č. j. 17 A 47/2020- 53

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Milana Taubera, soudce Vadima Hlavatého a soudkyně Pavly Klusáčkové ve věci žalobce: SUNNA INTERNATIONAL COMPANY SE, IČO 24803740 se sídlem Sportovní 1266/19, Praha 10 zastoupený advokátem Mgr. Ing. Janem Skřipským se sídlem Panská 891/5, Praha 1 proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy se sídlem Mariánské náměstí 2/2, Praha 1 o žalobách proti rozhodnutím žalovaného ze dne 5. 2. 2020, č. j. MHMP 173404/2020, ze dne 7. 2. 2020, č. j. MHMP 195979/2020, ze dne 1. 10. 2020, č. j. MHMP 1493786/2020, ze dne 1. 10. 2020, č. j. MHMP 1493887/2020, ze dne 7. 10. 2020, č. j. MHMP 1522291/2020, a ze dne 18. 11. 2020, č. j. MHMP 1705665/2020, takto:

Výrok

I. Žaloby se zamítají.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Obsah žaloby 1. Žalobou podanou u Městského soudu v Praze se žalobce domáhal zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí (dále společně jen „napadená rozhodnutí“), kterými byla zamítnuta jeho odvolání a byla potvrzena rozhodnutí Úřadu městské části Praha 10 ze dne 7. 3. 2019, č. j. P10- 029369/2019, ze dne 3. 4. 2019, č. j. P10-040809/2019, ze dne 3. 9. 2019, č. j. P10-098206/2019, ze dne 21. 10. 2019, č. j. P10-116884/2019, ze dne 2. 12. 2019, č. j. P10-133603/2019, a ze dne 9. 3. 2020, č. j. P10-028545/2020 (dále společně jen „prvostupňová rozhodnutí“). Prvostupňovými rozhodnutími byly žalobci uloženy pořádkové pokuty ve výši 10 000 Kč, 10 000 Kč, 20 000 Kč, 25 000 Kč, 30 000 Kč a 35 000 Kč za závažné ztížení provedení kontrolní prohlídky za účelem zjištění stavu stavby – bytových jednotek č. 1266/19 a 1266/20 v domě č. p. 1266 v k. ú Vršovice (dále jen „předmětné stavby“), příp. opatření důkazů a dalších podkladů pro vydání správního rozhodnutí nebo opatření, a to tím, že neumožnil oprávněné úřední osobě dne 7. 3. 2019, 29. 3. 2019, 3. 9. 2019, 17. 10. 2019, 29. 11. 2019 a 3. 3. 2020 vstup do uvedené části stavby (tj. bytových jednotek v 7. nadzemním podlaží a mezonetu domu).

2. Soud úvodem konstatuje, že řízení o napadených rozhodnutích ze dne 1. 10. 2020, č. j. MHMP 1493786/2020, ze dne 1. 10. 2020, č. j. MHMP 1493887/2020, ze dne 7. 10. 2020, č. j. MHMP 1522291/2020, a ze dne 18. 11. 2020, č. j. MHMP 1705665/2020, bylo původně vedeno pod sp. zn. 8 A 129/2020, přičemž s ohledem na skutkovou souvislost všech rozhodnutí soud toto řízení spojil ke společnému projednání ke sp. zn. 17 A 47/2020, a to usnesením ze dne 10. 3. 2020, č. j. 17 A 47/2020-45.

3. V žalobě žalobce uvedl, že je vlastníkem předmětných staveb, které však neužívá, neboť jsou pronajaty. Zdůraznil, že není vlastníkem ani stavebníkem konstrukčních prvků, které mají být předmětem kontroly (terasy), není ani jejich uživatelem. Žalobce se proto domníval, že výzvy ke kontrolním prohlídkám měly směřovat též vůči společenství vlastníků jednotek (dále jen „SVJ“), když terasy jsou společným vlastnictvím, a nájemci, přičemž je prvostupňový orgán začal činit až po námitkách žalobce a později na ně rezignoval.

4. Žalobce popsal průběh kontrol, tedy že k první kontrolní prohlídce dne 7. 3. 2019 se žalobce nedostavil (výzva mu byla do datové schránky doručena fikcí), na další výzvu ke kontrolní prohlídce dne 29. 3. 2019 již žalobce reagoval s tím, že nájemce předmětných staveb s kontrolní prohlídkou nesouhlasí, přičemž na kontrolní prohlídku se dostavil zástupce žalobce. Spolu s oprávněnou úřední osobou se následně snažil zajistit přístup do předmětných staveb (zvoněním na zvonky), leč marně. Následně byla žalobci doručena výzva k doložení listin – kopie nájemní smlouvy, kopie výzvy zaslané nájemci ke zpřístupnění předmětných staveb a kopie podané žaloby na nájemce na zpřístupnění předmětných staveb. Ty žalobce prvostupňovému orgánu předložil, s výjimkou žaloby na nájemce na zpřístupnění předmětných staveb. Další výzvou byla stanovena kontrolní prohlídka na den 3. 9. 2019, opět se dostavil zástupce žalobce, za SVJ se nedostavil nikdo, stejně tak se nedostavil nájemce, ač v tomto případě byly oba subjekty vyzvány prvostupňovým orgánem (dle oprávněné úřední osoby se nájemci nepodařilo výzvu doručit), přístup do předmětných staveb se opět nepodařilo zajistit. Následující výzvou byla stanovena kontrolní prohlídka na den 17. 10. 2019, znovu se dostavil zástupce žalobce, znovu byli vyzváni SVJ a nájemce (tomu se nepodařilo výzvu doručit), s ohledem na aktivitu zástupce žalobce byl během prohlídky zajištěna zástupkyně SVJ. Ta uvedla, že ze společných prostor domu není možné zajistit přístup k předmětu kontroly. Spolu se zástupcem žalobce navrhli, že kontrolu je možné uskutečnit z lešení přistaveného v té době k budově ve dvoře. Tento návrh byl ovšem ignorován.

5. Posléze dne 29. 11. 2019 a 3. 3. 2020 proběhly ještě dva další pokusy o kontrolní prohlídku, u obou se dostavil zástupce žalobce, přes výzvu (u kontroly dne 29. 11. 2019) se nedostavil nájemce, SVJ již nebylo vyzýváno vůbec.

6. Žalobce prvostupňovému orgánu předložil nájemní smlouvu a výzvy ke zpřístupnění předmětných staveb, které anonymizoval, což mu následně bylo vyčteno ve druhém napadeném rozhodnutí (ze dne 7. 2. 2020, č. j. MHMP 195979/2020) s tím, že listiny jsou irelevantní. K další výzvě prvostupňového orgánu žalobce označil nájemce jménem a adresou. V dalších rozhodnutích pak správní orgány žalobci vyčítaly, že nepředložil žalobu proti nájemci na zpřístupnění předmětných staveb, která by dle jejich názoru dokládala vynaložení veškerého úsilí ke zpřístupnění předmětných staveb. Žalobce ovšem nesouhlasil s tím, že má podat žalobu na nájemce, který plní veškeré povinnosti z nájemní smlouvy a je ochoten do předmětných staveb vpustit žalobce, nikoli však prvostupňový orgán.

7. Žalobce ve správním řízení opakovaně navrhoval, aby prvostupňový orgán zkusil nájemce kontaktovat jiným způsobem a aby využil jiné možnosti, jak kontrolu zajistit, tedy buď postupem přímo proti nájemci, nebo jakýmkoli jiným postupem v souladu se zákonem. Dle žalobce prvostupňový orgán též pominul optimální postup – využití lešení. Oprávněná úřední osoba pouze zástupci žalobce sdělila, že hodlá pokračovat v organizování kontrolních prohlídek a ukládání pořádkových pokut. Žalobce tento postup označil za zneužití moci, šikanu, porušení zásad nestrannosti, ochrany veřejného zájmu, individuálního posouzení věci a rychlosti a hospodárnosti řízení, a rovněž za neschopnost vykonávat veřejnou moc, kterou prvostupňový orgán přenáší na žalobce.

8. Žalobce prvostupňový orgán řádně informoval, že předmětné stavby jsou pronajaty a nájemce nedal se zpřístupněním souhlas, byť ho k tomu žalobce vyzýval (telefonicky i písemně). Bez tohoto souhlasu a součinnosti nájemce nemůže žalobce předmětné stavby zpřístupnit, aniž by tím porušil zákonem a ústavou chráněná práva nájemce. Žalobce (s výjimkou první kontrolní prohlídky) učinil vše, co bylo v jeho silách, také zajistil účast SVJ a navrhoval řešení. Měl za to, že pokud by svým jednáním porušil právní předpisy práva soukromého a práva třetích osob, nemůže mu takovou povinnost správní orgán ukládat a sankcionovat její nesplnění. Naopak prvostupňový orgán byl pasivní, přičemž dle žalobce bylo na prvostupňovém orgánu, aby zajistil výkon veřejné moci i v dané situaci, když to příslušné právní předpisy nepochybně umožňují. Prvostupňový orgán si dále u SVJ mohl ověřit, že po dobu, kdy je žalobce vlastníkem předmětných staveb, nebyly prováděny žádné stavební úpravy ve vnějších konstrukčních prvcích budovy.

9. Žalobce byl tudíž přesvědčen, že neporušil § 154 odst. 1 písm. c) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), tím, že neumožnil kontrolní prohlídku, když činil vše pro její provedení. Dodal, že soud by měl správním orgánům „napovědět“, jak mají správně postupovat. Vyjádření žalovaného 10. Žalovaný navrhl zamítnutí žaloby. Připomněl úpravu § 132 odst. 1, § 154 odst. 1 písm. c), § 172 odst. 1 a § 173 odst. 1 stavebního zákona, z nichž vyplývá povinnost vlastníka zajistit přístup do kontrolované stavby, zprostit se může toliko povinnosti účasti na kontrolní prohlídce (jsou-li dány vážné důvody, srov. též usnesení Ústavního soudu sp. zn. III.ÚS 1556/11). Je výhradně záležitostí vlastníka, jakým způsobem zajistí přístup, potažmo umožní vykonat kontrolní prohlídku. Nájemce (uživatele) tato povinnost nestíhá.

11. Žalovaný poukázal na § 1 odst. 1 věta druhá zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, dle nějž je uplatňování soukromého práva nezávislé na uplatňování práva veřejného. Vlastník stavby se tedy nemůže zprostit své povinnosti ke zpřístupnění stavby ani v případě, kdy nájemce neposkytuje příslušnou součinnost – jde o jejich soukromoprávní vztah.

12. Požadavek na umožnění vstupu do předmětných staveb nebyl nepřiměřený, prvostupňový orgán zde s ohledem na důvodné podezření na nepovolenou změnu stavby hodlal konkrétně ověřit rozsah této stavební změny, tedy zjistit skutečný stav stavby na místě samém. Údajná nepovolená terasa a prosklený výlez na střechu byly vybudovány nad předmětnými stavbami, takže požadavek na přístup do nich lze mít za oprávněný.

13. Tvrzení žalobce, že žádné stavební úpravy provedeny nebyly (nadto za situace, kdy žalobce také nemá přístup do předmětných staveb), nemohlo pro vyjasnění podezření postačovat a bylo legitimní využít kontrolní prohlídky. Návrh žalobce na ohledání stavby z lešení je irelevantní, postup ohledání, tj. způsob a rozsah, určuje správní orgán, který není takovým návrhem vázán. Pokud pak vlastník nedostál své povinnosti dle § 154 odst. 1 písm. c) stavebního zákona, nemohlo být opakované nařizování kontrolních prohlídek šikanózní či nepřiměřené a nemohlo být ani v rozporu se základními zásadami činnosti správních orgánů a s principem dobré správy. Jednání před soudem 14. Při jednání dne 22. 11. 2021 žalobce i žalovaný setrvali na svých procesních stanoviscích a stručně shrnuli svou argumentaci. Žalobce výslovně uvedl, že ohledně důkazů odkazuje na obsah správního spisu. Dodal, že prvostupňový orgán i nyní pokračuje v kontrolních prohlídkách a ukládání pokut. Závěrem navrhl eventuální moderaci sankce soudem. Žalovaný akcentoval veřejný zájem na provedení kontrolní prohlídky, nepovolená stavba byla zjištěna v souvislosti s požárem a představuje podstatný zásah do konstrukce domu. Posouzení žaloby soudem 15. Soud přezkoumal napadené rozhodnutí, včetně řízení, jež jeho vydání předcházelo, v mezích žalobních bodů, jimiž je vázán, vycházeje přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodnutí správního orgánu [§ 75 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)]. Po posouzení věci dospěl k závěru, že žaloba není důvodná.

16. Podle § 154 odst. 1 písm. c) stavebního zákona vlastník stavby je povinen umožnit kontrolní prohlídku stavby, a pokud tomu nebrání vážné důvody, této prohlídky se zúčastnit.

17. Podle § 173 odst. 1 písm. a) stavebního zákona stavební úřad může rozhodnutím uložit pořádkovou pokutu do 50 000 Kč tomu, kdo závažným způsobem ztěžuje postup v řízení nebo provedení kontrolní prohlídky, anebo plnění úkolů podle § 172 tím, že znemožňuje oprávněné úřední osobě nebo osobě jí přizvané vstup na svůj pozemek nebo stavbu.

18. Soud úvodem předesílá, že předmětem řízení je rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty, což znamená, že lze v rozsahu žalobních bodů přezkoumávat jen to, zda po procesní stránce byla šetřena procesní práva žalobce a zda po hmotněprávní stránce byly naplněny skutkové důvody pro uložení pořádkové pokuty, konkrétně zda žalobce závažným způsobem ztěžoval postup provedení kontrolní prohlídky tím, že neumožnil kontrolní prohlídku předmětných staveb. Soud k tomu odkazuje na rozsudky Městského soudu v Praze ze dne 8. 12. 2010, č. j. 10 Ca 271/2009- 36, a ze dne 8. 12. 2010, č. j. 10 Ca 272/2009-42, a na navazující rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 1. 2012, č. j. 7 As 114/2011-69, a ze dne 26. 2. 2012, č. j. 7 As 113/2011-70. Vymezenému předmětu soudního přezkoumání se proto vymykají námitky mířící proti vlastnímu průběhu kontrolní prohlídky, tj. údajná pasivita oprávněné úřední osoby při zajišťování přístupu do předmětných staveb a postup vůči dalším osobám (SVJ a nájemce).

19. Z vymezeného rámce soudního přezkumu také plyne, že je přezkoumáván správní akt vydaný ve správním řízení. Soudní přezkum je tak v posuzované věci zaměřen do sféry práva veřejného. Z tohoto hlediska je nedůvodnou žalobní námitka, která poukazuje na možné porušení soukromého práva ze strany žalobce ve vztahu k nájemci. Občanský zákoník je základním pramenem práva soukromého a upravuje soukromá práva a povinnosti osobní a majetkové povahy (§ 9 odst. 2 občanského zákoníku), přičemž uplatňování soukromého práva je nezávislé na uplatňování práva veřejného (§ 1 odst. 1 věta druhá občanského zákoníku). Žalobce se nemůže zprostit svých veřejnoprávních povinností odkazem na možné porušení soukromoprávních povinností (srov. též rozsudky Vrchního soudu v Praze ze dne 23. 9. 1994, č. j. 6 A 197/1993-18, SJS 384/1999, a ze dne 14. 1. 1997, č. j. 7 A 185/94-23, dle nichž se odpovědnosti za správní delikt v oboru práva veřejného nelze zásadně vyhnout poukazem na smluvní ujednání mezi účastníky soukromoprávního vztahu).

20. Soud se plně ztotožňuje s žalovaným v tom, že z § 154 odst. 1 písm. c) stavebního zákona vyplývá jednoznačná a výlučná povinnost vlastníka umožnit kontrolní prohlídku stavby. O tom, že by takovou povinnost měl také nájemce (uživatel), zákon nehovoří a nelze to ani nijak dovodit. Rovněž judikatura zmiňuje tuto povinnost pouze ve vztahu k vlastníkovi (např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2019, č. j. 7 As 170/2019-31, či ze dne 18. 12. 2009, č. j. 2 As 57/2009-62).

21. Ohledně první kontrolní prohlídky, k níž se žalobce, resp. jeho zástupce, nedostavil vůbec, soud pro úplnost dodává, že neseznámení se s obsahem příslušné výzvy prvostupňového orgánu (žalobci doručena do datové schránky fikcí, tedy řádným způsobem) žalobce neomlouvá.

22. Žalobce v žalobě několikrát opakoval, že správní orgány „nepochybně“ mají zákonné prostředky, jak si zajistit přístup do stavby, aniž by je však blíže specifikoval, přičemž soud má „napovědět“ správním orgánům správný postup. Ze zákona ovšem žádná jiná povinná osoba, která má umožnit přístup do předmětných staveb, ani žádné jiné možnosti, jak si má prvostupňový orgán (sám, nebo u třetí osoby) zajistit přístup do předmětných staveb, neplynou (pomine-li soud možnost vstoupit do stavby bez vědomí vlastníka v případě bezprostředního ohrožení života nebo zdraví osob či zvířat).

23. Pokud žalobce navrhoval, aby oprávněná úřední osoba využila lešení, je to nepřípustná námitka proti průběhu kontroly (viz výše), neboť jak správně poznamenal žalovaný, způsob provedení kontroly volí správní orgán (jde o postup ex officio). Lze dodat, že se soudu jeví jako logická teze žalovaného, že v případě nepovolené terasy a proskleného výlezu na střechu není možné zjistit skutečný rozsah této změny jen zvnějšku (terasa a výlez navazují na vnitřní uspořádání stavby, které bylo zřejmě také měněno).

24. Bez významu je poukaz žalobce, že terasy jsou ve vlastnictví SVJ (což žalobce ani nijak neprokázal). Prvostupňový orgán požadoval po žalobci přístup do žalobcem vlastněných předmětných staveb, z nichž byl na danou terasu vstup, nikoli přístup na tuto terasu.

25. Irelevantní je návrh žalobce, aby si prvostupňový orgán zjistil stav předmětných staveb dotazem u SVJ, které prý potvrdí, že k žádným stavebním úpravám nedošlo. Jedná-li se o nepovolenou stavbu, patrně o ní nebude SVJ (a ani vlastník) informováno stavebníkem, ať už je jím kdokoli. Nadto, i kdyby o ní SVJ (nebo kdokoli jiný) informováno bylo, neznamená to, že má veškeré a přesné informace, kontrolní prohlídka ke zjištění skutečného stavu nepovolené stavby je tudíž dle soudu nutná a nenahraditelná.

26. Lze tak uzavřít, že žalobce měl určitou nepřenositelnou zákonnou povinnost, a prvostupňový orgán měl právo požadovat její splnění. Rozhodně tedy nejde o nekompetentnost správního orgánu, kterou se snaží přenést na žalobce. Je na žalobci, jakým způsobem splní tuto svou veřejnoprávní zákonnou povinnost, přičemž pouhé výzvy nájemci soud ve shodě s žalovaným nepokládá za dostačující osvědčení náležitého úsilí. Pokud by to totiž soud akceptoval, mohly by se stavby užívané nikoli vlastníkem stát pro stavební úřady takřka nekontrolovatelné, resp. by to vytvořilo možnost snadno a cíleně obstruovat tyto kontroly. Soud též přisvědčuje žalovanému v jeho názoru, že žalobce mohl prokázat vynaložení náležitého úsilí tím, že by předložil příslušnou civilní žalobu na nájemce. Soud se nedomnívá, že by prvostupňový orgán žalobce nutil takovou žalobu podat (žalobce je prvostupňovým orgánem nucen toliko ke zpřístupnění předmětných staveb), ovšem za daných okolností je to zřejmě jediná cesta, aby žalobce splnil svou zákonnou povinnost, resp. aby prokázal, že se ji skutečně snaží splnit.

27. Co se týče opakovaného ukládání pořádkové pokuty, soud akcentuje, že je možné ji ukládat opakovaně (§ 173 odst. 3 stavebního zákona ve spojení s § 62 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád), případně ji i zvyšovat, aby se tím vytvořil žádoucí tlak a dotčený subjekt byl motivován změnit své chování, v daném případě umožnit řádnou a úplnou kontrolu předmětných staveb. Jestliže tedy žalobce opakovaně neumožnil přístup do předmětných staveb, byl za to oprávněně opakovaně trestán zvyšující se pořádkovou pokutou. V takovém postupu, kdy prvostupňový orgán trvá na splnění zákonné povinnosti, a to až do doby, než je skutečně splněna, nelze spatřovat šikanu žalobce. Naopak se jedná o zákonný a v zásadě jediný možný postup. Stejně tak v tom nelze shledat porušení některé ze základních zásad činnosti správních orgánů či principu dobré správy.

28. Závěrem, ohledně navrhované moderace trestu (§ 78 odst. 2 s. ř. s.) soud uvádí, že jejím smyslem a účelem není hledání „ideální“ výše sankce soudem místo správního orgánu, ale její korekce v případech, že by sankce, pohybující se nejen v zákonném rozmezí a odpovídající i všem zásadám pro její ukládání a zohledňující kritéria potřebná pro její individualizaci, zjevně neodpovídala zobecnitelné představě o adekvátnosti a spravedlnosti sankce (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 4. 2012, č. j. 7 As 22/2012-23). Takovéto zjevné vykročení z adekvátnosti a spravedlnosti sankce však soud neshledal, a to ani v jednotlivých případech, ani v souhrnu (130 000 Kč). Žalobce při jednání jen obecně tvrdil likvidační výši pokuty, ničím ji však neprokazoval. Mimoto v žalobě vůbec nebrojil proti výši pokuty. Lze dodat, že případné další pořádkové pokuty ukládané žalobci již nejsou předmětem tohoto soudního řízení, nelze je tedy zohlednit ani z hlediska moderace (tj. celkové výše všech uložených pokut). Závěr 29. Soud tedy neshledal žalobu důvodnou, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

30. Protože žalobce nebyl ve sporu úspěšný a žalovanému žádné účelně vynaložené náklady v řízení nevznikly, soud ve druhém výroku rozsudku v souladu s § 60 odst. 1 s. ř. s. rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Poučení

Obsah žaloby Vyjádření žalovaného Jednání před soudem Posouzení žaloby soudem Závěr