č. j. 16 A 19/2019-40

Rubrum

Krajský soud v Ústí nad Labem rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Černého, Ph.D., a soudců Mgr. Radima Kadlčáka a Mgr. Ladislava Vaško ve věci žalobce: B. K., narozený „X“, státní příslušnost Tuniská republika, bytem „X“, zastoupený advokátem Mgr. Vratislavem Polkou, sídlem Vinohradská 22, 120 00 Praha 2, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, 140 21 Praha 4, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 7. 2019, č. j. MV-74935-4/SO-2019, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Žalobce se žalobou podanou v zákonem stanovené lhůtě prostřednictvím svého právního zástupce domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 7. 2019, č. j. MV-74935-4/SO-2019, jímž bylo zamítnuto jako opožděné jeho odvolání podle § 92 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) proti rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky, (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 10. 4. 2019, č. j. OAM-1731-25/ZR-2018, jímž mu byl podle § 87f odst. 3 písm. c) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“) ukončen přechodný pobyt na území občanu Evropské unie a byla mu stanovena lhůta k vycestování z území České republiky do 60 dnů od právní moci rozhodnutí. Žalobce se v žalobě domáhal též toho, aby soud zrušil rozhodnutí správního orgánu I. stupně a aby mu soud přiznal náhradu nákladů soudního řízení. Žaloba 2. Žalobce v žalobě konstatoval, že žalovaný porušil zásadním způsobem své povinnosti odvolacího orgánu, jeho rozhodnutí odporuje požadavkům obsaženým v § 68 odst. 3 správního řádu, definujícím požadavky na odůvodnění rozhodnutí správních orgánů a zároveň je v rozporu s požadavky na činnost odvolacího orgánu, zejména tedy § 89 odst. 2 správního řádu. Zároveň byl žalobce přesvědčen, že žalovaný rovněž opomenul zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, jak vyžaduje § 3 správního řádu. Nelze dle žalobce také přehlížet, že při vydání rozhodnutí správní orgány zásadním způsobem porušily ustanovení definující podmínky pro výkon jejich činnosti, zejména tedy § 2 odst. 3 a 4 správního řádu.

3. Poznamenal, že proti napadenému rozhodnutí podal odvolání, které však adresoval přímo odvolacímu orgánu, sám, a to na základě nepochopení poučení v napadeném rozhodnutí, jež je sepsáno ne zcela určitým způsobem, neboť nabádá odvolatele k tomu, aby odvolání iniciovali k žalovanému, a až následně v další větě uvádí pro laika nesrozumitelně, že se tak činí prostřednictvím prvostupňového orgánu. Bohužel, žalobce neporozuměl poučení dostatečně, a odvolání tak odeslal přímo odvolacímu orgánu. Žalobce byl tedy názoru, že poučení o opravném prostředku v rozhodnutí je neurčité a přinejmenším pro laika velmi zmatečné, a tedy lze pochopit, že odvolání podal přímo orgánu odvolacímu. Žalobce považoval závěr o opožděnosti podaného odvolání za zjevně formalistický, jelikož v daném případě je odvolacím orgánem orgán státní správy, který fakticky spadá pod Ministerstvo vnitra, které je také správním orgánem I. stupně, přičemž by bylo nepřípustně formalistické, kdyby se k jinak včas podanému odvolání nepřihlédlo toliko z důvodu, že toto nebylo odesláno odvolacímu orgánu prostřednictvím prvostupňového orgánu.

4. Dle žalobce bylo napadené rozhodnutí zjevně nepřezkoumatelné, nesprávné, a tedy nezákonné, postavené na skutkovém stavu, který v žádném případě nezakládá oporu pro závěry o tom, že se žalobce dopustil obcházení tohoto zákona s cílem získat povolení k přechodnému pobytu na území, zejména pokud účelově uzavřel manželství. Zdůraznil, že správní orgán I. stupně pro takový závěr nedisponoval dostatečným skutkovým zjištěním, přičemž v řízení zahájeném z moci úřední je zcela nezbytné, aby to byl právě správní orgán, kdo unese břemeno důkazní a bez pochybností prokáže, že cizinec obcházel při získávání pobytového oprávnění zákon s cílem legalizace pobytu. V daném případě přitom ze skutkového zjištění vyplývá toliko to, že žalobce svou manželku mohl „podvádět“, či že jejich vztah je jinak specifický, avšak již v žádném případě nebylo zjištěno v souladu s principem materiální pravdy, že by byl vztah účastníka a jeho manželky účelový. Pokud by manželství žalobce aktuálně procházelo krizí, nebylo takové zjištění důvodem pro ukončení pobytu, a již rozhodně ne dle § 87f odst. 3 písm. c) zákona o pobytu cizinců. Vyjádření žalovaného k žalobě 5. Žalovaný soudu předložil příslušný správní spis a písemné vyjádření k žalobě, v němž navrhl její zamítnutí pro nedůvodnost. Žalovaný konstatoval, že žalobce podal odvolání přímo odvolacímu orgánu, a nikoliv správnímu orgánu I. stupně. Z podacího razítka je zřejmé, že bylo odvolání doručeno žalovanému dne 26. 4. 2019, tedy poslední den patnáctidenní lhůty k odvolání. Žalovaný bezodkladně předal předmětné odvolání správnímu orgánu I. stupně jako orgánu příslušnému, který jej obdržel 29. 4. 2019. Poukázal na to, že odvolání žalobce tedy bylo podáno ještě v zákonné lhůtě k podání odvolání, avšak bylo doručeno přímo odvolacímu orgánu. Konstatoval, že pro zachování lhůty pro podání odvolání je nezbytné, aby zásilka obsahující odvolání byla tímto odvolacím orgánem ještě v odvolací lhůtě alespoň předána k poštovní přepravě nebo odeslána do datové schránky příslušného prvostupňového správního orgánu. Žalovanému bylo odvolání doručeno poslední den odvolací patnáctidenní lhůty, tj. dne 26. 4. 2019, a žalovaný bezodkladně předal předmětné odvolání správnímu orgánu I. stupně jako orgánu příslušnému, který jej obdržel 29. 4. 2019. Posouzení věci soudem 6. O žalobě soud rozhodl v souladu s § 51 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) bez jednání, neboť žalobce ani žalovaný nesdělili soudu do dvou týdnů od doručení výzvy svůj nesouhlas s takovýmto projednáním, ačkoli byli ve výzvě výslovně poučeni, že nevyjádří-li se v dané lhůtě, má se za to, že souhlas s rozhodnutím bez jednání byl udělen.

7. Napadené rozhodnutí soud přezkoumal v řízení vedeném podle části třetí prvního dílu hlavy druhé s. ř. s., která vychází z dispoziční zásady vyjádřené v § 71 odst. 1 písm. c), písm. d), odst. 2 věty druhé a třetí a § 75 odst. 2 věty první s. ř. s. Z této zásady vyplývá, že soud přezkoumává zákonnost rozhodnutí správního orgánu, a to pouze v rozsahu, který žalobce uplatnil v žalobě nebo během 30 denní lhůty po oznámení napadeného rozhodnutí dle § 172 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Povinností žalobce je proto tvrdit, že správní rozhodnutí nebo jeho část odporuje konkrétnímu zákonnému ustanovení, a toto tvrzení zdůvodnit. Nad rámec žalobních námitek musí soud přihlédnout toliko k vadám napadeného rozhodnutí, k nimž je nutno přihlížet bez návrhu nebo které vyvolávají nicotnost napadeného rozhodnutí podle § 76 odst. 2 s. ř. s. Takové nedostatky však v projednávané věci nebyly zjištěny.

8. Soud se v projednávaném případě nejprve zabýval otázkou přezkoumatelnosti žalobou napadeného rozhodnutí. Podle § 68 odst. 3 věty první správního řádu platí, že v odůvodnění rozhodnutí se uvedou důvody výroku nebo výroků rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí.

9. S odkazem na shora citované ustanovení správního řádu soud konstatuje, že z odůvodnění rozhodnutí musí být vždy zřejmé, z jakých skutkových zjištění správní orgán ve vztahu k jím vyhlášenému výroku vycházel a na základě jakého právního názoru k závěrům o něm dospěl. Správní rozhodnutí, které takovouto skutkovou a právní úvahu neobsahuje, je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, neboť nemůže plnit svou základní funkci, tedy osvětlit účastníkům řízení, na základě jakých skutečností bylo rozhodnuto tak, jak je uvedeno v jeho výroku (srov. např. rozsudky ze dne 28. 8. 2007, č. j. 6 Ads 87/2006-36, ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7 As 10/2005-298, ze dne 11. 8. 2004, č. j. 5 A 48/2001-47, nebo ze dne 17. 9. 2003, č. j. 5 A 156/2002-25).

10. Současně je ovšem nutné zdůraznit, že nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí, nelze-li v něm zjistit jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006-74). Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je tedy vyhrazeno pouze těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze rozhodnutí meritorně přezkoumat. V souvislosti s předmětnou námitkou soud rovněž poznamenává, že správní řízení až do vydání rozhodnutí odvolacího orgánu představuje jeden celek (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 7. 2007, č. j. 3 As 51/2006-65). Jako jeden celek jsou tak vnímána všechna rozhodnutí vydaná v jednotlivých fázích řízení (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 9. 2016, č. j. 2 Afs 143/2016-29).

11. Vycházeje ze shora uvedeného je pak ve věci třeba konstatovat, že z napadeného rozhodnutí je naprosto zřejmé, z jakých skutkových zjištění žalovaný ve vztahu k jím vyhlášenému výroku vycházel a na základě jakého právního názoru k závěrům o něm dospěl. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí je tak zřejmé, proč žalovaný vyhodnotil odvolání žalobce jako opožděné, a proč tedy bylo jeho odvolání dle § 92 odst. 1 správního řádu zamítnuto.

12. Dále soud konstatuje, že zcela obecná tvrzení žalobce o porušení jeho procesních práv ve smyslu § 2 odst. 3 a 4 správního řádu, jakož i o neúplném opatření důkazů žalovaným, soud vyhodnotil tak, že se nejedná o řádně uplatněné žalobní body, neboť z nich není patrno, jakých konkrétních nezákonností se měl žalovaný dopustit. Jinak řečeno, kterých zjištění, podkladů či postupů správního orgánu v rozporu se zákonem se namítaný nedostatek správního řízení týká, žalobce vůbec neuvedl. Náležitostmi žalobních bodů se přitom zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 20. 12. 2005, č. j. 2 Azs 92/2005–58, ve kterém uvedl, že „[ž]alobce je též povinen vylíčit, jakých konkrétních nezákonných kroků, postupů, úkonů, úvah, hodnocení či závěrů se měl správní orgán vůči němu dopustit v procesu vydání napadeného rozhodnutí či přímo rozhodnutím samotným, a rovněž je povinen ozřejmit svůj právní náhled na to, proč se má jednat o nezákonnosti. Právní náhled na věc se přitom nemůže spokojit toliko s obecnými odkazy na určitá ustanovení zákona bez souvislosti se skutkovými výtkami. (…) Právě vyslovené závěry však neznamenají, že bezvadným žalobním bodem je pouze takové skutkové tvrzení, které žalobce přesně subsumuje pod určitá ustanovení zákona. (…) Žalobce tedy svá konkrétní a dostatečně individualizovaná skutková tvrzení nemusí podřazovat pod přesná ustanovení právních předpisů, vždyť přece i nadále platí, že soud zná právo.“ V nyní projednávaném případě přitom zdejší soud neshledal jakéhokoliv důvodu se od výše citovaných závěrů odchylovat.

13. K tomu soud také dodává, že není oprávněn namísto žalobce jakkoliv podřazovat pod obecná tvrzení obsažená v žalobě naprosto konkrétní skutečnosti plynoucí z obsahu soudního či správního spisu. Za této situace jsou tedy výše uvedená nekonkrétní tvrzení žalobce soudně nepřezkoumatelná pro neurčitost, a nejedná se tak o řádně uplatněné žalobní body ve smyslu § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Odkázat je přitom možno na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008-78, z něhož se podává, že „[n]ení naprosto na místě, aby soud za žalobce spekulativně domýšlel další argumenty či vybíral z reality skutečnosti, které žalobu podporují. Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by funkci žalobcova advokáta.“ 14. V projednávané věci žalobce napadl žalobou rozhodnutí žalovaného, jímž jako opožděné zamítl jeho odvolání. Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu „rozhodnutí odvolacího orgánu o zamítnutí odvolání pro opožděnost nebo nepřípustnost podle § 92 odst. 1 správního řádu není rozhodnutím, v němž by se správní orgán věcně zabýval odvoláním účastníka řízení. Rozhodnutím podle § 92 odst. 1 správního řádu odvolací správní orgán zamítá odvolání z důvodu jeho opožděnosti či nepřípustnosti, tj. z důvodu nenaplnění jedné ze základních procesních podmínek, bez níž nelze podané odvolání meritorně posoudit, proto také není odvoláním napadené rozhodnutí na základě opožděného či nepřípustného odvolání současně potvrzováno. V souladu s ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu je tedy soud v případě žaloby proti rozhodnutí o zamítnutí odvolání jako opožděného nebo nepřípustného oprávněn zkoumat v mezích žalobních bodů pouze to, zda se skutečně jednalo o opožděné nebo nepřípustné odvolání a zda byl žalobce zkrácen na svých právech neprovedením odvolacího přezkumu“ (rozsudky ze dne 27. 5. 2010, č. j. 5 As 41/2009–91, publ. pod č. 2127/2010 Sb. NSS, ze dne 27. 4. 2012, č. j. 5 As 111/2011–87, ze dne 11. 7. 2016, č. j. 1 As 121/2016–42, publ. pod č. 3451/2016 Sb. NSS, či ze dne 7. 9. 2017, č. j. 4 Azs 174/2017– 51). V souladu s touto judikaturou soud zkoumal důvodnost žaloby žalobce pouze z hlediska, zda bylo jejich odvolání po právu zamítnuto jako opožděné. Soud se tedy nijak nezabýval námitkami žalobce o tom, že skutkový stav zjištěný správními orgány v žádném případě nezakládá oporu pro závěry o tom, že se žalobce dopustil obcházení tohoto zákona s cílem získat povolení k přechodnému pobytu na území, zejména pokud účelově uzavřel manželství.

15. V daném případě není sporu o tom, že žalovaný nebyl věcně příslušný k podání odvolání, neboť § 86 odst. 1 správního řádu jednoznačně stanoví, že se odvolání podává u správního orgánu, který napadené rozhodnutí vydal. Přípravné úkony v odvolacím řízení (§ 86 až § 88 správního řádu) provádí správní orgán I. stupně, nikoliv odvolací orgán. Odvolání proti rozhodnutí správního orgánu je třeba podat vždy u správního orgánu I. stupně. Ze znění § 40 odst. 1 písm. d) správního řádu lze dovodit, že lhůta k podání odvolání je zachována jen v případě, pokud je odvolání zasláno v zákonem stanovené lhůtě správnímu orgánu I. stupně (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010, č. j. 5 As 26/2009-71).

16. Podle § 12 správního řádu dále platí, že dojde-li podání správnímu orgánu, který není věcně nebo místně příslušný, bezodkladně je usnesením postoupí příslušnému správnímu orgánu a současně o tom uvědomí toho, kdo podání učinil. Z judikatury přitom vyplývá, že v případě postoupení podle § 12 správního řádu lze účinky podání odvolání spojovat již s okamžikem, kdy bylo podání nepříslušným orgánem odesláno, nikoliv až se dnem, kdy bylo věcně a místně příslušnému orgánu doručeno (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 1. 2008, č. j. 2 As 47/2007-53, nebo rozsudek č. j. 5 As 26/2009-71, srov. též usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 10. 2010, sp. zn. 29 Cdo 1167/2009).

17. Z obsahu správního spisu soud zjistil, že rozhodnutí správního orgánu I. stupně bylo právnímu zástupci žalobce doručeno dne 11. 4. 2019 a žalobci dne 18. 4. 2019. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce dne 24. 4. 2019 u provozovatele poštovních služeb odvolání, které adresoval přímo žalovanému, jemuž byla zásilka obsahující odvolání žalobce doručena dne 26. 4. 2019. Žalovaný odvolání žalobce postoupil správnímu orgánu I. stupně dne 29. 4. 2019, jak plyne z otisku podacího razítka na kopii odvolání žalobce. V posuzovaném případě by tedy pro zachování odkladných účinků odvolání žalobce muselo být odvolání žalovaným postoupeno nejpozději v pátek 26. 4. 2019, tedy týž den, kdy bylo žalovanému doručeno (postoupeno bylo v pondělí 29. 4. 2019).

18. V již zmíněném rozsudku č. j. 2 As 47/2007-53 se Nejvyšší správní soud zabýval skutkově téměř totožným problémem jako v nyní projednávané věci a výslovně v něm uvedl: „Stěžovatel byl o tom, kde lze odvolání podat, řádně poučen v prvostupňovém rozhodnutí, přesto podal odvolání u orgánu nepříslušného. Tomu bylo odvolání doručeno dne 4. 5. 2006, tedy poslední den lhůty. Za takové situace nelze žalovanému vytýkat, že nestihl odvolání postoupit příslušnému orgánu ještě týž den, obzvláště pokud se přihlédne k tomu, že se jednalo o podání relativně obsáhlé a nikoliv zcela přehledné. Především však nebyl v postupu žalovaného shledán žádný exces ani svévole do té míry, že by žalovaný záměrně oddálil postoupení odvolání orgánu k tomu příslušnému se záměrem, aby lhůta k tomu určená byla promeškána. Naopak – byl to stěžovatel, kdo přes poučení podal odvolání u nepříslušného orgánu, a tedy musí nést procesní důsledky z toho plynoucí.“ Od těchto závěrů nemá zdejší soud důvod se jakkoli odchýlit. Soud proto konstatuje, že postup žalovaného, který odvolání žalobce, které obdržel poslední den (pátek 26. 4. 2019), postoupil správnímu orgánu I. stupně následující nejbližší pracovní den, tedy pondělí 29. 4. 2019, je v souladu s § 12 správního řádu, neboť odvolání postoupil bezodkladně, tj. následující pracovní den. Jestliže žalovaný postupoval v souladu se zákonem i judikaturou Nejvyššího správního soudu, nelze jeho postup označit za formalistický, jak tvrdí žalobce, nýbrž jeho postup byl zákonný.

19. Soud dále poznamenává, že z judikatury rovněž plyne, že pokud by nepříslušný orgán ve lhůtě určené k podání odvolání zjistil, že odvolání bylo podáno u tohoto nepříslušného orgánu, a orgán příslušný k podání odvolání by mu byl zároveň znám, avšak přesto by odvolání příslušnému orgánu nepostoupil, nýbrž by úmyslně vyčkal na uplynutí lhůty k podání odvolání určené, znamenalo by následné zamítnutí odvolání pro opožděnost natolik extrémní výklad zákona, že by vybočil z mezí ústavnosti (srov. nález Ústavního soudu ze dne 31. 10. 2000, sp. zn. I. ÚS 324/99, a shora citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 47/2007-53). O takovýto exces, jak plyne z výše popsané rekapitulace správního spisu, se však v nynějším případě zjevně nejedná.

20. Soud se poté zabýval námitkou žalobce o nesrozumitelnosti poučení o možnosti podat odvolání, které bylo obsaženo v rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Podle § 68 odst. 5 správního řádu se v poučení uvede, zda je možné proti rozhodnutí podat odvolání, v jaké lhůtě je možno tak učinit, od kterého dne se tato lhůta počítá, který správní orgán o odvolání rozhoduje a u kterého správního orgánu se odvolání podává.

21. Správní orgán I. stupně v rozhodnutí v části týkající se poučení o opravném prostředku uvedl: „Proti tomuto rozhodnutí lze podat odvolání ke Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, a to dle ustanovení § 81 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve spojení s § 170b odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, v platném znění. Podle ustanovení § 86 odst. 1 správního řádu se odvolání podává u odboru azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra České republiky, a to dle ustanovení § 83 odst. 1 správního řádu ve lhůtě do 15 dnů ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.“ 22. Poučení, které se dostalo žalobci, uvedené náležitosti dle § 68 odst. 5 správního řádu splňuje, byť si lze jistě představit srozumitelnější formulaci poučení. Pro soud je však podstatné, že v poučení poskytnutém žalobci je jednoznačně uvedeno, že odvolání se podává u odboru azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra, tedy u správního orgánu I. stupně. V tomto směru je poučení o odvolání zcela srozumitelné. Klíčové pro soud dále v této věci je též fakt, že žalobce byl v době, kdy podával odvolání, zastoupen právním zástupcem, který měl žalobci poskytnout potřebnou právní pomoc a nasměrovat žalobce k tomu, aby odvolání podal u příslušného správního orgánu, jestliže právní zástupce žalobce již nepodával odvolání za žalobce sám. Námitka o neurčitosti a nesrozumitelnosti poučení o opravném prostředku obsaženém v rozhodnutí správního orgánu I. stupně není důvodná.

23. S ohledem na výše uvedené soud uzavírá, že žalobu shledal v mezích uplatněných žalobních bodů nedůvodnou, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

24. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. Žalobce neměl ve věci úspěch a žalovanému náklady řízení nad rámec jeho úřední činnosti nevznikly a ani je nepožadoval. Proto soud vyslovil, že žádný z účastníků nemá na náhradu nákladů řízení právo.