č. j. 18 A 26/2021- 33

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Sabola a soudců Mgr. Jana Ferfeckého a Mgr. Martina Lachmanna ve věci žalobkyně: N. K., státní příslušnost Ukrajina bytem X zastoupená advokátem Mgr. Tomášem Císařem sídlem Vinohradská 1233/22, Praha 2 proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Praha 4 o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 16. 2. 2021, č. j. MV-3214-4/SO-2021 takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalované ze dne 16. 2. 2021, č. j. MV-3214-4/SO-2021, se zrušuje a věc se vrací žalované k dalšímu řízení.

II. Žalovaná je povinna zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení ve výši 11 228 Kč, a to do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobkyně Mgr. Tomáše Císaře, advokáta.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobkyně se podanou žalobou domáhala zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí žalované (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým žalovaná zamítla odvolání a potvrdila usnesení Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 3. 9. 2020, č. j. OAM-2309-16/DP-2020 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), kterým bylo podle § 169r odst. 1 písm. d) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), zastaveno správní řízení o žádosti žalobkyně o vydání povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky za účelem podnikání.

2. Podle správního orgánu I. stupně žalobkyně nesplnila podmínku předpokládanou § 45 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, neboť vstoupila na území za účelem rodinným na základě víza k pobytu nad 90 dnů uděleného podle § 30 odst. 1 stejného zákona a nikoliv za účelem společného soužití rodiny podle § 42a zákona o pobytu cizinců. Jelikož žalobkyně pobývala na území České republiky na základě povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny, avšak za tímto účelem na území nevstoupila, byla oprávněna podat žádost pouze za předpokladu, že na území pobývala nejméně 5 let. Jelikož žalobkyně přicestovala v roce 2016, ke dni podání žádosti pobývala na území necelé 4 roky. Správní orgán I. stupně proto řízení zastavil.

II. Napadené rozhodnutí

3. Žalovaná v napadeném rozhodnutí zrekapitulovala skutkový stav věci, kdy uvedla, že žalobkyně naposledy pobývala na území České republiky na základě povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny ve smyslu § 42 zákona o pobytu cizinců s platností od 5. 2. 2018 do 4. 2. 2020. Žalobkyně vstoupila na území za účelem rodinným, a to na základě víza k pobytu nad 90 dnů, které bylo uděleno s platností od 29. 11. 2016 do 10. 11. 2017. Dne 30. 1. 2020 podala žalobkyně žádost o vydání povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky za účelem podnikání jako osoba samostatně výdělečně činná.

4. Žalovaná se dále ztotožnila s odůvodněním prvostupňového rozhodnutí. Uvedla, že má za prokázané, že žalobkyně nevstoupila na území na základě povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny ve smyslu § 42a zákona o pobytu cizinců, nýbrž na základě víza k pobytu nad 90 dnů za účelem rodinným. Dle žalované tak žalobkyně není cizinkou dle § 45 odst. 2 zákona o pobytu cizinců. Žalobkyně proto není oprávněna žádost o povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky za účelem podnikání podat v privilegované době.

5. Správní orgán I. stupně podle žalované postupoval zcela v souladu se základní zásadou činnosti správních orgánů uvedenou v § 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), a v souladu s § 169r odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců, který mu v tomto směru nepřiznává žádnou diskreční pravomoc.

6. Žalovaná se konečně vypořádala i s odvolacími námitkami žalobkyně. Prvostupňové rozhodnutí neshledala jako nepřezkoumatelné ani nicotné. Uvedla, že správní orgán I. stupně měl pro zastavení řízení dostatečné podklady, které čerpal z informačního systému cizinců. Dle žalované není prvostupňové rozhodnutí ani nepředvídatelné, neboť správní orgán I. stupně postupoval v souladu se zákonem, přičemž v případě jiných cizinců ve stejném postavení nečiní odlišně. Stejně tak správní orgán I. stupně nepochybil, pokud nereflektoval přiměřenost dopadů prvostupňového rozhodnutí ve smyslu § 174a zákona o pobytu cizinců, přičemž k tomu žalovaná odkázala na soudní judikaturu. K námitce, že žalobkyně nebyla seznámena s podklady rozhodnutí, žalovaná uvedla, že řízení bylo zastaveno a nebylo možné v něm pokračovat.

III. Žaloba

7. V podané žalobě žalobkyně namítala, že napadené rozhodnutí odporuje požadavkům stanoveným v § 68 odst. 3 a § 89 odst. 2 správního řádu. Dle žalobkyně rovněž nebyl zjištěn skutkový stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti podle § 3 správního řádu. Žalovaná dle žalobkyně nedostatečně přezkoumala podané odvolání a nevypořádala se řádně s odvolacími důvody. Napadené rozhodnutí stejně jako rozhodnutí prvostupňové je podle ní rovněž v rozporu s § 174a zákona o pobytu cizinců.

8. Žalobkyně zejména nesouhlasila s právním závěrem žalované, že její žádost byla neoprávněná. V materiálně-právní rovině není dle žalobkyně žádný rozdíl mezi dlouhodobým vízem a povolením k dlouhodobému pobytu, jedná se pouze o terminologické rozlišení. Žalobkyni bylo uděleno vízum ke sloučení rodiny, které je ekvivalentem dlouhodobého pobytu na území, neboť se s ním pojí stejná práva a povinnosti. Podle žalobkyně tak bylo nutné aplikovat postup podle § 45 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, kdy byla oprávněna k podání žádosti. Aplikace zákona je diskriminační pro toho, kdo dle žalobkyně vstoupil na území na základě víza.

9. Žalobkyně dále poukázala na zásadu materiální pravdy, kterou je správní orgán vázán, a nutnost hledat při správním rozhodování spravedlivé řešení. Při aplikaci těchto zásad je dle žalobkyně správním orgánům uloženo odhlédnout od formalistického přístupu. Žalobkyně jejich výkladem přichází o možnost pobytu na území, ačkoliv splňuje podmínky pro udělení povolení k dlouhodobému pobytu. Připomněla přitom, že Ústavní soud již mnohokrát konstatoval, že netoleruje orgánům veřejné moci formalistický postup a že při výkladu a aplikaci právních předpisů nelze opomíjet jejich smysl a účel. Dle žalobkyně správní orgány rozhodovaly v rozporu s těmito principy. Správní orgán měl možnost zmírnit formalistickou podmínku 5 let, případně mohl aplikovat blízké ustanovení, které dopadá na obdobné případy.

10. Žalobkyně dále namítala, že správní orgán I. stupně porušil § 36 odst. 3 správního řádu, když jí neumožnil vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí. Ačkoliv je rozhodnutí formálně procesní povahy, v podstatě meritorně řeší danou záležitost a má fakticky důsledky rozhodnutí ve věci.

11. Dle žalobkyně je konečně napadené rozhodnutí nezákonné i ve vztahu k otázce přiměřenosti. Správní orgány se nezabývaly posouzením přiměřenosti dopadů rozhodnutí. Správní orgán nevzal v potaz skutečné vazby žalobkyně na území, nebo je posoudil v rozporu se zákonem.

IV. Vyjádření žalované

12. Žalovaná ve vyjádření k žalobě setrvala na odůvodnění napadeného rozhodnutí. Žalobkyně dle jejího názoru uplatňuje obecně formulované námitky, k nimž se nemůže vyjádřit. Dle žalované není v případě žalobkyně aplikace § 45 odst. 2 zákona o pobytu cizinců možná, neboť žalobkyně nevstoupila na území na základě pobytového oprávnění podle § 42a téhož zákona. Dodržování zákonného ustanovení nelze zaměňovat s přepjatým formalismem. Žalovaná je přesvědčená, že je napadené rozhodnutí přezkoumatelné a bylo vydáno v souladu se zásadou zákonnosti a § 2 odst. 4 správního řádu. V. Průběh ústního jednání Vzhledem k tomu, že se na ústní jednání konané dne 24. 1. 2022 účastníci řízení přes řádné předvolání bez předchozí omluvy nedostavili a soud neshledal potřebu provádět dokazování (účastníci žádné důkazní návrhy nevznesli), přistoupil soud k vyhlášení rozhodnutí.

VI. Posouzení věci Městským soudem v Praze

13. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, a jedná se o žalobu přípustnou, splňující všechny formální náležitosti na ni kladené. Napadené rozhodnutí žalované přezkoumal soud na základě skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí a v mezích uplatněných žalobních bodů [§ 75 odst. 1 a 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“)], jakož i z pohledu vad, k nimž je povinen přihlížet z úřední povinnosti, a dospěl k závěru, že žaloba je důvodná.

14. Podle § 45 odst. 1 zákona o pobytu cizinců „(c)izinec, který je držitelem povolení k dlouhodobému pobytu a hodlá na území pobývat za jiným účelem, než který mu byl povolen, je povinen požádat ministerstvo o udělení nového povolení k dlouhodobému pobytu. Nové povolení k dlouhodobému pobytu nelze udělit v případech uvedených v § 33 odst. 1 nebo 3 s výjimkou případů uvedených v § 42 odst.

2. Nové povolení k dlouhodobému pobytu dále nelze udělit, jestliže cizinec neplnil před podáním žádosti o vydání nového povolení k dlouhodobému pobytu na území účel, pro který mu bylo povolení k dlouhodobému pobytu vydáno; to neplatí, pokud cizinec prokáže, že se jednalo o neplnění účelu ze závažných důvodů po přechodnou dobu. Cizinec, který hodlá na území pobývat za účelem podnikání, může o takovou změnu požádat, pokud je držitelem platného povolení k dlouhodobému pobytu a na území pobývá po dobu delší než 5 let; to se nevztahuje na cizince, který žádá o vydání povolení k dlouhodobému pobytu za účelem investování, na cizince pobývajícího na území na základě povolení k dlouhodobému pobytu podle § 42 odst. 3 a na cizince uvedeného v odstavci 2.“ (podtržení doplněno soudem)

15. Podle § 45 odst. 2 zákona o pobytu cizinců „(c)izinec, který vstoupil na území za účelem společného soužití rodiny podle § 42a a je držitelem povolení k dlouhodobému pobytu za tímto účelem, je oprávněn po 3 letech pobytu na území nebo po dosažení věku 18 let požádat ministerstvo o vydání povolení k dlouhodobému pobytu za jiným účelem.“ 16. Soud se v prvé řadě zabýval stěžejní námitkou žalobkyně, podle které byla její žádost oprávněná, neboť je v jejím případě nutné aplikovat § 45 odst. 2 zákona o pobytu cizinců. Rodinné vízum nad 90 dnů je dle jejího názoru ekvivalentem dlouhodobého pobytu za účelem sloučení rodiny.

17. Zdejší soud shledal žalobní námitku důvodnou, neboť postup správních orgánů byl v posuzované věci v rozporu se smyslem a účelem právní úpravy. Ustanovení § 45 odst. 2 zákona o pobytu cizinců dává cizinci, který vstoupil na území za účelem společného soužití rodiny podle § 42a a je držitelem povolení k dlouhodobému pobytu za tímto účelem, možnost požádat o nové povolení k dlouhodobému pobytu již po třech letech (namísto pěti let podle § 45 odst. 1). V prvé řadě je nutné zdůraznit, že § 45 odst. 2 nehovoří přímo o povinnosti cizince vstoupit na území České republiky na základě povolení k dlouhodobému pobytu vydaného podle § 42a (resp. na základě víza za účelem převzetí takového povolení), ale požaduje, aby cizinec vstoupil na území za účelem společného soužití rodiny.

18. V tomto ohledu je podstatné, že § 42a zákona o pobytu cizinců vymezuje nejen formu rozhodnutí, tj. povolení k dlouhodobému pobytu, ale rovněž účel pobytu, jímž je společné soužití rodiny. Za účelem společného soužití rodiny lze přitom vydat i vízum nad 90 dnů, které takového cizince opravňuje k pobytu na území po dobu maximálně 1 rok. Zákon o pobytu cizinců neobsahuje zvláštní ustanovení k vízu nad 90 dnů za účelem společného soužití rodiny, proto na něj ani § 45 odst. 2 zákona o pobytu cizinců nemůže odkazovat. Pokud by přitom zákonodárce zamýšlel aktuálním zněním § 45 odst. 2 podmiňovat aplikaci privilegované lhůty k podání žádosti tím, že cizinec vstoupil na území již na základě povolení k dlouhodobému pobytu, mohl jednoznačně stanovit, že cizinec musí vstoupit na území na základě povolení vydaného podle § 42a (za účelem jeho převzetí) a je držitelem tohoto povolení.

19. Soud v této souvislosti připouští, že důvodová zpráva k zákonu č. 222/2017 Sb., jímž bylo rozhodné ustanovení § 45 odst. 2 změněno do současné podoby (dřívější právní úprava fakticky vyžadovala jen pozdější získání povolení za účelem sloučení rodiny), hovoří o tom, že půjde o cizince, kteří požádali na zastupitelském úřadě o povolení k dlouhodobému pobytu podle § 42a, přicestovali na území na základě víza za účelem převzetí tohoto povolení a následně na území pobývají na základě povolení za tímto účelem (viz text zvláštní části důvodové zprávy k bodu 53 a 54). Bližší vysvětlení k tomuto tvrzení však důvodová zpráva postrádá a nijak nereflektuje možnost vstupu na území na základě rodinného víza. Tento aspekt přitom soud považuje za podstatný s přihlédnutím k odůvodnění přijaté změny právní úpravy. Podstatou přijaté novelizace byl totiž jasně vyjádřený záměr zákonodárce, aby se podmínka spočívající v nutnosti pobývat na území po stanovenou kratší dobu tří let nevztahovala i na cizince, který na území vstoupil za jiným účelem, než je společné soužití rodiny, a až poté na území pobývali na základě povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny. Důvodová zpráva pak výslovně zdůraznila, že tato ustanovení se „nevztahují na cizince, kteří na území přicestovali za jiným účelem než je společné soužití rodiny podle § 42a a teprve následně zde pobývali na základě povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny.“ Sama důvodová zpráva tak akcentovala především otázku účelu pobytu – smyslem změny právní úpravy bylo vyloučení toho, aby mohli privilegovanou lhůtu tří let využít cizinci, kteří do České republiky přicestovali za jiným účelem, než je sloučení rodiny.

20. Z § 45 odst. 2 zákona o pobytu cizinců pak jasně plyne, že podstatný je účel vstupu (a pobytu) cizince na území České republiky, kterým je společné soužití rodiny, nikoliv pouze forma povolení při vstupu (zákonodárce zde nijak nevyjádřil, že má jít jen o případy, kdy cizinec přicestuje za účelem převzetí dlouhodobého povolení). To je splněno i v případě rodinných víz. Smyslem daného ustanovení je umožnit cizincům pobývajícím v České republice za účelem společného soužití rodiny požádat o samostatný pobytový titul, který by nebyl vázán na jejich rodinné příslušníky, a to dříve než po 5 letech pobytu na území. Bylo by proto dosti formalistické, kdyby takovou možnost měli pouze cizinci vstupující na území České republiky na základě povolení k dlouhodobému pobytu podle § 42a, když jediným zásadním rozdílem mezi rodinným vízem nad 90 dnů a dlouhodobým pobytem za účelem společného soužití rodiny je délka povolovaného pobytu na území. V případě víza je cizinec oprávněn setrvat na území maximálně 1 rok, povolení k dlouhodobému pobytu opravňuje cizince pobývat na území po dobu delší než 1 rok, trvá-li účel jeho pobytu. Rovněž podmínky pro udělení obou pobytových oprávnění jsou obdobné, praktický jediným rozdílem je skutečnost, že u víza je nutné doložit dostatečné prostředky k pobytu, u povolení k pobytu je nutné doložit pravidelný měsíční příjem rodiny po sloučení [§ 31 odst. 1 písm. c) x § 42b odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců].

21. Soud nezpochybňuje, že zákon o pobytu cizinců umožňuje cizincům již před vstupem na území České republiky žádat rovnou o povolení k dlouhodobému pobytu podle § 42a a nikoliv pouze o vízum nad 90 dnů. Zároveň ale neexistuje legitimní důvod, na základě něhož by bez explicitní zákonné úpravy měly být z možnosti postupu dle § 45 odst. 2 zákona o pobytu cizinců vyloučení ti cizinci, kteří do České republiky přicestovali za stejným účelem, pouze na základě jinak označeného pobytového oprávnění. Skutečnost, že žalobkyně přicestovala na rodinné vízum, totiž ještě neznamená, že nesplňovala předpoklady pro zákonem privilegovaný účel vstupu a následně pobytu na území České republiky, tedy sloučení rodiny. Jak vyplynulo z informačního cizineckého systému, žalobkyně od počátku na území České republiky pobývá za účelem rodinným, konkrétně šlo o sloučení s její manželem V. K.. Skutečnost, že tomu bylo od 29. 11. 2016 do 10. 11. 2017 na základě víza za účelem rodinným, které bylo následně nahrazeno povolením k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny, na vlastním účelu pobytu žalobkyně nic nemění.

22. Ostatně, obdobnou věcí se zabýval již Krajský soud v Ostravě v rozsudku ze dne 10. 6. 2021, č. j. 22 A 51/2020 - 39, v němž došel ke stejnému závěru. Krajský soud shledal postup správních orgánů obou stupňů čistě formalistickým, pokud argumentovaly tím, že cizinec nejprve pobýval na území na základě víza a až posléze na základě dlouhodobého pobytu za účelem společného soužití rodiny, a zdůraznil, že „(z)ákon o pobytu cizinců v § 42a odst. 2 a odst. 4 upravuje, že k podání žádosti je oprávněn cizinec, který vstoupil na území za účelem společného soužití rodiny.“ 23. Jelikož žalobkyně splnila podmínky pro podání žádosti o nové povolení podle § 45 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, neboť vstoupila na území České republiky za účelem společného soužití rodiny a za tímto účelem následně na území minimálně tři roky pobývala, přičemž je držitelkou povolení podle § 42a, bylo zastavení řízení podle § 169r odst. 1 písm. d) stejného zákona nezákonné. Soud proto musel napadené rozhodnutí zrušit.

24. S ohledem na uvedené by bylo vypořádání dalších uplatněných žalobních námitek bezpředmětné, neboť správní orgány se budou žádostí žalobkyně zabývat opětovně a budou povinny ji posoudit meritorně, pokud neshledají jiné důvody procesního skončení správního řízení.

25. Nad rámec uvedeného ale soud podotýká, že dále uplatněné žalobní námitky by nebyly samy o sobě důvodné. Správní orgány správně zjistily skutkový stav věci, nicméně jej následně nesprávně právně posoudily. K porušení § 3 správního řádu tak nedošlo. Pokud by soud neshledal nezákonnost postupu správních orgánů, neshledal by rovněž nezákonnost spočívající v neposouzení otázky přiměřenosti napadeného rozhodnutí podle § 174a zákona o pobytu cizinců. Přiměřenost dopadu do rodinných a soukromých poměrů se neposuzuje v případě procesního rozhodnutí, neboť tímto rozhodnutím je ukončeno řízení dříve, než bylo možno přistoupit k vlastnímu posouzení situace cizince. Uvedený právní závěr koresponduje i s judikaturou Nejvyššího správního soudu, která dlouhodobě zastává názor, že v případě zastavení řízení o žádosti z procesních důvodů není zásadně dána povinnost správních orgánů zkoumat přiměřenost dopadů rozhodnutí (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2017, č. j. 9 Azs 256/2017 - 57, ze dne 3. 5. 2017, č. j. 7 Azs 46/2017 - 28, ze dne 28. 7. 2016, č. j. 2 Azs 76/2015 - 24, nebo ze dne 14. 1. 2021, č. j. 6 Azs 255/2019 - 46). Stejně tak v případě procesních rozhodnutí nemá správní orgán povinnost seznámit účastníka řízení s podklady pro vydání rozhodnutí podle § 36 odst. 3 správního řádu, neboť se nejedná o rozhodnutí ve věci samé a v takovém případě správní orgán většinou podklady ani neshromažďuje.

VII. Závěr a náklady řízení

26. Na základě všech shora uvedených skutečností dospěl soud k závěru, že je žaloba důvodná. Napadené rozhodnutí tak zrušil z důvodu nezákonnosti podle § 78 odst. 1 s. ř. s. a věc v souladu s § 78 odst. 4 s. ř. s. vrátil žalované k dalšímu řízení.

27. Právním názorem soudu vysloveným v tomto rozsudku je žalovaná v dalším řízení vázána (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). Správní orgány proto posoudí žádost žalobkyně o vydání povolení k dlouhodobému pobytu meritorně, pokud nedojdou k závěru o procesním skončení věci z jiného důvodu.

28. Výrok o náhradě nákladů řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s., podle kterého má účastník, který měl ve věci úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem. V řízení úspěšná žalobkyně má právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložila, a proto jí soud přiznal právo na náhradu nákladů řízení spočívající v zaplaceném soudním poplatku ve výši 3 000 Kč, odměně za 2 úkony právní služby [§ 11 písm. a), d), g) vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů – tj. převzetí zastoupení a písemné podání k soudu – žaloba] v částce 3 100 Kč za jeden úkon, celkem 6 200 Kč [§ 7, § 9 odst. 4 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb.] a náhradě hotových výdajů za 2 úkony v částce 300 Kč za jeden úkon, celkem 600 Kč (§ 13 odst. 4 téže vyhlášky). Právní zástupce žalobkyně je plátcem DPH, a proto se částka dále zvyšuje o hodnotu příslušné sazby. Žalovaná je tedy povinna zaplatit žalobkyni k rukám jejího zástupce celkem 11 228 Kč.

Poučení

I. Vymezení věci II. Napadené rozhodnutí III. Žaloba IV. Vyjádření žalované V. Průběh ústního jednání VI. Posouzení věci Městským soudem v Praze VII. Závěr a náklady řízení