Pracovník odpovědný za likvidaci cestovních náhrad provede výpočet nároku na cestovní náhrady.“ 46. Ačkoliv bylo žalobkyni ve výzvě k poskytnutí součinnosti ze dne 12. 12. 2018 oblastním inspektorátem práce vysvětleno, z jakého důvodu je po ní požadováno, aby předložila předmětné podklady vztahující se k předmětu kontroly a byla zároveň poučena o důsledcích nesplnění této výzvy, žalobkyně na uvedenou výzvu ve stanovené lhůtě nijak nereagovala.

47. K tvrzení žalobkyně, že z žádné z výzev oblastního inspektorátu práce nevyplývávalo, že by jí poskytnuté informace ohledně výpočtu cestovních náhrad měly být nedostatečné či neúplné, soud uvádí, že z rekapitulace skutkového stavu je jednoznačně zřejmé, že během kontroly bylo žalobkyni zasláno postupně šest výzev k součinnosti. Seznam podkladů požadovaný oblastním inspektorátem byl postupně pozměňován s ohledem na reakci žalobkyně na jednotlivé výzvy, resp. na její vyjádření k výzvě a na to jaké doklady na jejím základě oblastnímu inspektorátu předložila. Naposledy oblastní inspektorát práce přesně vysvětlil, z jakého důvodu považuje žalobkyní předložené dokumenty a její vyjádření za nedostatečné ve výzvě k součinnosti ze dne 12. 12. 2018. Oblastní inspektorát po žalobkyni opětovně nepožadoval sdělení způsobu výpočtu cestovních náhrad, ale žádal, aby předložila konkrétní podklady pro vyúčtování cestovních příkazů za kontrolované období týkající se kontrolovaných zaměstnanců a zároveň vlastní výpočty cestovních náhrad. Dané žalobkyně ovšem neučinila a na výzvu k poskytnutí součinnosti nereagovala. Ani tuto žalobní námitku tak soud neshledal důvodnou.

48. Nadto soud podotýká, že uvedený postup oblastního inspektorátu práce, kdy nepřistoupil automaticky k trestání žalobkyně za neposkytnutí potřebné součinnosti, jestliže měl za to, že s ohledem na její vyjádření a předložené dokumenty může být z její strany potřebná součinnost poskytnuta v požadovaném rozsahu, lze jistě hodnotit jako postup v souladu se zásadou součinnosti správních orgánů s dotčenými osobami, jež vyplývá z § 4 správního řádu a soud v něm neshledal žádné pochybení.

49. Soud se neztotožnil ani s argumentací žalobkyně, že ačkoliv tedy opakovaně na výzvu oblastního inspektorátu práce nepředložila plány směn, nebylo nijak dotčeno oprávnění oblastní inspektorky zjistit, že plány směn žalobkyně v rozporu s § 84 zákoníku práce nevypracovala. Žalobkyně v této souvislosti poukazovala na protokol Oblastního inspektorátu práce pro Ústecký kraj a Liberecký kraj ze dne 10. 4. 2019, v němž je výslovně uvedeno, že žalobkyně „nesplnila svoji povinnost v období od 1. 1. 2017 do 31. 5. 2018 vypracovat písemný rozvrh týdenní pracovní doby a seznámit s ním nebo s jeho změnou zaměstnance.“ Soud k tomu uvádí, že žalobkyně zcela pominula skutečnost, že v protokolu oblastního inspektorátu ze dne 10. 4. 2019 je dále konstatováno, že uvedené zjištění se opírá o písemné vyjádření žalobkyně v dokumentu nazvaném „Zápis o poskytnutí údajů ke kontrole ve smyslu § 8 písm. c) zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole ze dne 25. 3. 2019“. Oblastní inspektorka tak své zjištění učinila jen díky tomu, že zmocněná zástupkyně žalobkyně (Mgr. M. H.) dne 25. 3. 2019 na otázku oblastní inspektorky, zda žalobkyně vede písemný rozvrh pracovní doby (plán směn), uvedla, že „písemný rozvrh směn zaměstnavatel nevede“. Žalobkyně se tak mýlí, pokud se domnívá, že tím, že na žádnou z výzev oblastního inspektorátu práce nepředložila plány směn, nebránila oblastní inspektorce práce ve výkonu jejích oprávnění. Žalobní námitka není důvodná.

50. Pro úplnost soud na tomto místě uvádí, že tím, že žalobkyně sdělila dne 25. 3. 2019, že nevede plány směn, sice dodatečně splnila svou povinnost uloženou v § 10 odst. 2 kontrolního řádu, nicméně její odpovědnost za přestupek podle § 15 odst. 1 písm. a) kontrolního řádu tímto nemohla zaniknout. Sdělení učiněné žalobkyní až po vydání příkazu ze dne 24. 1. 2019 a prvostupňového rozhodnutí dne 26. 2. 2019, nemůže nic změnit na závěru, že žalobkyně dne 8. 1. 2019 (tj. první den po uplynutí lhůty k předložení dokladů stanovené ve výzvě oblastního inspektorátu práce ze dne 12. 12. 2018) nepředložením požadovaných dokladů naplnila skutkovou podstatu přestupku uvedeného v § 15 odst. 1 písm. a) kontrolního řádu.

51. Soud tedy shrnuje, že žalobkyně spáchala přestupek podle § 15 odst. 1 písm. a) spočívající v tom, že jako kontrolovaná osoba neposkytla potřebnou součinnost a neumožnila kontrolujícímu výkon jeho oprávnění spočívající v kontrole dodržování zákonem stanovených povinností kontrolované osoby na úseku pracovní doby a náhrad. Uvedeného přestupku se žalobkyně dopustila tím, že na výzvu k součinnosti nepředložila oblastnímu inspektorátu práce jím požadované podklady. Soud zdůrazňuje, že po žalobkyni nebylo vyžadováno doložení notoriet či skutečností, které mohl oblastní inspektorát práce znát ze své úřední činnosti, ale podstatná dokumentace týkající se jejího provozu, což jsou skutečnosti, které mohla sdělit a doložit pouze žalobkyně. Tím, že žalobkyně neposkytla součinnost, znemožnila realizaci výkonu zákonných oprávnění kontrolující inspektorky a tím mařila řádný výkon kontroly, čímž rovněž naplnila materiální stránku přestupku.

52. Pokud žalobkyně i ve vztahu k prokázání naplnění materiální stránky přestupku poukazuje na skutečnost, že oblastní inspektorka práce i přestože jí nebyly předmětné plány směn předloženy, mohla učinit svá zjištění, soud opětovně zdůrazňuje, že oblastní inspektorka práce svá zjištění ohledně vypracování plánů směn žalobkyní, učinila pouze díky tomu, že žalobkyně dne 25. 3. 2019 oblastní inspektorce práce sdělila, že plány směn nevypracovává. Námitka tedy není důvodná.

53. Dále se soud zabýval žalobkyní namítanou nepřiměřeností uložené pokuty. Z žalobou napadeného rozhodnutí a prvostupňového rozhodnutí vyplývá, že správní orgány při uložení pokuty a rozhodování o její výši vycházely z osobních a majetkových poměrů žalobkyně, které získaly z veřejně dostupných rejstříků a registrů. Vzaly v úvahu, že ačkoliv byla žalobkyně opakovaně poučována o svých povinnost, neposkytla oblastnímu inspektorátu práce potřebnou součinnost. Žalovaná poté přihlédla i ke skutečnost, že žalobkyně po vydání prvostupňového rozhodnutí poskytla oblastní inspektorce práce jí požadované informace a podklady.

54. Soud k tomu dále uvádí, že žalobkyni byla uložena pokuta ve výši 35 000 Kč, tj. ve výši odpovídající 7 % horní hranice pokuty, která činí 500 000 Kč. Žalobkyně ani v žalobě, ani v průběhu správního řízení nenamítala žádné konkrétní okolnosti svědčící pro případný závěr o nepřiměřenosti uložené pokuty vzhledem k jejím majetkovým poměrům či dokonce její případný likvidační charakter. Žalobkyně se dopustila přestupku, když nepředložila kontrolujícímu orgánu požadované podklady. Tímto svým jednáním porušila veřejný zájem na zajištění řádného průběhu kontroly. Soud připouští, že uložená výše pokuty bude pro žalobkyni sice znamenat postih v její majetkové sféře, rozhodně se však nejedná o postih likvidační, přičemž odpovídá významu zákonem chráněnému zájmu. Pokud by postih pro žalobkyni při spáchání uvedeného přestupku nebyl znatelný, postrádal by smysl. Soud současně zdůrazňuje, že uložený postih musí mít sílu odradit od obdobné nezákonné činnosti i ostatní nositele stejných zákonných povinností. Soud uzavírá, že uloženou pokutu neshledal v daném případě jako zjevně nepřiměřenou.

55. Co se týče návrhu žalobkyně na provedení důkazu protokolem Oblastního inspektorátu práce pro Ústecký kraj a Liberecký kraj ze dne 10. 4. 2019, č. j. 13827/7.50/18-5, tento návrh na dokazování soud usnesením při jednání soudu zamítl, neboť se jedná o doklad, který byl součástí správního spisu, který byl při jednání soudu referován. Správním spisem se v rámci správního soudnictví dokazování neprovádí. Proto zamítl soud tento návrhy na dokazování pro nadbytečnost.

56. S ohledem na všechny výše uvedené skutečnosti soud uzavírá, že žádné ze žalobních tvrzení o pochybeních žalovaného neshledal důvodným. Soud má za to, že skutkový stav lze mít za dostatečně zjištěný a odpovídající okolnostem daného případu ve smyslu § 2 odst. 4 a § 3 správního řádu s tím, že rozhodnutí bylo taktéž přesvědčivě odůvodněno. Soud tedy vyhodnotil žalobu v mezích uplatněných žalobních bodů jako zcela nedůvodnou, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

57. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. Žalobkyně neměla ve věci úspěch a žalovanému náklady řízení nad rámec jeho úřední činnosti dle obsahu soudního spisu nevznikly, proto soud vyslovil, že žádný z účastníků nemá na náhradu nákladů řízení právo.

Poučení

Žaloba Vyjádření žalovaného k žalobě Ústní jednání Posouzení věci soudem